Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para el Financiamiento de Vivienda. Informe Final

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1 Bolivia: Estudio del Mercado e Instituciones para el Financiamiento de Vivienda Informe Final Cambridge, MA Lexington, MA Hadley, MA Bethesda, MD Washington, DC Chicago, IL Cairo, Egypt Johannesburg, South Africa August 1996 Preparado para El Banco Interamericano de Desarrollo La República de Bolivia Abt Associates Inc. 55 Wheeler Street Cambridge, MA Preparado por Michèle Olivier Laird James Christian Robert Boni María del Pilar Galvis Gordon Crawford Scott Fisher Herbert Müller

2 Indice Introducción...1 Sistema actual de financiamiento de vivienda...4 Instrumentos hipotecarios...4 Demanda actual de crédito para vivienda...6 Instituciones de financiamiento de vivienda en los sectores público y privado...6 FONVIS...9 Desempeño del FONVI de 1987 a La reestructuración del FONVI al FONVIS: 1992 a Costo del FONVIS...15 CACEN...17 UNIVIV...18 NAFIBO...18 Instituciones de crédito intermediarias...18 Asociaciones mutuales de ahorro y préstamo...19 Bancos...21 Cooperativas...23 FFPs...25 Costos y riesgos de los préstamos...25 Importancia de los mercados secundarios en un sistema financiero integrado...28 Control de riesgos...28 El mercado secundario de hipotecas como dispositivo para el control de riesgos...30 El mercado secundario de hipotecas y la ampliación del crédito hipotecario...32 Eficiencia en la asignación de recursos y fijación de precios...34 Asignación de recursos...34 Fijación de precios...34 Bolivia y el mercado mundial de capital...35 Modernización del Sistema Boliviano para el Financiamiento de Vivienda...36 Definición de los participantes y problemas...37 Movilización de fondos...37 Origen y servicio de los préstamos...40 Originadores...40 Procedimientos para originar préstamos...41 Instituciones que dan servicio a préstamos...42 Procedimientos para dar servicio a préstamos...43 Inversión en carteras de préstamos hipotecarios...44 Constitución y titularización del fondo común de préstamos hipotecarios...45 Gestión del fondo común de préstamos hipotecarios...47 Aspectos jurídicos que afectan al desarrollo del mercado secundario...48 Abt Associates Inc. Página i

3 Transferencias de hipotecas (mecanismos, impuestos, riesgos)...48 Aislamiento de activos...49 Los fideicomisos como mecanismo para aislar activos...49 Régimen fiscal para los Fideicomisos...50 Efecto en los requisitos en cuanto a capital y poder multiplicador...50 Ponderación de los valores respaldados por hipotecas para los requisitos de capital...51 El conducto...51 Estructura propuesta...53 Solución preferida...53 Segunda solución...55 Otras soluciones consideradas y rechazadas...56 Conclusión...59 Anexo 1: Demanda de vivienda y crédito para vivienda...60 Método basado en las necesidades...60 Déficit cuantitativo de viviendas...60 Déficit cualitativo de la vivienda...61 Financiamiento de viviendas...61 Demanda de crédito para vivienda...62 Método de factibilidad de financiamiento...63 Anexo 2 : Cuadros y Gráficas...82 Estados financieros de FONVIS...82 Ranking de depósitos en el sistema financiero...82 Las Mutuales: Indicadores financieros al 31 Diciembre 1995 para las mutuales...82 Indicadores financieros al 31 Diciembre 1995 para los bancos privados nacionales...82 Estados financieros al 31 Marzo 1996 para las mutuales...82 Estratificación de depósitos del publico en las mutuales...82 Estados financieros al 31 Marzo 1996 para los bancos privados nacionales...82 Anexo 3: Reuniones Celebradas Abt Associates Inc. Página ii

4 Introducción La vivienda es una necesidad humana básica y la propiedad segura de una casa puede elevar el bienestar de la familia que vive en ella. Por consiguiente, de esto se deduce que la vivienda es una inversión considerable en todos los países; de hecho, como promedio, representa entre el 20 y el 30 por ciento del acervo nacional de cualquier país. En las zonas rurales, los propietarios construyen su vivienda con materiales disponibles en su localidad; el gasto en efectivo puede ser relativamente pequeño y distribuirse a lo largo de un periodo de tiempo prolongado. Sin embargo, la calidad de estas viviendas autofinanciadas suele ser deficiente ya que carecen de acceso a agua corriente, electricidad y a servicios sanitarios apropiados. En las zonas urbanas y, particularmente, en las viviendas de clase media, el gasto de construir o comprar una vivienda es considerable con respecto al ingreso y generalmente se efectúa de una sola vez. El rápido crecimiento de la población urbana en la mayoría de los países en desarrollo está creando una demanda mayor de financiamiento hipotecario. Cuando el comprador adquiere una vivienda con un préstamo hipotecario, de hecho se convierte en ahorrista por contrato: le está pagando al prestamista por el derecho a vivir en la vivienda mientras ahorra para comprarla. Cuando el título de propiedad puede ser transferido fácilmente, la familia adquiere cierta forma de garantía con un riesgo relativamente pequeño. Además, un préstamo para vivienda, que es fungible con otros recursos de la familia, puede proporcionar los fondos que le permitirían a ésta hacer una inversión productiva. En la medida en que avanza la urbanización, es importante que los gobiernos reconozcan la magnitud de la inversión en vivienda, a fin de mejorar las leyes que rigen el uso de ésta como garantía, e integrar este tipo de financiamiento, sobre una base no preferencial, con el resto del sistema financiero. Esto es evidente en el caso de Bolivia. Durante las tres últimas décadas, la población y su necesidad de vivienda han crecido enormemente. Sin embargo, la falta de financiamiento de vivienda a largo plazo, agravado por la inseguridad laboral en los sectores de ingresos medios bajos, los bajos niveles de ingreso y las bajas tasas de ahorro han creado un déficit creciente de vivienda. En la actualidad, existen varias instituciones que participan en el financiamiento de vivienda en Bolivia. Por ejemplo, el Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS) recibe aproximadamente de US$20 a US$24 millones al año -- en contribuciones de empleadores y trabajadores -- que se destinan expresamente a proporcionar préstamos para viviendas a familias de bajos ingresos. Las Asociaciones Mutuales de Ahorro y Préstamo han estado originando y dando servicio a préstamos para vivienda desde mediados de los años sesenta. Asimismo, algunos bancos y cooperativas también participan en el financiamiento de vivienda. En el pasado, la Caja Central de Ahorro y Préstamo (CACEN) sirvió de intermediario entre el FONVIS y las asociaciones mutuales, compartiendo el riesgo del crédito, ofreciendo productos como seguro de vida hipotecario y proporcionando acceso a dinero adicional, como el programa de la USAID de garantías para vivienda. Sin embargo, dos devaluaciones agudas y la desdolarización de la economía en 1982 le restaron capacidad financiera y administrativa y en los últimos años esta institución fue severamente cuestionada. En 1996, a raíz de la promulgación de la Ley de Pensiones se abrogó el Decreto Supremo de creación de la Caja Central de Ahorro y Préstamo lo que hace suponer que ésta ha dejado de existir definitivamente. En los últimos años, se han creado nuevos intermediarios financieros. Es el caso por ejemplo de Nacional Financiera Boliviana S.A.M. Abt Associates Inc. Página 1

5 (NAFIBO S.A.M.) institución que fue creada para sustituir a la Gerencia de Desarrollo del Banco Central de Bolivia con el fin de manejar las líneas de crédito otorgadas por organismos multilaterales que fueron concedidas con destino al sector productivo, de turismo y, eventualmente, algunas para el financiamiento de vivienda. Su rol futuro no está definido todavía, ya que si NAFIBO S.A.M. se privatiza como es la intención del Gobierno, no podrá contar con garantía soberana y, en consecuencia, ni acceder a los recursos de mediano y largo plazo provenientes de los organismos multilaterales y, por lo tanto, al no contar con un track record le sería muy difícil en los próximos años tener acceso a los mercados voluntarios de capital. Los Fondos Financieros Privados que se organizan bajo un marco regulador especial, tienen por propósito sustituir a las financieras informales y formalizar el crédito al consumo. Tanto NAFIBO S.A.M. como los Fondos Financieros Privados están estudiando la posibilidad de ingresar también al rubro del financiamiento de la vivienda. En todo caso, los recursos financieros disponibles no llegan a quienes más los necesitan. Es esta una de las razones por las cuales el Gobierno de Bolivia, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, ha encargado este Estudio del Mercado e Instituciones para el Financiamiento de Vivienda, como parte de un conjunto de seis sobre vivienda que se realizan en el país. El propósito del Estudio del Mercado e Instituciones para el Financiamiento de Vivienda consiste en realizar un análisis fiable del actual sistema de financiamiento de vivienda en Bolivia y presentar recomendaciones para mejorarlo. El Equipo de Abt hizo su primer viaje de investigación a Bolivia entre el 9 y el 24 de abril de 1996 y otro entre el 13 de mayo y el 1E de junio del mismo año. Durante estos viajes, el Equipo estudió las posibilidades de crear un sistema integrado para el financiamiento de vivienda. Un sistema moderno e integrado para el financiamiento de vivienda se caracteriza por utilizar tasas de interés del mercado para canalizar el flujo de recursos y por su atención a la estructuración de instrumentos financieros para reducir el riesgo al mínimo y fomentar la participación de una gran variedad de inversionistas en el financiamiento de vivienda. De acuerdo opiniones actualizadas, un sistema financiero integrado se reconoce como económicamente eficaz y óptimo comparado con las técnicas institucionales anteriores. Cualquier sistema de financiamiento de vivienda necesita desempeñar tres tareas o funciones básicas: (1) movilizar fondos; (2) originar y dar servicio a préstamos y; (3) invertir la cartera de préstamos hipotecarios. En algunos sistemas, las tres funciones pueden ser realizadas por un solo tipo de institución o, cada una puede ser efectuada por instituciones o empresas diferentes. Un sistema financiero integrado añade dos funciones adicionales: (4) constituir fondos comunes hipotecarios y titularizarlos y; (5) administrar o manejar fondos comunes de valores hipotecarios. En general, lo que parece necesario para obtener un sistema integrado y hacer eficiente el financiamiento de vivienda en Bolivia, es un realineamiento y una nueva definición de las funciones de las instituciones clave, la eliminación de subsidios indirectos del sistema, el fortalecimiento de las principales instituciones de préstamos al detalle y la introducción de una normativa legal adecuada para el comercio de valores respaldados por hipotecas. Los resultados que obtuvo el Equipo de Abt Abt Associates Inc. Página 2

6 se presentan con más detalle en los capítulos siguientes. Abt Associates Inc. Página 3

7 Sistema actual de financiamiento de vivienda En los últimos decenios varias instituciones en Bolivia han participado en el financiamiento de viviendas. Hasta hace muy poco, el sistema de financiamiento de viviendas estuvo representado principalmente por una red de trece asociaciones mutuales de ahorro y préstamo y por dos instituciones de segundo piso: la Caja Central de Ahorro y Préstamo (CACEN) y el Fondo Nacional de Vivienda (FONVI). CACEN fue creada en 1966 y ha proporcionado a las mutuales recursos externos de préstamos obtenidos de USAID y otros organismos donantes internacionales, así como de recursos internos proporcionados por el Gobierno boliviano por medio del FONVI. Mientras tanto, los recursos del FONVI se pusieron a disposición de los prestatarios finales a tasas preferenciales y se canalizaron hacia las mutuales por medio de CACEN, o hacia las mutuales u otros intermediarios directamente. En general, el FONVIS prefería canalizar las solicitudes para préstamos a través de CACEN, ya que ésta asumía el riesgo crediticio y ello facilitaba el proceso administrativo. Sin embargo, cuando CACEN declinaba participar en el financiamiento de un proyecto debido a la percepción de riesgo crediticio, el FONVIS concluía el financiamiento directamente con una mutual. En 1992, el FONVI se convirtió en el Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS) y dejó de utilizar a CACEN como re-prestamista. En su lugar, el FONVIS ha comenzado a canalizar una parte importante de sus recursos a través del sistema bancario comercial y las mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda. Más adelante en este capítulo se discutirán con más detalle estas instituciones y otras dedicadas al crédito hipotecario. Instrumentos hipotecarios En Bolivia, las hipotecas se conceden mediante instrumentos públicos en los que se incluye el interés del valor en la propiedad hipotecada y los pagarés. Las condiciones principales de las hipotecas son las siguientes:! En la mayoría de los casos, las hipotecas se originan con un préstamo máximo del 50% del valor de la propiedad.! El prestatario no puede vender, dar en prenda, alquilar o crear un gravamen hipotecario secundario sobre la propiedad hipotecada.! Las hipotecas se originan en dólares o en moneda boliviana, pero en este último caso el saldo y los pagos se ajustan mensualmente de acuerdo con la tasa de cambio en el mercado entre el dólar y el Boliviano. La tasa de cambio la determina y publica diariamente el Banco Central de Bolivia. Esta tasa es el resultado de las operaciones de compra y venta de divisas del público en este banco, a través de un mecanismo denominado Bolsín. Este sistema se rige por el Decreto Supremo ! La amortización en pagos iguales es el único sistema que se utiliza en las hipotecas registradas por las mutuales. Abt Associates Inc. Página 4

8 ! Las hipotecas son esencialmente préstamos de tasa fija. Sin embargo, contienen una cláusula que, aunque raramente se ejercita, le permite al prestamista cambiar la tasa en caso de ocurrir grandes fluctuaciones en el mercado.! Los prestatarios tienen una opción de venta y pueden pagar el préstamo por adelantado, total o parcialmente, antes de su vencimiento. No existen sanciones y la mayoría de los prestatarios paga sus hipotecas por adelantado.! La razón pago a ingreso varía en función del tamaño de la familia que solicita el préstamo. Como promedio, las familias con dos adultos y sin familiares dependientes pueden tener una razón máxima de entre 35 y 40 por ciento. Las familias con dos adultos y un dependiente pueden tener una razón máxima del 30 por ciento. Las familias con dos adultos y dos o más dependientes pueden tener una razón máxima del 25 por ciento. Aunque el ingreso que perciben todos los miembros de la familia, incluyendo los dependientes, puede utilizarse en la calificación para la obtención de un préstamo, los dependientes asalariados se cuentan como dependientes.! Todas las hipotecas están provistas de un seguro de vida que ampara al prestamista y a la familia del prestatario en el caso de la muerte del deudor hipotecario. Es decir, que todas las instituciones de crédito intermediarias exigen a sus prestatarios un seguro de vida hipotecario. Sin embargo, no exigen un seguro contra incendio u otros riesgos. Sería prudente exigirlo, ya que la protección de la propiedad es un factor importante en el análisis de riesgo que se lleva a cabo en un sistema homogéneo de titularización en el mercado secundario. En la actualidad, al parecer no existe mucha demanda para una variedad de títulos valores hipotecarios con diversas condiciones y estructuras de financiamiento. La demanda principal es de hipotecas con plazos largos y, por supuesto, tasas de interés más bajas. En estos momentos, las mutuales ofrecen préstamos hipotecarios a ser pagados entre cinco y 20 años, mientras que los préstamos de las cooperativas promedian entre tres y cinco años y los de los bancos a plazos que oscilan entre tres y 12 años. La tasa de interés anual de la mayoría de los préstamos hipotecarios en Bolivia oscila entre el 13% y el 17%. La percepción de riesgo cambiario y de tasa ha generado entre los diferentes agentes económicos, la aceptación para denominar todas la transacciones en dólares, con una cláusula que permita reajustar las tasas de interés (más del 90% de las captaciones y colocaciones del sistema financiero boliviano están denominadas en dólares). En la medida en que el mercado hipotecario en Bolivia se incremente, podrían ofrecerse diversos productos que comparten de diferentes maneras los riesgos entre el prestatario y el prestamista. Dependiendo de las condiciones macroeconómicas de Bolivia, estos productos podrían incluir variedades de hipotecas de tasa ajustable relativamente simples o productos más complicados como hipotecas de índice doble o de nivel de pago ajustable, basadas en valores reales. Demanda actual de crédito para vivienda Abt Associates Inc. Página 5

9 Las estimaciones básicas de la demanda de financiamiento para viviendas en Bolivia, representan una demanda activa de US$ para construcción o US$ para construcción y mejoras. La demanda actual de crédito para vivienda se puede calcular en US$48 millones al año para construcción nueva, suponiendo las tasas de producción actuales y la construcción de casas 1 pequeñas. La demanda actual de crédito para vivienda en general, no únicamente la construcción nueva, es alrededor de US$100 millones por año. Por consiguiente, a los fines de este informe se puede suponer una demanda anual de crédito para vivienda asciende a US$50 (construcción nueva) a US$100 millones (construcción nueva y mejoramientos). (En el Anexo 1 se presenta un análisis más completo de la demanda de crédito para vivienda). Instituciones de financiamiento de vivienda en los sectores público y privado En los últimos decenios, el sistema del sector público dedicado al financiamiento de vivienda social ha experimentado muchos cambios, si bien algunos de ellos han sido pequeños. Desde 1956, las instituciones oficiales para el financiamiento de vivienda han funcionado más o menos de la misma manera y han tenido aproximadamente el mismo efecto sobre la escasez de vivienda -- o sea, muy pequeño-- como podemos observar a continuación. 1 Esto supone préstamos de US$4.000 cada uno, y está basado en la oferta de financiamiento para vivienda. Actualmente, el sector formal financia unas casas cada año. Si estas casas cuestan US$5.000 y se hizo un pago inicial del 20%, los préstamos resultantes serían de US$4.000 cada uno. Sin embargo, la necesidad y la demanda de crédito para vivienda son más altas que la oferta. Obsérvese que aproximadamente el 21% de las familias, o sea, , podrían tomar préstamos de US$4.000 suponiendo un pago inicial del 20%, una tasa de interés anual del 15% y un plazo de ocho años. Abt Associates Inc. Página 6

10 Evolución de instrumentos e instituciones para el financiamiento de vivienda social Año Instrumento Recursos operacionales Resultados 1924 Ley de ahorro obligatorio - Cobro de impuestos de 1 centavo créditos sobre - "Cajas de Seguro y Ahorro Obrero" por cada libra de estaño exportado casas - "Comités de Casas Baratas" - "Barrios Obreros" 1956 Decreto Supremo No (30/abril/56): Los empleadores contribuyen el 2% 836 casas adjudicadas Creación del Instituto Nacional de Vivienda de los sueldos y salarios de los trabajadores conforme al régimen de seguridad social 1964 Decreto-Ley No (3/jul./64): - Los empleadores contribuyen el casas construidas Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI) 2% de los sueldos y salarios - 0,7% sobre la producción industrial - Impuesto del 3/1000 sobre las ventas de productos mineros privados - Crédito del BID 1970 Creación del Ministerio de Asuntos Urbanos y Igual casas de Vivienda: - CONAVI queda bajo este Ministerio - Creación de juntas de vivienda del sector laboral 1974 Creación del Banco de la Vivienda Recursos del sector privado Participación marginal 1987 Decreto Supremo No Contribución del 2% de los casas (entre Reorganización del Ministerio de Asuntos empleadores y 1991) Urbanos - Contribución del 1% de los - Creación del Fondo Nacional de Vivienda empleados afiliados al sistema (sector formal) 1992 Decreto Supremo No Contribución del 2% de los (1992) - Creación del Fondo Nacional de Vivienda empleadores (1993) Social - Contribución del 1% de los empleados (ninguna en 1994) Fuente: Hoz de Vila, 1995; Bases para una política nacional de vivienda en Bolivia Dic. 18, 1995; UNIAPRAVI Los resultados obtenidos del sistema del sector público han sido notoriamente bajos cuando se comparan con la enorme necesidad, la cantidad de fondos disponibles y el número de casas efectivamente construidas en Bolivia. Unos trabajadores están afiliados al sistema de 2 seguridad social y, por tanto, al FONVIS y sus predecesores. Sin embargo, en los últimos 40 años únicamente se han construido casas con fondos del sistema de vivienda social. Esto se puede comparar con el número de viviendas construidas y registradas oficialmente cada año en Bolivia, que asciende a unas , y con el número de préstamos relacionados con viviendas que el sistema de mutuales está concediendo actualmente por año, lo que equivale a unas Efectivamente, el sistema mutual de ahorro y préstamo ha concedido aproximadamente préstamos en los últimos 31 años. Sin embargo, en lo que concierne al sector privado, el participante más constante y sólido en el 2 Según el INE, Abt Associates Inc. Página 7

11 mercado de financiamiento de vivienda ha sido el sistema mutual de ahorro y préstamo. Las cooperativas y los bancos comerciales también han intervenido, aunque en menor grado y se espera que los Fondos Financieros Privados (FFP) puedan ingresar a este mercado. El cuadro siguiente muestra la participación en el sistema financiero de los bancos, mutuales y cooperativas. Activos a Patrimonio a Número Monto Deposito Número Monto Préstamo (millones (millones de depósitos b depósitos a promedio préstamos préstamos promedio de US$) US$) (millones (US$) c a (US$) de US$) (millones de US$) Sistema financiero 3 Sistema bancario Sistema no bancario Mutuales Coops Fondos del N/C 90 N/C N/C 272 N/C Estado Fondos privados y financieros Almacenes de depósito Compañías servicios financieros Fuente: Superintendencia de Bancos, "Boletines Nos. 86 y 88". Notas: Los depósitos bajo el rubro Fondos del Estado corresponden solamente al FONVIS. Los depósitos bajo Fondos privados y financieros corresponden a los tres "Fin. Acceso". El número de préstamos para las asociaciones mutuales es estimado. a Datos de b Datos de c Datos de Los intermediarios financieros e instituciones gubernamentales arriba mencionados se describen más 3 18 bancos: BSC, BBAS, BNB, BUN, BME, BHN, BIS, BLP, BTB, BGA, BIN, BEC, BSO, BIR, BRE, BNA, CIT, BDB. 13 asociaciones mutuales: La Primera, Guapay, La Promotora, El Progreso, Tarija, Potosí, La Plata, La Paz, Paititi, Manutata, Pando, La Frontera, Del Pueblo. 9 cooperativas (abiertas): Jesús Nazareno, La Merced, S. José Obrero, S. Martín de Porres, Catedral, S. Pedro, Fátima, S. Antonio, Financiacoop. 3 fondos del estado: FONVIS, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fondo de Desarrollo Campesino. 2 fondos y 4 financieros privados: Fdo. Gan. Beni y Pando SAM., Fin. Des. Santa Cruz SAM., Fin. Acceso La Paz, Fin. Acceso Cochabamba, Fin. Acceso Santa Cruz, Caja Ahorro Los Andes (FFP). 7 Depósitos "Almacenes": Alfa, Agedesa, Wamsa, Altraser, Raisa, Cialsa, Warrantcruz. 2 compañías de servicios financieros: Plan Boliviano Americano, Global Leasing. Abt Associates Inc. Página 8

12 detalladamente a continuación. FONVIS El Fondo Nacional de Vivienda (FONVI), ahora el Fondo Nacional de Vivienda Social (FONVIS) fue creado por el Gobierno de Bolivia en julio de 1987, a raíz del fracaso del Banco de Vivienda. La hiperinflación de 1982 a 1985, que agotó los ahorros internos, junto a la falta de recursos internacionales (debido a la crisis de la deuda externa) y la deficiencia institucional entre las entidades financieras de Bolivia -- como el Banco de Vivienda -- fueron factores que limitaron seriamente la oferta de financiamiento para vivienda en el país. Al Gobierno de Bolivia le pareció que la creación de una institución como el FONVI, que podría movilizar rápidamente los fondos procedentes de contribuciones obligatorias de trabajadores y empleadores, era la solución para resucitar un sector de vivienda moribundo. La imposición de contribuciones obligatorias a los trabajadores asalariados fue la piedra angular de la nueva política sobre vivienda. En 1987, los trabajadores del sector formal comenzaron a contribuir al FONVI con el 1% de sus salarios. Esta contribución fue complementada con el 2% de los sueldos, pagada por los empleadores. Como se mencionó anteriormente, cerca de trabajadores se encuentran en el sector formal y están asociados al sistema de seguridad social. Aproximadamente el 55% de las contribuciones se recauda del sector privado mientras que el 45% proviene del sector publico. Las contribuciones anuales, desde el inicio del programa se han incrementado en un 875%, es decir, de US$ en 1987 a US$ en En el primer trimestre de 1996 se recaudaron US$ aproximadamente, lo que equivaldría a un monto anual de unos US$24,6 millones. Desempeño del FONVI de 1987 a 1991 Al FONVI se le asignó el mandato de utilizar estas contribuciones para ayudar a eliminar la enorme diferencia que existía entre la demanda y la oferta de viviendas en Bolivia. La estrategia del FONVI no consistía en actuar como prestamista primario, sino más bien como banco de segundo piso - una fuente de fondos al por mayor a disposición de prestamistas primarios para ofrecer préstamos a largo plazo para vivienda. La idea detrás de esta estrategia era la de concentrar el riesgo crediticio del FONVI en los intermediarios financieros evitando, de esta manera, el riesgo crediticio con el beneficiario final. Entre otras características de la estrategia del FONVI para canalizar dinero hacia el sector de la vivienda figuraban las siguientes:! Ofrecer préstamos a tasas de interés inferiores a las del mercado. El FONVI suministró fondos a tasas de interés inferiores a las del mercado, normalmente entre el 4 y el 10,5 por ciento, dependiendo del nivel de ingresos del prestatario. Como se indica más adelante, las tasas inferiores a las del mercado generalmente no son apropiadas dentro de un sistema Abt Associates Inc. Página 9

13 financiero integrado.! Utilizar a CACEN como banco adicional de segundo piso. De 1987 a 1992, el FONVI canalizó a través de CACEN aproximadamente el 82% de sus préstamos. El FONVI le prestó fondos a CACEN, que a su vez los re-prestó a las mutuales.! Prestarle únicamente a contribuyentes. El FONVI sólo le prestaba a quienes habían contribuido al fondo de vivienda. Los que no contribuían al fondo -- aproximadamente el 75% de la población -- no tenían derecho a recibir préstamos con intereses bajos provenientes del FONVI. Contribuciones anuales al FONVI/FONVIS Año Cantidad recibida Dólares canalizados Número de casas Número ajustado de (US$millones) hacia el sistema financiadas casas financiadas b (US$millones) ,68 0,00 0,00 0, ,34 6, ,50 19, ,93 10, ,29 12, c 17,68 7, ,49 12, ,20 2,94 0,00 0, ,09 40,91 N/A Total 148,21 112, Fuente de las cantidades en dólares cobradas y canalizadas: FONVIS a Las cifras del número de casas financiadas provienen de un informe de julio de 1995 de la UNIAPRAVI en el cual se menciona una cantidad de fondos canalizados anualmente hacia el sistema, mayor que la cantidad que el FONVIS notifica actualmente. Por lo tanto, el número de casas financiadas cada año es ligeramente exagerado. b Los números de casas se han ajustado para que coincidan con las cantidades de dólares que el FONVIS notifica actualmente. El número de casas en 1995 se obtuvo de los programas de fideicomiso ejecutados. c Reestructurado como FONVIS De 1987 a 1991, el FONVI financió entre y viviendas, cifra muy inferior a la prevista 4 dada el gran ingreso anual de fondos y muy inferior a la meta del gobierno a finales de los años ochenta de construir viviendas nuevas en el curso de cuatro años. Como se muestra en el cuadro anterior, gran parte del problema tuvo que ver con la incapacidad del FONVI para canalizar su dinero hacia el sistema financiero. Este desempeño deficiente destacó los serios defectos operacionales y estratégicos de la organización, así como los problemas con el sistema financiero en general. 4 Existen datos contradictorios respecto a la construcción de casas. Uniapravi calcula unas casas, mientras que las sumas en dolares más recientes del FONVIS parecen indicar una cifra menor. Abt Associates Inc. Página 10

14 La reestructuración del FONVI al FONVIS: 1992 a 1996 Con su estrategia de vivienda que obviamente no producía lo que se esperaba, en 1992 el Gobierno de Bolivia hizo varios cambios en el FONVI para que pudiera desempeñar mejor su misión de canalizar fondos hacia sector de vivienda para familias de bajos ingresos. Primero se le cambió el nombre a FONVIS (Fondo Nacional de Vivienda Social) para reconocer los objetivos de la organización en cuanto a vivienda social. A pesar de este cambio, los préstamos del FONVIS se han mantenido fuera del alcance del sector de bajos ingresos debido al alto valor de los préstamos mínimos y a la costumbre del FONVIS de conceder préstamos únicamente a empleados del sector formal (contribuyentes). Segundo, la administración del FONVIS utilizando la figura de fideicomiso, que está permitida en la ley, se ingenió un procedimiento para conceder créditos en los que traspasaba la administración de los recursos financieros al intermediario financiero, pero mantenía para si el riesgo crediticio del beneficiario final, convirtiéndose en un prestamista primario en contra del espíritu de la ley. Tercero, al FONVIS se le encargó establecer cuentas individuales para los contribuyentes, lo que les proporcionaría transparencia y les permitiría a cada uno mantenerse al tanto de sus inversiones y réditos. Hasta ahora, el FONVIS no ha establecido estas cuentas. Desde 1992 hasta 1994, el FONVIS trató de re-evaluar su función -- por un tiempo inclusive estuvo sin director ejecutivo o presidente. Las dificultades del FONVIS partían de la disposición legal de no poder actuar como un prestamista de primer piso y del hecho que los intermediarios financieros no estaban dispuestos asumir el riesgo crediticio de los demandantes de crédito para la vivienda en los estratos de ingresos medios y bajos, debido fundamentalmente a la percepción de inestabilidad laboral y bajos ingreso y, en consecuencia, incapacidad de ahorro y la dificultad política de ejecutar las hipotecas en estos sectores. Por otro lado, la debilidad y en una gran mayoría de casos, la situación de quiebra técnica de varias mutuales y cooperativas impiden al FONVIS utilizar estas instituciones para intermediar sus recursos. A las instituciones que pueden ser consideradas sujetos de crédito, como se señaló anteriormente, no les interesa intermediar recursos para la vivienda destinada a los sectores de ingresos medios bajos. Por este motivo, la administración del FONVIS creó el mecanismo de fideicomiso. Este programa representó un cambio radical en la manera de distribuir sus fondos. En lugar de canalizarlos hacia los intermediarios financieros y dejar que éstos asumieran el riesgo, el FONVIS los estaba contratando como agentes para que administraran proyectos para la construcción en gran escala de viviendas, así como originar y dar servicio a los préstamos hipotecarios correspondientes. El riesgo permaneció con el FONVIS. Para los intermediarios participantes, el programa de fideicomiso tenía buen sentido económico, pues no estaban expuestos al riesgo de una cartera de préstamos y las comisiones que el FONVIS les pagaba eran más que suficientes para cubrir 5 sus gastos administrativos. El programa le permitió al FONVIS alcanzar dos objetivos importantes: primero, ayudó a aumentar la participación de los bancos en el suministro de crédito para vivienda y; segundo, ayudó a canalizar fondos hacia el sector de vivienda. Sin embargo, esta mayor canalización de fondos tuvo su costo, con comisiones totales muy superiores a las que las mutuales 5 Normalmente del 2,5 al 3% para administrar el proceso de construcción y otro 2,5 al 3% de cada préstamo hipotecario. Abt Associates Inc. Página 11

15 cargaban por originar y dar servicio a los préstamos y el riesgo total recayó nuevamente sobre el FONVIS. En el programa de fideicomiso, la tasa de interés varía según el valor de cada vivienda. Los que financian una vivienda de un dormitorio, con un valor inferior a US$5.000, pagan una tasa de interés anual del 5 por ciento. Si la vivienda cuesta entre US$5.000 y US$ y tiene dos dormitorios, la tasa de interés es del 7,5 por ciento. Para quienes compran una vivienda valorada en más de US$10.000, con 3 o más dormitorios, la tasa de interés es del 10,5 por ciento. Por tanto, para determinar la elegibilidad y la subvención correspondiente a cada prestatario, el FONVIS utiliza el costo de la vivienda como sustituto para comprobar la capacidad de pago del prestatario. De 1992 a 1995, el FONVIS financió la construcción de viviendas aproximadamente. La mayoría han sido financiadas a través del programa de fideicomiso. La distribución eficiente de su dinero es y sigue siendo uno de los problemas mayores del FONVIS, como lo ha sido el cobrar sus préstamos. Según la UNIAPRAVI, la tasa de morosidad en los préstamos del FONVIS era de 9.6% en 1992, de 19.8% en 1993 y de 21% en A finales de 1995, el FONVIS tenía aproximadamente US$112 millones en préstamos pendientes de reembolso, pero más de US$144 millones en activos (ver Anexo 2). Muchos de los fondos sin utilizar se han invertido en valores del gobierno. Colocación acumulativa de la cartera del FONVIS (en millones de US$) Bancos 0,74 2,46 3,04 2,94 3,34 9,96 13,94 49,03 Mutuales 4,58 19,01 26,03 31,16 31,01 31,77 31,16 37,46 Coops 0,00 0,00 2,36 8,91 16,45 21,25 20,82 20,67 Proyectos 0,79 2,15 2,19 3,53 3,53 3,53 3,53 3,57 antiguos Varios 0,03 1,84 2,25 2,26 2,26 2,26 2,26 1,90 Total 6,13 25,46 35,87 48,79 56,58 68,76 71,70 112,61 Fuente: FONVIS, Cartera colocada al sistema financiero. Inclusive si el programa de fideicomiso le permitiera al FONVIS canalizar todos sus fondos hacia el sector de vivienda, por varias razones dista mucho de ser una solución ideal para el problema de la vivienda en Bolivia. Primero, de los cinco bancos participantes --Banco de La Paz, Banco Santa Cruz, Banco Mercantil, Banco Unión y Banco de Cochabamba-- los dos últimos han tenido serios problemas financieros y acogieron con beneplácito la liquidez adicional que obtuvieron por 6. administrar la cartera del FONVIS En efecto, el Banco de Cochabamba, ha cerrado desde que recibió fondos del FONVIS. Es más, dentro de la comunidad financiera boliviana se criticó al FONVIS por utilizar su programa de fideicomiso para respaldar a bancos problemáticos. Segundo, como los prestamistas primarios no corren ningún riesgo, no tienen mucho incentivo para reducir las tasas de incumplimiento en los pagos. Esto deja al FONVIS --una institución gubernamental de segundo piso que nunca se tuvo la intención de que asumiera el riesgo de un prestamista primario, 6 Desde entonces, el Banco Unión ha sido adquirido por un consorcio chileno que ha aportado una cantidad sustancial de capital nuevo. Abt Associates Inc. Página 12

16 y todavía no debería tenerlo-- sumamente expuesto y dependiente de la capacidad de colocación y servicio a préstamos de bancos. En 1995, cuatro bancos (el Banco de La Paz, el Banco de la Unión, el Banco Santa Cruz y el Multibanco BHN) asumieron compromisos del FONVIS por US$ millones por concepto de préstamos de fideicomisos en 14 proyectos diferentes con unidades habitacionales, con un monto promedio de préstamos de US$6.704 por unidad. Durante los cinco primeros meses de 1996, el FONVIS se comprometió con US$ millones en financiamientos de fideicomiso con tres bancos (el Banco Santa Cruz, el Banco de la Unión y el Banco de la Paz) para 7,764 casas con un monto de préstamo promedio de US$ En los cuadros siguientes se muestra un desglose de los fondos transferidos al programa de fideicomiso en 1995 y Proyectos de Fideicomisos Aprobados en 1995 Proyecto No. de ICI Compañía Sector Fecha de Financiamiento Total Saldo (US$) soluciones constructora beneficiado aprobación (US$) ejecutado planeadas (US$) para vivienda Bermejo TR Banco de la Varios 8 de junio Paz de 1995 El Palmar Banco de la Jatata y Varios 18 de mayo Unión Ochoo de 1995 Todos Santos 200 Banco de la Apolo Ltda. Varios 20 de Unión septiembre de 1995 Toborochi 230 Banco de la Varios 12 de julio Unión de 1995 Trabajadores 217 Banco de la Conbol Salud 20 de julio de salud Unión de 1995 Urbanizació Banco de la Alto Ltda. Varios 8 de febrero n Huajara Unión de 1995 ENFE Red 417 Banco de la ENFE 31 de agosto Oriental Unión de 1995 Federac. 143 Banco de la Educativo 8 de junio Maestros Unión de 1995 Urbanos La Serena 727 Banco de la Tecnología y Varios 11 de mayo Calicanto Unión Diseño de 1995 Esperanza 400 Banco de Santa LAR Varios 20 de julio Cruz de 1995 Mercedario 752 BHN Alto Ltda. Varios 12 de julio Multibanco de 1995 Nuevo 436 BHN Varios 4 de julio de Amanecer Multibanco 1995 Senac 174 Banco de la Ambia Trabajadores 13 de abril Paz de SENAC de 1995 Las Retamas 72 Banco de la Caja Pet de agosto Paz Lab. de 1995 Total Abt Associates Inc. Página 13

17 Proyectos de Fideicomisos Aprobados en 1996 Proyecto No. de ICI Compañía Sector Fecha de Financiamiento Total Saldo (US$) soluciones constructora beneficiado aprobación (US$) ejecutado planeadas (US$) para vivienda El Quior Banco de la 22 de mayo Paz de 1996 Copacabana Banco de la Real Fabril 19 de marzo Paz de 1996 Campo 322 Banco de la Pincad Arq. e Varios 21 de marzo Verde Paz Ing. de 1996 Sajama 104 Banco de la Gonzales Educativo 1 de febrero Paz de 1996 Vela 200 Banco de la 22 de mayo Paz de 1996 El Paraíso 300 Banco de la Mediterra- Varios 21 de marzo Unión neo de 1996 El Gallito 440 Banco de la Mediterra- Servicios 21 de marzo Unión neo de 1996 Onduline Banco de la Grupo 7 Varios 19 de marzo Unión de 1996 Valle 518 Banco de la 22 de mayo Escondido Unión de 1996 El Guindal 198 Banco Santa Fotratel 25 de enero Cruz de 1996 Total (hasta mayo) Adicionalmente al programa de fideicomiso, el FONVIS continua canalizando dinero, a través de varias mutuales con el programa HABITAT. Las tasas de interés y los plazos de los préstamos concedidos a través de los programas HABITAT y fideicomiso varían, pero son inferiores a las del mercado en Bolivia. En la actualidad, los préstamos 7 del FONVIS están a disposición de los prestatarios a tasas que oscilan entre el 4 y el 10,5%. La tasa exacta depende del nivel de ingresos del prestatario y del programa. En el programa HABITAT, el FONVIS ofrece dos líneas de crédito. La línea A es para aquellas personas con ingresos superiores a Bolivianos (US$220) al mes y la línea B para quienes ganan menos de esa suma. El cuadro siguiente muestra una lista de los prestamistas primarios que participan en el programa HABITAT. Prestamistas primarios en el Programa HABITAT (en US$) Prestamista primario Cantidad del Línea de Crédito Zona servida FONVIS (US$) en uso (A o B) Mutual La Paz 3, A Nacional Mutual Guapay 2, A, B Nacional Mutual Promotora 1, A, B Cochabamba Mutual del Pueblo B El Alto 7 Las tasas de mercado en Bolivia actualmente oscilan entre el 15% y el 17% en préstamos denominados en dólares. Abt Associates Inc. Página 14

18 Prestamistas primarios en el Programa HABITAT (en US$) Prestamista primario Cantidad del Línea de Crédito Zona servida FONVIS (US$) en uso (A o B) Mutual La Plata A, B Sucre Mutual Potosí A, B Potosí Banco Internacional 5, A Nacional Costo del FONVIS Al parecer El FONVIS está realizando un gran esfuerzo para financiar viviendas en Bolivia, logrando recientemente por debajo del mercado a unidades de más bajo costo. Sin embargo, se está pagando un precio muy alto por el uso de lo que puede llamarse un sistema de segundo lugar o de hacer lo que se pueda para proporcionar financiamiento de viviendas. 1. El FONVIS está considerado un tipo de plan de pensión, pero que aún tiene que implementar el Decreto Supremo (1992), que le exige establecer cuentas individuales para sus contribuyentes, por lo que no es estrictamente responsable ante sus contribuyentes. En la actualidad, las contribuciones al FONVI son consideradas por los contribuyentes como un impuesto y no como un ahorro. De hecho, la Ley de Pensiones ha considerado como impuesto las contribuciones al anterior régimen de seguridad social. 2. Los préstamos del FONVIS están fuera del alcance de prestatarios de bajos ingresos. El mandato del FONVIS es proporcionar financiamiento razonable para vivienda a sectores de bajos ingresos. Sin embargo, la mayoría de los préstamos concedidos por el FONVIS se han dirigido a prestatarios con ingresos medianos-bajos a medianos. Además, como el FONVIS ha gastado fondos en urbanizaciones de precio más alto, el número de viviendas construidas con sus fondos es muy inferior al previsto. 3. La tasa de rendimiento de la cartera del FONVIS deja mucho que desear. Si sus 8 contribuciones desde 1988 hasta 1995 se hubieran invertido tan solo al 5%, los bienes totales de esta institución a fines de y, por lo tanto, el capital acumulado por los contribuyentes en el fondo-- habrían ascendido a US$168 millones. Sin embargo, los bienes totales del FONVIS sólo son de US$144 millones. Esta cifra es menor que el monto total de los fondos cobrados a los contribuyentes desde La baja tasa de rendimiento del FONVIS es indicativa de prácticas financieras Y crediticias erróneas: a. Se ha utilizado influencia política para la obtención prestamos y varios proyectos han 8 Obsérvese que incluso un rendimiento del 5% hubiera proporcionado una tasa de rendimiento real negativa. Para mantenerse a la par con la inflación, el rendimiento debería haber sido mayor del 10%. Abt Associates Inc. Página 15

19 quedado impagos. Algunos funcionarios han utilizado al FONVIS como una herramienta política, distribuyendo dinero entre grupos con intereses particulares, en lugar de hacerlo entre los que más lo merecían. Parte de la culpa recae sobre la estructura del FONVIS y su Directorio, que está integrado por representantes del estado, de los trabajadores y de los empresarios privados. b. Las compensaciones lucrativas por contratos de fideicomiso han dado por resultado bajos rendimientos. Conforme al programa de fideicomiso, los intermediarios reciben entre el 2,5% al 3% del monto del préstamo por concepto de administración del proceso de construcción. También reciben una comisión por originar préstamos que equivale al 2,5% del monto de cada hipoteca y una comisión por servicio del 2,5% al 3% de los pagos programados del préstamo. Considerando que los intermediarios no asumen el riesgo crediticio bajo el programa de fideicomiso, estas comisiones bastante considerables contrastan notoriamente con el programa anterior del FONVIS con las mutuales, según el cual éstas asumían el riesgo del crédito y todos los costos de originar y dar servicio a los préstamos, por el equivalente a 3,5 puntos porcentuales de la tasa de interés de la hipoteca. c. Todos los préstamos hipotecarios del FONVIS tienen tasas de interés que de un modo u otro están por debajo de las del mercado. Otorgar préstamos con tasas de interés por debajo del mercado no sólo reduce la tasa de rendimiento de los fondos de pensión del FONVIS, sino también distorsiona el sistema financiero al impedir que los fondos fluyan libremente hacia usos de máxima demanda de crédito. Por ejemplo, mientras el FONVIS preste a tasas de interés inferiores a las del mercado, otros prestamistas no se animarán a competir con esas tasas de interés y a ofrecer crédito para financiamiento de vivienda. 5. El uso del programa de fideicomiso por parte del FONVIS no es prudente ya que asume todo el riesgo de la cartera de préstamos, los intermediarios tienen menos incentivos para evaluar cuidadosamente los préstamos antes de originarlos. Como consecuencia, las hipotecas son más riesgosas. Además, por ser una institución de segundo piso y fondo de pensiones, el FONVIS no debería estar expuesto al riesgo propio del prestamista principal, aunque los préstamos estén bien colocados. 6. La mayoría de las ICI entrevistadas por el Equipo de Abt indicaron que no les gustaba trabajar con el FONVIS. Dijeron que el proceso era engorroso, burocrático y no siempre claro y que los prestatarios, sabiendo que los fondos procedían de una institución del gobierno, consideraban que no tenían que amortizar sus préstamos (después de todo, habían contribuido primero al FONVIS). Las ICI dijeron que el FONVIS estaba muy politizado y que por lo tanto era una organización con la cual era arriesgado trabajar. Aunque el FONVIS ha canalizado grandes cantidades de fondos al sector de la vivienda, no está funcionando tan eficientemente como otros mecanismos financieros de vivienda disponibles. Las instituciones estatales de financiamiento de vivienda han cumplido con su propósito en el pasado, Abt Associates Inc. Página 16

20 pero durante la última década se han vuelto obsoletas. Actualmente, los sistemas financieros eficientes dependen mucho más del sector privado para suministrar financiamiento. CACEN La Caja Central de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (CACEN) fue fundada en 1966 por el Decreto-Ley Sus funciones, como están previstas en el decreto-ley, eran muy amplias e incluían la promoción, regulación y supervisión del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo en Bolivia. El decreto-ley también le confería ciertos poderes a CACEN como aseguradora del sistema: le confirieron facultades para ofrecer seguro de vida hipotecario, seguro contra incumplimiento hipotecario con garantías del gobierno y seguro de depósitos para el sistema mutual. CACEN suministraba el sistema de seguros de vida hipotecarios desde que inició sus operaciones en Antes de los años de hiperinflación, también suministraba seguros contra incumplimiento hipotecario (FHA) a las mutuales. Durante los 21 años de operación, el seguro sólo se necesitó en dos oportunidades y CACEN pagó inmediatamente estos reclamos. Sin embargo, en la actualidad no existe demanda para el seguro contra incumplimiento. CACEN no ha suministrado seguro para depósitos, a pesar de que estaba facultada para ello. El reglamento del Decreto-Ley estableció a CACEN como entidad privada. Empero, el Artículo 3 de dicho decreto-ley también estipula explícitamente que las "operaciones de CACEN gozan de la garantía del Estado". La influencia del gobierno en las operaciones de CACEN ha sido mínima. De los cinco miembros de la Junta Directiva, uno es del sector público y desde el punto de vista administrativo, CACEN ha sido dirigida como si fuera una entidad privada sin fines de lucro. Desde 1979 hasta 1983, CACEN colocó cinco emisiones de valores respaldados por hipotecas que ascendían a unos US$2 millones, con la sucursal del Banco de Boston en La Paz. CACEN reunió las hipotecas de las mutuales para crear un fondo común de préstamos hipotecarios y garantizó el pago puntual de capital e interés al Banco de Boston, que compró una participación directa en el fondo común. Todo salió bien y no se registraron retrasos en los pagos. El fondo de reserva establecido por CACEN funcionó sin ningún problema. Además, no hubo incumplimientos en los pagos de las mutuales a CACEN. En julio de 1990, la Ley del Sistema Integrado de Administración y Control Financiero estableció que las funciones de regulación y supervisión del sistema mutual serían responsabilidad del Banco Central de Bolivia y de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras. Además, el Decreto asigna la supervisión del Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo a la Superintendencia de Bancos. En noviembre de 1996, mediante Ley de la República se liquidó a CACEN como institución. UNIVIV La Unión Boliviana de Entidades Financieras de Ahorro y Préstamo para la Vivienda (UNIVIV) se formó en febrero de 1996 para representar los intereses de seis mutuales -- La Primera, La Paz, Del Pueblo, La Promotora, Potosí y La Plata. Desde entonces, la Mutual Potosí ha renunciado y se ha realineado con CACEN. Abt Associates Inc. Página 17

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