La implementación del Pro.Cre.Ar en La Plata: El caso de la ordenanza 11094/13

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1 Ventura, Violeta La implementación del Pro.Cre.Ar en La Plata: El caso de la ordenanza 11094/13 Tesis presentada para la obtención del grado de Licenciada en Sociología Director: Del Río, Juan Pablo CITA SUGERIDA: Ventura, V. (2015). La implementación del Pro.Cre.Ar en La Plata: El caso de la ordenanza 11094/13 [en línea]. Trabajo final de grado. Universidad Nacional de La Plata. Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación. En Memoria Académica. Disponible en: Documento disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, repositorio institucional de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación (FaHCE) de la Universidad Nacional de La Plata. Gestionado por Bibhuma, biblioteca de la FaHCE. Para más información consulte los sitios: Esta obra está bajo licencia 2.5 de Creative Commons Argentina. Atribución-No comercial-sin obras derivadas 2.5

2 UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA FACULTAD DE HUMANIDADES Y CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA TESINA La implementación del Pro.Cre.Ar en la Plata: el caso de la ordenanza 11094/13 Alumna: Violeta Ventura Legajo: 89502/5 Correo electrónico: Director: Juan Pablo Del Rio Fecha: 02/02/2015

3 :: Resumen :: En el año 2012 es lanzado el Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar) una ambiciosa política de viviendas que es, además, una estrategia neokeynesiana destinada a dar impulso a la industria de la construcción y el empleo. Sin embargo el lanzamiento de la línea Construcción comenzó a generar ciertos procesos especulativos en relación al precio del suelo urbano y la construcción en general, que luego se potenciaron y generalizaron con el lanzamiento de la línea Compra de Terreno y construcción, la cual dejó en evidencia la falta de suelo urbano en donde emplazar la demanda financiada. Frente a esto el Estado nacional ensayo distintas respuestas destinadas a frenar los procesos especulativos, como así también lo hicieron -al menos con esa intención inicial- distintos municipios, destinatarios directos de la problemática. En esta tesina estudiaremos el modo en que la Municipalidad de La Plata procesó las demandas urbanísticas surgidas a nivel local como producto de una política de nivel nacional. Para ello nos centraremos en la sanción de la ordenanza 11094/13 -orientada a rezonificar tierra rural en tierra urbana- y en el lugar que en su impulso jugaron los beneficiaros del crédito organizados en diálogo con el gobierno municipal. Nos detendremos específicamente en la vía 2 de esta ordenanza, donde los beneficiarios pueden ellos mismos promover un loteo. Finalmente emplazaremos nuestra temática en el marco de las reformas estatales sucedidas a partir de 1985, su repercusión en el rol de los municipios y su impacto -junto a la globalización- en la estructura urbana, como es el patrón de crecimiento disperso y la tendencia a la segregación.

4 :: Términos Claves :: Pro.Cre.Ar - Mercado de suelo - Gobierno municipal - Beneficiarios - Ordenanza 11094/13 - Rezonificación - Suelo urbano - Neodesarrollismo - Reformas estatales Segregación - Crecimiento disperso.

5 INDICE :: RESUMEN ::...1 EN EL AÑO 2012 ES LANZADO EL PROGRAMA DE CRÉDITO ARGENTINO DEL BICENTENARIO PARA LA VIVIENDA ÚNICA FAMILIAR (PRO.CRE.AR) UNA AMBICIOSA POLÍTICA DE VIVIENDAS QUE ES, ADEMÁS, UNA ESTRATEGIA NEOKEYNESIANA DESTINADA A DAR IMPULSO A LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN Y EL EMPLEO. SIN EMBARGO EL LANZAMIENTO DE LA LÍNEA CONSTRUCCIÓN COMENZÓ A GENERAR CIERTOS PROCESOS ESPECULATIVOS EN RELACIÓN AL PRECIO DEL SUELO URBANO Y LA CONSTRUCCIÓN EN GENERAL, QUE LUEGO SE POTENCIARON Y GENERALIZARON CON EL LANZAMIENTO DE LA LÍNEA COMPRA DE TERRENO Y CONSTRUCCIÓN, LA CUAL DEJÓ EN EVIDENCIA LA FALTA DE SUELO URBANO EN DONDE EMPLAZAR LA DEMANDA FINANCIADA. FRENTE A ESTO EL ESTADO NACIONAL ENSAYO DISTINTAS RESPUESTAS DESTINADAS A FRENAR LOS PROCESOS ESPECULATIVOS, COMO ASÍ TAMBIÉN LO HICIERON -AL MENOS CON ESA INTENCIÓN INICIAL- DISTINTOS MUNICIPIOS, DESTINATARIOS DIRECTOS DE LA PROBLEMÁTICA. EN ESTA TESINA ESTUDIAREMOS EL MODO EN QUE LA MUNICIPALIDAD DE LA PLATA PROCESÓ LAS DEMANDAS URBANÍSTICAS SURGIDAS A NIVEL LOCAL COMO PRODUCTO DE UNA POLÍTICA DE NIVEL NACIONAL. PARA ELLO NOS CENTRAREMOS EN LA SANCIÓN DE LA ORDENANZA 11094/13 -ORIENTADA A REZONIFICAR TIERRA RURAL EN TIERRA URBANA- Y EN EL LUGAR QUE EN SU IMPULSO JUGARON LOS BENEFICIAROS DEL CRÉDITO ORGANIZADOS EN DIÁLOGO CON EL GOBIERNO MUNICIPAL. NOS DETENDREMOS ESPECÍFICAMENTE EN LA VÍA 2 DE ESTA ORDENANZA, DONDE LOS BENEFICIARIOS PUEDEN ELLOS MISMOS PROMOVER UN LOTEO. FINALMENTE EMPLAZAREMOS NUESTRA TEMÁTICA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS ESTATALES SUCEDIDAS A PARTIR DE 1985, SU REPERCUSIÓN EN EL ROL DE LOS MUNICIPIOS Y SU IMPACTO -JUNTO A LA GLOBALIZACIÓN- EN LA ESTRUCTURA URBANA, COMO ES EL PATRÓN DE CRECIMIENTO DISPERSO Y LA TENDENCIA A LA SEGREGACIÓN...1 :: TÉRMINOS CLAVES ::...2 PRO.CRE.AR - MERCADO DE SUELO - GOBIERNO MUNICIPAL BENEFICIARIOS - ORDENANZA 11094/13 - REZONIFICACIÓN - SUELO URBANO - NEODESARROLLISMO - REFORMAS ESTATALES - SEGREGACIÓN - CRECIMIENTO DISPERSO...2 :: INTRODUCCIÓN ::...1 :: CONSIDERACIONES METODOLÓGICAS ::...4 CAPÍTULO :: EL CRÉDITO, LA ORDENANZA Y LOS BENEFICIARIOS :: A. EL CRÉDITO B. LA ORDENANZA C. LOS BENEFICIARIOS C.1. Orígenes, motivos y medios C.2. La trayectoria del colectivo...23

6 1.C.3. Los beneficiarios como colectivo y el origen de la comisión...29 CAPÍTULO :: EL MODELO DE ACUMULACIÓN Y LA CUESTIÓN URBANA :: A. LA ARGENTINA NEODESARROLLISTA B. POLÍTICA DE SUELO Y VIVIENDA EN EL NEODESARROLLISMO C. MERCADO INMOBILIARIO, SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN Y NEODESARROLLISMO...42 CAPÍTULO :: REFORMAS DEL ESTADO, MUNICIPIOS Y CIUDAD :: A. LAS REFORMAS ESTATALES, BREVE RECORRIDO HISTÓRICO-CONCEPTUAL B. LOS MUNICIPIOS Y LAS REFORMAS ESTATALES C. LO URBANO TRAS LAS REFORMAS...57 :: CONCLUSIONES ::...67 :: ANEXOS ::...73 ANEXO 1: ORDENANZA 11094/ ANEXO 2: DECRETO 76/ ANEXO 3: SÍNTESIS PARA NUEVOS MIEMBROS DEL GRUPO Y EXPLICACIÓN DE LA COMISIÓN DE REPRESENTANTES DE LOS BENEFICIARIOS SOBRE LAS VÍAS DE LA ORDENANZA...85 ANEXO 4: PRIMERA CARTA PRESENTADA POR LOS BENEFICIARIOS SOLICITANDO TIERRAS FISCALES :: BIBLIOGRAFÍA ::...90

7 :: Introducción :: Hacia principios de siglo, comienzan a conmoverse en Argentina los cimientos del modelo impuesto por el neoliberalismo y tras la eclosión política, social y económica del año 2001, éste fue sucedido por un modelo económico que algunos autores llaman neodesarrollismo. En este periodo la inversión que el Estado destina a obra pública es un importante motor de tracción para sacar a la economía nacional de la crisis, al igual que lo es el sector de la construcción, el cual se erigió como un pilar del crecimiento nacional. En el caso particular de la política habitacional (en estrecha relación con los dos sectores antes mencionados) luego de una fuerte inversión canalizada a través del Plan Federal de Vivienda, el gobierno ha reorientado los recursos subsidiando la demanda a través del Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar)1. El Pro.Cre.Ar está conformado por varias líneas (más adelante nos extenderemos sobre sus características) sin embargo en esta tesina nos centraremos en una de ellas, llamada Compra de terreno y construcción, la cual financia la compra de un lote urbano y la construcción de una vivienda. En la ciudad de La Plata pasadas semanas del primer sorteo de esta línea, surgió un reclamo conjunto de los beneficiarios del crédito, denunciando una fuerte especulación inmobiliaria que les impedía acceder a terrenos a los precios estipulados por el programa, y solicitando intervención estatal2. El modo de procesar estatalmente las demandas generadas por el programa ha variado a lo largo del país. El gobierno nacional dio una primera solución asignando tierras fiscales y la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) anunció la 1 Fernández Wagner (2007) observa que en el contexto latinoamericano, desde la década del '90 las políticas de subsidio a la demanda intentaron reemplazar a las políticas de subsidio a la oferta, predominantes en las décadas anteriores. Se impone en la región lo que el Banco Mundial llamó la facilitación del funcionamiento del mercado habitacional, es decir la desestimación de toda intervención directa por parte del Estado en la regulación del mercado. 2 Al igual que en otras ciudades del país como Mar Del Plata, Santa Rosa, Tandil, entre otras. 1

8 compra de terrenos privados para su posterior venta a los beneficiarios a un precio acorde con el crédito (acción a coordinarse con las gestiones provinciales y municipales, de quienes dependen las correspondientes rezonificaciones, aceleración de trámites, provisión de las infraestructuras necesarias, etc.). En esta línea el titular de la ANSES, Diego Bossio, anunció el 29 de octubre del año 2014 la compra de 536 lotes en la ciudad de La Plata, destinados al programa3. Sin embargo, esta no fue la única forma de intervención estatal que se dio en la ciudad. Como se mencionó más arriba, a partir de noviembre del año 2013 un grupo de beneficiarios comenzó a organizarse frente a los obstáculos para conseguir terrenos urbanos a precios acordes a los otorgados por el programa, solicitando intervención estatal. En medio de este proceso entablaron un fluido diálogo con el gobierno municipal e impulsaron, junto al oficialismo 4, un proyecto de ordenanza destinada a convertir tierras cuyos usos se enmarcaban dentro de zona rural intensiva y zona complementaria -según la ordenanza 10703/10- en suelo urbano. Presentada por los concejales oficialistas, la ordenanza 11094/13 fue aprobada en diciembre y reglamentada en enero, y tiene como objetivo ampliar la oferta de terrenos mediante la conversión de tierras rurales indivisas en suelo urbano, con destino exclusivo del Pro.Cre.Ar. A la luz de estos eventos, nuestro objetivo será presentar una descripción del modo en que la Municipalidad de La Plata procesó las demandas de suelo generadas por la implementación de la línea compra de terreno y construcción del Pro.Cre.Ar. Para ello nos centraremos en la sanción y aplicación de la ordenanza 11094/13, en particular lo que se 3 El 22 de diciembre del año 2014 la ANSES firmó el boleto de compra-venta con dueños privados de 24 hectáreas en el barrio San Carlos. Al momento de presentar esta tesina ése era el último anuncio oficial respecto al tema. 4 Desde el año 2007 gobierna la ciudad una fracción peronista de orígenes vecinalistas encabezada por el intendente Pablo Bruera. 2

9 denominó su vía 2.5A estos fines presentaremos, en primer lugar, una descripción del programa de créditos y de la ordenanza en La Plata. Intentaremos también reconstruir y analizar el proceso a través del cual se sancionó la misma. En este punto será necesario adentrarnos, aunque incipientemente6, en el análisis de las acciones llevadas adelante por los beneficiarios del programa y el modo en que articularon sus demandas al gobierno municipal. En segundo lugar, realizaremos una búsqueda y síntesis de material bibliográfico que nos ayude a abordar el contexto macroeconómico en que se lanzó la política de créditos en cuestión, así como el lugar que en dicho contexto ocupa la política de vivienda, de suelo y el mercado inmobiliario. Intentaremos con esto entender en qué contexto se lanzó el Pro.Cre.Ar, cuáles fueron los límites con los que se encontró y las fibras alcanzadas que llevaron a la acción conjunta de los beneficiarios. En tercer lugar nos situaremos en el marco de las reformas estatales iniciadas en Argentina de modo sistemático en el año 1985, prestando atención por un lado a las particularidades de los municipios, en este caso el platense, bajo la herencia del Estado de los años 90; y por otro a las repercusiones que este proceso tuvo en términos urbanos. Más allá de los alcances de esta tesina, creemos importante un estudio posterior y particular de dicha ordenanza, para contribuir al conocimiento sobre la manera en que las políticas municipales de planeamiento urbano procesan y orientan las demandas de suelo, en este caso para satisfacer los requerimientos de una política nacional de vivienda. 5 Como explicaremos más adelante, la ordenanza cuenta con tres vías de aplicación. Sólo la vía 2 se ha puesto en marcha al momento de realizar esta tesina. 6 Será incipiente porque en el trabajo de campo se nos impuso la dimensión colectiva y su relación con el Estado municipal, sin embargo por cuestiones de orden y espacio ese tema no se abordará aquí en profundidad, aunque sí en futuros trabajos. 3

10 :: Consideraciones metodológicas :: Para abordar el tema de estudio recurrimos a fuentes de información primaria y secundaria. En el caso de las primeras, los datos se reconstruyeron/ recolectaron por medio de las técnicas de la entrevista en profundidad y de la observación participante. El diseño metodológico original apostaba a la realización de 10 entrevistas en profundidad dirigidas a un beneficiario de cada uno de los loteos rezonificados por la vía 2 de la ordenanza 11094/13; uno de los cuales se buscaba a su vez que fuese miembro de la comisión de representantes de los beneficiarios. En la práctica se accedió a entrevistar a 8 beneficiarios pertenecientes a 7 de los 10 loteos. No logramos concretar entrevistas a personas de los tres loteos ubicados en 183 y 69 a 72, en 157 entre 450 y 446, y 132 a 135 y 143 bis. A su vez, de los 8 entrevistados, se logró que 1 perteneciera a la comisión de representantes. Por otra parte, entrevistamos a un especialista en el tema, Alberto Farías, funcionario histórico del Instituto de la Vivienda de la Subsecretaría Social de Tierra, Urbanismo y Vivienda, actualmente asesor de la Comisión de Tierras de la Legislatura Provincial. Se realizaron distintas observaciones participantes buscando entender la dinámica colectiva de los beneficiarios y su vínculo con la Municipalidad. Para ello se asistió a: 1) primera reunión de los beneficiarios en plaza Olazábal; 2) segunda reunión, realizada en el Centro Cultural Bizarro ; 3) convocatoria en la puerta de la Municipalidad a fines de entregar una carta solicitando intervención; 4) tercera reunión en la Casa Fem donde se anuncia el proyecto de ordenanza y su próxima sanción; 5) asistencia a la sesión del Concejo Deliberante en la que se sancionó la ordenanza; 6) cuarta reunión en el Pasaje Dardo Rocha, el día en que se organizaron por grupos zonales para negociar terrenos con los dueños particulares de tierra; 7) asistencia a la 4

11 reunión de los miembros de uno de los loteos de Arturo Seguí. También visitamos los loteos de Arturo Seguí y Parque Sicardi. Las fuentes secundarias usadas fueron diversas: informes generados por el colectivo de beneficiarios y publicados en redes sociales de acceso público; datos oficiales publicados por el Estado municipal; e informes publicados por la ANSES. Finalmente fueron de central importancia ciertas regulaciones municipales y provinciales, especialmente la ordenanza 11094/13 y el decreto 76/14.7 En todos los casos se usó, para el ordenamiento y análisis de los datos, el software ATLAS.ti. Por último, en base a las entrevistas y la información oficial recabada se procedió al mapeo de información territorializada en un Sistema de información geográfica (SIG). Capítulo 1 7 Ver anexos 1 y 2, respectivamente. 5

12 :: El crédito, la ordenanza y los beneficiarios :: 1.A. El crédito Antes mencionamos que, en lo que respecta a la política habitacional, el gobierno nacional luego de una importante política de inversión canalizada a través del Plan Federal de Vivienda, reorientó los recursos subsidiando la demanda a través del Programa de Crédito Argentino para la Vivienda Única Familiar. 8 El programa fue lanzado el 12 de junio del año 2012 y prevé entregar 400 mil créditos durante los 4 años transcurridos entre 2012 y Hasta el momento se han realizado 10 sorteos en los que salieron sorteadas personas susceptibles de acceder al crédito. El programa está conformado por las líneas de Construcción, Ampliación y terminación, Refacción, Compra de terreno y construcción, Compra de vivienda a estrenar y en algunos lugares del país se han concretado Desarrollos Urbanísticos a través de la cesión de tierras fiscales. 9 Los créditos, otorgados por el Banco Hipotecario, son adjudicados por un sorteo realizado por la Lotería Nacional a ciudadanos entre 18 y 65 años. El plazo de pago puede ser de entre 20 a 30 años y las tasas de interés van del 2% al 14% (bajas en comparación a los créditos otorgados por otros bancos). Además de que la tasa de interés es subsidiada, es inversa al nivel de ingreso, marcando el sentido claramente social del crédito.10 Es importante destacar, para una lectura más anclada del proceso, que el Pro.Cre.Ar además de favorecer el acceso a la vivienda, ha sido un importante impulso a la industria de la construcción, a la producción en general, así como un gran generador de empleo. Estos componentes lo colocan en un lugar de relevancia nacional que excede 8 Desde 2012 hasta hoy, el monto del Presupuesto Nacional destinado al Programa ha ido en aumento año a año. Para 2015 se prevén $ millones, lo que supone una ampliación del 79% respecto de lo establecido en Fuente: Informe de Coyuntura N 109, noviembre 2014, del Instituto de Estadística y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC), p Más adelante pensaremos si el programa, a través de los desarrollos urbanísticos, logra regular la oferta o si esto es contrarrestado por el tirón a la demanda generado. 10 El Banco Hipotecario tiene una composición accionaria mixta, donde la participación estatal es mayoritaria. En la actualidad, es el banco líder en materia de créditos para la vivienda. 6

13 su carácter específico de plan de vivienda, y adquiere una importancia vinculada a la economía toda. Según se afirma en los considerandos del Decreto Ley 902/2012 que dio origen al Programa, La política nacional de desarrollo que lleva adelante el Estado Nacional tiene como pilares fundamentales la creación de empleo y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Siendo el sector de la construcción un importante generador de puestos de trabajo, la facilitación de su financiamiento y el incremento de la obra pública potenciarán el desempeño de este sector, brindando un importante efecto económico multiplicador sobre el producto y el empleo. Por lo tanto, resulta relevante la creación de instrumentos financieros estratégicos que impulsen la construcción para, por un lado, atender las necesidades de acceso a la vivienda única y permanente de toda la población y, por otro lado, dinamizar sectores productivos claves para la generación de empleo.11 Sin embargo el programa ha generado procesos especulativos en relación al precio del suelo (que presumiblemente se contagien a los precios de la construcción). El lanzamiento de una de sus líneas, compra de terreno y construcción, ha sido un importante potenciador de estos procesos. Para una mejor comprensión de estos hechos es importante pensar en términos urbanísticos las diferentes líneas del programa antes mencionadas. Lo primero que hay que situar es la distancia temporal que hay entre ellas, ya que primero aparecen 4 (Ampliación y terminación, Refacción, Desarrollos urbanísticos y Construcción) y luego de un año se lanzan las otras 2 (Compra de terreno y construcción, Compra de vivienda a estrenar). Analicemos las primeras cuatro. Tanto la línea de Ampliación y terminación como la de Refacción han sido propuestas efectivas que subsidian la demanda 11 En el capítulo 2 se profundizará sobre este aspecto y su vinculación con el modelo económico neodesarrollista. 7

14 atendiendo específicamente los déficit cualitativos de las viviendas ya existentes, evitándose el desajuste de otros mercados vinculados con lo urbano e impulsando un mejoramiento del hábitat. Por otro lado nos encontramos con los Desarrollos urbanísticos, los cuales son una gran novedad ya que desde los años 80 no había antecedentes de una intervención estatal capaz de producir vivienda de calidad. Aquí hay dos puntos a destacar: primero, que el Estado -movilizando tierra fiscal, generalmente bien ubicada y equipada- pone en juego tierra pública de buena calidad y la ofrece a sectores sociales para los que no había estado pensada; y segundo, que el Estado efectivamente controla la oferta generada. La última de las líneas lanzadas en esta primera etapa es la destinada a subsidiar la Construcción de una vivienda propia. En este caso empiezan a aparecer los primeros indicios de especulación vinculados a la falta de suelo. Esto no quita el hecho de que la línea funcionó muy bien en relación a las personas que tenían un lote y necesitaban el dinero para construir, pero en cuanto se sumó a esta población gente que compraba los terrenos exclusivamente de cara al crédito, los conflictos comenzaron a aparecer. Con el anuncio de esta línea, entonces, se inyecta una importante inversión generándose una gran demanda agregada de suelo, inyección que no previó dónde se iba a emplazar la nueva vivienda. Ahora bien, el Pro.Cre.Ar es ante todo una política contra-cíclica, por lo cual era un problema tener inutilizado el dinero previsto para la inversión debido a los conflictos vinculados al acceso al suelo. Frente a esto se decide desde la ANSES lanzar, luego de un año, dos nuevas líneas entre las que encontramos la de Compra de terreno y construcción, estudiada en esta tesina. Lejos de solucionar los problemas de acceso al suelo, esta línea los potenció, al igual que potenció los procesos especulativos que ya habían surgido en relación a la línea del crédito Construcción. 8

15 En este marco -y como supuesto que guíe la tesina- sostendremos que el lanzamiento de la línea del Pro.Cre.Ar Compra de terreno y construcción, desarticulada de una política de suelos y de una planificación estatal con capacidad de anticipar y/o coordinar el proceso de crecimiento urbano, generó en distintas ciudades de Argentina dificultades para una implementación eficiente de la línea del crédito. En algunas ciudades de Argentina la ANSES ha atendido las dificultades para conseguir lotes urbanizados concentrando esfuerzos en la generación de suelo urbano. Compró, por ejemplo, hectáreas en Benito Juárez (1 ha), San Miguel del Monte (0,99 ha), Guaminí (1 ha), Mar Chiquita (14,67 has), Lobería (1ha), Mar del Plata (30,6 has) y Tandil (4,4 has). En esta tierra sin cualificación urbana se generarán lotes con infraestructura y servicios que serán destinados a las familias locales que fueron sorteadas por el programa de créditos. En la ciudad de La Plata fue anunciada el 22 de diciembre del año 2014 la firma de un convenio entre la ANSES y particulares a fin de tramitar la adquisición de 536 lotes con servicios. Se trata de 24 hectáreas ubicadas en la localidad de Melchor Romero.12 Esta medida contrarresta y ataca la especulación inmobiliaria y repercute sobre el mercado de suelos, ya que el Estado en este caso actúa como un agente inmobiliario y al mismo tiempo que subsidia la demanda, suma oferta al mercado garantizando la compra de la tierra a un valor razonable (94,5 $/m2). Sin embargo esta no ha sido la única medida implementada estatalmente para enfrentar el proceso especulativo en relación al precio del suelo que se dio en la ciudad de La Plata. Allí fue sancionada la ordenanza 11094/13 -que en principio también pretendió tener esta orientacióndestinada a la rezonificación de tierras rurales con destino al programa de créditos Según se informa en la página oficial de la ANSES: bano-en-la-plata Es interesante tener en cuenta que no todos los municipios gestionaron del mismo modo las demandas de suelo surgidas con el lanzamiento del programa. Los casos de Posadas y Bahía Blanca dan cuenta de ello. 9

16 1.B. La ordenanza El 19 de diciembre del año 2013 el Concejo Deliberante de la ciudad de La Plata sancionó la ordenanza 11094/13. Impulsada por el oficialismo y los beneficiarios del crédito organizados, prevé la rezonificación de tierras rurales e indivisas a fin de ser ofrecidas a los beneficiarios del programa. Bajo su imperio ya se han realizado varias rezonificaciones. El mecanismo principal que actualiza la ordenanza es la generación de un registro de oferentes de tierras privadas y uno de beneficiarios; en base a eso y según la modalidad, se generan y administran las rezonificaciones. En relación a los oferentes, la ordenanza estipula en su artículo 2: Créase un registro de ofertas de propietarios de tierras aspirantes a los beneficios previstos en la presente ordenanza, en el ámbito de la Dirección de Planeamiento Urbano, debiendo manifestar por escrito y bajo declaración jurada ajustarse a los alcances y limitaciones aquí dispuestos, requiriendo su aprobación por actos administrativos expresos. Los propietarios, se aclara, quedarán exceptuados del cumplimiento aludido una vez transcurridos 12 meses de la aprobación de la rezonificación.14 Ahora bien, cuáles son las tierras que pueden ser ofertadas? El alcance de la ordenanza, según consta en su artículo 3, se limita a las Tierras comprendidas en Parque Sicardi, Altos de San Lorenzo, Olmos, Melchor Romero, Villa Elvira, Arana, Abasto, Arturo Seguí y Los Hornos. Sin embargo queda abierta en el mismo artículo la posibilidad de que otras zonas sean también afectadas: En relación a tierras en otras localizaciones, la Dirección de Planeamiento Urbano se expedirá sobre su viabilidad mediante estudio particularizado. En este marco creemos que la ordenanza, lejos de impulsar un crecimiento urbano planificado y sustentable, favorece un crecimiento 14 No obstante, como veremos a la brevedad, no es igual el camino que realizarán los oferentes de tierras según la modalidad de aplicación de que se trate. 10

17 disperso, así como una relación conflictiva entre los distintos usos del suelo de la ciudad. Sobre esto volveremos más detenidamente en la sección C del capítulo 3. El tamaño de las parcelas se regirá según el indicador urbanístico U/R3 que estipula una superficie mínima de 300 m2, sin embargo podrán crearse lotes más grandes si así lo requiere el plano de subdivisión para aprovechar mejor las tierras. En ningún caso los lotes individuales serán unificables. En relación al precio de los lotes resultantes, el Concejo Deliberante estipuló que se defina mediante una función matemática15. En ningún caso los precios podrán superar los 150 mil pesos, valor máximo fijado por el Banco Hipotecario. En lo que respecta a los beneficiarios, la ordenanza indica que se creará un registro de beneficiarios del Pro.Cre.Ar hasta la fecha de promulgación de la presente (artículo 7). Y en cuanto al tercer actor de esta trama, el Poder Ejecutivo local, la ordenanza le otorga un margen para entablar las negociaciones necesarias con el Colegio de Martilleros y la cámara inmobiliaria, a los fines de facilitar su aplicación: Facúltese al Departamento Ejecutivo para suscribir convenios con el Colegio de Martilleros y Corredores Públicos, Cámaras Inmobiliarias y toda otra entidad idónea a fin de coordinar y acordar acciones que redunden en mayor operatividad y beneficios para la instrumentación del presente (artículo 10). Como hemos venido mencionando, la ordenanza diferencia distintas modalidades de aplicación. Esto, de importancia medular para esta tesina, está especificado en el decreto Nº 76/14 (22/01/2014) que reglamenta la ordenanza. Allí se especifican los 3 modos de acceder a los beneficios de la ordenanza. Éstos, que en el 15 V.t.= V.T.Z. + I.B. + G.G. y A. + U + I/ Q.t. Donde: V.t.= valor de cada terreno, el cual no podrá superar los valores máximos a financiar por el Pro.Cre.Ar; V.T.Z.= valor de la tierra a zonificar, la que surgirá de las cotizaciones brindadas por el Colegio de Martilleros y Corredores Públicos de La Plata y Banco Hipotecario; I.B.= infraestructura básica conforme lo previsto en el artículo 62º del Decreto-Ley Nº 8912/77; G.G. y A.= gastos generales y administrativos. Comprende la totalidad de gastos, se trate de honorarios por mensura, gestoría, notariales, etc.; U.= Utilidad. Representa el plus valor que percibirá el propietario de la tierra; I.= las tasas, los impuestos por compra y venta y otros tributos para concretar la subdivisión del loteo; Q.t.= Cantidad de lotes propuestos en la subdivisión. 11

18 mencionado decreto se corresponden a los puntos II, III y IV del artículo 1 16, son identificados por los beneficiarios como Vía 1, Vía 2 y Vía 3. En esta tesina vamos a tomar las categorías nativas para referirnos a ellas. Lo que los beneficiarios identifican como la vía 1 consiste en la apertura de dos registros: uno de beneficiarios y otro de oferentes de tierras. En este caso los propietarios de fracciones rurales se inscriben al Registro de Oferentes administrado por la Municipalidad, presentan una propuesta de subdivisión de los predios y si cumplen con todos los requisitos se les atribuye un puntaje 17 según el valor de los lotes, el Equipamiento Comunitario (Salud, Seguridad, Educación y Cultura, Administración Pública, Justicia, Transporte, Comunicaciones, Recreación) y los Servicios Adicionales (Cloacas, Gas, Pavimento, Desagües Pluviales). En base a este puntaje se determinará el orden de adecuación urbanística correspondiente a cada una de las zonas afectadas, es decir el orden en el cual se rezonificarán los distintos terrenos. Posteriormente los nuevos lotes se pondrán a disposición exclusivamente de beneficiarios del Pro.Cre.Ar que previamente debieron anotarse en el registro. Al momento de escribir esta tesina aun no se había precisado por parte de la Municipalidad cómo sería el mecanismo de adquisición de esos lotes. A través de esta vía entonces, es la Municipalidad quien gestiona el vínculo con los oferentes, así como también la encargada de realizar las obras necesarias para urbanizar los lotes. 16 Dice el Artículo 1 del decreto 76/14: II. Beneficiarios del Pro.Cre.Ar. Representa a los beneficiarios del Programa en la modalidad de compra y construcción, interesados en la adquisición de un lote a dichos efectos; III. Beneficiarios del Pro.Cre.Ar. con intención de compra de tierra indivisa. Alcanza a grupos de beneficiarios del Pro.Cre.Ar que procuran comprar fracciones indivisas de tierra con destino a la construcción de vivienda única, familiar y de ocupación permanente en el marco del citado programa. Deberán cumplimentar la documentación requerida en el INSTRUCTIVO, y presentar el Compromiso de compra venta del inmueble que como Anexo II forma parte de la presente a los efectos de acreditar el vínculo jurídico. IV. Beneficiarios del Pro.Cre.Ar propietarios de fracciones indivisa. Se trata de aquellos beneficiarios Pro.Cre.Ar que ya adquirieron tierras en condominio a fin de construir vivienda única, familiar y de ocupación permanente, requieren la regularización urbanística. 17 Es de mucho interés la lectura del decreto 76/14, en este caso para conocer los criterios de puntuación de los distintos loteos rezonificados por esta vía. 12

19 En lo que se conoce como vía 2, en cambio, la gran diferencia es que los beneficiarios del Pro.Cre.Ar pueden promover un loteo ellos mismos agrupándose. Una vez hechas las negociaciones con los dueños particulares y presentado el plan de subdivisión, estas tierras ingresan al mismo Registro de Oferentes de la vía 1 pero acompañadas con los compromisos de compra-venta firmados entre las partes. Otra diferencia con la vía 1 es que aquí el precio de las parcelas -en la práctica- no se rigió por una función matemática sino que fue el resultado de la negociación que los beneficiarios del crédito entablaron con los dueños particulares de tierras. Según las entrevistas realizadas, las publicaciones en las redes sociales y sobre todo las observaciones participantes, hemos podido reconstruir el modo en que se implementó esta vía. En primer lugar, una vez reglamentada la ordenanza, los beneficiarios, en una asamblea realizada el 25 de enero en el Pasaje Dardo Rocha, se organizaron y dividieron en tres grandes subgrupos que se corresponden con la zona Norte, zona Oeste y zona Sur de la ciudad de La Plata. Dentro de estos subgrupos se formaron lo que se conoció como consorcios de aproximadamente 20 personas cada uno, encargados de hacer un relevamiento de las hectáreas rurales a la venta en las respectivas zonas. Cada uno de estos grupos emprendió las negociaciones específicas con los dueños particulares de tierras buscando que éstos las ingresen al registro de oferentes. Una vez llegados a un acuerdo se firmaron los compromisos de compra-venta entre las partes y se presentó la documentación necesaria para la rezonificación. Por esta vía se rezonificaron 10 loteos, que implican un total de 890 lotes, según puede verse en la siguiente tabla publicada por la Municipalidad: 13

20 En lo que respecta a la provisión de servicios de los lotes, se han registrado en el trabajo de campo algunas anomalías vinculadas a una brecha entre los mecanismos estipulados formalmente por el decreto Nº 76 y el modo en que informalmente se llevó a cabo. Si bien los contratos que se firmaron entre los dueños particulares, la Municipalidad y los beneficiarios, estipulan que la provisión de infraestructura para el tendido de servicios, el trazado de calles y las obras hídricas necesarias para la aprobación de las rezonificaciones, serán llevadas a cabo material y concretamente por los dueños de las tierras, en ese entonces rurales, en varias de las entrevistas los beneficiarios narraron que son ellos mismos quienes se hacen cargo de las obras, 14

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