Inconstitucionalidad: no hay relación con el costo del servicio

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1 TASA M UN IC IPA L Inconstitucionalidad de los artículos 185, 190 y concordantes del Código Tributario Municipal (Ordenanza Municipal N 229/77 y modificatorias) que establecen las denominadas Contribución de Mantenimiento del Alumbrado Público y Contribución para Obras Nuevas y de Mejoras del Alumbrado Público. La base imponible de ambos tributos es el consumo neto de energía eléctrica, lo cual no guarda una razonable relación con el costo del servicio prestado por el municipio. Presenta, por tanto, analogía con un impuesto al consumo. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE TUCUMÁN SANZ HNOS. S. H. VS. MUNICIPALIDAD DE SAN MIGUEL DE TUCUMÁN S/ INCONSTITUCIONALIDAD SENT Nº 45 CASACIÓN En la ciudad de San Miguel de Tucumán, a Veintiocho (28) de Febrero de dos mil once, reunidos los señores vocales de la Excma. Corte Suprema de Justicia, de la Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, integrada por los señores vocales doctores Antonio Daniel Estofán, René Mario Goane y la señora vocal doctora Claudia Beatriz Sbdar, bajo la Presidencia de su titular doctor Antonio Daniel Estofán, para considerar y decidir sobre el recurso de casación interpuesto por la parte demandada en autos: Sanz Hnos. S.H. vs. Municipalidad de San Miguel de Tucumán s/ Inconstitucionalidad. Establecido el orden de votación de la siguiente manera: doctores René Mario Goane, Antonio Daniel Estofán y doctora Claudia Beatriz Sbdar, se procedió a la misma con el siguiente resultado: El señor vocal doctor René Mario Goane, dijo: I.- A fs. 538/543, la parte demandada plantea recurso de casación contra la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo Sala I de fecha 14 de octubre de 2009 obrante a fs. 529/534 de autos, que es concedido mediante resolución del referido tribunal del (cfr. fs. 551 y vta.), habiéndose dado cumplimiento con el traslado previsto en el artículo 751, in fine del Código Procesal Civil y Comercial (en adelante CPCyC) - TC, norma ésta de aplicación supletoria por expresa disposición del artículo 79 del Código Procesal Administrativo (CPA). II.- Siendo inherente a la competencia funcional de esta Corte por su Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, el pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso de casación incoado, corresponde entrar a su tratamiento. El recurso fue interpuesto en término; el acto judicial impugnado es una sentencia definitiva; se dio cumplimiento con el depósito que exige la ley de rito (cfr. fs. 537); el escrito recursivo se basta a sí mismo y se invoca una cuestión de derecho. En consecuencia el presente recurso resulta admisible; voto porque así se declare. III.- Sostiene la parte demandada para fundar su recurso de casación que el fallo en crisis resulta arbitrario y se aparta del derecho aplicable, pues si bien no objeta la constitucionalidad de la descripción del hecho imponible contenida en los artículos 185 y 190 del Código Tributario Municipal (en adelante CTM), no obstante, considera erróneamente inconstitucional la base imponible de dichos tributos, pues afirma que dada su naturaleza de tasa, deben guardar razonable proporción con el servicio que se retribuye, aunque no sea necesaria una correspondencia estricta imposible de establecer. Es decir equivocadamente estima que debe existir concordancia entre la base de medición y el hecho generador, lo que no acontece en autos pues según el fallo, los tributos se encuentran determinados en base a Página 1

2 elementos desvinculados con la obra y el servicio prestado, como es el consumo final de energía por parte del contribuyente que aparece absolutamente desligado del valor que pudieren irrogar los eventuales servicios que configura la gabela en cuestión. Sobre el particular desarrolla los argumentos que, en lo pertinente y debidamente confrontados con los fundamentos que expone el Tribunal al respecto en el considerando de la sentencia en crisis y con las constancias obrantes en el proceso, paso de inmediato a ponderar al adentrarme en el examen de la procedencia del recurso en análisis. IV.- Asiste razón a la recurrente? La accionante pretende en autos se declare la inconstitucionalidad de los artículos 185, 190 y concordantes del Código Tributario Municipal (Ordenanza Municipal N 229/77 y modificatorias) que establecen las denominadas Contribución de Mantenimiento del Alumbrado Público y Contribución para Obras Nuevas y de Mejoras del Alumbrado Público. Fundamenta principalmente su impugnación en que se afectan los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad de los tributos cuestionados, haciendo hincapié en la absoluta desconexión o inexistencia de toda relación necesaria entre la base y el hecho imponible de los referidos tributos. La demandada a su turno solicita el rechazo de la demanda en todos sus términos, argumentando que los tributos son constitucionales, que las Municipalidades están facultadas para establecer tasas en los términos del artículo 114 de la Constitución Provincial vigente a ese momento y de la Ley 5529/82. Como ya dijera esta Excma. Corte Suprema de Justicia (sentencia N 1162/2002), el primer párrafo del artículo 5 de la Constitución Nacional establece que cada Provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. A la vez, el artículo 123 prevé que Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. La Constitución Provincial de 1990, regula en la sección VII lo atinente al régimen municipal, estableciendo en el artículo 114 los recursos con que contarán los municipios, entre los que el inciso 1 contempla: Las tasas que fijará el municipio por servicios efectivamente prestados, y el producto de patentes, multas, permisos y licencias. En ese marco de competencias es que las Municipalidades deben ejercer las potestades tributarias que les fueron asignadas constitucionalmente. Así, la Constitución Provincial, al establecer que los recursos de la Municipalidades se forman con las tasas que fijen por servicios efectivamente prestados, se refiere solamente a los que se denominaron tributos vinculados, es decir aquellos en que el nacimiento de la obligación del contribuyente depende siempre de una concreta actuación estatal respecto del obligado, es decir, actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio individualizado al contribuyente. Se ha definido a la tasa como la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por el Estado, en virtud de ley, por la realización de una actividad que afecta especialmente al obligado. (Carlos M. Giuliani Fonrouge, Derecho financiero, Volumen II, Ed. Depalma, pág. 990). A su turno, las contribuciones han sido definidas como la prestación obligatoria debida en razón de beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado (Fonrouge, ob. cit., pág. 1006). Ahora bien, el CTM, en el Título Noveno prevé la Contribución de Mantenimiento del Alumbrado Público (texto introducido por Ordenanza Nº 2.201/1994), en cuyo Capítulo I se establece en el artículo 185 el hecho imponible: Por los servicios municipales relativos al mantenimiento del sistema de alumbrado público, tales como: reposición de lámparas, limpieza de artefactos, pintados de columnas, mantenimiento preventivo y correctivo en general, asumidos por la Municipal en Marzo de Página 2

3 Como contribuyentes y responsables se dispone en el artículo 186: Serán contribuyentes los consumidores de energía eléctrica y actuarán como agentes de percepción las empresas que presten servicios energético, con todas las responsabilidades fiscales consiguientes. En el Capítulo III, artículo 187, se define la base imponible: La base imponible será el importe neto total facturado por la Empresa proveedora, generadora y/o distribuidora a todo consumidor de energía eléctrica según las tarifas vigentes. Asimismo, en el Título Décimo se establece la Contribución para obras nuevas y de mejoras del alumbrado público, en cuyo Capítulo I se define el hecho imponible -artículo 190- Por la ejecución de obras nuevas y mejoras del sistema de alumbrado público mientras duren las mismas. El artículo 192 contiene idéntica normativa que el artículo 187, consagrando la base imponible de esta tasa. Se han impugnado especialmente en esta litis las normas del ordenamiento tributario municipal, que establecen, respectivamente, la base imponible de la Contribución de mantenimiento del alumbrado público y de la Contribución para obras nuevas y de mejoras del alumbrado público - el importe neto total facturado por la Empresa proveedora, generadora y/o distribuidora a todo consumidor de energía eléctrica según las tarifas vigentes -, sosteniendo que resultan afectados, los principios de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad, aunque la actora mencione las disposiciones que describen el hecho imponible. Como se dijo, en el caso de ambos tributos la base imponible está constituida por las unidades de consumo de energía eléctrica facturadas por la empresa proveedora en cada período. La cuestión medular entonces, como bien lo sostiene el fallo en crisis, radica en determinar si la base imponible resulta ajustada a la relación tributaria vinculada de que se trata. El servicio municipal que constituye el presupuesto de hecho de la tasa debe ser adecuada con la base económica elegida para su liquidación, porque es de la esencia de la tasa que su cuantía no exceda de una razonable equivalencia con el costo global del servicio estatal vinculado. En cuanto a la contribución para obras nuevas y de mejoras del alumbrado público (artículo 190 del Código Tributario Municipal), se ha dicho que tales contribuciones no son la contraprestación de un servicio público inmaterial, sino la recuperación del enriquecimiento obtenido por un propietario en virtud de una obra pública efectuada en el lugar de la situación del inmueble, lo que destaca el predominio del factor beneficio y no del costo. (Fonrouge, ob. cit., pág. 1008). En lo atinente al monto de las contribuciones, se sostiene que no deben exceder el mayor valor o beneficio producido, ni absorber una parte sustancial de la propiedad, siendo la determinación del valor una cuestión de hecho, según las particularidades de cada caso, pero va de suyo que para generar la obligación de pago del contribuyente necesariamente debe haberse realizado o materializado la obra o mejora que la administración pretende cobrar (Fonrouge, ob. cit., pág. 1010). Teniendo en cuenta todo lo antes señalado es evidente que en el caso que nos ocupa la base que consagra la norma, o sea la cantidad de energía eléctrica consumida privadamente por la accionante, se presenta como un impuesto al consumo, dado que nada evidencia acerca del costo final que pudo tener el servicio de alumbrado público prestado por la Municipalidad, ya sea en lo relativo al precio de la energía eléctrica o bien en relación a los costos del mantenimiento, reposición y mejoramiento de las instalaciones del alumbrado público, y mucho menos con la erogación que pudo significar para la demandada una determinada obra nueva y de mejora del alumbrado público. Esta desvinculación de la base imponible respecto del servicio prestado evidentemente trae aparejado un reparto desigual de la carga tributaria porque el mismo servicio de alumbrado público incide más gravosamente sobre la actora, comparado con otras actividades que desarrollan otros sujetos obligados -e inclusive con quienes no registran consumo de energía-, por la sola circunstancia de que la índole de su especial actividad implica un consumo intensivo de Página 3

4 electricidad, lo que no puede afirmarse indubitablemente que se corresponda con una mayor capacidad contributiva del sujeto pasivo. Siendo ello así, se avizora una absoluta falta de conexión entre la base imponible y el servicio que presta el Municipio. El hecho en que se funda la tasa debe guardar vinculación con la base tomada para su liquidación. Falta la razonable equivalencia entre el costo del servicio estatal y la tasa que abona el contribuyente, ya que la cantidad de energía eléctrica que consume el inmueble del accionante no revela el costo que el Municipio afronta por el alumbrado público ni la proporción de aquel que debe afrontar el obligado. Por lo tanto, el principio de igualdad se ve afectado en dos sentidos, primero porque para actividades brindadas por el Estado Municipal para toda la población sólo se grava a algunos y segundo, porque respecto de esos obligados, algunos se ven más gravados por el sólo hecho de ser grandes consumidores de energía eléctrica, lo que resulta irrazonable. Si los tributos cuestionados deben guardar proporción con el costo del servicio o de la obra, resulta inadmisible que su quantum pueda determinarse o incrementarse por una circunstancia ajena a la prestación de la misma. En conclusión la base imponible de los tributos pretendidos por la Municipalidad demandada resultan inconstitucionales por vulnerar el principio de igualdad como base del impuesto y de las cargas públicas, por violar los principios de razonabilidad y proporcionalidad al establecer que sus montos imponibles no resultarán del quantum del servicio, obra o mejora, sino del monto de los consumos de energía eléctrica del supuesto beneficiario. Al no guardar una adecuada proporción con el costo del servicio, por lo que nos encontramos frente a verdaderos impuestos disfrazados bajo la apariencia de tasa -violándose el principio de supremacía legal-, lo que excede constitucionalmente la posibilidad de ser establecidos por la Municipalidad de San Miguel de Tucumán. Por ello, contrariamente a lo expresado por la accionada que aduce contradicción en el fallo, aún cuando la tasa prevista en el artículo 185 del Código Tributario Municipal reconoce una causa legítima (la prestación servicio de alumbrado y su mantenimiento) lo que se torna inconstitucional es la norma que establece la base imponible de dicha tasa, como bien lo expresa la sentencia, deviniendo por tanto este aspecto en irrazonable y por lo tanto inconstitucional, dado que está sujeto a la variante del consumo de energía eléctrica de cada contribuyente. Similares consideraciones cabe predicar del tributo establecido en el artículo 190 del referido Código Tributario, en tanto, como se dijo, en el artículo 192 se ha determinado la misma base imponible En mérito a todo lo expresado, el recurso incoado por la parte recurrente resulta improcedente y debe ser desestimado. V.- Habida cuenta el resultado al que se llega, corresponde sean soportadas por el Municipio las costas concernientes a esta instancia extraordinaria local (cfr. principio del art. 105 CPCyC). El señor vocal doctor Antonio Daniel Estofán, dijo: Estando conforme con los fundamentos dados por el señor vocal preopinante, doctor René Mario Goane, vota en igual sentido. La señora vocal doctora Claudia Beatriz Sbdar, dijo: Estando de acuerdo con los fundamentos vertidos por el señor vocal doctor René Mario Goane, vota en idéntico sentido. Y VISTO: El resultado del precedente acuerdo, y habiendo dictaminado el Sr. Ministro Fiscal a fs. 559/560,la Excma. Corte Suprema de Justicia, por intermedio de su Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, RESUELVE: Página 4

5 I.- NO HACER LUGAR, al recurso de casación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo Sala I de fecha 14 de octubre de 2009 obrante a fs. 529/534 de autos, conforme lo considerado. II- COSTAS de esta instancia extraordinaria local, como se consideran. III.- DIFERIR pronunciamiento sobre regulación de honorarios para su oportunidad. Página 5

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