RESUMEN INDUSTRIA- Instalación de Neumáticos

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1 RESUMEN INDUSTRIA- Instalación de Neumáticos Un empresario presenta una reclamación frente a una resolución de un Ayuntamiento por la que se le impone sanción de 60 euros por infracción leve tipificada en una Ordenanza municipal que establece que: No podrá ejercerse en la vía pública, plazas, parques u otros terrenos de uso público actividad comercial o industrial sin licencia municipal. La en su informe considera que los usos privativos y/o especiales del dominio público en la medida en que pueden requerir límites en el número de operadores pueden justificar la imposición de un régimen de autorización en aplicación del artículo 17 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado y del artículo 84 bis, apartado 1.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases de régimen local. No obstante, si la ocupación de dominio público realizado por la actividad económica se realiza de forma puntual y/o ocasional y no genera externalidades de importancia, la regulación existente no debería someter dicha actividad económica a un régimen de autorización. Alternativamente, si la intervención pública fuese necesaria, cabría plantearla mediante un medio más proporcionado (presentación de declaración responsable o comunicación) o mediante la regulación del ejercicio (limitación de horarios, tiempos de ocupación del espacio público, u otros) en aplicación de los artículos 5 y 17 de la LGUM. El Ayuntamiento de la ciudad de ( ) ha resuelto que la sanción impuesta no vulnera la LGUM por cuanto a su juicio concurren en este caso los principios de necesidad y proporcionalidad que justifican la exigencia de una autorización para la ocupación de dominio público que dicha actividad comporta. Informe SECUM Informe CNMC Informe Andalucía ADCA

2 I. INTRODUCCIÓN El 7 de mayo de 2014, tuvo entrada en esta Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado (en adelante SECUM) reclamación de D. ( ), en el marco del procedimiento del artículo 26 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM). El reclamante entiende que se vulneran sus derechos e intereses legítimos en el ámbito de la libertad de establecimiento y de circulación por la Resolución comunicada el 3 de abril de 2014 de la ( ) del Ayuntamiento de la ciudad de ( ), por la que se impone una sanción de 60 euros como responsable de una infracción leve tipificada en el artículo de la Ordenanza municipal ( ) del Ayuntamiento de ( ). Dicho artículo establece que: No podrá ejercerse en la vía pública, plazas, parques u otros terrenos de uso público actividad comercial o industrial sin licencia municipal. Asimismo, se reclama, con carácter indirecto, la mencionada Ordenanza que sustenta el acto administrativo en cuanto a su aplicación a la actividad objeto de la reclamación. D. ( ) expone que es franquiciado de la entidad mercantil ( ), empresa que se dedica a la venta de neumáticos por internet y a su posterior instalación mediante redes de furgonetas móviles que operan en régimen de franquicia y que se desplazan hasta el lugar en el que el usuario tiene aparcado su vehículo. Dichas furgonetas móviles, propiedad de los franquiciados, dependen de un taller permanente que cuyo titular es ( ), ubicado en la ciudad de (...) y que cuenta con las autorizaciones, licencias y permisos exigibles (declaración responsable presentada ante la Comunidad Autónoma de Aragón de acuerdo 1 Artículo 7.1. No podrá ejercerse en la vía pública, plazas, parques u otros terrenos de uso público actividad comercial o industrial sin licencia municipal. 2

3 con el artículo 4 del Real Decreto 1457/1986; licencia urbanística municipal e inscripción en el Registro de Establecimientos Industriales de Aragón). A juicio del reclamante la prestación de este servicio ya ha sido objeto de control por la autoridad administrativa competente en la medida en que los talleres furgonetas móviles se encuentran adscritos a un taller que cuenta con las habilitaciones que exige la normativa sectorial aplicable. Por tanto, manifiesta que la sanción impuesta vulnera la libertad de circulación de servicios garantizada por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, al entender que la actividad de sustitución de neumáticos debe realizarse sujetándose a una nueva licencia distinta de la del taller a la que se adscribe el titular de dicha actividad. Además, D ( ) alega lo siguiente: Que la sanción impuesta y la Ordenanza en la que se sustenta tienen la condición de requisito o traba que limita la libre circulación de servicios de acuerdo con el artículo 18. b) de la LGUM. Que la aplicación de la Ordenanza a su actividad no es legítima, ya que: La actividad se realiza con carácter dependiente de un taller autorizado por la administración municipal de modo que no puede afirmarse que dicha actividad carezca de la oportuna licencia municipal. La actividad de asistencia en carretera debe ejercerse adscrita a un taller pero sin ningún otro requisito adicional, de modo que la exigencia de una licencia municipal adicional infringiría los principios de necesidad, proporcionalidad, simplificación de cargas y eficacia nacional (artículos 17.4, 7, 20 de la LGUM). El Ayuntamiento de ( ) ya ha controlado la actividad del taller con la autorización pertinente y no puede exigir más autorizaciones para su actividad aunque ésta no se desarrolle dentro del propio taller (artículo 19.1 de la LGUM). 3

4 Que la actividad de sustitución de neumáticos mediante taller móvil es novedosa y carece de regulación específica lo que no debe llevar a la aplicación de múltiples autorizaciones. A este respecto señala la disparidad de criterios aplicados, a su juicio, por distintas administraciones en sus resoluciones. En particular, la del Ayuntamiento de Madrid, que ha indicado que no es necesaria la obtención de licencia urbanística para esta actividad; y la de Villanueva del Pardillo, que ha archivado el expediente sancionador impuesto contra un empleado de ( ) por la reparación de un vehículo en la vía pública al entender que la actividad realizada (sustitución de los neumáticos) no coincidía con la tipificada en la Ordenanza municipal como infracción. En el marco del procedimiento del artículo 26 referido, esta Secretaría procedió a recabar informe de los distintos puntos de contacto que configuran la red para la unidad de mercado y solución de diferencias. Han remitido informe: La Comunidad Autónoma de Valencia. La Comunidad Autónoma de Galicia La Comunidad Autónoma de Madrid La Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. El Ministerio de Industria, Energía y Turismo. II. MARCO NORMATIVO SECTORIAL DE POSIBLE APLICACIÓN II. a) Marco normativo estatal Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (artículo 4 apartados 1 y 4). 1. Se reconoce la libertad de establecimiento para la instalación, ampliación y traslado de las actividades industriales. 4

5 4. Los requisitos de acceso a la actividad y su ejercicio en materia industrial serán proporcionados, no discriminatorios, trasparentes y objetivos, y estarán clara y directamente vinculados al interés general concreto que los justifique. Real Decreto 1457/1986, de 10 de enero, por el que se regulan la actividad industrial y la prestación de servicios en los talleres de reparación de vehículos automóviles de sus equipos y componentes. (artículo 4 apartados 1, 5 y 9). 1. Antes de la apertura de un taller de reparación de automóviles, dada su vinculación a la seguridad vial, la persona física o jurídica que desee ejercer esta actividad deberá presentar en la comunidad autónoma del territorio donde esté ubicado el taller, una declaración responsable en la que el titular del taller o el representante legal del mismo indique la clasificación del taller, manifieste que cumple los requisitos establecidos en los apartados 7 y 8 de este artículo, que dispone de la documentación que así lo acredita, que se compromete a mantener su cumplimiento durante la vigencia de la actividad y que se responsabiliza de que la ejecución de los trabajos se efectúa de acuerdo con las normas y requisitos que se establecen en este real decreto. 5. De acuerdo con la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, la declaración responsable habilita por tiempo indefinido para el ejercicio de la actividad al taller de reparación de vehículos automóviles, de sus equipos y componentes, desde el día de su presentación. 9. La actividad de asistencia mecánica o eléctrica en carretera deberá ser realizada como servicio dependiente de un taller, por medios propios o por colaboración de terceros. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de bases de régimen local (artículo 84 bis) 5

6 1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, con carácter general, el ejercicio de actividades no se someterá a la obtención de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, podrá exigirse una licencia u otro medio de control preventivo respecto a aquellas actividades económicas: a) Cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. II. b) Marco normativo local - Ayuntamiento de ( ) Ordenanza ( ): No podrá ejercerse en la vía pública, plazas, parques u otros terrenos de uso público actividad comercial o industrial sin licencia municipal. III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO. a) Inclusión de la actividad de sustitución de neumáticos mediante furgonetas móviles en el ámbito de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. 6

7 Esta actividad constituye una actividad económica 2 y por tanto queda dentro del ámbito de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, cuyo artículo 2 establece: Artículo 2. Ámbito de aplicación. Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. b) Admisión a trámite de la reclamación en el marco del procedimiento del artículo 26 de la LGUM La reclamación tiene entrada en esta SECUM el 7 de mayo 2014 pero fue entregada en la Oficina de Correos de ( ) el 2 de mayo. Se plantea frente a una resolución del Ayuntamiento de ( ) de fecha 3 de abril de Procede la admisión a trámite, puesto que se produce dentro del plazo de un mes del procedimiento de reclamación establecido en el artículo 26.1 de la LGUM. c) Análisis de la reclamación a la luz de los principios de la LGUM. La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, sienta los principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación que rigen para su ámbito de aplicación, que es el acceso y ejercicio de las actividades económicas en condiciones de mercado. Entre éstos, además de los artículos 5, 7 y 16 relativos al principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes, simplificación de cargas y la libre iniciativa económica, interesa en este procedimiento el artículo 17, que dispone lo siguiente: 2 LGUM: Definiciones Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios. 7

8 Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. 1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. ( ) Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización: a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. ( ) 4. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos, de manera que una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad de acuerdo con los apartados anteriores, elegirán un único medio de intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una declaración responsable o la solicitud de una autorización. 8

9 En relación con la Resolución por la que el Ayuntamiento de ( ) impone una sanción al reclamante por cometer una infracción del artículo 7.1 de la Ordenanza Reguladora de ( ), por realizar una actividad comercial (cambio de ruedas de un vehículo) en la vía pública, sin licencia municipal, actividad que debería realizarse en un taller y que está realizando en zona pública de aparcamiento, caben las siguientes consideraciones previas: ( ) presentó el 13 de abril de 2011 declaración responsable para su habilitación como taller y ha sido inscrito por el Gobierno de Aragón en el registro de Establecimientos Industriales. Además cuenta con la licencia urbanística y de actividad clasificada para taller de reparación, montaje y/o sustitución de neumáticos emitida el 15 de julio de 2011 por el Ayuntamiento de ( ). La grúa móvil que se utilizó para el servicio de instalación o cambio de neumáticos está adscrita al taller mencionado. En consecuencia, en atención a los documentos presentados en la reclamación parece ser que la mercantil ( ) así como el reclamante como franquiciado de ésta cuentan con las autorizaciones pertinentes exigibles por la legislación sectorial y municipal para la actividad de taller de reparación, montaje y/o de sustitución de neumáticos, así como para la asistencia en carretera. La actividad objeto de la reclamación - entrega de los neumáticos adquiridos por internet y prestación del servicio de sustitución de los mismos en el lugar donde está ubicado el vehículo (ya sea vía pública o propiedad particular)- es una actividad que actualmente carece de regulación específica en España. La analogía con la actividad de asistencia en carretera no es totalmente aplicable en este caso en la medida en que el carácter de ambas actividades es diferente (dado el carácter imprevisto y repentino de la asistencia en carretera y su vinculación con un vehículo imposibilitado para la conducción, carácter que no concurre en la segunda actividad). 9

10 En consecuencia, esta SECUM entiende que el análisis de la reclamación del franquiciado en el marco del procedimiento del artículo 26 de la LGUM así como el de la Ordenanza ( ) que sustenta la sanción impuesta, debe centrase en la utilización del dominio público para el ejercicio de la actividad económica de sustitución de neumáticos. Es decir, conviene analizar si es consistente con la LGUM el establecimiento de un régimen adicional de autorización municipal para la ocupación del dominio público que conlleva el ejercicio de esa actividad. El artículo 16 de la LGUM establece el libre acceso a las actividades económicas y su ejercicio en todo el territorio nacional, de modo que sólo podrá limitarse conforme a lo establecido en esa Ley, la normativa de la UE o lo dispuesto en Tratados o Convenios internacionales. Asimismo, el artículo 17 de la LGUM limita la potestad de las Administraciones Públicas de exigir una autorización a que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, y a que se motiven suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Se considera que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de autorización: Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. Asimismo, el artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de Bases de Régimen Local (LBRL), establece con carácter general la no exigibilidad de licencia u otro medio de control preventivo. No obstante, habilita a las entidades locales a exigir una licencia u otro medio de control preventivo: Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. 10

11 Es decir, ambas normas, con redacción idéntica, permiten a las Administraciones Públicas el establecimiento de un régimen de autorización no de forma general, sino cuando la utilización del dominio público pueda conllevar la necesidad de limitar el número de operadores en el mercado. En general puede interpretarse que los usos especiales y privativos (de conformidad con la definición dada en el artículo 75 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales) de ocupación de dominio público pueden conllevar limitación en el número de los operadores en la medida en que el dominio público supone un bien escaso y la actividad a regular pudiera generar externalidades negativas para los ciudadanos. En tales casos sería posible, por tanto, someter la actividad a un régimen de autorización que limitara el número de operadores en cuyo caso el procedimiento por el que se otorgan estas licencias o autorizaciones se debe realizar de manera no discriminatoria y transparente, garantizando la concurrencia competitiva. En otro caso, es decir, cuando la ocupación del dominio público no haga necesario limitar el número de operadores económicos, sería necesario optar por la no intervención o por una técnica de intervención más proporcionada a la imposición de un control ex ante de la actividad, como podría ser la exigencia de una declaración responsable o de una comunicación previa. 3 Artículo 75 En la utilización de los bienes de dominio público se considerará: 1º. Uso común, el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados, y se estimará: a) General, cuando no concurran circunstancias singulares. b) Especial, si concurrieran circunstancias de este carácter por la peligrosidad, intensidad del uso o cualquiera otra semejante. 2º. Uso privativo, el constituido por la ocupación de una porción del dominio público, de modo que limite o excluya la utilización por los demás interesados. 3º. Uso normal, el que fuere conforme con el destino principal del dominio público a que afecte. 4º. Uso anormal, si no fuere conforme con dicho destino. 11

12 Cabría igualmente valorar la posibilidad de regular el ejercicio concreto de la actividad y no el acceso como por ejemplo la prohibición de su ejercicio en un determinado horario o la obligación de dejar la vía pública limpia de residuos una vez ejercida la actividad- como alternativa más proporcionada para minimizar sus posibles efectos. Todo ello sin perjuicio de que el ejercicio de las actividades económicas deban en todos los casos cumplir con la normativa sectorial, de existir esta, o la normativa medioambiental, de ordenación del tráfico, etc. CONCLUSIONES El reclamante parece contar con las habilitaciones pertinentes para la actividad de taller de reparación, montaje y/o de sustitución de neumáticos, así como para la asistencia en carretera. La actividad sancionada - entrega de los neumáticos adquiridos por internet y prestación del servicio de sustitución de los mismos en el lugar donde está ubicado el vehículo (ya sea vía pública o propiedad particular)- actualmente carece de regulación específica en España y no puede considerarse una actividad en todo caso análoga a la de asistencia en carretera. Por ello, esta SECUM centra su análisis en la ocupación del dominio público que requiere el ejercicio de la actividad. Es decir, se analiza la consistencia con la LGUM del establecimiento de un régimen adicional de autorización municipal para la ocupación del dominio público que conlleva el ejercicio de esa actividad. Con carácter general el artículo 84 bis de la LBRL establece la no exigencia de licencia municipal. No obstante los usos privativos y/o especiales del dominio público en la medida en que pueden requerir límites en el número de operadores pueden justificar la imposición de un régimen de autorización en aplicación del artículo 17 de la LGUM y del artículo 84 bis, apartado 1.c) de la LBRL. No es consistente con la LGUM recurrir a medios de intervención no necesarios o desproporcionados. La intervención administrativa debe orientarse, en todo 12

13 caso, a encontrar la fórmula menos lesiva para el operador, salvaguardando las razones imperiosas de interés general que pudieran concurrir. En consecuencia, si la ocupación de dominio público realizado por la actividad económica se realiza de forma puntual y/o ocasional y no genera externalidades de importancia, la regulación existente que en atención la escasez de recursos y al uso especial o privativo del dominio público debe ser local- no debería someter dicha actividad económica a un régimen de autorización. Alternativamente, si la intervención pública fuese necesaria, cabría plantearla mediante un medio más proporcionado (presentación de declaración responsable o comunicación) o mediante la regulación del ejercicio (limitación de horarios, tiempos de ocupación del espacio público, u otros) en aplicación de los artículos 5 y 17 de la LGUM. En este caso, no parece suficientemente acreditado que el medio de intervención administrativa establecido en la Ordenanza, la exigencia de licencia municipal a toda actividad comercial o industrial para uso del dominio público, por su aplicación con carácter general e indiscriminado haya sido establecido atendiendo al previo juicio de necesidad y proporcionalidad que se recoge en la LGUM. 13

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