ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE LAS CORPORACIONES LOCALES: ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD (*)

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1 ALGUNAS PROPUESTAS DE REFORMA DEL RÉGIMEN PRESUPUESTARIO DE LAS CORPORACIONES LOCALES: ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD (*) Alejandro Menéndez Moreno Catedrático de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Valladolid Amable Corcuera Torres Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Burgos En el trabajo se realizan unas reflexiones muy sumarias que no pretenden otra cosa que intentar aportar de forma muy esquemática una serie de ideas que puedan coadyuvar a la posible modificación de las normas que rigen el régimen jurídico del gasto público de las Corporaciones Locales. En concreto la exposición se centra fundamentalmente en las propuestas de reforma de las materias contenidas en el Capítulo I del Título VI de la LRHL, titulado «De los Presupuestos», a través de su vinculación a los principios que rigen la materia presupuestaria, y en especial al de estabilidad. (*) Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación BJU , dentro del Plan nacional de I + D + I ( ), financiado por la Dirección General de Investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología y el FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional). REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

2 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN. 2. PROPUESTAS DE REFORMA VINCULADAS A PRINCIPIOS PRESUPUESTA- RIOS DISTINTOS AL DE ESTABILIDAD Consideraciones generales El principio de unidad El principio de universalidad El principio de no afectación El principio de especialidad Los créditos presupuestarios y su nivel de vinculación Las modificaciones de los créditos presupuestarios El principio de publicidad Otros principios a tener en cuenta. 3. PROPUESTAS DE REFORMA VINCULADAS AL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Consideraciones generales Aspecto subjetivo del principio de estabilidad Aspecto objetivo del principio de estabilidad Concepto de estabilidad presupuestaria Instrumentos para la consecución de la estabilidad presupuestaria. 4. CONCLUSIONES. 5. BIBLIOGRAFÍA. 104 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

3 1. INTRODUCCIÓN La Constitución Española de 1978 reconoce en sus artículos 140 a 142 la autonomía de los municipios y de las provincias, que como es sabido se refleja desde el punto de vista financiero tanto en la perspectiva de los ingresos (suficiencia financiera) (1) como en la de los gastos públicos (autonomía presupuestaria). Dentro de este contexto, la Ley 39/1988, de 28 de diciembre (2), Reguladora de las Haciendas Locales (3), desarrolla el ámbito de la actividad financiera de las entidades locales en su doble vertiente de obtención de ingresos y de elaboración, aprobación y ejecución de los gastos a través de los presupuestos correspondientes (4), estableciendo el régimen jurídico de todas las figuras que posibilitan la consecución, por lo menos teórica, de los mencionados principios de suficiencia financiera y autonomía presupuestaria. No obstante, el transcurrir de los años ha permitido comprobar que las iniciales declaraciones de intenciones no han llegado a buen fin y que las Corporaciones Locales no sólo no han conseguido el grado de suficiencia deseado, sino que, agravando la situación, han acumulado un déficit presupuestario que se viene configurando como uno de los mayores problemas a solucionar por parte de los entes territoriales locales. Este problema se pre- 1. En este punto, el artículo 142 de nuestra Carta Magna se ocupa de este conocido principio, al establecer que «las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participaciones en los del Estado y de las Comunidades Autónomas». 2. BOE del En adelante LRHL. 4. Concretamente es el Título VI de la LRHL, «Presupuesto y Gasto Público», el que se ocupa de todas estas materias, junto al Real Decreto 500/1990, de 20 de abril (BOE del 27), por el que se desarrolla el Capítulo primero del citado Título en materia de presupuestos. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

4 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres tende paliar desde la perspectiva de los ingresos por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley de Haciendas Locales, en la que se establece un nuevo ámbito del poder tributario de la Administración Local. No ha ocurrido, sin embargo, lo mismo respecto al tema presupuestario, y hubiera sido un buen momento para, aprovechando la citada Ley, reformar la legislación local relativa al presupuesto y gasto público. A esta justificación general se unen otras dos razones más concretas, que abundan en la necesidad de reformar la normativa presupuestaria local a corto plazo: por un lado, la entrada en vigor de la reciente legislación en materia de estabilidad presupuestaria, que de cara a la Hacienda Local requiere una mayor concreción que la reflejada en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (5), como se tendrá ocasión de demostrar en este trabajo; y por otro lado, la puesta en marcha, ya parece que con carácter definitivo, de la sempiterna reforma de la Ley General Presupuestaria, que al configurarse como norma básica en la materia, obligará a buen seguro a llevar a cabo una serie de adaptaciones en el régimen jurídico del presupuesto de las Corporaciones Locales. Con este objetivo, en las líneas siguientes se realizan unas reflexiones muy sumarias, que no pretenden otra cosa que intentar aportar de forma muy esquemática una serie de ideas que puedan coadyuvar a la posible modificación de las normas que rigen el gasto público local, ya que, en este sentido, el déficit ha de combatirse mediante la conjunción de dos tipos de medidas generales: un incremento de las cantidades recaudadas, acompañado también de un ajuste en cuanto a los gastos realizados a lo largo de cada ejercicio. Para ello, la exposición se centrará fundamentalmente en las propuestas de reforma de las materias contenidas en el Capítulo I del Título VI de la LRHL, titulado «De los Presupuestos», puesto que los Capítulos II, III y IV del mismo Título VI, que abordan, respectivamente, la Tesorería, la Contabilidad y el Control y la Fiscalización de las Entidades Locales, se ocupan de aspectos que no se incardinan dentro de lo que es el régimen jurídico esencial del presupuesto. El método a seguir partirá de la distinción entre las propuestas de reforma vinculadas a los principios presupuestarios distintos del de estabili- 5. En adelante LGEP. 106 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

5 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales dad y las conectadas con este último, dada la importancia que ha adquirido tras la promulgación de su Ley reguladora. A este respecto, más que hacer referencia a modificaciones concretas de uno u otro precepto de la Ley se abordarán cuestiones o conceptos generales citando, eso sí, los artículos afectados, pues la propia naturaleza de este trabajo, el momento en el que se inserta dentro del eventual procedimiento de modificación de la norma y el respeto a la competencia del órgano encargado de elaborar el anteproyecto correspondiente impiden la realización de un análisis tan detallado. 2. PROPUESTAS DE REFORMA VINCULADAS A PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS DISTINTOS AL DE ESTABILIDAD 2.1. CONSIDERACIONES GENERALES El Capítulo I del Título VI de la LRHL, que se extiende a lo largo de los artículos 143 a 174, se ocupa de establecer el régimen jurídico fundamental del presupuesto de las Corporaciones Locales, y a través de las tres Secciones que lo integran disciplina, respectivamente, el contenido y la aprobación del presupuesto, la regulación de los créditos y sus modificaciones y, por último, la ejecución y liquidación de los estados de ingresos y gastos de la entidad local. Igualmente, en esta parte de la Ley se contienen los principios presupuestarios clásicos que han de servir como criterio a la hora de establecer y aplicar las normas relativas al gasto público. De acuerdo con lo anterior, la ordenación legal de estos principios es lo que se va a tener en cuenta para exponer las propuestas de reforma de esta parte de la LRHL, aunque con carácter previo parece conveniente valorar de forma global la configuración legal de los presupuestos de las Corporaciones Locales. Y esta opinión general debe asentarse necesariamente en dos realidades distintas, pero que al fin y a la postre están estrechamente vinculadas: la primera de ellas atiende a la necesidad, o no, de que el sistema presupuestario local se asimile y funcione en la mayor medida posible como el sistema presupuestario estatal; y la segunda se refiere a la ineludible heterogeneidad existente dentro de los sujetos afectados por las normas reguladoras del gas- REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

6 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres to público local, esto es, a la existencia de entidades muy diferentes tanto desde el punto de vista de su dimensión, como desde las funciones que tienen que llevar a cabo (corporaciones provinciales y locales y, dentro de estas últimas, capitales de provincia, municipios grandes, medianos y pequeños, mancomunidades, entidades locales menores, etc.), que provoca que la adaptación y sobre todo la aplicación de la legislación general prevista para todas ellas sea muy diversa. Respecto a la primera de las cuestiones expresadas, debe traerse a colación las manifestaciones del Legislador al promulgar la LRHL, cuando en el punto VI de su Exposición de Motivos expresaba que «En cuanto al régimen presupuestario y contable de las Entidades Locales, la Ley tiende a acercar el mismo, al máximo posible, a los preceptos de la Ley General Presupuestaria, de los que, salvo en contados casos, las Haciendas Locales estaban al margen». Un experto en la materia, como es V.J. ARNAU BERNIA, al poco de publicarse la LRHL advertía que ésta producía un «vaciamiento, casi total, del contenido tradicional del Derecho presupuestario local, que ha tenido siempre presente las notables diferencias entre Estado y entidades locales, que ahora se diluyen, siendo sustituidas, de golpe, por las técnicas y métodos propios de una Administración Central, que tan sólo en muy pocos aspectos puede equipararse al variado y extenso elenco de las corporaciones locales, según demografía y medios personales, materiales y financieros» (6). Esta posición, aunque un tanto rígida, no puede dejarse de lado, de forma que la unificación entre normas presupuestarias estatales y locales debe considerarse positiva, al responder sin lugar a dudas al principio constitucional de seguridad jurídica, aunque también es cierto que resulta conveniente que tal identidad se produzca solamente entre aquellos sujetos públicos en los que existan unas características similares que posibiliten un tratamiento legal más o menos uniforme. Y es, precisamente, en este punto donde se produce la conexión entre los dos criterios que se están utilizando para analizar la configuración general de los presupuestos locales, de manera que puede proponerse, siguiendo el es- 6. En su trabajo «El régimen presupuestario local vigente: el presupuesto único», en Palau 14. Revista Valenciana de Hacienda Pública, núm. 7, enero-abril, 1989, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

7 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales quema de G. ALARCÓN GARCÍA (7), la introducción en la LRHL de dos categorías de entidades locales a efectos presupuestarios. En un primer grupo se situarían las Diputaciones Provinciales, los municipios capitales de provincia y aquellos otros que superaran un determinado volumen presupuestario de una cuantía importante y un determinado número de habitantes de derecho; y en un segundo grupo quedarían el resto de las entidades locales, que incluso podrían agruparse en otras de ámbito supramunicipal para paliar las dificultades inherentes a su reducida dimensión y permitir la planificación en determinados sectores cuando existan actividades comunes o conexas entre municipios pequeños. Según esta distinción, al primer grupo se le aplicarían criterios homogéneos a los del Estado y Comunidades Autónomas, con el fin de proceder al acercamiento entre los presupuestos de las distintas organizaciones territoriales y a la incorporación de los presupuestos municipales de las nuevas técnicas que convierten al presupuesto en un verdadero instrumento de planificación, cuestión que sería factible, dado el nivel de medios personales y materiales del que están, o por lo menos deberían estar, dotados. Por su parte, al segundo grupo, incluidas las agrupaciones de municipios, dada su falta de medios y el volumen de sus actividades, se le reservaría un sistema presupuestario mucho más simplificado, que pudiera apartarse de los criterios generales, sin merma, por supuesto, de los mínimos que deben respetarse en todo Estado de Derecho en el campo del gasto público. Entrando ya en el análisis más particular de los diferentes aspectos de la LRHL cuya reforma puede ser estudiada, se va a llevar a cabo éste, como se ha dicho, haciendo un recorrido por los distintos principios que tradicionalmente han inspirado la regulación presupuestaria, excluyendo las propuestas que tengan su razón de ser en el principio de estabilidad, que se analizarán en el apartado siguiente del trabajo EL PRINCIPIO DE UNIDAD El principio de unidad es uno de los principios político-formales del presupuesto y exige la existencia de un único documento presupuestario para po- 7. Ver El Presupuesto General de los Municipios, Tecnos, Madrid, 1996, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

8 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres der conocer con claridad y rapidez toda la información que sobre la actividad financiera de los entes públicos puedan ofrecer los Presupuestos de que se trate. En sentido negativo, tal principio se opone a la existencia de presupuestos especiales, anexos o extraordinarios por los cuales se pretenda sustraer a ciertos entes públicos del bloque de la legalidad presupuestaria. Desde esta perspectiva, la promulgación de la LRHL supuso un incremento del contenido del principio de unidad, al eliminar la diferencia entre presupuestos ordinarios (gastos corrientes) y extraordinarios (gastos de inversión) e introducir la necesidad de la elaboración del estado de consolidación de los presupuestos [artículo c) de la LRHL]. No obstante, la escasa regulación dada por el legislador, debiendo ser los municipios quienes la desarrollen, viene constituyendo un gran impedimento para alcanzar tal consolidación, lo cual debería ser corregido EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD El principio de universalidad presupuestaria, que deriva del principio de unidad y sirve para darle concreción, exige, según J.J. BAYONA DE PERO- GORDO y M.T. SOLER ROCH (8), que todos los ingresos y gastos figuren en el presupuesto de acuerdo con dos reglas: la regla de la no afectación, que prohíbe que determinados ingresos se destinen a priori a cubrir determinados gastos y la regla del presupuesto bruto, según la cual los ingresos y gastos deben figurar en el Presupuesto de forma explícita o expresa, esto es, sin compensaciones o minoraciones entre ellos. En cuanto al cómputo del presupuesto bruto, pues el principio de no afectación se analizará de forma separada, coadyuvaría a él la inclusión en el presupuesto del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos locales, tal y como se establece con carácter general para el Estado (artículo de la Constitución) o las Comunidades Autónomas. Al respecto, como indica M.T. SOLER ROCH (9), a pesar de la eficacia relativa que pueda 8. BAYONA DE PEROGORDO, J.J., y SOLER ROCH, M.T., Temas de Derecho Presupuestario, Librería Compás, Alicante, 1990, p Véase «El Régimen Presupuestario de las Entidades Locales: un análisis comparativo con el Régimen Presupuestario Estatal», en Palau 14. Revista Valenciana de Hacienda Pública, núm. 12, septiembre-diciembre, 1990, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

9 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales tener una medida de este tipo que, en el caso de las Entidades Locales, sería puramente informativa dada la competencia estatal sobre la regulación y concesión de exenciones al menos en relación con los impuestos locales, su ausencia es criticable, tratándose de unos entes respecto de los que el artículo 142 de la Constitución proclama expresamente el principio de suficiencia, para cuya valoración sería importante que las propias entidades, al aprobar sus presupuestos, conocieran el importe de las cantidades dejadas de recaudar por mor de la aplicación de sus gastos fiscales. Vinculado con los principios de unidad y universalidad, que se acaban de citar, se encuentra el tema del contenido de los presupuestos de las Corporaciones locales del que la LRHL se ocupa en los artículos 145 a 147. A este respecto, además de lo dicho acerca de la consolidación y los beneficios fiscales, que también podría integrarse como contenido del presupuesto, caben otras dos consideraciones de cara a una eventual reforma legal, que afectarían, dentro de la clasificación de la que se ha partido, a las entidades locales del primer grupo (de mayores dimensiones). Por un lado, los artículos 145 y 146 de la LRHL excluyen del Presupuesto General Municipal las estimaciones de gastos e ingresos de todas las Sociedades Municipales cuyo capital no pertenezca íntegramente a la entidad local, esto es, aquellas en las que la participación, directa o indirecta, de la Administración municipal o de sus Organismos autónomos y demás Entidades municipales de derecho público es mayoritaria, e igualmente omite referencia alguna a las Entidades de Derecho Público, con personalidad jurídica que, por Ley, han de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado, y de otros Entes del sector público local no incluidos en los dos conceptos anteriores, los cuales, a tenor de los artículos 6 y 48 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, sí forman parte del Presupuesto del Estado. La no inclusión de estos estados de previsión en el Presupuesto General de los municipios es, como afirma G. ALARCÓN GARCÍA (10), inadecuada por varias razones. En primer lugar, si lo que se pretende es obtener una mayor información de la actividad económica de los municipios, los documentos a presentar para ello deben estar dotados de una cierta homogeneidad y ser 10. El Presupuesto General de los Municipios, citada, p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

10 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres los más completos posibles. En segundo término, si el presupuesto supone la presentación de toda la actividad desarrollada en un mismo ámbito territorial con independencia de la forma jurídica que la misma revista, esto es, en el estado de consolidación del presupuesto, debería haberse incluido como contenido necesario los estados de previsión de los entes que hoy día quedan excluidos. Por último, su no consideración como parte del Presupuesto General les hace quedar al margen de la fiscalización presupuestaria. Además, como veremos, la inclusión de este tipo de sujetos se tornará prácticamente obligatoria por aplicación de la LGEP. La segunda materia que podría ser objeto de reforma en cuanto al contenido del presupuesto local se regula en el artículo 147 de la LRHL y se refiere a los anexos presupuestarios. Su regulación (plan de financiación, programa de inversiones y el ya citado estado de consolidación) es excesivamente exigua, lo cual denota la poca importancia que el legislador les ha concedido dentro de la vida jurídico-económica de los municipios. Para que puedan cumplir su función, que es la de servir de instrumentos de los principios de planificación y coordinación, las entidades locales deben tener un marco legal más extenso y vinculante EL PRINCIPIO DE NO AFECTACIÓN El criterio de la no afectación postula, según C. PALAO TABOADA (11), que todos los ingresos públicos se destinen de manera indistinta y global a la cobertura de los gastos, no pudiéndose establecer una prioridad respecto de una determinada fuente de financiación para la cobertura preferente de unos gastos frente a otros. Esta regla se encuentra recogida en el ordenamiento español, tanto desde la perspectiva de la regulación de los ingresos más significativos, como son los derivados de los tributos, como desde el punto de vista de la normativa del gasto público, y así se manifiesta respectivamente en los artículos 27 de la Ley General Tributaria (12), 23 del Texto Refundido de la Ley General Presu- 11. Derecho Financiero y Tributario, 2.ª edición, Colex, Madrid, 1987, p El artículo 27 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, dice que «el rendimiento de los tributos del Estado se destinará a cubrir sus gastos generales, a menos que, a título excepcional y mediante una Ley, se establezca una afectación concreta». 112 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

11 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales puestaria (13) y de la LRHL, en el ámbito que nos interesa, que dice que «los recursos de la entidad local y de cada uno de sus Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles se destinarán a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados» (14). La aplicación efectiva de este principio resulta fundamental en cualquier Hacienda Pública moderna, ya que, acudiendo de nuevo a las palabras de C. PALAO TABOADA, «es una condición indispensable para que el Estado pueda establecer un orden de prioridad entre las necesidades públicas y atenderlas con cargo al fondo común de los ingresos públicos», ya que si, por el contrario, el principio de no afectación no rigiera la actividad financiera de los entes públicos «cada colectividad territorial o sector económico o social podría pretender que los ingresos públicos que generase se invirtieran en la satisfacción de sus necesidades particulares» (15). No obstante, en algunas ocasiones es conveniente suavizar la rigidez que conlleva la estricta aplicación del principio de no afectación, ya que la propia gestión financiera de los ingresos y gastos públicos puede aconsejar, en cumplimiento de los principios constitucionales de eficiencia y economía, la existencia de excepciones a la citada regla de no afectación (16). En este sentido, ya ha podido observarse que la regulación positiva actual del principio incluye una regla general de no afectación a la vez que admite la posibilidad de que determinados ingresos se destinen a la consecución de un fin concreto mediante la oportuna aplicación del gasto público procedente, siempre y cuando una ley haya establecido esta previsión. 13. Artículo 23: «Los recursos de la Hacienda del Estado y de cada uno de sus Organismos autónomos se destinan a satisfacer el conjunto de sus respectivas obligaciones, salvo que por una Ley se establezca su afectación a fines determinados». 14. En el mismo sentido, puede verse el artículo 10 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril. 15. O.c., p Gráficamente, ARNAU BERNIA, V.J., Manual de Presupuestos de las Entidades Locales, Marcial Pons, Madrid, 1991, p. 232, refiriéndose en general a la no afectación, afirma que «en efecto, ciertos organismos administrativos (especialmente aquéllos que tengan funciones, formal o materialmente de tipo mercantil) pueden verse desalentados a mejorar los resultados de su gestión al no poder hacer revertir en complemento de sus dotaciones para gastos los resultados excedentarios de los ingresos que procuran por su actividad. De ahí que, en todos los ordenamientos se observen atenuaciones del principio, por vía legal o reglamentaria, que encaucen tal tipo de necesidades». REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

12 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres En el ámbito local este principio tiene una eficacia relativa, pues la normativa legal establece una serie de supuestos de afectación, vinculados con carácter general a los gastos de inversión (17), con lo que puede afirmarse, con C. CHECA GONZÁLEZ, que «será en el conjunto de ingresos corrientes donde el principio de no afectación tendrá su campo de aplicación más amplio» (18). Además, y a diferencia del ámbito estatal, pueden existir también ingresos específicos afectados a fines determinados según acuerdos de las propias Corporaciones Locales, para lo cual el artículo 10 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril, impone en su apartado 2 que «sólo podrán afectarse a fines determinados aquellos recursos, que por su naturaleza o condiciones específicas, tengan una relación objetiva y directa con el gasto a financiar, salvo en los supuestos expresamente establecidos en las Leyes». El tratamiento del principio de no afectación en la LRHL produce una serie de dificultades, que podrían obligar a reformarla en este punto. En primer lugar, hay que cuestionar la oportunidad de la concesión a las Corporaciones Locales de la posibilidad de afectar ingresos al margen de la Ley, pues con ello se concede una mayor capacidad de maniobra que en la esfera estatal, lo cual unido, como afirma V.J. ARNAU BERNIA (19), a la inexistencia de criterio alguno que contenga su arbitraria expansión, puede dar lugar a la conculcación tanto del propio principio general de no afectación de ingresos a gastos, como del de especialidad cuantitativa, puesto que esta forma de obrar se suele canalizar a través de generaciones o ampliaciones de créditos. Al respecto, C. CHECA GONZÁLEZ indica que «bueno es indicar en este sentido que, por ejemplo, en Alemania la afectación de ingresos... a gastos determinados sólo se admite cuando así está fijado legalmente..., esto es, por ley en sentido formal, no siendo válidas las afectaciones derivadas de simples acuerdos municipales» (20). 17. El catálogo de ingresos afectados en la LRHL puede sistematizarse como sigue: ingresos por enajenaciones patrimoniales (artículo 5); cargas de urbanización [artículo b)]; ingresos por contribuciones especiales (artículo 29.3); subvenciones con destino a obras y servicios (artículo 40); subvenciones destinadas a financiar los Planes Provinciales de Cooperación a las obras y servicios de competencia municipal (artículo 128.1); ingresos afectados para la devolución de recursos obtenidos apelando al crédito público (artículo 50.4). 18. En Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales, Lex Nova, Valladolid, 1990, p En su trabajo «El régimen presupuestario local vigente: el presupuesto único», o.c., p Los Presupuestos Generales..., o.c., p REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

13 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales En segundo lugar, también se ha criticado el supuesto especial regulado en el artículo 50.4 de la LRHL, en el que se permite la afectación de ingresos específicos para asegurar el pago de las obligaciones derivadas de operaciones de crédito. Sobre este punto, G. AHUMADA (21) ha escrito que este tipo de previsiones legales disminuye la independencia del ente público que, políticamente, se verá privado de toda reforma que tienda a disminuir el monto del recurso afectado, a la vez que crea un privilegio en favor de una cierta categoría de acreedores, con motivo de la preferencia acordada en favor de sus créditos, que produce un debilitamiento del crédito público y el desprestigio de los títulos que no gocen de garantías especiales. El último problema que plantea la afectación de ingresos se circunscribe al ámbito de la ejecución presupuestaria, pues origina una modalidad de gasto que ha de ser objeto de un control y seguimiento especial, diferente al resto de los créditos, como es el denominado «gasto con financiación afectada». Al respecto, la Regla 5 de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local, aprobada por Orden de 17 de julio de 1990, exige a las Entidades Locales y a sus Organismos Autónomos contar con procedimientos que permitan un control y seguimiento, en particular, de los gastos con financiación afectada, y ello, como expresa el Preámbulo de la citada Instrucción, «tanto por la importancia de los mismos en el ámbito de la Administración Local como por su incidencia en el cálculo del resultado presupuestario y del remanente de tesorería». Si bien la Instrucción de Contabilidad establece que este tipo de gastos ha de ser objeto de un adecuado seguimiento y control contable, lo cierto es que, al menos en los pequeños municipios, no se aplica este mandato, lo cual en ocasiones podría incluso desvirtuar la naturaleza de la afectación. Al respecto, tanto si el ingreso como el gasto tienen lugar en ejercicios presupuestarios distintos, se pueden producir desviaciones de financiación, que inciden en el cálculo correcto del resultado presupuestario, originando un déficit o superávit irreal. Así ocurre, por ejemplo, cuando la realización del ingreso y del gasto afectado no es coetánea, sobre todo si aquél se produce en ejercicios anteriores al 21. En Tratado de Finanzas Públicas, I, 4.ª edición, Plus Ultra, Buenos Aires, 1969, pp. 400 y 401. Referencia tomada de CHECA GONZÁLEZ, C., Los Presupuestos..., o.c., pp. 93 y 94. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

14 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres reconocimiento de la obligación que tendrá asociada. En este caso, si no se lleva un correcto control contable y no se efectúan los ajustes correspondientes en el Estado del Remanente de Tesorería, separando correctamente la parte correspondiente al remanente para gastos generales del previsto para gastos afectados, puede ocurrir que en el ejercicio siguiente se atiendan, vía modificaciones de créditos financiadas con el remanente de Tesorería, gastos a los cuales no estaba afectado ese ingreso. Si a todo lo anterior se une el hecho de que los Ayuntamientos utilizan prácticas de dudosa legalidad para evitar los «engorrosos» cálculos de las desviaciones de financiación, como es la de aceptar obligaciones conculcando el principio del servicio prestado, sin que realmente exista todavía el acreedor; o reconocer los derechos correspondientes al ingreso afectado basándose en un simple compromiso de ingresos y no en una verdadera liquidación; todo ello aconseja simplificar este sistema, reduciendo los supuestos legales de afectación, y estableciendo, por lo menos para las entidades locales de menor dimensión, un sistema de gestión más sencillo y adecuado a los medios de que disponen EL PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD El principio de especialidad presupuestaria es uno de los criterios básicos que disciplinan la regulación del gasto público. Para entender el significado de este principio hay que partir de la idea de que los créditos presupuestarios suponen una autorización y a la vez un techo o límite para los entes u órganos encargados de la realización de la actividad de gasto. Desde este punto de vista, resulta necesario que el gasto que se autoriza esté determinado cualitativa, cuantitativa y temporalmente. Por otra parte, los aspectos que integran el principio de especialidad son un reflejo de los efectos jurídicos de la autorización presupuestaria respecto a los gastos públicos y suponen el nivel de vinculación al que deben someterse los agentes que ejecutan las decisiones sobre el gasto. En este sentido, el principio de especialidad tiene dos consecuencias fundamentales, en primer lugar, obliga a que se gaste en lo especificado en cada crédito, por una cantidad concreta máxima y no con carácter indefinido, sino 116 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

15 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales por tiempo limitado, y en segundo lugar, postula la prohibición de aquellas modificaciones presupuestarias que atenten a lo establecido inicialmente en los Presupuestos. No obstante, la aplicación absoluta de este principio en su triple significado llevaría a situaciones socialmente indeseables, de manera que se aceptan determinadas excepciones en su aplicación, ya que por ejemplo los propios principios constitucionales de eficiencia y economía (artículo 31.2 de la Constitución), que deben estar presentes a lo largo de todo el procedimiento de ejecución del gasto público, pueden aconsejar en ciertos casos el que se modifiquen los créditos inicialmente aprobados. Siguiendo este razonamiento se van a exponer las propuestas de modificación de la LRHL que se encuentran relacionadas con el principio de especialidad, las cuales se pueden sistematizar en dos grupos, que se refieren, por un lado, a la regulación de los créditos presupuestarios y su nivel de vinculación, en el que se incluirá asimismo lo relativo a la estructura presupuestaria, y por otro lado a las modificaciones de los créditos Los créditos presupuestarios y su nivel de vinculación Comenzando con los créditos presupuestarios hay que advertir que resulta necesaria una regulación más simplificada de los denominados «gastos plurianuales» (artículo 155 de la LRHL), pues los municipios pequeños no los utilizan en la práctica, sino que optan por dividir el gasto que va a extenderse a varios ejercicios en distintas fases, perdiéndose con ello el concepto de gasto plurianual. Continuando con el principio de especialidad temporal urge una regulación mucho más concreta que la actual en el tema de la prórroga presupuestaria del artículo de la LRHL, pues en la práctica acarrea muchas dudas e inseguridad jurídica, cuando es un instrumento bastante utilizado. Debe establecerse claramente su alcance, esto es, los créditos que se prorrogan, haciendo especial énfasis en la interpretación de la locución legal «créditos o servicios que deban concluir en el ejercicio anterior». Otro de los elementos fundamentales del criterio de la especialidad es la fijación de los niveles de vinculación. A este respecto, el artículo de la LRHL establece una asimilación con los del Estado, salvo que reglamentaria- REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

16 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres mente se disponga otra cosa. Llama la atención este fenómeno de deslegalización que se produce en una materia de evidente trascendencia a la hora de aprobar y ejecutar los presupuestos. Debería fijarse un nivel de vinculación en la Ley, que luego pudiera ser adaptado por las Entidades Locales en función de sus circunstancias, pues en la actualidad la aplicación supletoria de la legislación estatal si los municipios no establecen expresamente una diferente en las Bases de Ejecución produce disfunciones al no aprobarse en muchas ocasiones con el mismo detalle que en el Estado. Así, parece conveniente que para las Corporaciones que se han incluido en el primer grupo (Diputaciones, capitales de provincia y municipios que superen un volumen presupuestario y de habitantes de derecho) el nivel de vinculación coincida con el del Estado, sin menoscabo de la posibilidad de establecer artículos nuevos para aquellos gastos no contemplados en el ámbito estatal y que se produzcan en la esfera local. En las entidades locales pequeñas el nivel actual de grupo de función y artículo es adecuado que se mantenga. En este punto, y como quiebra de la especialidad cuantitativa, es especialmente relevante la práctica habitual de asumir compromisos de gasto de los que no se dispone de crédito presupuestario para su financiación. La asunción de compromisos de gasto de naturaleza extrapresupuestaria y la situación de partida bastante frecuente de disponer de créditos presupuestarios de cuantía insuficiente para la adecuada cobertura de los compromisos básicos realmente asumidos para seguir con la apariencia de equilibrio presupuestario inicial contradice todos los criterios y principios presupuestarios, e incumple lo previsto en la LRHL, y en particular el artículo de la misma. Esta forma de actuación acaba en una ausencia absoluta de disciplina presupuestaria, sin que la derivación de responsabilidades que se enuncia en el precepto citado, ni la calificación de nulos de pleno derecho y por tanto, no susceptibles de convalidación, a cuantos actos infrinjan la norma legal correspondiente, hayan tenido consecuencia alguna en ningún momento. Los compromisos asumidos extrapresupuestariamente «saltan de ejercicio» pasan a ejercicios posteriores, suponen una mayor tendencia al déficit inicial y a la hora de su liquidación, en muchas ocasiones las operaciones así concertadas alcanzan unos precios claramente excesivos por la razón financiera del presumible retraso excepcional en su pago y, al competir con 118 REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

17 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales las obligaciones fijas y establecidas para su pago, originan retrasos en la liquidación de las obligaciones contraídas. También sería interesante desde la perspectiva del principio de especialidad la inclusión expresa en la LRHL de la figura conocida como reconocimiento extrajudicial de créditos (22), que ya se utiliza en la práctica, y que posibilita paliar la falta de cobertura presupuestaria de actos administrativos que impliquen gastos y que no han sido presupuestados problema que, por otra parte, es bastante común que acontezca sobre todo en las entidades locales pequeñas, mediante el reconocimiento de los correspondientes créditos por el Pleno Corporativo y la tramitación simultánea del oportuno expediente de modificación de créditos, si a ello hubiere lugar. Por lo que se refiere a la estructura de los créditos del estado de gastos de los presupuestos puede definirse como aquella forma de organizar o clasificar los créditos con base en diversos criterios legal o reglamentariamente establecidos. En efecto, si se ha dicho que cada crédito presupuestario representa un gasto al que determina cualitativa, cuantitativa y temporalmente (principio de especialidad), es necesario establecer unos criterios que permitan identificar quién realiza el gasto, en qué se gasta y cómo se emplean los recursos públicos. En esta materia debería clarificarse el concepto de partida, pues el artículo 146 de la LRHL lo utiliza con un doble significado. Así, su apartado 3, letra c), lo refiere al último nivel en que se puede desagregar la clasificación económica (capítulo, artículo, concepto, subconcepto y partida), mientras que el apartado 4 lo asimila al concepto de crédito presupuestario, como la conjunción de las clasificaciones funcional y económica. Ajustándose a la legislación estatal la partida tendría que quedar reducida a la primera de las acepciones referidas. De la misma manera, debe arbitrarse claramente la existencia del modelo clasificatorio del presupuesto por programas y su articulación legal, de modo que fuera obligatorio para las Entidades Locales del primer grupo, mientras 22. Sobre ella puede verse MOLINA MARTÍNEZ, E., «Convalidación de actos nulos en materia presupuestaria. El reconocimiento de créditos», en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 8, 30 de abril de REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

18 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres que potestativo para aquéllas cuyo nivel de recursos e inversiones sea reducido al no disponer en muchos casos de los medios personales y técnicos que lo hacen posible. La inexistencia de programas, además de ir en contra de los principios de eficiencia y economía, provoca la inaplicación de algunas disposiciones de la LRHL, en las que precisamente se aluden a ellos de forma expresa, como acontece con el artículo que, al regular las limitaciones para autorizar transferencias de créditos, indica que esas limitaciones no se aplican al programa de imprevistos y funciones no clasificadas Las modificaciones de los créditos presupuestarios El segundo grupo de normas que se integra en el principio de especialidad es el relativo a las excepciones a él, esto es, las denominadas modificaciones de los créditos presupuestarios (23), reguladas en los artículos 158 a 163 de la LRHL, y respecto de las que ha indicarse lo siguiente. Debería introducirse expresamente en la Ley la figura de los anticipos de tesorería para que, al igual que en el Estado, se pudieran realizar gastos urgentes que no puedan demorarse, a cuenta de la futura aprobación de un crédito extraordinario o suplemento de crédito; de esta forma, además, podrían ahorrarse numerosos supuestos de reconocimiento extrajudicial de créditos. Resulta conveniente unificar la regulación local de las generaciones de crédito con la estatal, pues ésta es más completa al incluir no sólo los conceptos que pueden generar crédito, sino también su destino. Se trata de una figura que debe potenciarse al permitir integrar en el presupuesto ingresos no previstos o atípicos y con ello incentivar la búsqueda de nuevas fuentes de financiación. En cuanto a las incorporaciones de crédito (artículo 163 de la LRHL) la Ley debe obligar a que se utilicen de forma adecuada, pues en la actualidad se está generando una práctica negativa, por lo que resulta fundamental que se determine la actuación correcta a la hora de incorporar remanentes de crédi- 23. Sobre ellas puede verse el trabajo de CORCUERA TORRES, A., Las modificaciones de los créditos presupuestarios competencia del Gobierno, McGraw-Hill, Madrid, REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

19 Algunas propuestas de reforma del régimen presupuestario de las Corporaciones Locales tos. Se trata con ello de abordar un problema que se plantea desde el punto de vista de la utilización de las incorporaciones de créditos, el cual ha sido puesto de manifiesto por S. FUENTES VEGA (24) y A. CORCUERA TO- RRES (25), y que se pasa a tratar a continuación. A este respecto, para introducir la cuestión, es necesario arrancar de dos puntos de partida. Por un lado, hay que tener en cuenta que la decisión de autorizar esta modificación presupuestaria se atribuye por la Ley al órgano competente para ello, con el fin de que de forma discrecional decida acerca de la conveniencia de la incorporación de una dotación presupuestaria (26). Por otro lado, debe destacarse que desde el punto de vista del procedimiento de ejecución del gasto público existe la posibilidad de que los créditos susceptibles de incorporación se encuentren en dos situaciones, o bien pueden ser remanentes no comprometidos del ejercicio precedente, o bien puede tratarse de dotaciones ya comprometidas. La diferencia entre ambas situaciones estriba en que en el primer caso el crédito no se ha utilizado en la realización de ningún gasto, y en el segundo la cantidad concedida está afecta al cumplimiento de una obligación concreta generada en el ejercicio presupuestario anterior, pero que no se pudo proceder a su reconocimiento porque el presupuesto llegó a su fin sin que se entregara el bien o se prestara el servicio objeto de la actividad de gasto público. Teniendo en cuenta las dos perspectivas apuntadas, el problema que se plantea en la práctica presupuestaria actual consiste en que de hecho cuando se trata de remanentes comprometidos del año anterior la decisión de autorizar su incorporación deja de ser discrecional y se convierte en obligatoria. Ello es debido a que por lo general los gestores de esas dotaciones comprometidas condicionan la ejecución final del crédito del ejercicio anterior a su previa incorporación (27), lo cual supone, tal y como indica S. FUENTES VE- 24. Véase «Las incorporaciones de créditos: tradición y normativa actual», en Presupuesto y Gasto Público, núm. 11, 1993, pp. 230 a Las modificaciones..., o.c., pp. 280 a Ello convierte a las incorporaciones en un instrumento a favor de la política presupuestaria de coyuntura económico-social, al posibilitar la inyección de nuevos fondos al presupuesto en ejecución. 27. En caso de dotaciones no comprometidas la incorporación no presenta problemas, ya que al no estar afecto el crédito a la satisfacción de obligaciones no va a ser necesario incorporarlo necesariamente para pagar las mismas. REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO

20 Alejandro Menéndez Moreno y Amable Corcuera Torres GA, que «la presión a favor de la incorporación será tan fuerte que antes o después obligará a la Dirección General de Presupuestos a aprobar la incorporación, ya que bastará señalar que de lo contrario el acreedor de la Administración no podrá ver satisfecho su crédito después de haber cumplido su prestación» (28). Ello implica que en todos estos casos la finalidad económica de las incorporaciones pierde su razón de ser, ya que no es la situación coyuntural de un determinado momento la que aconseja la incorporación, sino que ésta ha de tener lugar necesariamente para poder satisfacer la obligación contraída a cargo del crédito presupuestario que se incorpora. Tal consecuencia hace que esta práctica también pueda ser criticada desde el punto de vista de la política económico-presupuestaria a mantener, ya que la afluencia masiva y obligatoria de recursos de períodos anteriores que deriva de la incorporación de créditos comprometidos produce como efecto un progresivo aumento del gasto público, al tener que sumarse al gasto inicialmente previsto en el ejercicio presupuestario en vigor todas las cantidades que se adicionan del precedente (29). La forma de actuar expuesta, sin embargo, no es la correcta ni desde el punto de vista del Derecho común, ni desde la perspectiva del ordenamiento presupuestario. En efecto, siguiendo a S. FUENTES VEGA (30) hay que partir de que el artículo 1256 del Código Civil señala que «la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes», y esta circunstancia es precisamente la que se produce si la Administración, una vez cumplida la prestación por el particular, pudiese decidir el momento del pago, lo que ocurre si en el caso que se está analizando se niega el pago alegando no disponer de crédito presupuestario hasta que no se produzca la incorporación solicitada. Esta situación deviene insostenible y por demás conduce al absurdo en el supuesto de que el órgano competente para autorizar la incorporación la deniegue, ya que entonces el acreedor del Es- 28. En «Las incorporaciones...», o.c., p En esta misma dirección FUENTES VEGA, S., o.c., pp. 232 y 233, expresa que «si las incorporaciones se producen indiscriminadamente, no sólo no sirven a la política económica coyuntural, sino que en momentos claramente restrictivos darán lugar a la liquidación de presupuestos muy superiores a los inicialmente aprobados, lo que comportará la crítica de las Cortes». 30. O.c., pp. 230 a REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 2. FEBRERO 2004

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