EL DOMINIO PÚBLICO FUNCIONALIZADO: LA CORRIENTE DE VALORIZACIÓN

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1 EL DOMINIO PÚBLICO FUNCIONALIZADO: LA CORRIENTE DE VALORIZACIÓN

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3 EL DOMINIO PÚBLICO FUNCIONALIZADO: LA CORRIENTE DE VALORIZACIÓN María de los Ángeles Fernández Scagliusi INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MADRID, 2015

4 Colección: MONOGRAFÍAS FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP FERNÁNDEZ SCAGLIUSI, María de los Ángeles El dominio público funcionalizado: la corriente de valorización / María de los Ángeles Fernández Scagliusi. -- 1ª ed. -- Madrid : Instituto Nacional de Administración Pública, p. : 24 cm. -- (Monografías) ISBN (formato papel). -- ISBN (formato electrónico). -- NIPO (formato papel). -- NIPO (formato electrónico) 1. Dominio público. 2. Bienes demaniales. I. Instituto Nacional de Administración Pública (España) Primera edición: julio 2015 Catálogo general de publicaciones oficiales: Queda prohibida, salvo excepción prevista en la ley, cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública y transformación de esta obra sin contar con autorización de los titulares de propiedad intelectual. La infracción de los derechos mencionados puede ser constitutiva de delito contra la propiedad intelectual (arts. 270 y sigs. del Código Penal). Edita: INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ISBN: (formato papel) (formato electrónico) NIPO: (formato papel) (formato electrónico) Depósito Legal: M Preimpresión: Contenidos y Proyectos ISLIZ Impresión: Ulzama Digital En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.

5 A mis padres, María Rosa y Luis

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7 EL DOMINIO PÚBLICO FUNCIONALIZADO: LA CORRIENTE DE VALORIZACIÓN Este trabajo ha sido galardonado con el Premio INAP 2014 a la mejor tesis doctoral. El jurado, presidido por Don Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña, estuvo integrado por los siguientes miembros: Vocales: Don Ricardo Rivero Ortega, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca. Don Miguel Anxo Bastos Bouteta, profesor titular de Ciencia Política de la Universidad de Santiago de Compostela. Don José Antonio Olmeda Gómez, catedrático de Ciencia Política y de la Administración y decano de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UNED. Don Luis Herrera Díaz-Aguado, vocal asesor del INAP. Secretaria: Doña Guadalupe Herranz Escudero, jefa del Departamento de Publicaciones, Estudios y Documentación del INAP.

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9 ÍNDICE Presentación Capítulo I. La valorización de los bienes demaniales en el marco de la teoría general del dominio público La teoría general del dominio público El concepto de dominio público y su necesaria reformulación El dominio público en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas Los bienes públicos en el Código civil Elementos que conforman el concepto de dominio público Consecuencias de la extensión del concepto de bienes demaniales a los «derechos» Las diferentes propuestas de reformulación de los conceptos de bienes demaniales y patrimoniales La relevancia del dominio público en el Derecho público de bienes La controvertida cuestión de la naturaleza jurídica del dominio público Los dogmas configuradores del régimen jurídico demanial Notas básicas La inalienabilidad La imprescriptibilidad La inembargabilidad Consecuencias en el tráfico jurídico de la aplicación de los principios tradicionales del régimen demanial La necesidad de matizar los principios tradicionales del régimen jurídico demanial y los obstáculos de esta orientación Expansión y privatizaciones: dos tendencias contrapuestas que afectan a los bienes demaniales

10 índice 4. El sistema singular de protección de los bienes demaniales Régimen jurídico de las facultades y prerrogativas para la protección y defensa de los patrimonios públicos Existencia de un «núcleo duro» aplicable por igual a los bienes demaniales y patrimoniales Aspectos comunes al ejercicio de las prerrogativas de defensa y protección de los bienes públicos La potestad de investigación La potestad de deslinde Regulación jurídica Antecedentes históricos Los efectos del deslinde Recuperación posesoria La recuperación de oficio El desahucio administrativo Régimen de inventario Introducción La regulación efectuada por la LPAP y su Reglamento Efectos jurídicos de los inventarios La inmatriculación registral Evolución legislativa de la inmatriculación registral Características destacadas del régimen jurídico de la inscripción registral. Especial atención a los títulos inscribibles Capítulo II. La búsqueda de la «valorización» del dominio público La nueva pretensión de valorización de los bienes públicos Consideraciones generales La obligatoria estabilidad presupuestaria como punto de partida y causa general de la corriente de valorización La actividad financiera como necesidad de la acción administrativa El término «valorización»: su significado Especial referencia a la valorización en el Derecho francés La importancia económica de los bienes públicos Las causas específicas del fenómeno de la valorización El gasto público y la crisis económica La reformulación de las relaciones entre el Estado y la sociedad Los objetivos que se deben alcanzar mediante las operaciones de valorización

11 índice 4. El dominio público, entre la valorización y la protección: necesario equilibrio entre ambas tendencias La conciliación entre la valorización y la protección del dominio público El dominio público en el Estado social Dificultades a las que la tendencia de valorización debe hacer frente Algunas soluciones adoptadas para potenciar el desarrollo económico Diferentes modalidades adoptadas por la corriente de valorización según su campo de aplicación Valorización en la gestión Valorización financiera a través de las ocupaciones demaniales Valorización por inversión y fomento de la financiación privada Instrumentos utilizados para conseguir una mayor rentabilización Introducción Las tasas devengadas por la utilización del dominio público Las cesiones gratuitas La división en volúmenes del dominio público La constitución de derechos reales Los contratos Capítulo III. La compatibilidad entre la voluntad de valorizar el dominio público y el respeto a la afectación La regla de la afectación como clave de la demanialidad pública El inicio de la demanialidad: la afectación El concepto de afectación y su relación con la corriente de valorización Los modos de afectar bienes y derechos La competencia y el procedimiento para afectar Las mutaciones demaniales Las afectaciones concurrentes El cese de la demanialidad: la desafectación Concepto y características Clases de desafectación

12 índice 2. La afectación y su relación con los principios configuradores del régimen jurídico demanial La construcción de la noción de «cosa pública» en torno a la afectación La distinta intensidad de la afectación en función del concreto bien al que se aplica Afectación demanial y reservas al sector público Afectación y reserva de recursos esenciales Reservas demaniales Adscripción y desadscripción de bienes y derechos Adscripción Concepto Características Desadscripción Capítulo IV. Las posibilidades tradicionales otorgadas por el ordenamiento jurídico para la valorización Consideraciones previas Régimen de usos del dominio público singulares y privativos: valorización precaria Usos del dominio público estatal Usos permitidos por la lpap Títulos habilitantes: licencias y concesiones demaniales Negocios jurídicos sobre la concesión o con objeto de la misma Exigencia de tasas Cesiones gratuitas: renuncia a la valorización Usos del dominio público en las leyes de patrimonio de las comunidades autónomas Usos del dominio público en el ámbito local Clases de uso Las tasas en el ámbito local Cesiones gratuitas Capítulo V. La división en volúmenes del dominio público División vertical en volúmenes de la propiedad pública demanial Razones que dieron lugar a la práctica de división en volúmenes Evolución histórica de la práctica de la división en volúmenes La regla contenida en el art. 350 del Código civil

13 índice El criterio del interés El subsuelo en la primera jurisprudencia contenciosoadministrativa y en la jurisprudencia civil Régimen urbanístico del subsuelo La naturaleza jurídica del subsuelo La división en volúmenes en el ámbito urbanístico La cesión del dominio útil y la cesión plena del derecho de propiedad Aplicación práctica de la operación de «división en volúmenes» La doctrina de la Dirección General de los Registros y del Notariado La doctrina del Tribunal Supremo La exigencia de desafectación previa a la transmisión. La división en volúmenes de la propiedad pública arrastra el régimen jurídico demanial? La constitución de derechos reales en el ámbito demanial Consideraciones generales El derecho de superficie Introducción Notas esenciales del derecho de superficie La parcelación urbanística El derecho de vuelo y de subsuelo Capítulo VI. La valorización a través de los contratos administrativos La financiación de infraestructuras públicas: redefinición del papel de las administraciones públicas Consideraciones previas Las características de las infraestructuras públicas Los dogmas demaniales como límite a la financiación de infraestructuras públicas La limitación de la demanialidad en el ámbito de la obra pública para permitir la financiación privada de infraestructuras Las obras públicas Introducción Definición de obra pública Elementos que integran la definición El contrato administrativo de obras Consideraciones previas Concepto

14 índice Sujetos, contenido y objeto La celebración del contrato de obras La ejecución del contrato de obras Contrato de concesión de obras públicas Introducción El concepto de concesión de obras públicas Evolución de la regulación de la concesión de obras en España Principios configuradores de la concesión de obras públicas: riesgo concesional y equilibrio económico-financiero de la concesión Tratamiento contable de los contratos de concesión de obras públicas Régimen económico-financiero de la concesión Consideraciones generales Financiación de la concesión Arrendamiento operativo como contrato atípico de CPP Introducción Concepto Regulación jurídica Elementos Diferencias entre el arrendamiento operativo y el arrendamiento financiero El contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado Introducción Ubicación sistemática Definición y regulación jurídica Motivos que justifican la incorporación de estos contratos Causas generales La decisión de Eurostat, de 11 de febrero de 2004, sobre el tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos firmados por entidades públicas, en el marco de operaciones de colaboración con entidades privadas Características Elementos subjetivos y objetivos Elementos subjetivos Elementos objetivos El contenido del contrato de colaboración Reparto de riesgos entre el contratista y la Administración Remuneración del contratista

15 índice 6.8. Procedimiento de contratación La duración de los contratos de CPP Contrato de gestión de servicios públicos Consideraciones generales Concepto Ámbito material del contrato Modalidades de contratación: la concesión de servicio público Recapitulaciones sobre las ventajas financieras a la luz del análisis de las nuevas figuras contractuales Bibliografía

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