La reforma de los Fondos de Inversión y Desarrollo en Bolivia

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1 La reforma de los Fondos de Inversión y Desarrollo en Bolivia Asesoría en el ámbito de tensiones entre la modernización administrativa y la influencia política-partidaria Contribución a la serie "Buenas prácticas" del equipo de asesoría MODeLs de la GTZ Dr. Karl Schleich, COMO-Consulting Hamburgo, Wolf M. Dio, Gesellschaft für technische Zusammenarbeit Hamburgo La Paz, mayo de

2 INDICE 1. Resumen Introducción Hipótesis centrales para la asesoría al proceso de reforma Lecciones aprendidas El Proyecto Antecedentes Objetivos y enfoque global del Proyecto Elementos esenciales de las medidas de reforma deseadas Desafíos especiales para el trabajo de asesoría El equilibrio entre una reorientación de los contenidos y la capacidad de reforma institucional El manejo de exigencias conflictivas a la arquitectura de asesoría Enfoques de solución sobre la base de criterios de desarrollo organizacional bajo el fuego cruzado de influencias político partidarias El ámbito de tensiones entre reglas formales y relaciones informales En el ámbito de tensiones entre los procesos de reforma establecidos a largo plazo y los éxitos utilizables a nivel político a corto plazo Expectativas de los actores como factor de influencia esencial sobre las reformas institucionales Asesoría en la intersección entre política y administración

3 1. Resumen Puede la asesoría de la Cooperación Técnica impulsar y acompañar exitosamente amplios procesos de reforma en instituciones públicas? Cuál sería el enfoque adecuado de asesoría y, sobre todo, cómo se manejan las tensiones que se producen entre la modernización administrativa orientada por criterios de desarrollo organizacional y la continua irrupción de influencias políticas? Sobre la base de siete hipótesis centrales para el manejo de estas tensiones, en el siguiente informe se presentan las reflexiones básicas sobre las que se fundamentó el enfoque de asesoría en un proyecto de reforma en Bolivia. Al mismo tiempo, se señalarán las sorpresas que la realidad de la ejecución del Proyecto puso de manifiesto una y otra vez. Las consecuentes lecciones aprendidas pueden dar indicaciones a otros ambiciosos proyectos de reforma, especialmente en el marco de procesos de descentralización y de implementación de estrategias nacionales de reducción de la pobreza, respecto a qué es lo que se debe tomar en cuenta ante el recurrente fenómeno de las influencias políticas-partidarias. 2. Introducción Las medidas de la Cooperación al desarrollo apuntan a aumentar la eficacia de instituciones y organizaciones. Las organizaciones asesoradas adoptan conocimientos y métodos, y utilizan nuevos sistemas y procedimientos. Aceptan nuevos supuestos básicos, nuevas reglas de trabajo, roles cambiados y nuevas normas de comportamiento y, por último, cambian sus patrones de actuación. Así está escrito en las Directrices técnicas de la GTZ para la gestión de cambios 1 y así lo perciben muchos proyectos de la Cooperación Técnica. Pero en el trabajo de asesoría qué significa concretamente esto? Cuáles son los mayores retos que se enfrentan en este tipo de cooperación al desarrollo? En el componente "Finanzas públicas subnacionales del Programa de Apoyo a la Gestión Pública Descentralizada y Lucha contra la Pobreza - PADEP 2, la GTZ, entre otros, asesora al Gobierno boliviano en la implementación de una amplia reforma de los verticales procedimientos de compensación financiera entre el gobierno nacional y los municipios clasificados según su pobreza. Este objetivo incluye como elemento central reformas institucionales de los Fondos bolivianos de Inversión y Desarrollo en tanto entidades responsables más importantes de los procedimientos de compensación financiera. De esta manera, se deberían crear condiciones institucionales que favorecieran una política nacional de la lucha contra la 1 GTZ, Beratungsteam MODeLS: Veränderungsmanagement in Beratungsprozessen der GTZ. Eschborn El área de la reforma de los Fondos de Inversión y Desarrollo desde principios de 2000, hasta finales de 2001 ya fue trabajado en el proyecto predecesor "Desarrollo e implementación de un Sistema Nacional de Confinanciamiento SINACOF. Los autores participaron en el proceso, uno como responsable del Proyecto de la Cooperación Técnica SINACOF y del componente "Finanzas públicas subnacionales (Wolf Dio) y otro como asesor externo en desarrollo organizacional (Karl Schleich). Las experiencias presentadas aquí se refieren a las experiencias adquiridas tanto en el Proyecto SINACOF como en el Programa PADEP

4 pobreza más efectiva y fortalecer el desarrollo municipal. Desde su inicio, el Proyecto partió del supuesto de que un amplio enfoque para un cambio de sistema, que incluye tres ámbitos de asesoría, el técnico, el político y el organizacional, conduciría a una reorientación fundamental y sostenible del accionar institucional de este sector. La realidad de la implementación del Proyecto, bastante agitada y llena de sorpresas, mostró que los retos esenciales para una modificación eficaz del accionar administrativo radicaban por un lado en la pregunta de cómo se debería diseñar el proceso de asesoría, qué áreas debería incluir y qué tipos de intervención son adecuados en cada caso para iniciar y apoyar el proceso de cambio institucional de manera eficaz. Por otro lado, un peligro mucho mayor para la reforma administrativa resultó de los problemas de la intervención política en la conducción de las instituciones y en sus proceso de reforma. La pregunta central continuamente era, cómo la Cooperación al desarrollo debe actuar frente a esta injerencia a nivel de la conducción y qué significa esto para el diseño del trabajo de asesoría. El presente artículo examina esta pregunta e intenta desarrollar, tomando como ejemplo este Proyecto, algunas hipótesis acerca de qué es lo que debería tomar en cuenta la Cooperación Técnica cuando pretende promover un proceso de reforma tan amplio en administraciones públicas de América Latina. Para el lector que dispone de poco tiempo, en el Capítulo 3 se presentan las siete hipótesis que hemos desarrollado en el transcurso del Proyecto para la asesoría al proceso de reforma; del mismo modo, en el Capítulo 4 hemos resumido en diez "lecciones aprendidas las experiencias más importantes del trabajo de asesoría. Sin embargo, el lector que está interesado en una descripción del enfoque del proyecto y de las medidas de reforma, así como en una discusión más profunda de las hipótesis centrales para la asesoría en complejos sistemas socio políticos, debería leer también los capítulos correspondientes (Capítulo 5 y 6). 3. Hipótesis centrales para la asesoría al proceso de reforma La concepción y la conducción de un proceso de asesoría que tiene por objetivo la transformación compleja de un sistema global (véase Descripción del proyecto, Capítulo 5) supone un gran reto. Del gran número de cuestiones y dificultades que han surgido en el transcurso del Proyecto, escogemos para nuestras exposiciones sólo aquellas que nos parecen especialmente ilustrativas para el tema central de este ensayo: "De qué manera un proyecto situado en la conflictiva esfera de la modernización administrativa y la influencia política puede ser exitoso? Nuestras exposiciones, que serán tratadas con profundidad en el Capítulo 6, se dividen en función de las siguientes siete hipótesis centrales que hemos desarrollado en el transcurso de la realización del Proyecto: 1. Un amplio proceso de reforma institucional sólo tiene posibilidades de éxito si también el objetivo del accionar institucional es claramente definido, focalizado y concertado a nivel político (véase Acápite 6.1)

5 2. En complejos proyectos de asesoría, los conflictos de interés y de roles son inevitables en el diseño de la arquitectura del asesoramiento y consecuentemente se deben asumir los riesgos que resultan de ello (véase Acápite 6.2). 3. La influencia de la política partidaria sobre las instituciones puede ser disminuida mediante enfoques de solución basados en criterios del desarrollo organizacional, y el proceso de concertación política se puede institucionalizar y volver transparente (véase Acápite 6.3). 4. Las relaciones y reglas informales persisten y se superponen a los esfuerzos de lograr un desarrollo de capacidades ( capacity building ) coherente a través de reglas y acuerdos formales (véase Acápite 6.4). 5. Los éxitos en la reforma institucional deben ser palpables y visibles a corto plazo, a fin de generar credibilidad y lograr apoyo político, y de esta manera también poder asegurar la reorientación de los contenidos de un proceso de reforma (política de cofinanciamiento) a largo plazo (véase Acápite 6.5). 6. A través del trabajo de asesoría, se debe tratar de influir directamente sobre las expectativas de actores esenciales, con el fin de mantener en movimiento un proceso de reforma tan amplio mediante la presión generada de esta forma (véase Acápite 6.6). 7. La asesoría a reformas institucionales debe estar diseñada de tal manera que también se puede trabajar la intersección entre la política y la administración (véase Acápite 6.7). 4. Lecciones aprendidas Las experiencias adquiridas en el Proyecto de la Cooperación Técnica presentado muestran lo siguiente: en principio es posible apoyar exitosamente la reorientación de instituciones públicas en América Latina a través de proyectos de la Cooperación Técnica y generar de esta manera cambios en sistemas complejos. Sin embargo, los retos de la asesoría son muy fuertes y el éxito significa fuertes riesgos de entrada. El ámbito de tensiones entre la modernización administrativa y la influencia política conduce a una serie de riesgos e imponderabilidades que sólo se pueden prever y conducir de manera limitada. 1. Es fundamental crear una arquitectura de asesoría adecuada que permita trabajar todos los aspectos centrales del proceso de reforma. La asesoría a complejos procesos de reforma requiere la aclaración detallada sobre dónde se debe ubicar la asesoría y en qué forma se debe organizar. Sin embargo, la eficacia de la asesoría depende en gran medida de la existencia de estructuras adecuadas en el sistema de clientes. Cuanto más complejo es el proceso de reforma deseado, tanto más se deben definir de antemano los requerimientos de estas estructuras y, si se diera el caso, se deben crear nuevas estructuras. En oposición a proyectos individuales, los programas de la Cooperación Técnica ofrecen condiciones mucho mejores para crear estructuras de asesoría diversificadas para complejos procesos de reforma. 2. La asesoría debe enfocar en tres dimensiones centrales, si pretende contribuir a cambios de sistema tan complejos:

6 En los ámbitos políticos esenciales para la reforma y en las condiciones marco legales; En las competencias y los procesos de concertación entre las instituciones relevantes; En la reorganización concreta de las instituciones de mayor responsabilidad, para participar a través del asesoramiento organizacional y técnico en el diseño de estos procesos de cambio. 3. A causa de la fuerte influencia en los procesos de reforma institucional de los intereses del nivel político, que frecuentemente compiten entre si, la intersección entre la política y la administración debe ser especialmente tomada en cuenta. Las experiencias en Bolivia muestran que allí, como también en diferentes países europeos, esta intersección tiene una influencia decisiva en el éxito de la modernización administrativa. Es deseable una revisión de esta intersección en las actividades de asesoría, pero ésta conlleva altos riesgos y sólo es factible mediante complejas estructuras de asesoría. 4. Dado que los procesos de reforma institucional no se desarrollan en forma lineal y que son insuficientemente planificables y programables, es imprescindible un proceso de reflexión periódico e intensivo. En complejos procesos de reforma institucional, todos los involucrados tienen que estar prevenidos ante la posibilidad de que pueda existir una gran inseguridad y la consecuente imposibilidad de realizar una planificación. Por ello es, si cabe, tanto más importante un proceso de reforma diseñado de forma sistemática, que debe ser organizado con apoyo externo para evitar una simple perspectiva desde dentro. 5. Se debe examinar cuidadosamente, cuándo y cómo terminará la fase de la capacitación del sistema de clientes, a fin de poder reflejar la creciente "ownership (apropiación), también con una intensidad decreciente y un cambiante tipo de asesoría. El ownership no repercute solamente en la exigencia, sino sobre todo en la aptitud del sistema de clientes de conducir autónomamente complejos procesos de reforma. Esto hace oportuno una reducción y un cambio en la asesoría. Sin embargo, con una reducción demasiado fuerte de las actividades de asesoría en la fase de transición, se asumen riesgos para la sostenibilidad del proceso de reforma. 6. La asesoría a complejos procesos de cambio conduce forzosamente a expectativas contradictorias respecto al rol y las tareas de la asesoría. Por ello es tanto más importante aclarar los límites de la responsabilidad del sistema de asesores, tanto ante el cliente como ante los contratantes y otros actores importantes. A pesar de ello, sin embargo, son inevitables los conflictos de roles y los conflictos de lealtad relacionados a éstos. 7. Los procesos de reforma concebidos a largo plazo también requieren éxitos visibles a corto plazo y utilizables a nivel político. Por esta razón, ese tipo de procesos debiera ser dividido en etapas cortas y reconocibles con objetivos claros, para lo cual se pueden elaborar hipótesis sobre posibles impactos a corto plazo. Los hitos que se derivan de ello, le facilitan tanto al asesor como al sistema de clientes realizar una mejor estimación de las posibilidades reales de éxito y de los requerimientos de conducción necesarios. 8. La generación de expectativas externas es un importante instrumento para incrementar la presión orientada a la realización de reformas, pero en el in

7 terés del equilibrio político, ésta tiene que ser acompañada periódicamente con éxitos por etapas concretos. Aquí, la asesoría puede jugar un importante rol de mediación y conducción, ya que reformas complejas requieren de la presión de las expectativas pero, en casos de incumplimiento, también pueden ser sofocadas en su origen por una percepción externa demasiado negativa ("todo eso no lleva a nada ). 9. Una reforma administrativa requiere regulaciones formales y procedimientos de gestión adecuados. Sin embargo, desde el principio hay que estar prevenido ante el hecho de que éstas pueden estar superpuestas por regulaciones y relaciones informales, y a veces también sean derogadas. Es posible cierto contrapeso ahí donde los beneficiarios últimos del proceso de reforma (la población meta) apoyan las reformas por los éxitos visibles y que puedan desarrollar, a través de mecanismos e instancias adecuadas, una presión "desde abajo". 10. Se requiere la predisposición de corregir los acuerdos tomados, ya que las condiciones marco cambian permanentemente. Complejos procesos de reforma sólo pueden ser asegurados de antemano de forma limitada mediante acuerdos conjuntos entre los socios. Especialmente coyunturas condicionadas por la política y el cambio de socios pueden hacer imposible mantener los acuerdos fijados anteriormente. Aquí, por un lado, las condiciones mínimas que son necesarias para la continuación de la asesoría, deben estar claras desde el principio. Pero por otro lado, también debe existir la disposición por parte del sistema de asesoría de aceptar soluciones second-best (véase por ejemplo procedimientos de selección de personal), si las nuevas condiciones así lo exigen. Estas "lecciones aprendidas" muestran que un manejo muy sensible y flexible de los factores de influencia de un proceso de reforma es de importancia decisiva. Se requiere una permanente observación y estimación del entorno institucional y político, y la elaboración continua de hipótesis adecuadas, para poder reaccionar ante los fenómenos y mecanismos observados. La reflexión y el aprendizaje continuos probablemente sean las claves decisivas para una asesoría exitosa. 5. El Proyecto 5.1 Antecedentes Con la promulgación de la ley de Participación Popular (1994) y la Ley de Descentralización (1995), en Bolivia gran parte de la responsabilidad de la inversión del sector público fue transferida a los municipios. Con ello, el Gobierno esperaba también llegar a controlar mejor la pobreza rural, entre otros mediante inversiones más orientadas hacia la demanda. Con esta medida, en pocos años el presupuesto disponible a nivel municipal fue multiplicado (de US$ 10 millones en 1992 a US$ 129 millones en 1998). En este lapso, también los grandes Fondos de Inversión y Desarrollo (FID) incrementaron su importancia, ya que eran un instrumento esencial para las llamadas transferencias fiscales condicionadas y por tanto el financiamiento de créditos del nivel subnacional. Así, en el año 1999, los FID eran responsables del 20% del vo

8 lumen de inversión total del sector público de Bolivia (1992: 7 %). El Gobierno concedió a los FID una cada vez mayor y creciente importancia, a fin de apoyar la lucha contra la pobreza y la consolidación del proceso de descentralización. A pesar de la gran importancia de los FID, la satisfacción general con su forma de trabajo fue escasa. En los análisis para la preparación del Proyecto de la Cooperación Técnica se identificó un complejo sistema de relación problema-causas, que se puede dividir en tres grandes áreas: (i) Contenidos políticos incoherentes, es decir faltaba un concepto sostenible y de largo plazo para el rol de los FID en el proceso de descentralización. Las exigencias políticas sectoriales correspondientes eran a menudo insuficientes, y las inversiones municipales eran frecuentemente incompatibles con los objetivos nacionales de la distribución regional y la lucha contra la pobreza. Adicionalmente, faltó un consistente sistema de incentivos y los procedimientos correspondientes, que contribuyera a que los municipios y la sociedad civil movilicen capacidades y recursos propios. (ii) Deficientes procesos políticos y sociales de concertación a nivel central y descentralizado, es decir los mecanismos institucionales necesarios para la integración de los FID en el proceso de descentralización y la planificación e implementación de inversiones públicas eran insatisfactorios. Adicionalmente, a menudo la concertación con los ministerios sectoriales y el proceso de información y concertación con prefecturas, municipios y grupos meta eran insuficientes. Consecuentemente, los niveles subnacionales no fueron integrados de forma activa y transparente en las decisiones relativas a la cofinanciamiento. (iii) Deficiencias en la eficiencia de los Fondos y de los actores descentralizados: las prestaciones financieras y los servicios de los Fondos eran demasiado caros, insuficientemente orientados a los clientes, demasiado burocráticos, escasamente orientados a los grupos meta específicos, y susceptibles a la corrupción y la politización. Adicionalmente, las capacidades de planificación y ejecución de las prefecturas y los municipios no eran todavía suficientes para garantizar el impacto y la sostenibilidad socioeconómica de los proyectos cofinanciados. Sumándolo todo, estas deficiencias condujeron a que no se podía esperar de los FID con su procedimiento de trabajo de entonces un impacto suficiente en los esfuerzos de descentralización y en la lucha contra la pobreza. Consecuentemente, era imprescindible realizar amplias reformas. Sin embargo, estos esfuerzos de reforma también se deben ver ante el trasfondo de importantes condiciones político-sociales marco, cuya influencia también nosotros subestimamos parcialmente. Por un lado, existían en Bolivia diversas iniciativas nacionales para leyes y reformas, que crearon importantes condiciones básicas para una modernización administrativa. Entre las más importantes se puede mencionar la Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley SAFCO) de 1990, así como la introducción obligatoria de un sistema de orientación hacia resultados en el sector público (Sistema de Seguimiento y Evaluación por Resultados - SISER) y el inicio del Proyecto de Reforma Institucional en No obstante, la realidad del accionar político e institucional siguió caracterizada por mecanismos

9 que pueden ser resumidos con el término informalidad ("informality") de las instituciones del sector público. Bajo informality entendemos en este contexto "una brecha significativa entre patrones de comportamiento ideales o deseables prescritos en una serie de instituciones formales (por ejemplo, leyes, reglas y normas organizacionales), por un lado, y patrones de comportamiento reales adquiridos sin seguir al pie de la letra el espíritu de las reglas formales, por el otro (Banco Mundial) 3. Los siguientes puntos son relevantes en este contexto: (i) (ii) (iii) Por un lado, existe la fachada de una aplicación formal de instrumentos de gestión sofisticados, dictados por ley para el sector público (por ejemplo planificación estratégica y planificación operativa anual); por el otro, éstos no son considerados obligatorios y son ignorados periódicamente en la implementación real de actividades y gastos. Existe una gran "informalidad en el ámbito de los recursos humanos del sector público, que se refleja en la intransparencia y la influencia política partidaria sobre los procedimientos de selección y de ascenso de personal, así como en el consecuente comportamiento corrupto. La informalidad desarticula los mecanismos e instrumentos formales de control mediante redes de relaciones informales, y se expresa, entre otros, también en la contratación excesiva de consultores en funciones lineales (a menudo pagados por los donantes). Las causas más profundas de la "informalidad" se encuentran en la manera en que los partidos políticos influyen sobre la administración pública. Los factores más importantes de esta práctica usual del "patronazgo" y del clientelismo son la debilidad del sector privado, que no ofrece suficientes posibilidades de empleo, y el interés de los políticos de lograr apoyo político y votos mediante la distribución de puestos de trabajo y otras posibilidades de ingreso en el sector público. Existe un gran interés político por controlar la burocracia gubernamental, posicionando a "personas de confianza en los puestos importantes del aparato del Estado, para garantizar una implementación de políticas efectiva o para asegurar la distribución deseada de favores u otras ventajas (monetarias). En este entorno, después de que los pasos preparativos habían durado más de un año, la GTZ inició a principios del 2000 sus actividades. Sin embargo, no queremos dejar de indicar que los análisis del entorno no estaban tan claros y evidentes al inicio del Proyecto como quizás puedan parecer ahora. Muchos aspectos se evidenciaron sólo en el transcurso de los trabajos del Proyecto. 5.2 Objetivos y enfoque global del Proyecto En la oferta al BMZ se formuló el siguiente objetivo del proyecto: Los Fondos de Inversión y Desarrollo (FID) implementan una política nacional de cofinanciamiento, que fomenta la equidad en la distribución, la descentralización y el impacto de las inversiones públicas. Pretende contribuir al logro del objetivo superior, formulado 3 Esta definición de "informality en el sector público y una excelente descripción de los problemas básicos del desarrollo institucional de Bolivia se encuentra en Boliva From Patronage to a Professional State. Bolivia Institutional and Governance Review, World Bank, Agosto de

10 en los siguientes términos: Fomento del desarrollo sostenible y reducción de la pobreza en Bolivia. En base a las experiencias previas descrias arriba y ante la complejidad del campo temático se definieron tres campos de intervención esenciales para el Proyecto: Política de cofinanciamiento (Política, Estrategias, Implementación) Procesos políticos y sociales de concertación (Paisaje institucional, responsabilidades, mecanismos de coordinación) Reorganización de los FID (Estructura, Procesos, Cultura) Se partió de la idea de que el logro del objetivo del proyecto y del objetivo superior sólo es posible si en los tres campos se obtienen suficientes progresos. Con ello, desde el inicio el marco para el trabajo del Proyecto fue muy amplio. Todo el "Sistema de cofinanciamiento fue integrado en el enfoque del Proyecto y se previeron intervenciones en todos los niveles importantes. 5.3 Elementos esenciales de las medidas de reforma deseadas Prescindimos aquí de una descripción de las actividades de acompañamiento y apoyo de las amplias medidas de reforma. En los siguientes resúmenes se señalan tan sólo los elementos esenciales de las reformas deseadas en los tres campos de intervención

11 Resumen 1: Elementos esenciales de reforma en los tres campos de intervención Contenidos políticos Transparencia en las asignaciones financieras a los municipios Criterios claros para cifras de la asignación financiera y su publicación Fortalecimiento de la transparencia a nivel municipal y en los FID Creación de equilibrios fiscales verticales Financiamiento exclusivamente de tareas municipales Integración de políticas nacionales, sectoriales y transversales, con prioridades locales Creación de equilibrios fiscales horizontales Fondos financieros adicionales en base a potenciales fiscales insuficientes y contribución de servicios de los municipios (indicador de pobreza como Proxy) Sistemas de incentivos para el fortalecimiento de las capacidades institucionales de los municipios Asignación de recursos combinada con indicadores de desempeño de los municipios Benchmarking en base a indicadores financieros y administrativos Procesos de concertación Sensibilización de los actores más importantes Diagnóstico institucional para mostrar las necesidades de cambio Adecuación del paisaje institucional Creación del Directorio Único de Fondos (DUF) como comisión conjunta con representantes del Gobierno nacional, los municipios y la sociedad civil Participación de las prefecturas y los municipios en el proceso de aprobación del proyecto a nivel departamental Alianzas estratégicas Alianzas con los bancos de desarrollo multilaterales para el apoyo a las reformas Alianzas cambiantes con diferentes islas de reforma al interior del Gobierno (Ministerio de Hacienda, Vicepresidente) Proceso de concertación social Introducción de las reformas en el Diálogo Nacional 2000 Afianzamiento en la Ley del Diálogo Nacional en julio de 2001 Reorganización de los FID Estructura organizativa Nuevo organigrama: - a lo largo del proceso central - descentralizado Creación de Comités de gestión Recursos humanos como unidad organizativa propia Corrección flexible de las estructuras Personal Sistema de gestión Sistema de información Términos Gestión estratégica Hardware y software de referencia Balanced Scorecard Acuerdos escritos Intranet como Procedimientos sobre objetivos plataforma y co- de Evaluación del desnexiones online selección empeño Integración de de personal Componentes de datos financieros y Talleres de sueldos en base al productivos introducción desempeño Acceso regulado Desarrollo Controlling estratégicles en todos los nive- de recursos humanos Responsabilidad Línea de atención como función nueva de gestión) Conferencias tele- compartida (Comités a clientes Evaluación Benchmarking fónicas y videoconferencia del desempeño Encuesta entre personal Procesos internos Análisis de procesos Simplificación y optimización de procesos Instrucciones de procedimiento y manuales Ubicación externa de funciones de la auditoria interna (Auditoría concurrente) Orientación hacia el cliente y encuesta entre clientes Con el trabajo en estos elementos esenciales en los tres campos de intervención se pretendió asegurar que en el marco de un enfoque sistémico no solamente se involucre en el marco de acción a la institución misma, de la cual se trataba en primer lugar, sino también a importantes partes del entorno del Proyecto. De esta

12 manera se pretendió aumentar las posibilidades de poder impulsar realmente de manera eficaz un proceso de cambio tan exigente. 6. Desafíos especiales para el trabajo de asesoría 6.1 El equilibrio entre una reorientación de los contenidos y la capacidad de reforma institucional En el Proyecto de la Cooperación Técnica se partió desde el principio del supuesto de que el ambicioso objetivo, que estaba orientado a un cambio fundamental del accionar administrativo de los FID, sólo podía tener éxito si se incluían en el marco del Proyecto también las preguntas decisivas de contenido que tienen que ser solucionadas para la reforma del Sistema de Cofinanciamiento del nivel municipal. De ello se derivó la hipótesis central, según la cual un proceso de reforma institucional tan amplio sólo tiene posibilidades de éxito, si también el objetivo del accionar institucional está claramente definido, focalizado y concertado a nivel político. Esta reorientación de los contenidos del conjunto del Sistema de Cofinanciamiento se basó en las siguientes reflexiones básicas, compartidos por el Gobierno y los donantes. Los FID debían convertirse en los "pilares centrales en el proceso de descentralización de Bolivia. En oposición a los solapamientos existentes antes en las áreas de trabajo, se requería ahora una clara separación entre la puesta a disposición de fondos crediticios, por un lado, y los pagos de transferencia condicionados a los municipios, por el otro. Con los pagos de transferencia se pretendía asignar a los municipios fondos que les permitirían realizar inversiones bajo responsabilidad propia, las cuales se insertan en el marco de las políticas nacionales y sectoriales. Para este fin, los dos fondos de transferencia "Fondo de Inversión Social (FIS) y "Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) debían fusionarse y concentrarse en esta tarea. En cambio, la asignación de créditos a municipios solventes debía ser la sola responsabilidad del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el cual debía ser ampliado de esta manera a un banco de desarrollo municipal. Las dos organizaciones financieras debían ser unidas bajo un techo institucional compartido y ser integradas en una orientación política global coherente y uniforme, para lograr que sus proyectos y programas se complementen y apoyen mutuamente. Para el Proyecto, eso significó trabajar dos complejos temáticos paralelamente: La elaboración de un marco político-administrativo, que vinculase los servicios de transferencia y las ofertas de crédito de los FID a exigencias de la política de desarrollo y la política sectorial, y la reestructuración de los FID para permitir la realización eficiente y eficaz de esta reorientación de los contenidos

13 El reto central para el Proyecto en esta fase radicaba en la pregunta: Qué puede hacer una asesoría para que esta reorientación altamente explosiva desde el punto de vista político, se haga realidad, considerando los intereses particulares de la política partidaria. Como respuesta se desarrollaron tres vías de proceder, que fueron consideradas especialmente importantes: 1. La creación de alianzas estratégicas con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para elaborar en estrecha coordinación importantes análisis y propuestas de solución. 2. El intento de introducir esta tema en la agenda política y de mantenerlo activo. En este aspecto, la GTZ pudo adoptar una importante función de catalizador, elaborando para el Gobierno, pero también para el diálogo político internacional, especialmente en el marco de las reuniones del Grupo Consultivo, importantes propuestas de contenido. 3. La estrecha coordinación con el encargado de la cooperación al desarrollo de la Embajada Alemana como portavoz político en la coordinación entre donantes. Consecuentemente, desde el inicio el Proyecto tenía que atreverse a mantener el difícil equilibrio entre un trabajo de asesoría técnico y de contenidos, y una toma de influencia encauzada sobre el proceso de formación de opiniones y de decisiones políticas. Las propuestas de contenido elaboradas en el marco del Proyecto contribuyeron, por un lado, a que el Banco Mundial, el BID y finalmente también el Gobierno, a pesar de sus dudas iniciales, consideraron la posibilidad de una reforma estructural profunda y extensa. Los bancos de desarrollo multilaterales la convirtieron entonces en un componente central de sus financiamientos para el apoyo del programa de descentralización 4. Por otro lado, la reforma de los servicios de transferencia a los municipios se convirtió en un tema importante en el llamado Diálogo Nacional en el año Si bien las propuestas elaboradas por el Proyecto de la Cooperación Técnica en su versión original finalmente no se impusieron a nivel político, permitieron al Gobierno introducir una propuesta concreta en la discusión, la cual posteriormente fue analizada e integrada en una fórmula de distribución final, la cual fue afianzada mediante ley en el año El consecuente nuevo reto respecto a los contenidos generó una enorme presión a favor de la reforma del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) 6, que recibió después de la redistribución de las áreas de trabajo entre los fondos de 4 Las propuestas iniciales para una política de cofinanciamiento, es decir de una reordenación tan sólo de los servicios de transferencia de los FID, se ampliaron en este momento (principios de 2001) a un procedimiento vertical de compensación financiera (política de compensación), es decir a una reordenación del conjunto de las transferencias fiscales condicionadas del nivel nacional y departamental, incluidos los Programas con financiamiento externo. 5 Aquí se generó una presión adicional por el hecho de que, para cumplir con las condiciones de la iniciativa del canje de la deuda para Highly Indebted Poor Countries (HIPC II), el Gobierno tenía que presentar una estrategia nacional de reducción de la pobreza elaborada de manera participativa, en la cual el mecanismo de distribución de los fondos liberados del servicio de la deuda ocupó un papel esencial. 6 El FPS es la organización sucesora del FIS y del FDC

14 transferencia y los fondos de concesión de préstamos la clara responsabilidad institucional para la implementación de la política de compensación. Ésta se convirtió entonces en un componente central de la estrategia nacional de reducción de la pobreza, lo que trajo sobre él consecuentemente un gran interés político. La consiguiente mayor presión a favor de la reforma, resultado también de la asesoría de la Cooperación Técnica, contribuyó de manera decisiva a que se realizaran en la reorganización del FPS cambios fundamentales en la estructura organizativa, el sistema de gestión e información, así como en los procesos y procedimientos internos, y que éstos se mantuvieran en gran medida. Para el FNDR no se definieron retos tan profundos en términos de contenidos. Correspondientemente, la presión a favor de reformas y consecuentemente también la disposición de la institución a realizar cambios organizativos fundamentales eran menores, con la consecuencia de que también la asesoría de la Cooperación Técnica al FNDR se redujo de modo considerable. 6.2 El manejo de exigencias conflictivas a la arquitectura de asesoría En un proceso de cambio tan ambicioso en un entorno políticamente muy sensible y volátil, en el que la asesoría debía acompañar cambios tanto en las instituciones como en el entorno institucional, se plantean muchas preguntas relativas a la adecuada arquitectura de asesoría. Nuestra hipótesis central al respecto fue: En complejos proyectos de asesoría, los conflictos de interés y de roles son inevitables en el diseño de la arquitectura del asesoramiento y consecuentemente se deben asumir los riesgos que resultan de ello. Esta hipótesis básica se basó en varias reflexiones específicas y preguntas. La disposición para reformas de los actores relevantes en el entorno político, la capacidad de las islas de reforma de imponerse en el aparato de gobierno y el apoyo a las reformas por los donantes no son constantes ni confiables, sino que cambian en función de los intereses divergentes de los diferentes centros de poder al interior del Gobierno, de coyunturas políticas y de cambios de personal. Los profundos procesos de cambio previstos en el entorno y al interior de los FID parecían sugerir que no era conveniente situar la asesoría a nivel de estas instituciones. Pero por otro lado, la asesoría para un acompañamiento intensivo también tenía que producir efectos justamente al interior de las instituciones. Entonces dónde se debía situar institucionalmente la asesoría y cómo se debía organizar para cumplir con el complejo encargo de asesoría? La asesoría en diferentes niveles de intervención en este entorno políticamente muy sensible produjo forzosamente conflictos de roles de los asesores y problemas de aceptación entre los diferentes actores, que cambiaban según la coyuntura. De qué manera la asesoría debía prevenir o manejar estos conflictos y problemas?

15 Era evidente que estas preguntas están estrechamente interrelacionadas y que por lo tanto conducen a contradicciones inevitables en las exigencias a la arquitectura de asesoría. Con el siguiente enfoque, el Proyecto trató de corresponder a estas exigencias: En el contexto de las preparaciones del Proyecto, la GTZ propuso la creación de un nuevo y único directorio de los FID, el llamado Directorio Único de Fondos. De esta manera, los intereses del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de la Presidencia, que tradicionalmente competían entre sí, debían ser concertados en una comisión de coordinación conjunta, para permitir luego decisiones uniformes y obligatorias. Este Directorio era responsable tanto de la reforma institucional de los FID, como de la elaboración de propuestas concretas para la reforma de la política de financiamiento. La creación del DUF se convirtió en una de las condiciones centrales de la Cooperación alemana al desarrollo para iniciar el Proyecto. Si bien esta condición condujo en un primer momento a una actitud de bloqueo durante 6 meses por parte de ambos Ministerios, ya que cada uno reclamó para sí la conducción única de los FID a nivel de política y de contenidos, fue cumplida finalmente a finales de Otra pregunta importante fue la de cómo debía estar compuesto el equipo de asesores de la GTZ. Para prevenir problemas de conformidad entre los diferentes actores, se optó por la siguiente constelación del equipo: o Un asesor alemán enviado, con conocimientos del entorno político, aceptación y acceso a los representantes de los donantes; o Reconocidos expertos bolivianos de alto rango, que contaban con aceptación política, pero también con un perfil técnico comprobado como consultores internacionales de muchos años del Banco Mundial y del BID; o Expertos bolivianos adicionales con un perfil netamente técnico. Adicionalmente, estaba previsto desde el inicio un asesoramiento externo por expertos internacionales de misiones cortas para cuestiones técnicas específicas (por ejemplo, sistema de información para la gestión, fusión de los FID) y para un asesoramiento y acompañamiento intermitentes del proceso de reforma institucional. Ya durante la fase de preparación del Proyecto se buscó activamente la colaboración con las fuerzas de reforma dentro y fuera del Gobierno y especialmente con los donantes, a fin de poder ejercer una presión a favor de la reforma mediante la concretización de las exigencias respecto a los contenidos y de reconocer los cambios coyunturales. En este contexto, se intentó una y otra vez hacer transparentes los roles cambiantes de los asesores respecto a la representación de los intereses de los donantes y del Gobierno (véase también los Acápites 6.6 y 6.7). Como nivel adecuado para la integración institucional de la asesoría se estableció la secretaría técnica del DUF. Esto les permitió a los asesores trabajar intensamente en el nivel macro, a través del contacto directo con el

16 Presidente del DUF. Además, esta situación abrió la posibilidad de ir más allá de las meras actividades de asesoría y de co-conducir al inicio de los procesos de cambio desde arriba y por encargo del DUF, cambios frente a la resistencia de la directiva de los FID de ese entonces. Actualmente, el enfoque elegido puede ser valorado como adecuado. Fue sobre todo importante insistir en las condiciones de entrada para la creación del DUF, que en el transcurso de la legislatura se convirtió en una importante comisión de decisión con influencia política. Por las razones mencionadas, la integración de los asesores de la GTZ en el DUF fue en conjunto ventajosa. Sin embargo, no se pudieron evitar los conflictos de interés y de roles. Así por ejemplo, la relación de confianza entre el Presidente del DUF y el asesor enviado de la GTZ se alteró bastante cuando el asesor de la GTZ ejerció presión a través de la comunidad de donantes, a fin de lograr que el procedimiento de selección del Presidente del DUF estuviese asegurado a través de un proceso de concertación parlamentario. El Presidente del DUF consideró este comportamiento como un abuso de confianza frente de su persona. Aquí hubo un claro conflicto de lealtad para el asesor: Debía orientar su asesoramiento en objetivos a largo plazo independientes de personas o mantenía su lealtad hacia su socio directo (es decir, su cliente) a causa de la asignación institucional? En un entorno muy marcado por intereses político partidarios, al respecto ya no era posible un intercambio constructivo en el sentido de una gestión de consenso. Pese a los intensos esfuerzos, la relación quedó durablemente afectada. También después del cierre de la fase inicial del proceso de reorganización en el FPS, surgieron conflictos de interés. El inicio de esta reorganización estuvo marcado por una fuerte intervención desde arriba, es decir, el DUF como ente regulador estaba fuertemente involucrado en todas las decisiones esenciales respecto a los objetivos y contenidos de la reorganización. En esta fase, la integración de la asesoría en el DUF ayudó mucho en el éxito de la asesoría. La asesoría ha podido influir en la creación de importantes condiciones para el accionar futuro. Sin embargo, después el proceso de reforma fue transferido paulatinamente a la responsabilidad directa de la dirección del FPS, lo que era oportuno. Esto conllevó a que ésta prácticamente dejase de demandar los servicios de asesoramiento ofertados por el Proyecto y que, por el contrario, permitió cada vez menos que los asesores tuviesen conocimiento de los asuntos internos. Los asesores de la GTZ fueron considerados demasiado como los representantes del ente regulador. Retrospectivamente, también se puede hacer el comentario crítico de que tanto el DUF como la GTZ dedicaron en esta fase del proceso de reorganización su atención casi completa en los urgentes problemas presentes en el nivel macro. Así faltaron capacidades para importantes preguntas de detalle en el nivel institucional. Seguramente, esto ha contribuido a los problemas de implementación observados posteriormente. En esta fase, se puso nuevamente de manifiesto el conflicto de lealtad del asesor de la GTZ, descrito arriba, en su rol de asesor, por un lado, y de representante de los donantes, por el otro. Se seguía tratando de contribuir a la solución de los pro

17 blemas de implementación mediante insumos de asesoría y la comunidad de donantes no fue informada a tiempo de los problemas ya previsibles (por ejemplo, reestructuraciones institucionales motivadas por coyunturas, contratación de personal adicional a pesar de una cifra de negocios insuficiente) y no se le aclaró que a causa de otras dinámicas, estos insumos de asesoría iban a quedar sin éxito a nivel de la cúpula directiva del FPS. La discusión sobre todas estas preguntas fue repetidamente objeto de reflexión entre el equipo de asesores de la GTZ y el asesor externo en desarrollo organizacional. Sin embargo, se mostró que las decisiones estructurales tomadas al comienzo y que todavía se consideraban correctas, especialmente respecto a la integración institucional de la asesoría en el DUF, trajeron consigo en fases posteriores desventajas que se pueden impedir sólo de manera limitada. 6.3 Enfoques de solución sobre la base de criterios de desarrollo organizacional bajo el fuego cruzado de influencias político partidarias Consciente de las fuertes influencias de las condiciones básicas marcadas por los partidos políticos arriba señaladas sobre el funcionamiento de la administración publica, una de las hipótesis centrales del Proyecto fue que mediante enfoques de solución sobre la base de criterios de desarrollo organizacional se podía reducir la influencia político partidaria e institucionalizar e introducir transparencia en el proceso político de concertación. Consecuentemente, en consenso con otros donantes multi y bilaterales y con el apoyo del DUF, se propusieron e implementaron las siguientes medidas: Supresión de la "doble cúpula directiva (Director y Gerente general) en los FID, que en la mayoría de los casos tenía la utilidad de brindar opciones de influencia política a dos partidos de coalición diferentes. Revalorización jerárquica de los Directores de las oficinas regionales departamentales, con el fin de reflejar su creciente responsabilidad al interior del proceso de descentralización del FPS, y al mismo tiempo el intento de incluirlos en la carrera de los funcionarios públicos. Procedimiento de selección de personal público con ayuda de una empresa privada de selección de personal. Introducción de la carrera administrativa no sólo para el personal técnico, sino también para los gerentes/directores medios y altos. Involucramiento de los ministerios relevantes, de los clientes (representantes de los municipios) y de la sociedad civil (estos últimos sin derecho a voto) en procesos importantes de toma de decisiones en los FID: éstos debían ser miembros tanto del DUF como de los comités departamentales de aprobación de proyectos. Nombramiento del Presidente del DUF sobre la base de una "lista corta ("short list ) definida mediante dos tercios de la mayoría del Parlamento

18 Nombramiento de los Directores Ejecutivos por una mayoría de dos tercios del DUF, lo que implícitamente significaba que también los representantes del ámbito de los clientes tenían que votar por los candidatos. Nombramiento de la cúpula directiva de los FID a través del DUF. Hoy, más de dos años desde el inicio del proceso de reforma, el balance de estas medidas se muestra bastante desalentador: Para las reformas institucionales se logró un consenso entre los partidos políticos de la coalición de gobierno de ese entonces, y la participación de los ministerios relevantes en el DUF mejoró bastante el proceso de votación al interior del Gobierno. Pero sin embargo, se mantuvieron los grandes problemas en la coordinación con importantes ministerios sectoriales, que no están representados en el DUF, así como con los partidos de la oposición. 7 El hecho de que 18 meses después de la promulgación de las bases legales, los representantes de los municipios y de la sociedad civil aún no tienen presencia en el DUF, muestra que el Gobierno no tiene ningún interés real de que éstos se incorporen al ámbito de toma de decisiones. El año pasado, tras unas nuevas elecciones se produjo un cambio de gobierno. En consecuencia fueron cambiados no sólo el Presidente del DUF y los ahora como antes cargos políticos de Director Ejecutivo de ambos Fondos, sino también dos tercios de los gerentes elegidos anteriormente bajo procedimientos de selección, y eso tanto a nivel nacional como a nivel departamental. Justamente esto debiera haber sido impedido mediante las medidas señaladas más arriba. Es posible que la persistencia en regulaciones y procedimientos "tecnocráticos" haya aumentado más que disminuido la fragilidad del proceso de reforma. Quizás hubiera sido mejor aceptar el sistema de cuotas político partidario como un hecho antes que proponerse lograr al interior de este sistema la selección de personas técnicamente apropiadas. El ejemplo de la Aduana de Bolivia también reformada, en la cual se aceptó la orientación a cuotas de una junta de vigilancia, insinúa esta hipótesis. Sin embargo, no existe una clara respuesta al respecto. El nombramiento del Presidente del DUF por el Parlamento tampoco se ha realizado hasta la fecha, ya que las actuales relaciones de mayoría hacen muy difícil asegurar una mayoría de dos tercios. Pero también aquí parece que el hecho de que el desacoplamiento de la posición del Presidente del DUF del resto de las posiciones del DUF (solo el Presidente es nombrado por el Parlamento) les hace difícil a los partidos políticos llegar a un acuerdo, ya que el espacio de maniobra para los cargos a ocupar es muy pequeño. La supresión de la doble cúpula directiva originalmente ocupada según criterios políticos, ha revalorizado jerárquicamente en la esfera nacional las posiciones de gerencia anteriormente más bien técnicas y las ha colocado en la "línea de tiro" política. Ahora, los partidos político reclaman también este nivel y por lo tanto, existe una clara resistencia a integrar estos puestos en el carera administrativa. Tam- 77 Un consenso que involucrara a todos los partidos políticos, con toda probabilidad tampoco hubiera sido posible en aquel momento. Ya el acuerdo al interior de la coalición era difícil y sólo era posible con considerables concesiones políticas al partido de la coalición que perdía prebendas

19 bién la revalorización de los cargos directivos a nivel departamental ha despertado codicias político partidarias adicionales. Sin embargo, como consecuencia del amplio poder de estos cargos en el ámbito departamental (sobre todo en virtud de los altos volúmenes de inversión a nivel departamental), los procedimientos de selección para estos cargos siempre han sido influenciados de modo político partidario. Como se ha mostrado, las reglas formales no pueden acabar con esta influencia, sino únicamente garantizar que los candidatos elegidos políticamente cumplan con los requerimientos establecidos. No será posible actuar frente a esta resistencia. Es más, hay que aceptar que en un campo político como el que domina en Bolivia, también los cargos de gerencia del nivel medio no se pueden afianzar en la carera administrativa y, consecuentemente, se debe aspirar más bien, desde una perspectiva de desarrollo organizacional, a soluciones second-best, soluciones de compromiso, como por ejemplo el nombramiento para el periodo completo de una legislatura. A partir de estas experiencias, hoy es posible formular nuevas hipótesis para el tratamiento realista de constelaciones de intereses político partidarios: Exigencias máximas, que en virtud del enfoque de desarrollo organizacional pueden ser demandadas, serán aceptadas en determinadas circunstancias de modo formal por las instancias de decisión política; sin embargo, finalmente no pueden ser ejecutadas, ya que contradicen los intereses fundamentales de los actores. Consecuentemente, la asesoría se encuentra enfrentada con la pregunta de qué solución debe perseguir con sus recomendaciones y con el empleo de los medios de presión que estén a su disposición. Aquí no existe ninguna solución falsa o correcta. Más bien es necesario una continua observación, ponderación y reflexión de los riesgos y posibilidades de las diversas opciones. 6.4 El ámbito de tensiones entre reglas formales y relaciones informales La reforma institucional de los FID en Bolivia apuntó a un cambio de paradigma en el accionar de la administración. La meta es cambiar las instituciones pasando de ser administraciones públicas a empresas públicas. Las palabras claves para ello son: orientación a resultados, acuerdos sobre objetivos y evaluaciones de desempeño, orientación al cliente y los servicio, eficiencia, etc. Para lograr estos objetivos, con ayuda de la asesoría de la Cooperación Técnica, por un lado se adaptó la estructura del FPS a los requerimientos de una gestión empresarial eficiente. Por otro lado, también se pretendía adecuar todo el sistema de gestión a esta filosofía (véase Resumen 1 en el Acápite 5.3). Con estas medidas se esperaba lograr los fundamentos para un accionar administrativo moderno. En este contexto, con el DUF y la cúpula directiva del FPS se acordó que la GTZ brindaría los siguientes servicios de asesoramiento: Propuestas para la nueva estructura organizativa y para el diseño del proceso de cambio pretendido;

20 Asesoría y apoyo en el desarrollo de los nuevos instrumentos de gestión (por ejemplo, el sistema de control, acuerdos sobre los objetivos y evaluación de desempeño, sistema de información, optimización de los procesos internos, etc.) Asesoría al DUF y al comité ejecutivo del FPS en la implementación del nuevo sistema de gestión; Realización de talleres de introducción a todos los colaboradores (esfera directiva y técnica) del FPS para familiarizarse con las metas y exigencias del nuevo sistema de gestión y para analizar con ellos las implicaciones que de ello se derivan. Reflexiones periódicas con la esfera directiva del FPS sobre los avances y los problemas en la implementación del Sistema y para el desarrollo de las medidas de corrección necesarias. En un primer momento, esta nueva conformación del sistema de gestión parecía prometer éxito, y se produjo un gran interés y una amplia predisposición en todas las esferas de comprometerse en el asunto. Todos parecían estar convencidos de que éste era el camino correcto para el FPS (y con algo de retraso también para el FNDR). A pesar de muchas demoras, el desarrollo de los instrumentos siguió adelante y se llegó a propuestas de involucrar a una empresa consultora especializada en el desarrollo del sistema de control para la institución. Con el transcurso del tiempo, sin embargo, esta euforia de los inicios se convirtió cada vez más en indolencia y tenacidad. Los esbozos no fueron desarrollados, se postergó el empleo de la asesoría empresarial, decisiones fundamentales no fueron tomadas. En lugar de ello se observaba que se tomaban decisiones esenciales para la gestión mediante conversaciones directas entre el Presidente del DUF y el Director ejecutivo del FPS, y del mismo modo entre él y sus gerentes. Los intentos de llevar estos comportamientos a un plano formal y sistemático mediante acuerdos sobre los objetivos y el control, fracasaron. En lugar de ello, se recalcaba que había completa confianza en el nuevo Director Ejecutivo y que sus enfoques e iniciativas prometían grandes éxitos. También al interior del FPS se procedió de acuerdo al mismo principio. La observación de estas tendencias condujo a la formulación de la siguiente hipótesis: Pese a declaraciones de intenciones, aparentemente inequívocas, de las instancias políticas y de la cúpula de la administración, en un ámbito como éste no se puede partir del supuesto que un giro obligatorio hacia mecanismos y reglas formales es realmente deseado y estimulado. Por el contrario, conduce a una continua búsqueda de equilibrio entre reglas formales y relaciones informales. Los asesores estaban confrontados con la pregunta de qué se puede hacer ante una situación de este tipo. El primer paso importante consistió en entender qué se está jugando y cuáles podrían ser las razones subyacentes. De ello se desprendieron las siguientes hipótesis individuales:

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