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1 ~,';- (- : ~... ': ~.,:<' ; ~: ': le 1 'l' ; ".~..J...',... c...~". -'0,""-' ~.. ~"_ 'c. '---="-"~=~_ VERBION PRELIMIN:AR, TOMO rr

2 (J, I,..:D I J"I, # IfV I,-/ '- VEasION PRELIMINAR SEGUNDA PARTE :SEGURIDAD SOCIAL E IMPOSICION AL VALOR AGREGADO: SITUACION ACTUAL EN AMERICA LATINA CAPITULO SEPTIMO OUADRO GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA Pág. l. Qbnsideraciones generales. 11. Naturaleza y características de las prestacio~~s 111. afectos de la limitaci6n de la seguridad social en A!Jn4rica,Latina. IV. ~cesidad de revisi6n y adaptaci6n de los programas '~ seguridad social CAPITULO OCTAVO SIllTESIS DESCRIPTIVA DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN LOS PAISES DE LA MUESTRA I~ C.nsideraciones generales E~apas del desarrollo de la seguridad social ~ito territorial'y' extensi6n de los regímenes de s.guridad social. 148 IV. P<l>blaci6n protegida V. E$quema de contingencias cubiertas 162 VI. A~reciaci6n general del desarrollo de la seguridad. sq,cial en los países de la muestra...' 176

3 U#I,J}f INTI'1' i. CAPITULO NOVENO Pág. e I. II. SISTEMAS TECNICO-FINANCIEROS ADOPTADOS PARA LA ~INANCIACION I i, DE LOS REGlMENES GENERALES DE SEGU- RIDAD SOCIAL EN LOS PAISES DE LA MUESTRA I Consideraciones generales.. i Examen de la frecuencia e intensidad de la varia ~ión de las contribuciones..... CAPITULO DECIMO EL I~PUESTO AL VALOR AGREGADO SEGUN LAS LEGISLACIONES VIGENTES EN LOS PAISES DE LA MUESTRA I. II. III. IV. V. VI. VII. Con~'deraciones f.rgentina ~rasil ~osta Rica ~hile.,.cuador Il!~xico VIII. Wruguay. generales CAPITULO DECIMOPRIMERO I EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO EN LOS PAISES DE LA MUESTRA: EVALUACION, ESPECIALMENTE EN CUANTO AL TRATAMIENTO TRIBUTARIO DE LAS EXPORTACIONES I. ~álisis crítico del ordenamiento vigente en cada ~no de los países cuya legislación se analiza Argentina Brasil

4 IC. ID. le. I F. lg. Costa Rica Chile.... Ecuador..... M~xico..... Uruguay Pág CAPITULO DECIMOSEGUNDO e e!. MECANlSMOS DE REINTEGRO O REEMBOLSO DE IMPUESTOS 11. II!. EXPORTACION DE BIENES Y SERVICIOS Consideraciones generales ~ompatibilidad POR LA.... con los requerimientos del GATT ~escripci6n de regímenes de reintegro o reembolso.e impuestos por la exportaci6n de bienes y servi Cios en países de la muestra....,..l. t. ~. t. ~. <Ji. ESTAD~STICAS: Argentina Brasil Costa Rica. Chile Ecuador M~xico Uruguay CAPITULO DECIMOTERCERO PRODUCTO BRUTO INTERNO, RECAUDACIONES FIS dales y COMERCIO DE EXPORTACION EN LOS PAISES DE LA MUESTRA l. Producto bruto interno 11. Estadísticas sobre contribuciones y prestaciones de seguridad social ~stadísticas sobre ingresos {tributario y no tribu tiario IV. Elstadísticas de comercio de exportaci6n

5 CAPITULO DECIMOCUARTO LA isustitucion DE LAS CONTRIBUCIONES DE SEGURIDAD SO CI~ POR EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO Y SUS IMPLICA CIONES ECONOMICAS Pág. 273!. 11. ~fectos econ6micos del impuesto al valor agregado. Neutralidad tributaria.... Con relaci6n al nivel general de precios. Con relaci6n al ahorro y la inversi6n.... Incidencia.... Equidad.... ~fectos econ6micos de las contribuciones de seguri- ~ad social.... Neutralidad tributaria.... Con relaci6n al nivel general de precios Con respecto al ahorro y la inversi6n.. Incidencia Equidad II!. IV. V. ificacia de la sustituci6n: el comercio exterior. i $ficacia de la sustituci6n: la ocupaci6n Á. J. La sustituci6n y la productividad.. Resultados de las medidas fiscales... Ótros efectos econ6micos de la sustituci6n ~. B. C. Q. Cambios en las funciones de producci6n... Cambios en la cobertura del sistema:.. Distribuci6n del ingreso.. Producci6n VI. Metodologfa para estimar la alfcuota necesaria de ~mpuesto al valor agregado a fin de sustituir contjribuciones de seguridad social VII. Iniciativas existentes en pafses de la muestra 341

6 . TERCERA PARTE OONCLUSIONES pág. \. : Conclu~i.ones

7 1 : E 'S E G U N D A PAR T E SEGURIDAD SOCIAL E IMPOSICION AL VALOR AGREGADO: SITUACION ACTUAL EN AMERICA LATINA

8 CAPITUjl:..O SEPTIMO CUADROiGENERAL DE LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN AMERICA LATINA l. Consideraciones generales l. i La situación actual de la seguridad social en América Lati na, después de casi medio siglo de su introducción en la regiónt muestra que en contados pafses se han logrado niveles importantes de protección social, particularmente en el campo de la atencidn de la salud y de la sustitución del salario al ocurrir su pérdida o disminución sustancial por el acaecimiento de alguna de las c01tingencias contempladas en los regfmenes de seguridad social. En la mayorfa de los pafses del ~rea la protección de la se gurida4 social alcanza s6lo a una proporción minoritaria de la po= blación económicamente activa y, por ende, de la poblaci6n en gene ral, c~n la circunstancia m~s deplorable artn, desde el punto de vis ta social, de que la poblaci6n no protegida -integrada principalmeñ te por los sectores de trabajadores del campo y de los trabajadores por cu~nta propia- presenta el esquema más agudo de necesidades y carenc~s sociales y econ6micas y de marginalidad. Los datos referidos ~ los pafses de la muestra -exhibidos en los cuadros del Capf tulo Oqtavo- reflejan ese aspecto de la situaci6n de varios pafsesde la ~egi6n. Este panorama del desarrollo de la seguridad social en Amé:r:lica Latina no favorece -y por el contrario actrta en sentido opuestq:" la redistribuci6n del ingreso que, desde el punto de vista del de~arrollo económico, constituye el prop6sito justificador de todos llos programas sociales. De ahf el efecto regresivo señalado anteriojrmente.

9 Para los fines del presente estudio interesa anotar que con el régimen de financiaci6n de la seguridad social mediante contr~buciones sobre los salarios de los grupos de trabajadores asegutados, son en la práctica las empresas industriales, junto con las p;oveedoras de servicios, las que contribuyen en mayor medida a fin~nciar las cargas que representa el costo de la seguridad so cia1. 1 Esta situaci6n se hace más notoria si se tiene en cuenta - que p~r efecto de las migraciones del campo a la ciudad y por el hecho de que los grupos no protegidos por la seguridad social tienen m~y reducida capacidad econ6mica para pagar contribuciones,las empre~as con trabajadores asalariados contribuyen cada vez en mayor propo~ci6n a fi.nanciar una seguridad social que por la fuerza de las p*,esiones sociales, va haciéndose extensiva en alguna forma a secto~es de trabajadores no asalariados. En este sentido, la sustituc~~n de la base contributiva como medio de financiaci6n de la segur~~ad social, por una base impositiva, no solamente vendría a faci1~tar la competitividad de los productos de exportaci6n, según las reglas del GATT, sino que también coadyuvaría poderosamente a la ~acionalizaci6n y mejor distribuci6n de las cargas de la segu ridad social, sincerando las anomalías que actualmente se destacañ al respecto y apoyando efectivamente los esfuerzos en favor del desarr~110 nacional y, por ext~nsi6n, de cualquier afán de integr~ ci6n r~giona1. Para.clarificar estos conceptos se abunda seguidamente en el análisis de los aspectos salientes que ofrece el cuadro del la seguridad social en la regi6n.. 3.! Los seguros sociales en la regi6n se orientan, en principio, :a otorgar protecci6n a los asalariados y grupos profesionales de!mayor peso econ6mico o gravitaci6n política, según el modelo c1á~ico adoptado en los países europeos. En América Latina esta ori,ntaci6n s610 favoreci6 a una proporci6n reducida de la pob1aci6n econ6micamente activa, y como resultado de la implantaci6n progre,iva de los seguros sociales obligatorios, la cobertura se 1imit6:básicamente a la pob1aci6n asalariada urbana. Esta constituye, ~n muchos países, una parte reducida de la fuerza total de trabajó y no ciertamente la de menor capacidad econ6mica, en compa raci6n:con grupos más débiles, tales como los trabajadores agríco= las, 1qs del servicio doméstico, los trabajadores eventua1es,independ4entes y otros. El análisis de la situaci6n actual revela que la Imayoría de los países latinoamericanos aún continúa considerandq los seguros sociales como un derecho exclusivo del trabaj~ dor as.lariado, en cuanto éste se halle en capacidad de pagar coti zacion~s sobre sus salarios en mínima escala se advierte - una teqdencia a ampliar la base de la seguridad social adoptando el derecho! de la persona fundado en su condici6n de miembro de la comu nidad ~aciona1. En este último sentido, algunas formas de exten- - si6n se: están llevando a cabo mediante programas de solidaridad so cia1, qpe han permitido proyectar el seguro social a grupos y zo- nas marginados, como en México, Costa Rica y Ecuador.!

10 136 /' \_ 4. i Dada la estructura económico-socia.l de la mayor!a de los i países latinoam.ericanos, alrededor de un cincuenta por cient<? o más de la población económicamente activa se dedica a las aftividades del sector primario~ Pr~cticamente ningún país de lalregión ha podido incorporar satisfactoriamente este sector a un $istema razonable y apropiado de seguridad social. Si a es ta circunstancia se añade la falta de unidad y coherencia de los dem~slpr09ramas nacionales de protección social y de salud, así como la ausencia de coordinación entre diversos servicios y pre~ tacio~es, se explican los desniveles y la falta de equidad obser vados len la protección que reciben actualmente los diferentes sec tores,de la población. A pesar de que en la región existe una plura~idad de regímenes y programas diferentes, generalmente no coord~nados, se observan signos de una tendencia en favor de la unida 4. normativa y la integración financiera, que apuntaría hacia un co~epto más avanzado de seguridad social para el conjunto de la po~ lación. II. Naturaleza y características de las prestaciones 5. En general, los sistemas de seguridad social otorgan pres. taciones económicas, m~dicas y sociales en función de la naturaleza de los riesgos y de las necesidades que deben ser cubiertos. ; Los esquemas de prestaciones prevalecientes en Am~rica Latina, ~or 10 común, comprenden: I :al servicios b~sicos sobre protección de la salud; bl cl prestaciones económicas que tienen por objeto sustituir los ingresos perdidos o sustancialmente disminuídos por las contingencias que afectan la capacidad de ganancia, así como atender otras necesidades sociales; servicios o prestaciones sociales destinadas a mejorar las condiciones de vida y a prevenir los riesgos de la población protegida. I ~as prestaciones económicas pueden corresponder a una fórmula cqnmutativa, según la cual se establece una correlación entre el :ingreso de sustitución y el salario de actividad, o a una fórmulai social de base distributiva, siendo común en los esquemas latinoafericanos de seguridad social una combinación de estas dos fórmula:s, según las condiciones y las políticas económicas y socia les de ~ada país. Esta tendencia se manifiesta por la proporci6n-

11 137 cada tez mayor de prestaciones econ6micas en niveles no in~erior.es al.un mínimo vital, en f.u.nci6.n.de. las necesidades.básicas o del n~vel medio de vida. Para los sectores asalariados en los tramo~ medios y superiores de la escala de salarios, se tiende en cambi<j> a lograr la mlixima aproximaci6n del ingreso de sustituci6n al salario de actividad de cada trabajador. Con esta f6rmula se trata:de evitar una disminuci6n muy sensible en el nivel de vida de 10$ beneficiarios. Este objetivo se completa con el reajuste de la$ prestaciones pecuniarias, en funci6n de las variaciones eco n6mic,s, para preservar el valor adquisitivo de aqu~llas. No obstanteí para los sectores de más bajos ingresos, cada vez se hace más d.$fícil cumplir estos postulados particularmente en los países afect~dos por intensos procesos inflacionarios. i 6. Dentro de los esquemas actuales de seguridad social latino. americanos, se observa una tendencia creciente a integrarel cu~dro de las prestaciones cllisicas, relacionadas con la cober tura qe las contingencias, mediante el otorgamiento de beneficios compl~mentarios o por medio de servicios destinados a cubrir otras clases de necesidades y procurar un mayor bienestar social. Estos serviq.ios se consideran complementarios cuando prolongan la funci6n qe la protecci6n blisica, una vez resueltos los requerimientos médicds y econ6micos fundamentales pero en los países en vías de desar~ollo o para los sectores no comprendidos en el limbito de aplic~ci6n de los seguros cllisicos, una política adecuada de servicios sociales puede asumir el significado de una protecci6n pri maria ante la carencia de otras formas de coberturas. - III. Efectos de la limitaci6n de la seguridad social en América Latina 7. En los países de América Latina se ha procedido en general a una extensi6n progresiva de la seguridad social, en el marco pe las capacidades econ6micas y posibilídades administrativas de! cada país. La capacidad econ6mica general del país y la particular de los sectores desprotegidos constituyen un freno a la amp~iaci6n de la protecci6n dada por la seguridad social en tanto 10s costos de ésta superan la capacidad econ6mica de los sector~s que necesitarían ser protegidos. La realidad latinoamericana\muestra que para grandes sectores de la poblaci6n tiene poco sentidb condicionar la seguridad social estrictamente a la relaci6n labora~ y al pago de cotizaciones. Además, por su concepci6n técnica yl los límites fijados a la noci6n de riesgo, algunos de los sistem.s actuales excluyen a los familiares de los asegurados y a los se~tores no asalariados, tales como los trabajadores independiente$ y gran parte de los trabajadores rurales. Frente a esta

12 138 limita ción se plantea la necesidad de una concepción más amplia y general de la seguridad social, a fin de superar la estratificación de la población que necesita ser protegida y evitar as! que la seguridad social se convierta en un factor de privilegio. e 8. El principio de extensión gradual de los reg!menes de segu ridad social previsto en las legislaciones de varios países, no ha tenido aplicación regular, tanto en sentido territorial, como por grppos de personas protegidas y por contingencias cubiertas. A esto debe agregarse que un núcleo relativamente importante de asalariadps de pequeñas empresas permanecen fuera del control efectivo de los organismos de seguridad social en razón de la fuerte evasión. La situación descrita acentúa las desigualdades sociales y torna falaces las declaraciones sobre el derecho a la seguridad social de to dos los trabajadores del pa!s Las etapas del desarrollo económico que impone la realidad de cada país pueden justificar la elección de prioridades con respecto a la extensión y amplitud de la seguridad social, pero siempr~ que estas limitaciones no deriven en un estancamiento insti tucion~l ni consoliden los privilegios de determinados sectores demanera permanente. En otro aspecto se observa que la concentración de la $eguridad social en los asalariados urbanos estimula la migra ción hacia las ciudades, con la consiguiente proliferación de la ma no de obra no calificada, lo cual no contempla las necesidades deldesarrollo industrial. e IV. ~ecesidad de revisión y adaptaci6n de los programas de seguridad social en la regi6n I 10. Existe consenso en cuanto a que los programas de la seguri dad social en la región latinoamericanq deben ampliar laprotecc:ión a la pobl.aci6n no asalariada, y particularmente a los trabajadores independientes y a los del campo. Estos objetivos se han visto diferidos hasta el presente por la inaplicabilidad de las bases t~cnicas, jurídicas y financieras de los seguros sociales, así como por las dificultades operativas que implica su utilizaci6n para estos sectores laborales y particularmente por la falta de ca pacidad económica de éstos para financiar su propia seguridad so- cial en el sistema compensatorio fundado en el régimen de cotizacio nes. Los esfuerzos realizados para salvar estas lagunas, especial= mente en lo referente a los trabajadores rurales, sólo han dado resultado$ parciales sin aporte sustancial alguno para la soluci6n in tegral del problema, como lo refleja la escasa población de trabaja

13 139 dores independientes y del campo, cubiertos actualmente por la se guridad social en América Latina. Esta situaci6n supone agravarla crisis actual de muchos regímenes, por su falta de equidad y por su limitada eficacia como instrumento de redistribuci6n del ingreso. La amp1iaci6n de la seguridad social no podrá resolverse sin una concepci6n más realista e integral del cubrimiento solidario de las necesidades y carencias básicas originadas en los riesgos cuya previsi6n supera la capacidad del individuo de los sectores de más bajos ingresos. Para este prop6sito, un paso necesario constituye la exploraci6n de nuevas fuentes y modalidades financie ras,como lo hace el presente estudio, al proponer una forma másequitativa y expeditiva de canalizar el esfuerzo econ6mico de toda la colectividad hacia el cubrimiento de las verdaderas necesidades sociales de los miembros activos de la sociedad, cuando ven afecta da su capacidad de trabajo y de ganancia por las contingencias materia de la seguridad social. 11. Por diversas razones, en los países en vías de desarrollo la re1aci6n entre la seguridad social y la economía nacional es más estrecha y directa que en los países desarrollados. En los primeros, la mayoría de la púvlaci6n activa depende de la solidaridad, dentro de un sistema distributivo, para satisfacer sus ne cesidades esenciales en caso de sobrevenir los mencionados riesgos. La reducida capacidad econ6mica de los grupos que requieren tal pro tecci6n básica no hace posible aplicar las mismas nociones sobre - la protecci6n de la seguridad social y el financiamiento, que rigen en los países desarrollados. Un volumen cada vez más importante del ingreso nacional se dedica en los países en desarrollo a los programas de seguridad social y.absorbe una parte de los medios que podrían de otro modo, ser destinados a la inversi6n. Por este moti vo, sobre todo los países en desarrollo, deben racionalizar sus es= quemas de seguridad socia1,y adoptar métodos de financiaci6n que se vinculen más directamente con la economía nacional en su conjunto, como sería por el sistema tributario, en vez de depender exclusiva mente de las contribuciones sujetas a la magnitud y variaci6n de - los ingresos de un solo sector, como es el de Los trabajadores asalariados. 12. La adaptaci6n de los sistemas de seguridad social, con arre glo a estas finalidades, plantea, en muchos países, la nece sidad de revisar los programas actuales a la luz de nuevas tenden- cias jurídicas, econ6micas y sociales, de acuerdo con la realidad presente. Particularmente se impone la modificaci6n sustancial de algunos regímenes obsoletos, que se encuentran en abierta contradic ci6n con los requisitos de las políticas de desarrollo, por la in- sistencia en el mantenimiento de prestaciones que no responden a ne-

14 140 cesidades sociales justificadas y representan una carga que pesa negativamente sobre la economía general, a la par que amenaza per manentemente el equilibrio financiero del sistema de seguridadsocial. e 13. En otro orden de consideraciones, cabe tener en cuenta los impactos coyunturales que afectan a los sistemas de seguri dad social, bajo diversas modalidades y circunstancias, principal= mente mediante las fluctuaciones de los ingresos regulares del sis terna, en particular cuando éstos están ligados a los salarios. La masa de cotizaciones y contribuciones en los regímenes de seguridad social circunscritos a asalariados está en relaci6n directa con el nivel de empleo que puede, por una parte, disminuir por causas coyunturales e incidir automáticamente en los recursos de la seguridad social, y por otro lado, en el aumento de las prestaciones,por ejemplo: retiros anticipados o subsidios de desempleo, en los paí ses que tienen instituído este seguro. - Otros aspectos vinculados con este tipo de fen6menos consisten en la depreciaci6n monetaria y la inflaci6n, que afectan el valor de las prestaciones econ6micas, al tiempo de darse fuertes presiones para aumentarlas hasta el máximo de las necesidades que deben cubrir, por exigencias del crecimiento del costo de vida,del índice de los precios o del movimiento de los salarios, aparte de la incidencia sobre las reservas financieras, corno 10 demuestran los antecedentes de numerosos países. Estas situaciones han susci tado apreciaciones corno las siguientes: e "Un interesante resultado es el efecto de los diferentes mé todos de financiamiento de la seguridad social sobre la tasa bruta de las inversiones. Las estimaciones que se han efectuado respecto de los diversos métodos de financia ci6n indican que cuando el sistema de seguridad social se financia mediante las cotizaciones de los empleadores, la tasa de inversi6n disminuye más que cuando es financiado por el gobierno y otras autoridades públicas, y que esa merma en la tasa de inversi6n es mucho menor cuando la se guridad social se financia con las cotizaciones de los ase gurados, suponiendo que la parte de gastos de seguridad so cial en el consumo total se mantenga constante" 1/,!/ Sirén, P.: "Problemes de financement des régimes de securité sociale en période de récession économique et d'inflation", en "Les problemes de la sécurité sociale en période de récession économique et d'inflation". Ginebra, AISS, 1978, pág. 10.

15 141 e 14. Los efectos de la inflaci6n, sobre todo en los regímenes de pensiones y por las demandas financieras que ~stos ori ginan, no pueden separarse de las demás variables que afectan a - la seguridad social, por ejemplo: la evoluci6n demográfica. Este problema hoy se presenta en los regímenes de pensiones de los paí ses latinoamericanos, donde tienden a aumentar el porcentaje del ingreso nacional dedicado a la seguridad social y la proporci6n absorbida por las pensiones profesionales. Asimismo, los gastos en concepto de asistencia m~dica para las personas de edad avanza da crecen tambi~n constantemente. La conclusi6n del estudio de - las incidencias recíprocas entre seguridad social y economía, es que los mecanismos de la seguridad social representan un elemento importante de la vida econ6mica. Por lo tanto, esta instituci6n debe integrarse en el conjunto de la vida econ6micamente nacional, y más afin formar parte de la política econ6mica. Inversamente, la política econ6mica no puede prescindir de la seguridad social,porque ésta es también un mecanismo econ6mico. La conciencia técnica sobre esta interdependencia entre seguridad social y economía permitirá una acci6n más coherente y positiva en torno de la interacci6n de los fines econ6micos y los de la seguridad social. Por todo lo dicho se justifica ampliamente la preocupaci6n por ampliar y racionalizar las bases de financiaci6n de la seguridad social, como sería el caso con la sustituci6n de las contribuciones por un impuesto al valor agregado, con la ventaja adicional de que esta sustituci6n aumentaría la competitividad en los intercambios comer ciales, lo que a su vez coadyuvaría a la integraci6n regional.

16 e CAPITULO OCTAVO SINTESIS DESCRIPTIVA DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA SOCIAL EN LOS PAISES DE LA MUESTRA SEGURIDAD l. Consideraciones generales l. Se han examinado en la Primera Parte las posibilidades de los diversos sistemas técnicos de financiación de los pro gramas de seguridad social para la sustitución del mecanismo der- contrihuciones como principal fuente de los recursos, por un im ~~ puesto,al valor agregado. Fueron allí analizados distintos aspec tos vinculados con tal sustitución, desde el punto de vista de la concepción y de los mecanismos operativos de esos sistemas de financiadi6n, teóricamente considerados. En capítulo ulterior se expone ila situación real del financiamiento de "los programas de seguridad social en los países de la muestra. Pero antes, se esti ma con~eniente mencionar algunas otras cuestiones particulares re~ lacion~das con la financiación, que de una manera u otra deberían ser co~sideradas al tiempo de dicha sustitución. 2. Al efecto es necesario analizar la estructura de los programas nacionales de seguridad social en los países de la muestra, sus modalidades de aplicación y el esquema de prestaciones y s~rvicios actualmente financiados por medio de contribuciones, según los sistemas técnicos descritos. Los siete países comprendidps en este estudio poseen regímenes de seguridad social con

17 1 143 carac'fl:erfsticas diferentes en cuanto a su estructura, modalidades de aplicación e incidencias económicas y sociales; pero ta.les re gímenés son análogos en cuanto a sus fines y a la importancia eñ. los pjtogramas nacionales de política social. La descripción que sigue:tiene por objeto facilitar un diagn6stico de la situaci6n actua~ de la seguridad social en los pafses estudiados. No se pre tendejun examen detallado de los diferentes regfmenes, sino más bien ~dentificar las tendencias de su evoluci6n, determinar sus alcanqes y características principales, reconocer las lagunas exis tente~ en la protecci6n de los sectores de bajos ingresos y defi- nir el papel actual y la participaci6n potencial de la seguridad socia] en los procesos de desarrollo social y econ6mico, así como en laintegraci6n latinoamericana. 3. Cualquier análisis de los aspectos polfticos, financieros, técnicos o administrativos de programas de seguridad social ~ebe partir necesariamente de un cuadro completo de la situación presente y de un examen de los resultados logrados. En Costa Rica, Ecuador y México la seguridad social comprende~ un régimen general para distintas ramas de cobertura, con una legislaci6n uniforme y una gesti6n centralizada. En algunos de los paises estudiados existen además regfmenes especiales para determi nadas ~ategorias de profesionales, los cuales tienen importancia - relativa, según sus alcances y su relaci6n con los sistemas genera les. pin embargo, estos regimenes asumen una proporción de los - gastos globales de la seguridad social, que igualmente debe ser computada en los estudios relacionados con el respectivo sector. e En Argentina, Brasil, Chile y Uruguay la seguridad social sigui6, un proceso diferente al de los paises mencionados, caracte rizado por la diversificaci6n de regimenes en programas indepen- diente~ para distintas ramas de coberturas. Empero, es evidente el esfuerzo progresivo hacia la integraci6n en un sistema uniforme. 4. Por lo común, las diferencias estructurales, los distintos grados de desarrollo y las tendencias particulares de la seguri~ad social en cada pais hacen dificil un"análisis comparativo de los resultados logrados, en términos de costo-beneficio, de acuerd~ con las realidades y circunstancias peculiares que condicio nan el desarrollo de la seguridad social. Sin embargo, es posibleuna relativa comparaci6n respecto de los sectores protegidos, las contin4encias cubiertas y el nivel de las prestaciones, 'asi como en lo ~oncerniente a la estructura financiera de los regimenes esos componentes pueden servir de base para estudiar fórmulas alter nativas requeridas para una expansión arm6nica de la seguridad social, ~n el marco de las relaciones econ6micas entre los paises de la regilón.

18 1 144 II. ~tapas del desarrollo de la seguridad social 5. La seguridad social en la mayoría de los países de América Latina está constituida por diversos programas. En al gunos: casos, el pluralismo institucional y la dispersión de recur sos ha dado como resultado un desarrollo anárquico para diversosgrupo~ y una dispersión de los medios econ6micos, según programas que no responden a una política racional y coordinada. e 6. Salvo en algunos países del área, la seguridad social fue resultado de la presión de grupos de peso económico o político; por ello los programas de protección social se orientaron prefe;entemente a satisfacer las necesidades de dichos grupos. Puede1afirmarse que no es ajena a esos orígenes la situación de crisi$ que al presente atraviesa la seguridad social en algunos países, en donde se ha llegado a cuestionar la equidad y la validez m~sma de esta institución, por no haber dado todavía respuesta satisfactoria a las aspiraciones y necesidades de la mayoría de la poblaci6n trabajadora ante los riesgos o contingencias que amena~an su capacidad de trabajo y de ganancia. 7. Un estudio sobre la seguridad social en las Américas divi di6 en cuatro etapas el desarrollo histórico de la legis= laciórl respectiva 1/. La primera etapa se caracteriza por el predo~inio de instituciones de previsión social, basadas principalme~te en las coberturas de vejez, invalidez y muerte, que en la ma~oría de los países protegían a los empleados públicos y a categqrías especiales de actividades de mayor influencia social y polít~ca (docentes, magistrados, bancarios, etc.). Estos regímenes t~ieron gran desarrollo en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. En al~nos países, los antecedentes de este tipo de protección están un~dos a la tradición de conceder pensiones a cargo del Estado o a la! organización de montepíos y cajas de jubilaciones para determin~dos grupos profesionales. Dichos beneficios se extendieron más ta~de a otros sectores de trabajadores, de acuerdo con las pre siones: gremiales o los intereses políticos prevalecientes. En Ecua dar, por ejemplo, la Caja de Pensiones, creada en 1928 para prote- ger a los empleados públicos y al magisterio, sirvi6 de antecedente para estructurar el seguro social. Este período no se puede de limita~ con una cronología fija; en el caso de Argentina, verbi- gracia, el modelo previsional de esta primera época siguió extendiéndo$e mediante la creación de diversas cajas de jubilaciones has ta cubrir te6ricamente, en 1956, a toda la fuerza laboral. 1/ OIT: "La Seguridad Social en las Américas". México Ginebra,-1967.

19 Aquel estudio cita como una excepci6n el caso de Chile, donde se implant6 en 1924 un régimen general de seguros socia+es para obreros, que además de proteger los riesgos de invalid~z, vejez y muerte, abarc6 la rama de enfermedad-maternidad; const:ttuy6 para esa época una instituci6n precursora en América Latina,. 9. Los regímenes previsionales de esta primera etapa fueron creados con visi6n parcializada de las necesidades de los grupo$ amparados y sin apoyo en estudios econ6micos, sociales y técniqos de carácter global. Entre las deficiencias más importan tes en la legislaci6n original -y que en parte perduran- se desta can: "la ya anotada pluralidad de regímenes a la cual se suma a veces la falta de coordinaci6n entre ellos y, por ende, de continuidad de derechos de un trabajador que pasa de un sector de ocupaci6n a otro; efecto discriminatorio de esta pluralidad por la falta de igualdad de derechos y obligaciones; pluralidad de instituciones aseguradoras que va a la par de la pluralidad de regímenes y que generalmente acarrea mayores gastos administrativos y complica la administraci6n; reconocimiento de tiempos de servicio anteriores a la creaci6n del respectivo régimen para efectos del dere cho a jubilaci6n o pensi6n, sin procurar un adecuadofinanciamiento, lo que ha contribuído a las dificulta des financieras de las instituciones; sistemas de prestaciones cuyo contenido social se ha desvirtuado"?:.../. 10. La segunda etapa corresponde al desarrollo de los seguros sociales clásicos, según el modelo técriico de los sistemas europeqs, que se expandieron hasta la Segunda Guerra mundial. Estos regímenes, aparte de sus propios antecedentes legislativos y doctrinales, en la mayoría de países no correspondían a la realidad americ~na, y se caracterizaron por su aplicaci6n casi exclusiva a los asalariados, por la limitada extensi6n territorial y por intro ducir las prestaciones de enfermedad-maternidad, además de los prt mitivo~ beneficios de pensiones. Pertenecen a esta época los regr menes.de I::;cuador (1935), Costa Rica (l941) y México (l943). - 2/ OIT, ibídem, pág. 3.

20 En sus inicios, la legislaci6n limit6 el campo de aplicaci6n a los asalariados del sector privado y a otros traba jadores dependientes, cuyas actividades econ6micas y la naturale= za de la ocupaci6n los asimilaban al resto de los asalariados pro tegidqs por el seguro social. Estos regfmenes previeron, en prin cipio~ la necesidad de extender la protecci6n también a los secta res nq asalariados, asf como su aplicaci6n paulatina en las dis- tinta$ zonas geográficas (Costa Rica y México). Se particulariza ron p~r el énfasis asignado a las prestaciones médicas; crearonasf la consiguiente necesidad de organizar servicios asistenciales y hospitalarios propios del seguro social, pero no se previ6 coordinarlos con otros sectores dedicados al cuadro de la salud. 12. En México la aplicaci6n de la ley se inici6 en 1944, pero por razones de orden administrativo y debido a la falta de in~talaciones médico-asistenciales, la implantaci6n del seguro social obligatorio fue gradual, y las circunscripciones se eligie ron en consideraci6n a su desarrollo industrial, situaci6n geográ fica,densidad de poblaci6n asegurable y posibilidad de estable- cer lds servicios. 13. Los regímenes de alcance general establecieron disposicio nes uniformes para los grupos protegidos, con excepci6n de ECUiador, que contemp16 medidas separadas para dos sectores. En esta época se iniciaron también los primeros sistemas de asignaciones familiares en Chile y en Uruguay. En Brasil se fusionaron las numerosas cajas y se crearon los institutos de jubilaciones y pensiones, de ámbito nacional y por ca~egorfa profesional, según la actividad de la empresa (1933 a 1939~. 14. La tercera etapa es de rápida expansi6n de los seguros so ciales en toda América Latina, después de la Segunda Gue= rra mu~dial, y de ampliaci6n y reforma de los regímenes existentes. Entre los programas especiales, independientes del régimen general, cabe m~ncionar la creaci6ri, en México, del Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (1959). 15. En cuanto a la evoluci6n de los regfmenes generales, las tendencias más salientes consisten en el mejoramiento de las prestaciones mfnimas y de las condiciones para obtener los be nefici~s, la tendencia a la protecci6n en caso de enfermedad-mater nidad a los miembros de la familia, y los primeros esfuerzos paraabordar el problema de la seguridad social en la agricultura(méxi col. -

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