EL SECTOR PESCA EN EL PERÚ C A R L O S E. P A R E D E S, P H. D.

Transcripción

1 EL SECTOR PESCA EN EL PERÚ C A R L O S E. P A R E D E S, P H. D.

2 Introducción El Perú goza de una extraordinaria riqueza hidrobiológica. Somos la segunda potencia pesquera a nivel mundial y nuestra pesquería de anchoveta es la más grande del planeta. Este recurso renovable debe preservarse y su explotación debería generar una renta considerable. Explotación sostenible y eficiente del recurso. En el pasado no gestionamos adeduademente el recurso común. No supimos preservar muchas especies, ni maximizamos su renta. Relevancia de La Tragedia de los Comunes. (Hardin, 1968) La maximización individual de beneficios lleva a depredar el recurso común. Solución: asignar derechos de propiedad. En el caso de las pesquerías, los derechos de propiedad se introdujeron a través de cuotas individuales de pesca (ITQs). Tendencia mundial creciente desde los años 70s. 2

3 Introducción En la medida que los derechos de propiedad estén bien definidos y existan instituciones adecuadas, el sistema debería producir eficiencia y sostenibilidad. (Maximización de largo plazo en vez de corto plazo.) En el Perú se introdujeron cuotas indivuales de pesca en la pesquería de anchoveta en el año 2008 (Dec. Leg. N o 1084). Esta es la reforma más importante del sector de los últimos 40 años. Vamos a analizar sus consecuencias en términos de eficiencia y sostenibilidad. También analizaremos la problemática de los derechos de pesca, que tiene que ver con un tema de equidad. Finalmente, revisaremos brevemente el tema de la institucionalidad y la normativa, para sugerir modificaciones que pueden contribuir al perfeccionamiento del sistema. 3

4 La situación pre reforma (hasta 2008) Límite global de Captura Sin embargo, No asignación de derechos de propiedad Sostenibilidad de la biomasa Carrera Olímpica Sobredimensionamiento de la industria Imposibilidad de pescar durante vedas extensas Incentivos limitados para Sub-Reportar Reducción de renta / Ineficiencia Pocos días de pesca Sueldo de tripulación en función a descargas Harina: menor calidad Trabajo inestable 4

5 La Reforma del año 2008 Límite Máximo de Captura por Embarcación Sin embargo Precio de recurso Asigna derechos de propiedad a armadores Incentivos para sub reportar desembarques y descartar juveniles Fin de Carrera Olímpica Afecta sostenibilidad de recurso Uso eficiente de flota Mayor # de días de pesca Mejor calidad del recurso + Rentabilidad - Congestión + Prime Otros Problemas Pendientes Debilidad institucional Regulación inadecuada Control y sanciones def. Corrupción 5

6 Efectos de la Reforma: Ganancias de eficiencia 6

7 Ganancias de eficiencia La asignación de derechos de propiedad produjo una serie de beneficios: (i) disminuyó el sobredimensionamiento y los sobrecostos que éste causaba; (ii) redujo la carrera olímpica, y (iii) llevó a una mejora en la calidad de la anchoveta desembarcada y la harina producida; todo lo cual incrementó la rentabilidad Evolución de los Días de Pesca de Anchoveta, Evolución del N de Embarcaciones Activas, Fuente: IMARPE Fuente: PRODUCE Comparativo de producción de harina de pescado según calidad Tipo de Harina Variación* TM % TM % TM % Super Prime 79,034 6% 185,274 14% 100,030 12% 134% Prime 444,049 32% 645,921 48% 389,629 48% 45% Tradiciona (FAQ) 819,308 59% 517,265 38% 297,777 37% -37% Residual 44,654 3% 9,620 1% 28,311 3% -78% Total 1,387, % 1,358, % 815, % -2% * La comparación se realiza con respecto al 2009 debido a que el 2010 fue un año atípico de muy poca pesca. Fuente: PRODUCE 7

8 Ganancias de eficiencia La eliminación de la carrera olímpica permitió incrementar la eficiencia del sector y reducir el desperdicio millonario de recursos que se venía registrando. El consecuente aumento en las utilidades del sector es un reflejo de la reducción en el costo fijo de la flota y de la posibilidad de fabricar más harina prime, debido al aumento en la calidad de los desembarques. Se había estimado que una reducción en el tamaño de la flota a la mitad y en el número de plantas a la mitad, duplicaría las utilidades del sector. Calidad de Pescado Harina Prime Costos Fijos Aumento en la Rentabilidad del Sector El incremento en las utilidades del sector se estimó en 50% durante el primer año de la reforma. 8

9 Efectos de la Reforma: Incentivos perversos y sostenibilidad 9

10 Incentivos perversos y sostenibilidad El nuevo régimen, aunado a un régimen sancionador contraproducente e ineficaz, incrementó incentivos para: sub reportar los desembarques (puedo seguir pescando y accediendo a una renta significativa) descartar juveniles en el mar (evito multas, decomisos y sanciones en términos de cuota futura) Pero la reforma no vino acompañada por un fortalecimiento de los mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la pesca, ni por un sistema de sanciones efectivo. Los resultados del estudio econométrico presentan indicios de que el sub reporte se habría incrementado y que éste podría haber bordeado el 10% del volumen de desembarque declarado por algunos segmentos de la flota industrial. Evidencia sobre la distribución temporal de los desembarques de juveniles e información recabada a través de entrevistas apunta a que el descarte de juveniles en el mar se ha incrementado. Este cambio en el comportamiento responde a una estructura de incentivos perversa y a una debilidad institucional (sistemas de vigilancia, control y sanción deificentes) que no lleva a que el nuevo régimen genere todos los resultados deseados. 10

11 Incentivos perversos y sostenibilidad Pero el sub reporte por parte de la flota industrial no es el único problema que pone en peligro la sostenibilidad En la pesquería de anchoveta coexisten o se superponen diferentes regímenes de ordenamiento pesquero, con las consecuentes distorsiones que esto genera. Hasta hace poco existían dos regímenes, uno para la pesca industrial y otro para la pesca artesanal. Mientras que a los industriales se les prohibía pescar para CHD, a los artesanales se les prohibía pescar para CHI. Pero el diferencial de precios pagado por las plantas de CHI y CHD, llevó a un creciente desvío de la captura artesanal y de menor escala al CHI. Mientras que los industriales pagan un derecho de pesca, los artesanales y de menor escala no pagan derecho alguno. Los primeros están sujetos a una cuota global de captura, se les han asignado cuotas individuales de pesca, y deben respetar vedas para la reproducción del recurso. En cambio, los segundos no están sujetos a una cuota global y hasta hace poco no tenían que respetar veda alguna. Aunque el problema del desvío de la pesca artesanal y de menor escala a la actividad de CHI todavía debe cuantificarse, es probable que en términos de volumen sea mayor que el del subreporte de la flota industrial. 11

12 Efectos de la Reforma: Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca 12

13 Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca Los recursos hidrobiológicos son recursos de la nación, son de todos los peruanos. El dueño del recurso cobra al usuario del mismo una renta por el usufructo del mismo. La renta proporcional a la productividad del recurso

14 Equidad: Renta del recurso y derechos de pesca La renta del recurso ya no se disipa en el mar producto de la carrera olímpica y los sobrecostos que ésta implicaba. Si en el 2011 el volumen de captura y el precio de la harina hubiesen permanecido en los niveles del 2006, el sólo efecto de la reforma habría incrementado las utilidades de la flota en casi siete veces. Cuánto de esto representaba renta? En base a la tecnología, los costos prevalecientes en el sector, y los precios internacionales de la harina y aceite de pescado del 2011 (US$ 1,350 y US$ 1,600, respectivamente) se estimó que la renta del recurso transferida al sector privado ascendía a US$ por TM de anchoveta. (Este estimado es menor al de transacciones registradas por alquiler de TM de cuota en dicho año). En ese año, sin embargo, los derechos de pesca pagados sólo ascendieron a US$ 3.38/TM, y si se computa los aportes al FONCOPES y a la CBSSP, los privados pagaron US$ 5.64/TM (es decir, 3.1% de la renta transferida). Este monto de derechos de pesca es bajo, bajo en relación a la renta transferida y a lo que se paga en otras pesquerías del mundo. ( Qué hubiese pasado con el derecho de pesca si la cuota se hubiese subastado?) 14 14

15 Efectos de la Reforma: Eficiencia, equidad y sostenibilidad 15

16 Balance: Eficiencia, equidad y sostenibilidad La reforma ha tenido aspectos positivos y otros negativos. Sin embargo, el balance es positivo. La intoducción de cuotas individuales de pesca ha permitido que la renta del recurso ya no se disipe en el mar (producto de la carrera olímpica y sobrecostos). Ha incrementado significativamente las utilidades y los impuestos. Ahora podemos coversar de cómo debe divirse esta renta (equidad), porque el nuevo sistema permite que ya no la desperdiciemos. Esto es, sin dudas, positivo. Y no sólo debemos hablar de derechos de pesca, sino del destino de los mismos. La administración y el desarrollo de nuestras pesquerías requiere de mayores recursos y estos deben venir de los derechos de pesca, no del resto de la sociedad. El área más problemática está en los incetivos perversos que vulneran la sostenibilidad de los recursos hidrobiológicos. Para enfrentar este problema se requiere de instiruciones más fuertes y de modificaciones a normas que bajo el actual régimen exacerban conductas que quieren erradicarse

17 Una mirada a la experiencia chilena: Qué aprendemos? 17

18 La experiencia chilena con las cuotas individuales de pesca Disponibilidad del Jurel (Biomasa total) Tamaño del stock de anchoveta (Biomasa) Cuotas de Pesca en Chile: Historia reciente y lecciones para el Perú Hugo Salgado, Ph.D. Universidad de Concepción 18

19 Cuotas de Pesca en Chile: lecciones para el Perú (Hugo Salgado, Ph.D. Universidad de Concepción) Es necesario un marco normativo general coherente, con objetivos e instrumentos claros (biológicos, económicos, sociales y de gobernabilidad pesquera). La decisión de fijación de la cuota global de captura debe permanecer en manos científicas. Se requiere institucionalidad que se preocupe de la investigación biológicaeconómica-social. Es necesario alinear incentivos económicos con incentivos de conservación. Es necesario contar con una institucionalidad que asegure el cumplimiento de los derechos de uso del recurso. Fiscalización y multas deben eliminar incentivos a subreporte y descartes, de otra forma el sistema podría no funcionar. 19

20 Regresando al Perú: Qué hacemos? 20

21 Deficiencias del marco regulatorio e institucional (Paredes & Letona 2013) Acceso a las pesquerías: Mucha de la flota pesquera no está sujeta a ningún tipo de control (cuotas de captura, vedas, zonas de pesca diferenciadas). El acceso a muchas pesquerías debería cerrarse. Pesca y descarte de juveniles: Este problema se ha agravado debido a la estructura perversa de incentivos del marco regulatorio (supuestos equivocados) y por el inadecuado sistema de monitoreo y fiscalización. Control y vigilancia: Las embarcaciones (todas) deberían tener a bordo un sistema de seguimiento satelital moderno. Es necesario incorporar avances tecnológicos y perfeccionar el control en plantas. Régimen de sanciones: Los tipos sancionadores son imprecisos, carecen de un sustento técnico y jurídico adecuado. El régimen sancionador no tiene dientes. Marco institucional: Débil, fragmentado, alta rotación de autoridades, superposición de funciones. Malas prácticas y corrupción. 21

22 La Agenda Pendiente Existe la oportunidad de transformar el sector y convertirlo en un ejemplo de gestión pesquera a nivel mundial. Criterios básicos: sostenibilidad y eficiencia. Se deben revisar e incrementar los derechos de pesca. Estos recursos permitirán financiar la administración de nuestras pesquerías, el monitoreo y la investigación que sustente la gestión y desarrollo de las mismas. No sólo se trata de gravar la actividad, sino de diseñar mecanismos eficientes y transparentes para el uso de los recursos (p.e., presupuestos por resultados, fondos concursables). 22

23 La Agenda Pendiente Es necesario revisar y reformular el marco normativo (Ley General de Pesca y su reglamento), con el propósito de depurar y perfeccionar las normas vigentes, así como de incluir los mecanismos para generar estabilidad jurídica y económica que aliente a la inversión privada en el sector pesquero. Se requiere de reforma y fortalecimiento institucional. Crear la Superintendencia Nacional de Pesca (bajo el modelo de los organismos supervisores ya existentes). Y como parte de esta reforma resulta indispensable mejorar el flujo de información (la comunicación) entre los diferentes actores del sector. Hay un rol para todos: gran empresa privada, pequeños armadores y pescadores artesanales, el Estado y los entes reguladores, la academia y los científicos. Incrementando la comunicación y la cooperación entre estos estamentos contribuiremos a desarrollar y preservar nuestra gran riqueza marina. 23

24 EL SECTOR PESCA EN EL PERÚ GRACIAS!