COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

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1 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CORRIGENDUM : ce document Bruselas, annule et remplace le COM(2001) 473 final COM(2001) 473 final/2 du (concerne toutes les langues) COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evaluación y futura orientación del Reglamento (CE) nº 1292/96 del Consejo sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria

2 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evaluación y futura orientación del Reglamento (CE) nº 1292/96 del Consejo sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria Índice 1. Introducción Evaluación del Reglamento Resumen Resultados y recomendaciones de la evaluación Respuesta de la Comisión a la evaluación Futura aplicación del Reglamento Antecedentes Contexto cambiante Función del Reglamento y su relación con otros instrumentos comunitarios Aplicación del Reglamento y de otros instrumentos Programación y gestión de los programas ANEXO 1: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL REGLAMENTO Nº 1292/ ANEXO 2: ASIGNACIONES FINANCIERAS EFECTUADAS EN VIRTUD DEL REGLAMENTO Nº 1292/96 ( ) ANEXO 3: PRINCIPALES RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN ANEXO 4: OBJETIVOS INTERNACIONALES DE DESARROLLO ANEXO 5: EL CONVENIO SOBRE AYUDA ALIMENTARIA ANEXO 6: PREOCUPACIONES EN RELACIÓN CON LA SEGURIDAD ALIMENTARIA27 2

3 1. INTRODUCCIÓN De conformidad con el artículo 32 del Reglamento (CE) nº 1292/96 sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria 1, la Comisión ha realizado una evaluación global 2 de las acciones financiadas por lacomunidadenvirtuddedichoreglamento.enlapresentecomunicaciónseexponenlos resultados de la evaluación y se hacen propuestas para el futuro del Reglamento. En su evaluación, la Comisión concluye que no es necesario modificar el contenido del Reglamento, pero sí es preciso esclarecer su función en el contexto de las prioridades fijadas en la política de desarrollo 3 de la Comunidad Europea y avanzar hacia el establecimiento de un marco global de reducción de la pobreza. En la presente Comunicación se definen con más claridad los siguientes aspectos: Función del Reglamento y coherencia del mismo con otros instrumentos y políticas comunitarios. Objetivos específicos y aplicaciones de los diversos instrumentos que se incluyen en el Reglamento. Medidas necesarias para mejorar la eficiencia y la calidad de la gestión de los programas en todas las fases de la programación y el ciclo de los proyectos. 2. EVALUACIÓN DEL REGLAMENTO 2.1 Resumen El Reglamento nº 1292/96 capacita a la Comisión para prestar asistencia a países en desarrollo con el objetivo de superar déficits alimentarios temporales, gestionar los procesos de rehabilitación y recuperación en situaciones posteriores a crisis y atajar problemas de inseguridad alimentaria de larga duración (anexo 1). El planteamiento para llevar a la práctica el Reglamento subraya en primer lugar que la ayuda y la seguridad alimentarias deben integrarse en la política global de desarrollo y en segundo lugar que la responsabilidad relativa a la planificación de la ayuda y la seguridad alimentarias recae en los gobiernos de los países beneficiarios, de modo que la CE desempeña una función de apoyo. El Reglamento contempla tres tipos de apoyo: Ayuda alimentaria. La ayuda alimentaria en especie sigue siendo un componente importante del Reglamento, pero ha descendido del 90% de los fondos que se asignaron en 1993 al escaso 40% de Este tipo de ayuda se está reduciendo progresivamente y sustituyendo por ayuda financiera de apoyo a las acciones de seguridad alimentaria DO L 166 de , p. 1. Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Informe de síntesis, diciembre de 2000, Natural Resources Institute, Inglaterra, Netherlands Economic Institute, Países Bajos. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Política de Desarrollo de la Comunidad Europea, COM (2000) 212 de 26 de abril de

4 Acciones de apoyo a la seguridad alimentaria. Se incluyen en esta categoría programas y proyectos de diversa índole (incluidos los de asistencia técnica), concebidos con el objeto de aumentar la seguridad alimentaria. El 57% de los fondos asignados en 1999 se destinó a esta clase de acciones. Sistemas de alerta rápida y programas de almacenamiento. Dado que muchos de estos programas se han gestionado de manera tradicional mediante otros instrumentos, las asignaciones de este componente son limitadas, por lo que representa únicamente el 2% del total de los fondos. Para cada uno de estos instrumentos hay dos canales de aplicación de los programas: la ayuda directa, gestionada por el gobierno beneficiario, que puede establecer una asociación con otras entidades de carácter local (organizaciones no gubernamentales y del sector privado) comopartedelaestrategiadeapoyodirigidaaunpaíspreviamenteacordado;yla ayuda indirecta, prestada mediante un contrato suscrito entre la CE y las organizaciones que se encarguen de la ejecución, entre las que puede haber organismos de Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales. En los últimos años, se ha dado prioridad a las asignaciones de fondos de ayuda directa, que aumentaron del 25% a casi el 60% del total de las asignaciones entre 1993 y Este cambio refleja la mayor importancia de las estrategias nacionales de desarrollo y seguridad alimentaria y las estrategias comunitarias de apoyo a los países, en el diseño de los programas de seguridad alimentaria. En el anexo 2 se presenta un resumen de las asignaciones financieras efectuadas durante el período , en función del tipo de instrumento y de los canales de financiación Resultados y recomendaciones de la evaluación Desde noviembre de 1999 y durante un año, se llevó a cabo una evaluación externa del Reglamento. En diciembre de 2000, los asesores remitieron su informe a la Comisión. La evaluación incluía tanto estudios teóricos como estudios de campo 4. La evaluación puso de manifiesto que los objetivos del Reglamento reflejan el fuerte vínculo existente entre la inseguridad alimentaria y la pobreza. Los evaluadores llegaron a la siguiente conclusión: es difícil evaluar los efectos [del programa], ya que se trata de un programa relativamente reciente y muchas actividades están encaminadas a establecer soluciones estructurales a largo plazo para el problema de la inseguridad alimentaria. Potencialmente, el diseño de los programas y las políticas se considera apropiado para obtener resultados positivos, pero un posible riesgo es el efecto de determinados problemas operativos que quedan aún por resolver. Los principales resultados de la evaluación se exponen en el anexo 3, y las recomendaciones principales se indican en el recuadro de la página siguiente. 4 En seis países: Bangladesh, Bolivia, Haití, Kirguizistán, Liberia y Mozambique. Estos países representan el 24 por ciento de los compromisos globales contraídos en virtud del Reglamento. 4

5 Recomendaciones de la evaluación El informe de evaluación recomienda a la Comisión lo siguiente: 1. Mantener el Reglamento porque es un instrumento pertinente para la reducción de la pobreza. 2. Realizar otra evaluación al cabo de 2 ó 3 años cuando la ejecución del Reglamento de 1996 haya avanzado lo suficiente como para determinar resultados. 3. Elaborar criterios específicos e indicadores verificables en todos los proyectos y programas. Realizar actividades sistemáticas de seguimiento y evaluación sobre el terreno para contar con información a la hora de evaluar los proyectos y programas. 4. Garantizar que la adecuación de los procedimientos de ejecución y la capacidad de la CE y de los países beneficiarios para absorber los recursos estén en consonancia con los recursos disponibles y los compromisos adquiridos. Hasta que no se dé esa situación, no tendrá demasiado sentido aumentar los compromisos. 5. Garantizar que, durante la fase de ejecución, las estrategias de los países abarcarán todos los instrumentos (no sólo la ayuda alimentaria) del país en cuestión, de manera coherente y complementaria. 6. Fomentar las compras locales y las transacciones triangulares. 7. Reducir la cadena de órdenes desde Bruselas hasta el trabajo de campo. 8. Establecer un mandato más detallado de RESAL a escala nacional. 9. Fortalecer la función del Comité de seguridad alimentaria y de ayuda alimentaria, centrándolo más en cuestiones estratégicas y sectoriales. 10. Considerar el apoyo a los objetivos de seguridad alimentaria mediante asistencia presupuestaria como un contravalor de la ayuda para obtener divisas en el contexto de un déficit alimentario y al mismo tiempo como un instrumento independiente de apoyo a programas sectoriales Respuesta de la Comisión a la evaluación Teniendo en cuenta los limitados recursos financieros y el tiempo previsto para tan amplia y compleja labor de evaluación, la Comisión considera que ha recibido un informe aceptable. Pese a que no analiza con profundidad el extenso marco conceptual y estratégico en el que se desenvuelve la asistencia comunitaria a la ayuda y la seguridad alimentarias, la evaluación contribuye positivamente a fortalecer la coherencia de las medidas y mejorar la eficiencia de los programas en el seno de una estrategia mundial de reducción de la pobreza. Además, la Comisión comparte el punto de vista de que sólo tres años después de la entrada en vigor del Reglamento, es demasiado pronto para valorar plenamente sus efectos y su eficacia. En la fase actual, la Comisión concluye que el Reglamento dispone de características claras y específicas, absolutamente pertinentes para afrontar la seguridad alimentaria como una dimensión básica de la pobreza en países de una gran vulnerabilidad e inseguridad alimentaria, pero que se requieren aún más análisis y estudios para integrar plenamente la 5

6 seguridad alimentaria en su doble vertiente de objetivo e instrumento en el dispositivo general de la Comisión respecto al desarrollo. No obstante, se precisa de forma inmediata definir con más claridad la función del Reglamento y sus diversos instrumentos a fin de garantizar la coherencia y complementariedad con otros programas y políticas comunitarios. Además, es necesario fortalecer la eficiencia y la calidad de la gestión de los programas en todas las fases de la programación y el ciclo de los proyectos. En respuesta a los resultados y recomendaciones de la evaluación, las propuestas de la Comisión para el futuro funcionamiento del Reglamento se exponen seguidamente en el apartado FUTURA APLICACIÓN DEL REGLAMENTO 3.1. Antecedentes Tras la adopción del Plan Pisani en 1986, la política comunitaria de ayuda alimentaria suscitó un amplio debate que centró el tema en las estrategias de la seguridad alimentaria y, por primera vez, disoció la ayuda alimentaria de la gestión de los excedentes agrarios europeos, para relacionarla de forma más firme con los problemas del desarrollo. En noviembre de 1994, el Consejo Europeo adoptó una Resolución sobre seguridad alimentaria, en la que se resaltaban las siguientes necesidades: Adoptar un enfoque a largo plazo que relacionara la seguridad alimentaria con objetivos amplios de desarrollo. Intensificar la coherencia global entre las políticas y estrategias comunitarias y, concretamente, cubrir la laguna existente entre la ayuda humanitaria y la asistencia al desarrollo. En una Decisión de la Comisión se precisaron las competencias en la ejecución de acciones de ayuda y seguridad alimentarias, de modo que debía separarse la responsabilidad de la ejecución de los programas entre la Dirección General de Desarrollo y la Oficina de Ayuda Humanitaria (ECHO). 5 En términos jurídicos, el proceso de reforma llegó a su fin en junio de 1996 con la adopción del Reglamento nº 1292/96 del Consejo sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria. La nueva política constituye un potente instrumento para dirigir la asistencia a 25 países prioritarios de todo el mundo, a fin de superar los problemas de déficits alimentarios temporales, gestionar situaciones posteriores a crisis en cuanto a la recuperación alimentaria y, por último, atajar problemas estructurales de inseguridad alimentaria. Comopartededichareforma,laComisiónylosEstadosmiembrosdelaUEdefinierony acordaron una serie de principios básicos relativos a la utilización de la ayuda alimentaria en 5 Decisión de la Comisión de diciembre de 1994 SEC(94)

7 especie 6. En el nuevo Convenio sobre ayuda alimentaria (anexo 5), que forma parte del Acuerdo internacional sobre cereales 7, se incluyeron los elementos principales del llamado «Código de conducta para la ayuda alimentaria» Contexto cambiante Nuevos planteamientos respecto al desarrollo Desde 1996, ha habido cambios fundamentales de planteamiento respecto al desarrollo en la comunidad de donantes. Se presentan a continuación los aspectos más destacados: Centrar la atención en la pobreza y en los objetivos internacionales de desarrollo como metas globales de la cooperación al desarrollo (véase el anexo 4). Preparar documentos sobre la estrategia de reducción de la pobreza en muchos países en desarrollo, a fin de aportar un análisis detallado del tipo de pobreza de cada país, fijar objetivos y establecer las acciones necesarias para reducir la pobreza. Hacer más hincapié en que las medidas de actuación y de reforma institucional abran más posibilidades al crecimiento económico sostenido y a la reducción de la pobreza. Definir más claramente las funciones de los sectores público y privado en los procesos de desarrollo. Hacer más hincapié en los enfoques de colaboración y de titularidad local a la hora de determinar las prioridades del desarrollo. Alcanzar la globalización y la mayor integración de los mercados mundiales en cuanto a medios tecnológicos, conocimientos expertos, capitales y materias primas (incluidos los alimentos). Ejercer presión para reformar los regímenes comerciales, de modo que permitan a los países pobres un mayor acceso a los mercados de productos en los que puedan tener alguna ventaja comparativa y cuya promoción favorezca patrones de crecimiento que beneficien a los países más desfavorecidos. En este contexto, la seguridad alimentaria ha evolucionado hacia un concepto mucho más amplio: a escala nacional la inseguridad alimentaria suele ser síntoma de un desarrollo tambaleante y de una débil posición comercial, mientras que a escala de los hogares es fundamentalmente una manifestación de la pobreza. En consecuencia, para alcanzar los objetivos de la seguridad alimentaria, lo mejor es integrarlos en estrategias políticas a largo plazo de erradicación de la pobreza a escala regional y nacional. Política de desarrollo de la Comunidad Europea 6 7 Propuesta del grupo del Consejo sobre ayuda alimentaria sobre un Código de conducta comunitario para la ayuda alimentaria. Acuerdo internacional sobre cereales de 1995, que comprende dos instrumentos independientes: el Convenio sobre el comercio de cereales y el Convenio sobre ayuda alimentaria. 7

8 El objetivo global de la política comunitaria en este ámbito es fomentar un desarrollo sostenible que lleve a una reducción de la pobreza en los países más desfavorecidos. Partiendo de la base de que las causas de la pobreza son complejas, la política comunitaria de desarrollo defiende la adopción de un enfoque integrado, en el que se incluyen, entre otros, lossiguientesaspectos: Fomentar la asistencia a los países en desarrollo para que puedan luchar contra la pobreza por sí solos. Combinar el diálogo sobre las medidas de actuación con la cooperación al desarrollo y el comercio. Elaborar medidas de actuación sobre seguridad alimentaria; prevención de conflictos y gestión de crisis; preparación y medidas de alivio para afrontar catástrofes. Centrar el apoyo en una serie limitada de acciones clave en función de su impacto en la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenido, así como en el valor añadido y la ventaja comparativa de la asistencia prestada por la Comunidad Europea. En este marco, la política comunitaria de desarrollo confirma la seguridad alimentaria como una de las seis áreas prioritarias del apoyo de la Comunidad para alcanzar los objetivos de reducción de la pobreza. Además de con estas medidas de actuación, el Reglamento debe guardar coherencia también con los compromisos externos de la CE, como las obligaciones contraídas en el Convenio sobre ayuda alimentaria y el código de conducta asociado, la red global de asociaciones de cooperación al desarrollo de la Comisión y las relaciones comerciales con arreglo a la Organización Mundial del Comercio Función del Reglamento y su relación con otros instrumentos comunitarios Como se ha indicado anteriormente, la política comunitaria de desarrollo confirma la seguridad alimentaria como un área prioritaria del apoyo al desarrollo, prestado por la Comunidad Europea. Teniendo en cuenta que la cooperación al desarrollo cada día se enmarca más en las estrategias nacionales de desarrollo, es necesaria una respuesta coherente y completa de la Comisión. Aunque teóricamente se pueden alcanzar objetivos comunes como el de la seguridad alimentaria mediante instrumentos complementarios, en la práctica ha resultado difícil. En consecuencia, para conseguir la máxima coherencia, complementariedad y eficiencia, la Comisión integrará plenamente los objetivos y estrategias de la seguridad alimentaria en su marco de cooperación al desarrollo, tanto a escala global de la elaboración de políticas como a escala de las estrategias específicas por países (informes estratégicos de la CE sobre cada país). Además, la Comisión estudiará las opciones posibles para fusionar el instrumento de la seguridad alimentaria con sus principales instrumentos de desarrollo regional a largo plazo. Entre tanto, es importante definir más claramente la función del Reglamento y sus diversos instrumentos, así como fortalecer la eficiencia y la calidad de la gestión de los programas en todas las fases de la programación y el ciclo de los proyectos. Función del Reglamento 8

9 En el momento actual está justificado seguir prestando una atención específica al tema de la seguridad alimentaria a través del Reglamento 1292/96, por las siguientes razones: Es necesario contar con un instrumento específico que sirva de respaldo a los esfuerzos de la CE por afrontar los siguientes problemas: la inseguridad alimentaria estructural como primer paso de la estrategia de reducción de la pobreza a largo plazo en algunos países; las carencias graves de provisiones alimentarias relacionadas con situaciones concretas de escala nacional y regional; y los problemas nutricionales específicos. Es necesario cubrir las lagunas existentes entre la ayuda humanitaria, la rehabilitación y el desarrollo. A través de acuerdos internacionales e iniciativas multilaterales, la CE ha contraído compromisos encaminados a establecer marcos estratégicos de actuación para atajar la pobreza. Los principales son prestar apoyo para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo y el Convenio sobre ayuda alimentaria (anexos 4 y 5). Relación con otros instrumentos comunitarios Es preciso esclarecer la división de competencias entre el instrumento de la ayuda alimentaria y los instrumentos comunitarios de desarrollo a largo plazo (FED, ALA, MEDA, TACIS, y préstamos macrofinancieros), así como entre el instrumento de la ayuda alimentaria gestionado por la Dirección General de Desarrollo (DEV) o la Oficina de Cooperación EuropeAid (AIDCO) y los programas de ayuda humanitaria a corto plazo, gestionados por la OficinadeAyudaHumanitaria(ECHO). Las intervenciones relacionadas con la seguridad alimentaria tienen como finalidad atajar las causas estructurales subyacentes a la inseguridad alimentaria en los tres niveles siguientes: 1. Disponibilidad inadecuada de alimentos a escala nacional. 2. Pobreza resultante de la falta de acceso a alimentos en los hogares. 3. Utilización de los alimentos y adecuación nutricional a escala individual. Aunque las políticas comunitarias de desarrollo de alcance más amplio (p. ej.: la política comercial, la gestión macroeconómica, el desarrollo rural, el desarrollo social, el transporte y las infraestructuras) desempeñan una excelente función encaminada a alcanzar objetivos a largo plazo en relación con la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza, las intervenciones referentes a la seguridad alimentaria suelen afrontar la inseguridad alimentaria estructural como punto de partida para una reducción de la pobreza sostenible y a largo plazo, en una serie de países especialmente vulnerables. La ayuda alimentaria en especie, que se presta teniendo como fundamento el Reglamento de ayuda y seguridad alimentarias, y se canaliza principalmente a través de programas gubernamentales directos, EuronAid, organizaciones no gubernamentales y el Programa Mundial de Alimentos, habrá de movilizarse en las siguientes situaciones: 9

10 1. En complementariedad con ECHO, para prestar ayuda alimentaria en crisis graves Como aportación a las reservas estratégicas y a las redes de seguridad. 3. Cuando haya que vincular ayuda humanitaria, rehabilitación y desarrollo. Los programas de ayuda alimentaria de ECHO son básicamente una respuesta rápida en situaciones en que se requiere ayuda humanitaria con carácter urgente Aplicación del Reglamento y de otros instrumentos Principios rectores La aplicación del Reglamento y de otros instrumentos se regirá por los siguientes principios generales: Las intervenciones de seguridad alimentaria se diseñarán y llevarán a la práctica manteniendo una coherencia con la política comunitaria de desarrollo y con las estrategias de apoyo regionales (informes estratégicos nacionales y regionales). Siempre que sea posible, la ayuda alimentaria y las medidas de apoyo a la seguridad alimentaria harán hincapié en el establecimiento de asociaciones y se diseñarán teniendo en cuenta las estrategias nacionales de reducción de la pobreza. Los programas de seguridad alimentaria respaldarán los cambios necesarios del marco político y el entorno institucional en que se inscriban, a fin de alcanzar el crecimiento económico sostenido y la reducción de la pobreza. Todas las intervenciones se valorarán en función de su influencia directa e indirecta en los ingresos de las personas más desfavorecidas. En situaciones posteriores a crisis, el apoyo a la seguridad alimentaria se centrará en la relación entre ayuda humanitaria y de socorro, y el desarrollo a largo plazo. Las intervenciones de ayuda alimentaria mantendrán coherencia con el Código de conducta para la ayuda alimentaria acordado entre la UE y los Estados miembros. En concreto: Los argumentos en contra o a favor de la utilización de ayuda alimentaria se basarán en la eficiencia de dicha ayuda como instrumento para resolver problemas nutricionales y aumentar el acceso a los alimentos. Se dará prioridad a las compras locales y regionales para satisfacer las necesidades de la ayuda alimentaria. La aplicación del Reglamento se fundamentará en las capacidades existentes y en las ventajas comparativas de la Comunidad, así como en las de los socios de 8 La ayuda alimentaria en especie en intervenciones de emergencia se programará y orientará sistemáticamente por DEV/AIDCO en estrecha colaboración con ECHO. 10

11 ejecución. La complementariedad se asegurará mediante una colaboración estrecha de los Estados miembros y demás donantes en todas las fases de la programación y el ciclo de los proyectos. Instrumentos específicos del Reglamento La Comisión mantendrá la diversidad de instrumentos directos e indirectos de ayuda y seguridad alimentarias para responder con flexibilidad a la gran variedad de problemas de esta índole y a las situaciones de los países en desarrollo en los hogares y a escala local, nacional y regional, así como para tener en cuenta los distintos contextos políticos, sociales y económicos de cada país. En términos generales, se espera que continúe la tendencia en favor de la ayuda directa y estructural. Apoyo a las políticas y estrategias gubernamentales Ayuda a los programas La ayuda a los programas (mecanismo para facilitar divisas 9 ) proporciona asistencia financiera a través del presupuesto del gobierno en apoyo a los siguientes cuatro objetivos: Apoyar las políticas y reformas institucionales relacionadas con la seguridad alimentaria. Facilitar la importación de alimentos por parte del sector privado. Fomentar el empleo y la generación de ingresos para mejorar el acceso a los alimentos. Apoyar las redes de seguridad. Este tipo de asistencia está sustituyendo progresivamente a la ayuda a los proyectos y a la tradicional ayuda alimentaria en especie porque ofrece una serie importante de ventajas en tanto que: Refuerza la intervención comunitaria en el diálogo macroeconómico al ampliar la diversidad de cuestiones abarcadas (seguridad alimentaria, empleo y generación de ingresos, junto con sanidad y educación), además de las relacionadas con la conducta económica. 9 En el artículo 12 del Reglamento sobre ayuda y seguridad alimentarias, se contempla la contribución comunitaria facilitando divisas. En el apartado 5 del artículo 2 se especifica que cuando se trate de países que estén efectuando ajustes estructurales, con arreglo a las resoluciones correspondientes del Consejo, los fondos de contrapartida generados por los distintos instrumentos de ayuda para el desarrollo serán recursos que deberán gestionarse como parte de una política presupuestaria única y coherente, en el contexto de un programa de reformas aprobado por el gobierno. Además, estos fondos se gestionarán apoyando las políticas y los programas de seguridad alimentaria. No obstante, el Reglamento contempla también la posibilidad de orientar los fondos de contrapartida, inicialmente destinados a fines específicos, hacia una asignación más general de los fondos presupuestarios. Esto supone que, en lugar de orientar los fondos de contrapartida, se hará más hincapié en la definición y el cumplimiento de los indicadores de eficacia en relación con la seguridad alimentaria. Por razones de eficiencia, los fondos de contrapartida se generarán cada vez con más frecuencia mediante el suministro de divisas en lugar de mediante la venta de ayuda alimentaria. 11

12 Refleja las intenciones de la política comunitaria de desarrollo en favor de la asistencia presupuestaria. Facilita la titularidad de los países socios. Permite un enfoque orientado a resolver los problemas de seguridad alimentaria específicos de cada país. Tieneunainfluenciapositivadirectaenlosmercadoslocalesdealimentos,a diferencia de lo que ocurre con la ayuda alimentaria en especie. Transfiere de los organismos internacionales a organismos locales la competencia de las compras locales de alimentos, con lo que se aumenta la eficiencia y se fomenta el desarrollo del sector privado. Estimula el comercio multilateral de productos básicos, con lo que se fomentan las relaciones comerciales regionales y la integración económica. Si bien la evaluación confirma el efecto positivo de una asistencia financiera de este tipo, se subraya que debe solicitarse la ayuda al programa únicamente en situaciones específicas y en unas condiciones bien definidas: Ingresos bajos y países muy poco desarrollados. Países en los que haya un marco macroeconómico fuerte que ponga de manifiesto la sostenibilidad fiscal. Países con un buen régimen de gobierno que incluya una gestión sólida de las finanzas públicas y la eficacia de los sectores público y privado. Existencia de políticas y programas que actúen claramente en favor de la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza. En la futura aplicación de este instrumento se incorporarán medidas para mejorar la supervisión y la evaluación de la ejecución de los programas. Apoyo a los proyectos La Comisión mantendrá el apoyo a los proyectos cuando el entorno político no permita la concesión de ayuda a los programas y, de forma más general, con la finalidad de: Garantizar la orientación del apoyo financiero hacia grupos vulnerables que padezcan inseguridad alimentaria. Garantizar una buena gestión de las ayudas al desarrollo cuando la gestión del sector público sea inaceptable y no haya perspectivas realistas de mejora. Poner a prueba los enfoques piloto para atajar problemas de inseguridad alimentaria. Ejecutar actividades específicas encaminadas a resolver los cuellos de botella en la disponibilidad de alimentos y el acceso a los mismos. 12

13 Garantizar una participación más activa del país beneficiario en el diseño de los proyectos y en su ejecución. Además, podrá prestarse apoyo a los proyectos relacionados con la seguridad alimentaria durante un plazo de tiempo limitado en situaciones en que se esté efectuando la transición de la ayuda humanitaria a las medidas de desarrollo a largo plazo o cuando se dé una inseguridad alimentaria estructural. El punto central será mejorar el acceso a los alimentos mediante el apoyo a los sistemas de producción, otras actividades de generación de ingresos y las redes de seguridad social. Ayuda alimentaria en especie La ayuda en especie no es un instrumento apropiado para crear una seguridad alimentaria duradera. No obstante, en determinadas situaciones de déficits alimentarios cuando se está efectuando la transición de la ayuda alimentaria y de rehabilitación a las medidas de desarrollo a largo plazo, la ayuda alimentaria sigue siendo un elemento esencial de las estrategias para establecer una red de seguridad en determinados segmentos de población vulnerables. La asistencia deberá ajustarse a las directrices del Código de conducta para la ayuda alimentaria y habrá de orientarse a los grupos vulnerables respetando sus necesidades y hábitos alimentarios. Desarrollo de las capacidades Una de las limitaciones principales a la hora de elaborar y poner en práctica estrategias y programas nacionales eficaces para atajar el problema de la inseguridad alimentaria y la pobreza es la debilidad administrativa y técnica a escala local. El resultado de esta situación es que la capacidad de absorción sigue siendo escasa, y las administraciones nacionales y locales no logran hacerse con la plena titularidad de los programas. En consecuencia, la Comisión debe otorgar más importancia al desarrollo de las capacidades locales mediante programas de asistencia técnica, formación y reforma administrativa de escala nacional. Debe prestarse especial atención a la consolidación de la capacidad local de analizar y supervisar la situación de la seguridad alimentaria a nivel nacional y regional, y de elaborar políticas, estrategias y programas relacionados con la seguridad alimentaria y la reducción de la pobreza. Canales de ayuda no gubernamentales En la actualidad, el Programa Mundial de Alimentos es, por sí solo, el mayor socio no gubernamental en la canalización de las ayudas. Las organizaciones no gubernamentales constituyen el segundo mayor grupo de este tipo de socios. En función de sus respectivas ventajas comparativas, se recurrirá a estos canales de ayuda según sean las necesidades y los requisitos de la prestación. La ayuda alimentaria en especie para intervenciones en situaciones de emergencia será programada y orientada sistemáticamente por la Dirección General de Desarrollo o la Oficina de Cooperación EuropeAid (DEV/AIDCO) en estrecha colaboración con la Oficina de Ayuda Humanitaria (ECHO). Programa Mundial de Alimentos Las aportaciones al Programa Mundial de Alimentos se seguirán haciendo en especie y se centrarán en operaciones de carácter urgente, dirigidas a refugiados, en situaciones de crisis o con posterioridad a las mismas. Las operaciones del Programa Mundial de Alimentos se programarán y ejecutarán manteniendo una coherencia con las demás intervenciones de la CE en el mismo país. 13

14 Organizaciones no gubernamentales (ONG) En la actualidad, los proyectos de las ONG reciben ayuda alimentaria en especie, en metálico o una combinación de ambas modalidades: La ayuda alimentaria en especie destinada a las ONG se presta únicamente a través de EuronAid, que organiza el transporte hasta el país beneficiario y en el interior del mismo, y las compras locales. La ayuda en metálico destinada a las ONG se presta mediante el sistema de convocatoria de propuestas, celebrado anualmente. 10 Las propuestas de proyectos se valorarán en función de las estrategias regionales o por países claramente definidas. En la práctica, se ha comprobado que es difícil combinar estos dos instrumentos en un solo proyecto debido a los problemas que genera la sincronización de los dos canales de distribución. Esta situación limita la capacidad de responder a las necesidades reales de la población y la posibilidad de vincular la ayuda humanitaria con las acciones de rehabilitación y las medidas de desarrollo. Para abordar este problema, la Comisión tiene previsto fortalecer las ayudas en metálico, de modo que las ONG puedan elegir entre comprar los alimentos localmente por sí mismas o a través de los servicios de EuronAid. A fin de fomentar los proyectos dirigidos a alcanzar objetivos de seguridad alimentaria a largo plazo, se ha propuesto ampliar la duración máxima de los proyectos de las ONG más allá del límite actual de tres años Programación y gestión de los programas Programación global de los recursos Con la finalidad de establecer un marco de programación más dinámico y con mayor capacidad de respuesta, la Comisión propone lo siguiente: Actualizar la relación de países candidatos siguiendo como modelo la lista de países en desarrollo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. Dentro de la lista de países candidatos, la Comisión perfilará los países prioritarios para evitar la dispersión de recursos y aportar los suficientes como para tener un efecto importante en la seguridad alimentaria. La selección de los países prioritarios se basará en los siguientes criterios: Países en los que se dé una pobreza elevada con una dimensión de la seguridad alimentaria medida en función de los indicadores de nutrición y consumo. Países beneficiarios en los que haya implantada una política de seguridad alimentaria a largo plazo y con las condiciones necesarias para que se haga una utilización eficaz de los fondos comunitarios. Países en los que la inseguridad alimentaria sea uno de los objetivos de la estrategia comunitaria de apoyo al país. 10 Guarda coherencia con el Vademécum sobre la gestión de subvenciones, aprobado en julio de 1999, con el que se pretende armonizar los procedimientos entre la Comisión y sus socios operativos. 14

15 Países en los que la CE tenga experiencia y una ventaja comparativa para intervenir. A la hora de otorgar prioridad se tendrá en cuenta también cualquier país candidato 11 que atraviese una crisis alimentaria grave o se encuentre en una situación posterior a una crisis. Aplicar el principio de programación plurianual de la seguridad alimentaria a todos los países beneficiarios para garantizar la planificación a más largo plazo y una distribución justa de los fondos disponibles, salvo en situación de crisis. Ampliar el período de ejecución de los programas de todas las modalidades de instrumentos hasta un máximo posible de cinco años. Programación a escala nacional Los objetivos de la seguridad alimentaria deben estar integrados en un solo marco estratégico comunitario: el informe estratégico comunitario sobre el país. Precisamente en este nivel es donde las prioridades y preocupaciones de la Comunidad Europea se articulan con las del gobierno socio, los Estados miembros de la UE y otros organismos internacionales, y donde pueden identificarse las áreas de consenso y discrepancia y resolver estas últimas. Para acceder al apoyo en forma de ayuda alimentaria o a la línea presupuestaria de seguridad alimentaria, los informes estratégicos por países deberán basarse en una serie de principios, a saber: Las prioridades del gobierno beneficiario y las de la CE deben coincidir en cuanto a la reducción de la pobreza y el apoyo a la seguridad alimentaria. Este enfoque debe centrarse en el documento sobre la estrategia de reducción de la pobreza, elaborado por el gobierno beneficiario. Se entablará un diálogo con el gobierno socio y la sociedad civil acerca de las reformas políticas que puedan beneficiar a los desfavorecidos y las prioridades del gasto público. Se establecerá una coordinación con los Estados miembros de la UE y otros donantes respecto a las estrategias del país, para minimizar la carga de los gobiernos socios. Diseño, evaluación y ejecución de los programas Respecto al diseño de los programas, la Comisión propondrá que los que se ejecuten en el futuro en virtud del Reglamento cumplan los siguientes requisitos: Basarse cada vez más en las estrategias nacionales o regionales para afrontar los problemas de coherencia y complementariedad con otros programas financiados por la CE, Estados miembros de la UE u otros donantes. Centrarse en los problemas más acuciantes relacionados con la seguridad alimentaria, atajar las causas subyacentes de dichos problemas, resolver 11 Lista de países candidatos menos desarrollados (PMD), países de renta reducida (PRR) y países de renta media (PRM), del Reglamento (CE) n 1292/96 del Consejo de junio de

16 cuestiones de orientación de los recursos y dedicar más atención a los estudios de referencia, las relaciones de género, los aspectos ambientales y los indicadores de control. Las propuestas de financiación se basarán cada vez más en un marco lógico, de conformidad con los principios de la gestión del ciclo de los proyectos, aplicables a todos los proyectos comunitarios. Siempre que la capacidad de planificación de las administraciones nacionales sea insuficiente, la asistencia técnica desempeñará una función importante en la preparación de los programas. Cuando hayan llegado a su fin los contratos de la Red Europea de Seguridad Alimentaria (RESAL) 12, se establecerán nuevas disposiciones para aportar capacidad analítica y de asesoramiento continuada, a través de los medios siguientes y financiada con cargo a la línea presupuestaria B7-20: El personal clave de RESAL se integrará en la Oficina de Cooperación EuropeAid y en las Delegaciones. Habrá una mayor movilización de expertos de alto nivel a escala regional e internacional a través de núcleos regionales de donantes múltiples 13. Las unidades locales de seguridad alimentaria se transferirán progresivamente para integrarlas en instituciones nacionales. Es sabido que existe una gran distancia entre el momento en que se comprometen los fondos y el inicio de la ejecución de los proyectos, debido básicamente a una falta de profundidad en el proceso de evaluación. Una vez aprobado un programa o proyecto, se requiere normalmente una cantidad considerable de trabajo para elaborar los aspectos conceptuales, las cuestiones políticas y las condiciones y disposiciones de la ejecución. Se proponen las siguientes medidas para subsanar este problema: Finalizar el proceso de programación nueve meses antes de un ejercicio presupuestario dado. Iniciar el proceso de determinación y evaluación inmediatamente después de haber completado el proceso de programación, al objeto de prever el tiempo suficiente para las labores de análisis, diseño y evaluación de los programas y proyectos. Aumentar progresivamente la programación plurianual. Proceso de aprobación de los programas De cara a mejorar la coherencia y la complementariedad con los programas de los Estados miembros de la UE, se ha propuesto que el Comité de seguridad alimentaria y de ayuda alimentaria desempeñe cada vez una función más destacada en las cuestiones estratégicas y en Red Europea de Seguridad Alimentaria creada en 1998 y financiada a través de la línea presupuestaria B7-20. Los miembros encargados de las actuaciones son los siguientes: ADE, DRN, GOPA, IRAM- AEDES, MTL, SOLAGRAL y TRANSTEC. Centros regionales de conocimiento y asesoramiento, con apoyo prestado por múltiples donantes, que aportarán un asesoramiento avanzado y coordinado a los gobiernos y organismos regionales acerca de políticas y estrategias de desarrollo rural y seguridad alimentaria. Su organización y su mandato se determinará en cada caso teniendo en cuenta las especificidades regionales. 16

17 la programación plurianual, en consonancia con las decisiones de los Comités regionales de la Comisión (FED, ALA, MEDA y TACIS). En última instancia, las tareas que desempeña en la actualidad el Comité de ayuda alimentaria deberán confiarse a los Comités regionales de la Comisión, para aumentar la coherencia de las medidas de actuación y racionalizar la división en comités. Supervisión y evaluación de los efectos De manera sistemática, se realizarán auditorías de todos los proyectos y programas de seguridad alimentaria, al menos a mitad de la ejecución y tras su finalización. Los proyectos en metálico dirigidos a las ONG seguirán sometidos a una auditoría anual, de conformidad con los procedimientos estipulados en la gestión de subvenciones. La Comisión tiene previsto introducir la supervisión sistemática de los proyectos de seguridad alimentaria para valorar sus efectos y su orientación. Aunque es difícil medir la seguridad alimentaria de forma directa, los indicadores de pobreza y nutrición son sintomáticos del problema a diferentes escalas, desde el individuo hasta el país en su conjunto. En la supervisión de los programas, la Comisión velará por la coordinación con las actividades de otros donantes y el seguimiento del proceso de elaboración del documento sobre la estrategia de reducción de la pobreza. Con este fin, la Comisión prestará apoyo al desarrollo de capacidades para establecer sistemas nacionales sostenibles de supervisión de la pobreza y la seguridad alimentaria. La Comisión fortalecerá su evaluación del programa de seguridad alimentaria con la finalidad de valorar anualmente los instrumentos de la ayuda directa. Teniendo en cuenta la cantidad y diversidad de instrumentos de ayuda indirecta, las evaluaciones periódicas de basarán en una muestra representativa de los proyectos. * Durante el período , se llevará a cabo una segunda evaluación completa del Reglamento (CE) n 1292/96 sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria. En dicha evaluación se estudiará con profundidad el marco de desarrollo más amplio, conceptual y estratégico, en el que la Comisión presta su apoyo a la ayuda y la seguridad alimentarias y deberá también tener en cuenta la cuestión de la coherencia política. Se analizarán concretamente las opciones posibles para fusionar o integrar la seguridad alimentaria, como objetivo e instrumento, en el dispositivo global de la Comisión respecto al desarrollo. Asimismo, se estudiarán posibles opciones que permitan establecer más claramente el reparto de responsabilidades entre la Dirección General de Desarrollo o la Oficina de Cooperación EuropeAid y ECHO en lo que respecta a la programación, la definición de objetivos y la manipulación de la ayuda en especie. 17

18 ANEXOS ANEXO 1: ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL REGLAMENTO Nº 1292/96 Antecedentes del Reglamento nº 1292/96 La ayuda alimentaria europea mediante cereales comenzó en 1967, en el marco del Convenio Internacional del Trigo. En su fase inicial, esta ayuda estaba muy condicionada por la gestión de las existencias comunitarias. Hubo de pasar cierto tiempo hasta que se impusieron limitaciones a este tipo de medida orientada a la oferta. En el contexto de los acuerdos de Yaundé, primero, y de Lomé después, la finalidad de esta política era fomentar la "autosuficiencia alimentaria ", tomando como base la ayuda alimentaria y el apoyo técnico y financiero. A medida que los planteamientos teóricos fueron ahondando en conceptos tales como el de la seguridad alimentaria, la política comunitaria evolucionó hacia un instrumento en virtud del cual la ayuda alimentaria se interpretaba como parte del proceso de mejora de la seguridad alimentaria en un marco de desarrollo global. Durante la década de 1980, el marco de la política de desarrollo postulado por el Plan Pisani llevó a los siguientes principios: Concentración financiera en todos los aspectos relacionados con la seguridad alimentaria. Definición y ejecución de las políticas en colaboración con los países ACP. Mayor integración de los diferentes tipos de ayuda. Mayor coordinación entre los donantes. Disociar la ayuda alimentaria de la gestión de excedentes de las existencias alimentarias de la Comunidad Europea. Fomentar la utilización progresiva de compras triangulares y locales. Estos principios se fueron integrando en las decisiones sucesivas del Consejo de Ministros: Aumentar la cobertura nutricional de las poblaciones beneficiarias (1982). Prestar ayuda en casos de emergencia (1982). Contribuir al desarrollo económico y social equilibrado (1982). Reducir los déficits de las balanzas de pagos (1983). Promover la seguridad alimentaria en los países y regiones beneficiarios (1986). Apoyar los incrementos de la producción alimentaria local (1986). Política de ayuda humanitaria y creación de ECHO (1992). 18

19 Después de la crisis alimentaria de , la Comisión realizó una evaluación externa de sus políticas e instrumentos. En aquella evaluación quedaron de manifiesto las limitaciones de la ayuda alimentaria (costes elevados, resultados a corto plazo), el hecho de que la inseguridad alimentaria se hubiera convertido en el indicador fundamental del infradesarrollo y la necesidad de centrarse más en las causas estructurales de la inseguridad alimentaria. Más recientemente, las acciones relacionadas con la ayuda y la seguridad alimentarias han cobrado cada vez más importancia en el contexto de la reducción de la pobreza. La seguridad alimentaria, como prioridad crucial para reducir la pobreza, fue el objeto de una resolución del Consejo de Ministros de noviembre de 1994, en la que se subrayaba la importancia de adoptar una política a largo plazo sobre este tema, a escala regional, nacional y en el nivel de los hogares. El Reglamento (CE) nº 1292 del Consejo, de 27 de junio de 1996, sitúa la seguridad alimentaria en el marco de la política comunitaria de desarrollo y, más concretamente, en el marco de la lucha contra la pobreza. Objetivos del Reglamento nº 1292/96 Los objetivos de las acciones de ayuda y seguridad alimentarias, incluido el mecanismo para facilitar divisas, se establecen en el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento. Dichos objetivos son los siguientes: Fomentar la seguridad alimentaria, centrada en la pobreza, y en favor de la población de los países y regiones en vías de desarrollo, a escala familiar, local, nacional y regional. Elevar el nivel nutricional de las poblaciones beneficiarias y favorecer su acceso a una alimentación equilibrada. Atender a la preocupación por garantizar a la población el abastecimiento de agua potable. Fomentar la disponibilidad y la accesibilidad de los productos alimenticios a las poblaciones. Contribuir a un desarrollo económico y social equilibrado en los países beneficiarios, tanto en el entorno rural como en el urbano, prestando especial atención a los papeles que desempeñan, respectivamente, la mujer y el hombre en la economía familiar y en la estructura social; las acciones de la ayuda comunitaria tendrán como objetivo último transformar a los beneficiarios en actores de su propio desarrollo. Apoyar los esfuerzos de los países beneficiarios dirigidos a mejorar su producción alimentaria a escala regional, nacional, local y familiar. Reducir su dependencia de la ayuda alimentaria. Fomentar su independencia alimentaria bien mediante un aumento de la producción o bien mediante la mejora y el aumento del poder adquisitivo. Contribuir a las iniciativas de lucha contra la pobreza desde una perspectiva de desarrollo. 19

20 ANEXO 2: ASIGNACIONES FINANCIERAS EFECTUADAS EN VIRTUD DEL REGLAMENTO Nº 1292/96 ( ) Fuente: Evaluation of EC Food Aid, Food Security Policy, Food Aid Management and Programmes in Support of Food Security, Informe de síntesis del Natural Resources Institute (NRI) y el Netherlands Economic Institute (NEI), noviembre de Asignación por instrumentos #, (millones de euros) Instrumento Prov. 1. Ayuda alimentaria en especie 511,0 (89%) 514,3 (87%) 564,7 (87%) 308,0 (55%) 267,1 (51%) 275,2 (48%) 207,9 (41%) 181,6 (39%) Constituida materias primas por: 342,1 (60%) 329,6 (56%) 374,6 (58%) 213,2 (38%) 181,2 (35%) 154,6 (27%) 114,9 (23%) n. d. costes de transporte 168,9 (29%) 184,7 (31%) 190,1 (29%) 94,7 (17%) 85,9 (16%) 120,4 (21%) 93,0 (18%) n. d. 2. Acciones en apoyo a la seguridad alimentaria 63,0 (11%) 74,8 (12%) 81,6 (13%) 238,7 (42%) 253,5 (49%) 301,6 (52%) 287 (57%) 275,8 (59%) Divisas ,9 (10%) 139,1 (27%) 106,1 (18%) 106,8 (21%) 64,7(14%) Proyectos 19,8 (3%) 19,6 (3%) 38,8 (6%) 124,1 (22%) 84,1 (16%) 154,3 (27%) 116,1 (23%) 163,6 (35%) Asistencia supervisión técnica/ 43,2 (8%) 55,2 (9%) 42,8 (7%) 56,7 (10%) 30,3 (6%) 41,2 (7%) 64,1 (13%) 47,3 (10%) 3. Alarma rápida y almacenamiento n. d. n. d. n. d. 13,5 (2%) 3,0 (1%) 1,6 (0%) 10,1 (2%) 5,0 (1%) Total 574,0 589,1 646,3 560,2 523,6 578,4 505,0 462,2 20