Financiamiento para la gestión integrada de los recursos hídricos h en El Salvador

Transcripción

1 Financiamiento para la gestión integrada de los recursos hídricos h en El Salvador Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División n de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión n Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas ( andrei.jouravlev@cepal.org)

2 Qué actividades se quiere financiar? Gestión del agua (recurso natural) Prestación de servicios (obras) Manejo de cuenca (agua, suelo, etc.) Cobros por el uso del agua o por descargas (1) Tarifas de servicios de agua potable (2) Pagos por servicios ambientales (PSA) (3) Cobro por el no uso de las agua (anexo) Medidas o tasas compensatorias

3 1 Situación n de los cobros en los países de la región Se observa mucho interés s en los cobros: Búsqueda de nuevos enfoques: modelos tradicionales, por falta de capacidad operativa, no han sido eficaces en muchos casos. Visiones ideológicas, y además s deseo de obtener "doble dividendo". Con creciente escasez de agua, la atención n de los gobiernos se desplaza de la gestión n de la oferta hacia la gestión n de la demanda. Existen varios ejemplos: Brasil: : " "cobrança"" por el uso del agua (su monto se propone en forma participativa a nivel de cuenca y se aprueba a nivel federal). Chile: : patente por no uso de derechos de agua (anexo). Colombia: : tasa retributiva por vertimientos puntuales (su monto se incrementa hasta que se alcance la meta de descontaminación). n). México: : el pago del derecho por el uso del agua, de acuerdo a la zona de disponibilidad de agua en donde se efectúa a su extracción. En (casi) todos los casos, los cobros no se pagan, se pagan por unos pocos y/o sus montos son casi imperceptibles para los usuarios. 1 de 10

4 1 Cobros son instrumentos económicos o financieros? Sin perjuicio de recibir fondos públicos como soporte Cobros como instrumentos económicos micos: El objetivo es generar incentivos económicos para modificar conductas de los usuarios en cuanto al uso o la descarga. Es difícil encontrar ejemplos exitosos de este tipo: Para que los cobros sean eficaces en la generación n de incentivos, deben ser fijados a niveles tan altos que los hacen política, económica y socialmente inviables. Aunque todo cobro genera incentivos. Cobros como instrumentos financieros: Cobros por el uso del agua: : ayudar a mantener una estructura administrativa eficaz de gestión n del agua: Los recaudos deberían destinarse a la autoridad de aguas. Cobros por descargas de aguas servidas: : invertir los recursos recaudados en los programas de control de la contaminación: n: En la cuenca donde se generan estos fondos. En los servicios de agua potable y saneamiento, muchos reguladores tienen una fuente autónoma de financiamiento (tasa pagada por prestadores, 1-3% de la facturación) 2 de 10

5 1 Lecciones y recomendaciones Las leyes de agua deben incluir, como condición n de adquisición y mantenimiento de derechos de uso (descarga), que los usuarios paguen los cargos financieros anexos al título. t tulo. Se necesita información: n: quién n utiliza el agua, cómo, c cuánta, dónde, qué beneficio económico se obtiene, etc.? Procedimientos para asegurar la eficacia operativa del sistema. El diseño o de los cobros requiere una evaluación n exhaustiva: Cobros excesivos pueden llevar los costos de sectores usuarios a escalas no competitivas internacionalmente. Ningún n sistema de cobros será efectivo en la generación n de incentivos si existen subsidios generalizados al uso del agua. Las únicas exenciones de pago deben ser en función n del nivel de ingreso (o pobreza), y no de actividad, sector o uso. La implementación de los cobros es muy conflictiva y políticamente laboriosa, por lo que su aceptación cultural y social es crucial 3 de 10

7 2 Servicios de agua potable y saneamiento Fuentes de financiamiento: tarifas (autofinanciamiento); impuestos (presupuesto de los diferentes niveles de gobierno); y transferencias (donaciones) - pero son poco significativas. Y Y préstamos, inversión n privada, etc.? No son fuentes netas de recursos: los prestamos se pagan (y con intereses), mientras que el inversor también n busca recuperar su inversión n y obtener rentabilidad. La situación n en el mundo es muy diversa. En la región: En las grandes ciudades, un usuario residencial típico t paga un 80% del costo medio (operación, mantenimiento e inversión): n): Más s en Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay. Menos en Argentina, Bolivia, Panamá,, Paraguay, Perú y Venezuela. Situación n muy heterogénea en Brasil y México. M Importancia crucial de políticas macroeconómicas: el país necesita crecer para generar recursos 4 de 10

8 2 Préstamos como instrumento financiero Bancos multilaterales de desarrollo: Fuente tradicional e importante de recursos para el sector. Bancos privados: Autofinanciamiento: : el proyecto debe ser capaz de generar fondos suficientes para pagar el préstamo. Riesgo cambiario (con ingresos en moneda nacional): contribuyó al fracaso de varios proyectos BOT en México M (1995) y muchas concesiones en Argentina (2002). Plazos: : los plazos de depreciación n técnica t y económica de las obras en el sector superan 50 años. a Mercado de capitales: Hay casos en Brasil y Chile, entre otros: Autofinanciamiento y profundos mercados de capitales. 5 de 10

9 2 Ventajas de financiamiento a través s de tarifas Quita a los gobiernos la presión n sobre sus presupuestos, permitiendo dirigir los recaudos impositivos a sectores difíciles de financiar con cargos directos. Genera incentivos para una mayor eficiencia empresarial (control de ingresos y costos): al crear una relación n directa entre ingresos y servicios prestados (clientes servidos y volúmenes suministrados, recolectados y tratados). Con consumo medido, se entrega una señal más m s clara a los consumidores sobre el costo real de los servicios, incentivando su uso más m s racional. Hace que la prestación n sea menos vulnerable a los vaivenes del contexto macroeconómico. mico. 6 de 10

10 2 Restricciones y limitaciones Estos servicios requieren grandes inversiones, mientras que los reajustes tarifarios están n contenidos por la escasa capacidad de pago de grupos importantes de la población: La distribución n del ingreso en la región n está entre las más m desiguales del mundo. La incidencia de la pobreza alcanza un 33% de la población n (183 millones de personas), incluido un 13% (74 millones) en condiciones de pobreza extrema o indigencia. El Salvador: PIB por habitante: 54% del nivel de la región. Personas en situación n de pobreza (48%) e indigencia (17%). Conclusión: : autofinanciamiento es importante pero sin un apoyo estatal significativo y bien organizado, los pobres no tendrán n acceso a los servicios: se requieren subsidios a la conexión n (expansión n de redes); y subsidios (directos o cruzados), bien focalizados, al consumo. 7 de 10

12 3 PSA: Pago por servicios ambientales (hídricos) R í o R í o Impacto aguas arriba Compensación Uso aguas abajo Usuario de recursos naturales (aguas arriba) Usuario de agua (aguas abajo) Un usuario de agua ubicado aguas abajo: Empresa de agua potable. Paga a los usuarios de recursos naturales localizados aguas arriba: Agricultores. Para incentivar un cambio en sus prácticas de uso de recursos naturales que cause impacto positivo en el agua, aguas abajo: Uso de agro-qu químicos. Otros: Biodiversidad, reducción de emisiones de metano, control de la erosión del suelo, etc. 8 de 10

13 3 PSA: es el camino a seguir? Es válido compensar para prevenir un acto que en sí es ilegal? Soborno por buen comportamiento? Incentivo a la extorsión? Por un lado, PSA no se justificarían an: La obligación n genérica del derecho es no causar daños a terceros, pues es un acto ilícito: La cesación n de actos ilegales no requiere compensación, n, por el contrario, el causante del daño o debe pagar por los mismos. Son sustentables en el mediano y largo plazo? Su monto difícilmente cubre el costo de oportunidad de las actividades productivas de la zona, menos en forma sustentable. Por otro lado, PSA podrían justificarse: Si las medidas de control eliminan todos los usos posibles de una propiedad, o afectan en forma significativa su valor económico. Si no se trata de normas o regulaciones generales. Sobre todo, pueden ser útiles cuando la capacidad de hacer cumplir las normas es inexistente o muy limitada. 9 de 10

14 3 PSA vs. medidas o tasas compensatorias PSA: Compensación n de un cambio en comportamiento: Se pagan a los usuarios de los recursos naturales. Medidas o tasas compensatorias: El objetivo es compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Colombia: Centrales hidroeléctricas pagan, a autoridades ambientales y a los municipios, un cierto porcentaje de las ventas de generación n para proteger las cuencas. Los distritos de riego deben invertir un cierto porcentaje del valor v de sus obras en la adquisición n de áreas estratégicas para la conservación n del recurso hídrico. h Los proyectos públicos p o privados que utilicen en su ejecución n agua tomada de fuentes directas, deben invertir un cierto porcentaje de su valor en la preservación n de la cuenca. Se aplican las mismas consideraciones que en caso de instrumentos económicos y financieros 10 de 10

15 Muchas gracias por su atención! n! Por Andrei S. Jouravlev Oficial para Asuntos Económicos, División n de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión n Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas ( andrei.jouravlev@cepal.org)

16 1a Experiencia de Chile con cobros por el agua Antes del Código C de Aguas de 1981: No existía a ningún n tipo de cobro por el uso del agua: Lo único que existió (y existe hasta ahora) es que la administración, n, operación, mantenimiento, etc. de obras la hacen las organizaciones de usuarios. Estas actividades las financian con sus propias cuotas. Propuestas de sistema dual de impuestos: los dueños pagarían an contribuciones para el agua y la tierra en forma separada: Pero no fueron implementadas: 1) por la fuerte resistencia de los regantes; y 2) por la dificultad administrativa que esto implicaba. Código de Aguas de 1981: Creó los mercados (de derechos de uso) de agua. No estaban previstos ni cobros ni patentes. Reforma de 2005: Introdujo la patente por la no utilización n de las aguas. Se decidió,, por ahora, no introducir cobros por el uso del agua. 1 de 4

17 1 Por qué no se introdujo un cobro por agua en Chile? Necesidad de minimizar resistencia política y social: Afectaría a a la totalidad de los titulares de derechos de agua (350 mil), lo que generaría a una infinidad de conflictos. Complejidad técnica t de determinar el valor del cobro: Preocupación n por no afectar la competitividad de los usuarios ni crear problemas en sectores tradicionales (agricultura). Impacto en las tarifas: Es necesario resolver cómo c se compatibiliza este cobro con los sistemas tarifarios en sectores que hacen uso del recurso. Faltaba información n esencial para realizar los cobros: Sólo entre 10 y 40% de los derechos de agua estaban debidamente inscritos. Necesidad de separar en el avalúo o fiscal de los bienes raíces, el valor de la tierra del valor del agua: Sin tal separación, la introducción n de un cobro por el uso del agua implicaría a doble tributación n en el caso de los regantes. 2 de 4

18 1a Por qué la patente por la no utilización n de las aguas? Principio universal del derecho de agua: El agua otorgada en uso debe ser efectivamente usada en un fin socialmente beneficioso, o de otro modo se revocan los derechos o permisos de uso. Chile ( ) 2005): Los derechos se entregaban gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación n de uso, y no se debía a justificar el caudal solicitado: Especulación n y acaparamiento; y efectos negativos en el desarrollo regional. Uso de derechos de agua para ejercer un poder de mercado en los sectores de servicios públicos p de los que el agua es un insumo (especialmente generación n eléctrica): se impedía a el ingreso de nuevos competidores al mercado. Caducidad por el no uso: Se consideró que sería a inconstitucional, pero que está dentro de los atributos del Estado la facultad de imponer impuestos y patentes. 3 de 4

19 1a Objetivo y funcionamiento de la patente El objetivo de la patente es que el titular de derechos sin uso: 1) los ponga en uso, o 2) los venda a un tercero, o 3) los devuelva al Estado para su posterior reasignación. n. Cómo funciona la patente por la no utilización n de las aguas? Se cobra si no existen obras de captación n de aguas. La patente se diferencia por zonas geográficas: Valores más m s altos donde el agua es más m s escasa (norte) y más m s bajos donde el agua es más m s abundante (sur). Su valor aumenta según n el tiempo por el cual se prolonga la no utilización n de las aguas: Entre los años a sexto y décimo: d la patente se duplica. Desde el año a o undécimo: su valor de cuadruplica. Para no desincentivar los proyectos que requieren un extenso plazo para su desarrollo, el pago de la patente puede imputarse a impuestos fiscales. 4 de 4