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5 SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EL GOBIERNO EN ACCIÓN

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7 RICARDO UVALLE BERRONES EL GOBIERNO EN ACCIÓN La formación del régimen presidencial de la administración pública FONDO DE CULTURA ECONÓMICA MÉXICO

8 Primera edición, 1984 D. R. 1984, FONDO DE CULTURA ECONOMICA Av. dela Universidad 915; México. D. F. ISBN Impreso en México

9 PRESENTACIÓN.. LA OBRA El gobierno en acción replantea, con nuevos bríos, problemas no resueltos sobre la formación de los regímenes políticos, incertidumbres que oscurecen el conocimiento de la administración pública. Un problema fundamental consiste en el papel determinante de la oposición entre el ejecutivo yel legislativo, papel que ha llevado a la clasificación bipartita de los regímenes políticos en presidenciales o parlamentarios, según sea la hegemonía de uno u otro, así como a la conceptualización de la dictadura y el congresismo como excesos y endurecimientos de aquéllos. Es sabido que la rivalidad histórica entre el ejecutivo y el legislativo se plantea originariamente como un conflicto entre el rey y el parlamento, que produce no sólo la guerra civil inglesa de 1640 a 1660, sino también la formación del parlamentarismo republicano como opción ante la monarquía absoluta, incluso de la monarquía limitada. Hobbes, defensor de la última, condena al parlamentarismo republicano, y dos de sus grandes obras, Leviatán y Behemoth, tienen como finalidad contribuir a explicar el complejo proceso que abrió las puertas, virtualmente, al poder político de la burguesía. No es, por tanto, la tradición formal y protoliberal de Locke y Montesquieu el rumbo idóneo para esclarecer el desenvolvimiento histórico de la administración pública presidencial -nacida de raigambre monárquica-, sino la formulación realista de la política de Hobbes. Ricardo U valle asume esta posición y opta por discernir el problema que se plantean Leviatán y Behemoth. "LEVIATÁN" y"behemoth" Thomas Hobbes escribe su Leviatán en ~511 para afirmar su posición política promonárquica; en 1662 (aproximadamente)2 elabora su casi desconocido Behemoth para reafirmar esta posición. 1 Afortunadamente ya se cuenta con la segunda edición en español de esta obra monumental, publicada por el Fondo de Cultura Económica en I~O. Z Se tiene relativa certeza en el sentido de que esta obra fue escnta en 1662, según opinión bien fundada del prologuista de la edición de 1882, William Crooke, 7

10 8 PRESENTACIÓN Hobbes elige a los dos monstruos bíblicos porque representan justamente Jo que él quiere señalar: Leviatán es el orden; Behemoth es el caos. En el Leviatán Hobbes postula la conveniencia de un Estado monárquico con régimen político moderado, es decir, se inclina por la monarquía limitada que ya manifiesta sus virtualidades desde la cuarta década del siglo XVII; pero nunca se manifiesta a favor del absolutismo regio, cuestión que se le ha atribuido equivocadamente. Leviatán es en esencia una monarquía limitada, la cual, aunque basada en la fuerza como todo Estado, hunde su raíz en "los derechos y facultades de aquel o de aquellos a quienes se confiere el poder soberano por el consentimiento del pueblo "reunido".3 De aquí la enumeración de los doce derechos del soberano ("aquel o aquellos") que son precisamente doce, no más, y que en ningún sentido son totalitarios, absolutistas o autocráticos: 1) los súbditos no pueden cambiar la forma de gobierno; 2) el poder soberano es inalienable; 3) declarada por la mayoría la institución del soberano, toda protesta es injusta; 4) los actos del soberano no pueden ser, justamente, protestados; 5) el soberano no puede ser castigado por el súbdito; 6) es prerrogativa del soberano dictaminar sobre la paz, la guerra y las doctrinas adecuadas para la enseñanza; 7) legislar sobre la propiedad privada; 8) derecho jurisdiccional y decisión sobre controversias; 9) hacer guerra y paz, según su apreciación; 1O) nombrar a ministros y consejeros; 11) recompensar y castigar, si no media ley previa, arbitrariamente; 12) conceder honores y preminencias." Estos derechos, que son una sombra del absolutismo totalitario del despotismo asiático tal y como lo imaginó Wittfogel,5 supone que el soberano como legislador queda sometido a la ley que él ha creado y que los derechos mismos son propios tanto para el gobierno de uno, la monarquía, como para el gobierno de varios, el parlamentarismo. Esto nos lleva a considerar, primero, el concepto de Hobbes del gobierno limitado y, segundo, su distinción entre Estado y régimen político. Hobbes es enemigo de la división de poderes; la considera incluso la causa principal de la guerra civil. En su opinión la limitación al ejercicio del poder radica no en su separación, pory Manuel Sáncbez Sarto, traductor y autor del prefacio de la edición del Leviatán del Fondo de Cultura Económica. Hay una edición reciente en inglés (Nueva York, Burt Franklin, 1964). a Levíat4fJ,.. p [bid., pp i DapotisMo oriniidl. Madrid, Edit. Guadarrama, 1966.

11 PRESENTACIÓN 9 que los doce derechos expresan la unidad indivisible e inalienable de la soberanía, sino en el establecimiento del número tope por consentimiento popular. Por tanto, los límites del abuso del poder consisten en la definición de los doce derechos como alcance máximo y, a la vez, como confinamiento del ejercicio de la soberanía. El otro problema consiste en la distinción hobbesiana entre el Estado y el régimen. En tanto que el primero es el todo, unido por la fuerza, el segundo se caracteriza por conformar la organicidad concreta que asume la soberanía por cuanto puede, por consentimiento popular, ser ejercida por uno o varios. Como en Inglaterra el uno es el rey, los varios son el parlamento. Visto así, el Estado, poderoso en cuanto tal, puede asumir tanto el régimen monárquico como el parlamentario, siempre y cuando los derechos soberanos sean ejercidos en unidad y plenamente. Desde luego Hobbes se inclina por la monarquía y desecha el régimen parlamentario, ya existente en Inglaterra con la deposición y ejecución del rey Carlos, y abolido por la restauración monárquica con la entronización de su hijo. Lo importante es que Inglaterra conoce ya, de hecho y de derecho, el régimen parlamentario creado con el ejercicio de las prerrogativas soberanas por parte de la Cámara de los Comunes. La obra Behemoth fue escrita precisamente contra el parlamentarismo. Por todo esto, encontramos en Hobbes la identificación efectiva de la monarquía ordenada con Leviatán y el parlamentarismo anárquico con Behemoth. Por tanto, Leviatán se refiere al Estado cuando prevalece una monarquía limitada, en tanto que Behemoth implica la implantación de un parlamentarismo caótico que niega al Estado, es decir, es un no Estado. Cierto es que Hobbes es opuesto a la división de poderes: Si no hubiese existido primero una opinión, admitida por la mayor parte de Inglaterra, de que estos poderes estaban divididos entre el rey y los Lores y la Cámara de los Comunes, el pueblo nunca hubiera estado dividido, ni hubiera sobrevenido esta guerra civil.! y no obstante -sin conceder en ningún momento a la división de poderes en cuanto tal- acepta el hecho de la separación del rey, por un lado, y por el otro del parl:-m~nto;. reconoce, del IIlJSmo modo, que la hegemonía monárquica Iffiphca una organización política distinta a la hegemonía parlamentaria, por lo que Hobbes, Leviatán, p. 148.

12 10 PRESENTACIÓN plantea la sucesión histórica entre monarquía y parlamentarismo, etapas a las que concibe como Leviatán y Behemoth. No cabe duda, por tanto, que la separación de poderes nació antes que la teoría de la división de poderes. Baste sólo recordar que Locke la formula en 1690 con su Ensayo sobre el gobierno civil y que el capítulo correspondiente de El espíritu de las leyes de Montesquieu, escrito en 1748, se denomina precisamente "De la constitución de Inglaterra". Es indudable también que la separación surgió en Inglaterra no tanto para preservar la libertad y evitar el abuso del poder, sino como una lucha entre centros de poder de clase que propendían a asumir la soberanía y organizar al Estado conforme a los intereses de clase representados, en cuanto a la aristocracia terrateniente por el rey, y por cuanto a la burguesía naciente por el parlamento, o más bien, la Cámara de los Comunes. La historia nos enseña que Inglaterra pasó de la monarquía absoluta a la monarquía limitada en el primer medio del siglo XVII; que la revolución de 1640 engendró el régimen parlamentario, incipiente organización política en la que afloraron enormes contradicciones que Hobbes observó y definió y quizá con exceso, como anarquía; que el parlamentarismo transcurrió hacia la monarquía constitucional en la que se dio cabida a convivencia negociada de los intereses de clase representados por el rey y el parlamento. En fin, la historia nos ilustra acerca de la creación, como síntesis, de una monarquía parlamentaria en la cual la lucha de los poderes sintetizó la problemática de la sede de la soberanía, que se inclinó a favor del parlamento. CONGRESISMO y DICTADURA La experiencia inglesa, especialmente los años que van de 1640 a 1660, produjo los dos grandes regímenes políticos modernos: parlamentarismo y presidencialismo. Engendró, sucedáneamente, las dos grandes formas de administración que les son correspondientes: la parlamentaria y la presidencial, así como mixturas en las que priva un equilibrio imperfecto. La obra de Ricardo Uvalle, El gobierno en acción, se inscribe en la tradición hobbesiana y trata de la formación del régimen presidencial en el que tiene cabida la administración pública moderna. Es un trabajo distinto que parte de fuentes hasta hoy, infortunadamente, fuera de la atención de los estudiosos de la administración pública; tiene como propósito demostrar -yen gran medida lo logra- que la administración

13 PRESENTACIÓN 11 pública presidencial nace bajo condiciones históricas marcadas por una gran centralización y que su desarrollo puede ser definido por leyes, precisamente históricas, no por categorías formales o conceptos extraídos de la inmediatez y el instanteísmo. Frente a la tradición anecdótica y cotidianesca que priva en nuestro campo de estudio, Uvalle traza el desarrollo histórico de la administración pública presidencial y, al efecto, se propone llegar a la actualidad como resultado, nunca como premisa; y aunque la anatomía del hombre define la anatomía del mono, en la medida en que la estructura compleja explica a la simple, Uvalle fluye en la letra impresa, en el discurso escrito, de lo simple para explicar algo aún inexplicado: cómo se llegó a lo complejo. Existe un rompimiento dialéctico entre el feudalismo y el modo de producción capitalista, ruptura que durante el tránsito de uno a otro crea la oposición entre los oficios estamentales y las comisiones regias, problemática maravillosamente descrita por Bodino. La transición inclina la balanza en forma gradual hacia las comisiones monárquicas y poco a poco los oficios medievales se van transformando en dignidades nobiliarias desprovistas de todo poder. La comisión, durante las primeras fases de la monarquía absoluta, se convierte en la unidad fundamental de la administración pública. Este proceso, empero, sólo se puede explicar si se considera la gradual centralización del poder en manos del monarca, dándose como consecuencia la unidad territorial, la eliminación de las autarquías locales y el monopolio de la fuerza en manos de los agentes del Estado. El movimiento contra los estertores feudales se complementa, en el interior de la administración pública, con la conversión de las comisiones en oficios permanentes, pero con la innovación de conservar para el oficial la esencia del comisario: nombramiento y revocación libres por parte del monarca. Este acto triunfal de la monarquía arraiga a la administración pública y cuando la monarquía absoluta se transforma en limitada y luego en constitucional, el Estado organizador de la sociedad civil adquiere en la administración pública su propio estabilizante en sus relaciones con la sociedad civil. Sin embargo, la administración pública, definida como la actividad organizadora del Estado en la sociedad, no constituye en opinión de Uvalle un ingenio cibernético o mecánico, sino una mediación dialéctica implicada en la tormenta de la lucha de clases y, por tanto, en el rompimiento de los procesos revolucionarios que aniquilan no sólo formas de régimen sino también formas de Estado, las cuales, a efecto de los procesos revolucionarios, Ricardo Uvalle delinea como transiciones dentro del tipo de Estado capitalista.

14 12 PRESENTACIÓN Aunque distintas la administración pública parlamentaria y la presidencial, contienen idénticos elementos de base: en ambas no sólo radica el factor oficial con carácter comisarial, sino también el tenor de la misma ley histórica: la ley de la centralización. Es ésta la que explica cómo entre las distinciones que da el transcurso de las formas de Estado -monarquía absoluta, liberalismo, bonapartismo. Estado capitalista actual- la administración pública, ora parlamentaria, ora presidencial, no sólo permanece sino que crece, diversifica, especializa y jerarquiza tanto en etapas de tranquilidad como en fases de efervescencia social. Este planteamiento, obra de Marx en su Dieciocho brumaria, es desarrollado, ampliado y consistentemente demostrado por Uvalle a través de una cuidadosa y abundante investigación. La creciente centralización de la administración pública no sólo es válida en países con tradición centralista, por ejemplo Francia y México, países donde el presidencialismo ha sido la síntesis histórica del siglo xx, sino en el parlamentarismo por excelencia: Inglaterra. El proceso de centralización fue perfectamente observado por John Stuart MilI durante la segunda mitad del siglo pasado, lo que le permitió formular la histórica proposición de abolir las juntas y comités poliárquicos e incorporar, plenamente y con toda su vitalidad, los organismos jerárquicos articulados al naciente servicio civil británico. Sin embargo, la experiencia de la revolución inglesa, ligada desde luego al triunfo parlamentario en Francia a fines del siglo XVIII, ha llevado a la mayoría de losautores a la esquematización del binomio parlamentarismo-presidencialismo e, incluso, derivarlo en "formas impuras"; por ejemplo, este último como deformación del régimen presidencial. Los regímenes no son estáticos, sino que están sujetos al movimiento de la historia, a las sacudidas de la lucha de clases y a la transformación social. De aquí que las "formas impuras", por definición quiméricas, accidentales y episódicas, sean en realidad regímenes permanentes, en tanto que las formas puras se conviertan en fases incidentales entre el congresismo y la dictadura, reproducción moderna, exacerbada y cruenta de Behemoth y Leviatán. Es en este punto que Uvalle se adhiere a Hobbes y logra, en singular síntesis, explicar la oposición ejecutivo-legislativo (el rey y el parlamento del filósofo inglés) como la condicionante inmediata del movimiento histórico de la administración pública y, por tanto, de su organización y funcionamiento en un mundo capitalista en el que ella se encuentra precisamente en medio del torbellino de la disputa social, es decir, situada precisamente entre Leviatán y Behemoth.

15 PRESENTACIÓN 13 La obra de Uvalle nos invita a leer y reflexionar; se trata de un documento pletórico de incitaciones al pensamiento, de exhortación a la composición intelectual. Tiene el mérito de desarrollar proposiciones novedosas, ricas, creativas, que fácilmente nos llevan al terreno de la polémica. Sus conclusiones nos impulsan al debate, tan necesario enun mundo en el que el progreso científico exige la confrontación de las ideas y la renovación de los conceptos. OMAR GUERRERO Enero de 1982

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17 PRÓLOGO LA FINALIDAD de esta investigación es destacar la relevancia y necesidad de estudiar la formación, desarrollo y consolidación de la fuerza del ejecutivo a partir de su rivalidad histórica con el legislativo. En este trabajo, sin embargo, no se utiliza la conceptualización tradicional y clásica de la "división de poderes", sino que se fundamenta en el análisis de las condiciones económicas y políticas del modo de producción capitalista. Por lo tanto, el estudio y explicación del ejecutivo como centro supremo de la decisión estatal, no debe soslayar algunos aspectos imprescindibles, tales como el carácter clasista del Estado capitalista, la naturaleza de la lucha de clases y el papel del legislativo como su rival y foro a través del cual la sociedad civil se expresa políticamente. De este modo, la presente investigación trasciende el nivel descriptivo y meramente clasificatorio que por lo general caracteriza la literatura concerniente a los regímenes políticos, y por el contrario ubica desde una perspectiva histórica la forma en que se organiza y ejerce el poder político. Así, el concepto de régimen político abarca no sólo las relaciones de poder dadas entre el Estado y la sociedad, sino además el antagonismo del legislativo y el ejecutivo como núcleos contrapuestos. El desarrollo del Estado capitalista resume históricamente dos formas de gobierno claramente definidas que son: el parlamentarismo y el presidencialismo. Ambos tienen su origen no en clasificaciones convencionales y formales, sino que brotan de la realidad objetiva del capitalismo y evidencian la supremacía del legislativo o del ejecutivo en distintas formaciones sociales. En este sentido, el estudio de los regímenes políticos es condición imprescindible para ubicar y explicar a la administración pública en los marcos tanto del régimen presidencial como del parlamentario, y resaltar su papel como actividad organizadora del Estado en la sociedad. Por ello, al referirnos a la administración pública, hacemos mención del ejecutivo como instancia en la que recae la dirección y acción del organismo gubernamental para que el Estado organice políticamente a la sociedad. Por cuanto al presidencialismo, el ejecutivo como cabeza de la administración pública es en el régimen presidencial el pivote de la función gubernamental, misma que se ramifica y difunde en el 15

18 16 PRÓLOGO ámbito de la sociedad para que el Estado materialice el dominio político y la dirección administrativa. En consecuencia, la instauración y consolidación del régimen presidencial de la administración pública significa la hegemonía histórica del ejecutivo sobre el legislativo y corrobora la autonomía relativa del Estado ante las fuerzas económicas y políticas de la sociedad civil. Consideramos, por lo tanto, que los regímenes políticos constituyen el marco histórico que reafirma al ejecutivo como el objeto de estudio natural de la administración pública, ya que en él se conciertan las relaciones de poder que emergen de la sociedad civil y que se manifiestan permanentemente en la superestructura estatal. De ahí que el estudio de la administración pública no debe realizarse al margen de los regímenes parlamentario y presidencial, porque ello implica omitir que el ejecutivo y el legislativo no han contendido históricamente, y que las revoluciones burguesas tampoco influyen en la hegemonía que ambos han ostentado en distintas etapas del desarrollo capitalista, condiciones indispensables para comprender la acción gubernamental. Esta investigación forma parte del estudio innovador de la administración pública que se inicia en México con la obra del Dr. Ornar Guerrero titulada La administración púbiü:a tkl Estado capátobsta, misma que constituye el marro teórico-metodológico en el cual se sustenta nuestro estudio. Este trabajo fue concebido originalmente en el Seminario de Regímenes Políticos y Administración Pública que el Dr. Guerrero imparte en la maestría y doctorado de la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México. En el seminario señalado tuve la oportunidad de discutir amplia y rigurosamente con mis compañeros de estudio los planteamientos y tesis principales del trabajo. A ellos dejo c~>nstancia de mi agradecimiento por sus comentarios yobservaciones. De manera particular agradezco al Dr. Omar Guerrero la invaluable orientación y dirección de la investigación, ya que sus atinadas observaciones fueron importantes para la realización del amplio e intrincado tema de los regímenes políticos y la administración pública. Igualmente.expreso mi gratitud al Dr. Octavio Rodríguez Araujo porque a través de sus diversos escritos y conferencias influyó definitivamente en mi formación teórica, especialmente en la comprensión del carácter clasista del Estado y gobierno capitalistas. Al Dr. Leonardo Santana Rabell le agradezco sus valiosas observaciones a lo largo del trabajo, así como su colaboración en la revisión y corrección del escrito original. Al

19 PRÓLOGO 17 Dr. Raúl Olmedo mi reconocimiento por iniciarme en la lectura de El capital, en cuyas páginas encontré el papel que desempeña la administración pública en el intercambio mercantil. Al Dr. Natividad González Parás le agradezco sus comentarios relacionados con el desarrollo del trabajo. Finalmente, a mi querida compañera Susy le expreso mi agradecimiento porque siempre me ha brindado su cariño, comprensión y apoyo, mismos que contribuyeron decididamente en la realización de estas ideas; a mis padres, Bias y Eufemía, agradezco sus constantes muestras de cariño y estímulo. R. U. B.

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21 INTRODUCCIÓN OBJETIVO DE LA INVESTIGACIÓN ELOBJETIVO de la presente investigación es destacar la importancia del estudio del ejecutivo a partir de su oposición histórica con el legislativo. El título de esta investigación tiene como referencia el concepto de Woodrow Wilson, en el sentido de que la administración pública es el gobierno en accum, Decir que la administración pública es el gobierno en acción, es subrayar la función del ejecutivo como fuerza suprema, actuante y permanente de la decisión estatal, pero esta fuerza no se sustrae a la lucha histórica que ha sostenido frente al legislativo. PLANTEAMIENTO Dt:L PROBLEMA La institución del ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía absoluta, donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la estructura unitaria del poder, constituyen la base del ejercicio del poder político del monarca. Pero las facultades del ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son asimiladas por la monarquía absoluta..la fuerza del ejecutivo durante la monarquía absoluta es mermada en la fase de la república parlamentaria. En efecto, con el triunfo del legislativo parlamentario sobre el ejecutivo regio, la clase capitalista asume la dirección política del Estado y, sobre la base de la ideología liberal, difunde y ramifica su proyecto de dominación en el seno de la sociedad civil, implantando su hegemonía de clase. En la república parlamentaria el ejecutivo pierde fuerza porque, ante los intereses de la clase capitalista, es un poder que ha dejado de inspirar seguridad para el ejercicio de su dominio de clase. En esta situación, el ejecutivo es debilitado y consiguientemente anulado de la escena política y, de ser la instancia única que formula y decide el rumbo de la sociedad, pasa al segundo plano como instancia a la cual corresponde concretar la voluntad del parlamento. En este sentido, el parlamento se erige como el centro de la decisión política y una vez que la monarquía absoluta y las rémo- 19

22 20 INTRODUCCIÓN ras feudales sucumben ante el impacto de la revolución política, el ejecutivo queda subordinado al parlamento y las funciones que le corresponde desempeñar se circunscriben a garantizar el orden y la seguridad de la sociedad civil. Con esto se restringe el ámbito de acción del ejecutivo y se amplía el del parlamento, a efecto de que la clase capitalista tenga espacio para extender y consolidar su dominación política, así como su poder económico. De este modo, el parlamento, como unidad política de la clase capitalista, hace del Estado liberal un Estado de clase; con ello, la burguesía crea su propia organización estatal para asegurar su dominación sobre las clases asalariadas. El Estado liberal gobierna en nombre del "interés general", no para suprimir las condiciones injustas de la sociedad civil, sino para equiparar en el plano formal a los individuos privados. Corresponde al Estado liberal suprimir los privilegios de clase, ya que el capitalismo, como modo de producción, no puede subsistir ni desarrollarse sin individuos libres, porque de ser así el intercambio mercantil no estaría asegu rado. Con el Estado liberal, la sociedad deja de ser de carácter político y se transforma en un ente civil; esto significa que la división del Estado y la sociedad, iniciada en tiempos de la monarquía absoluta, viene a consolidarse en la etapa dominante de la república parlamentaria. Al separarse el Estado y la sociedad, la clase capitalista proclama los derechos del hombre y define el espacio que les corresponde, es decir, la sociedad civil. Así, libertad, igualdad, seguridad y propiedad, como derechos del individuo, son consustanciales a la vida privada, y la función del Estado es reproducir y salvaguardar estos derechos. Paralelamente a los derechos del hombre se instituyen bajo el amparo del Estado los derechos del ciudadano, los cuales, con carácter público, comprenden el sufragio universal, la elección a los cargos de representación, la participación en los procesos políticos y el ejercicio de la "democracia". Así pues, la separación del Estado y la sociedad corrobora la hegemonía de la clase capitalista sobre la nobleza cortesana, la aristocracia feudal y el conjunto de las clases dominadas. En suma, el esquema del liberalismo resalta el triunfo del parlamento sobre el ejecutivo, distingue al Estado y la sociedad y garantiza la dominación de la clase capitalista. Sin embargo, el auge del parlamento sobre el ejecutivo deviene una deformación histórica cuando en los marcos del régimen presidencial el mismo ejecutivo se encuentra formalmente debilitado ante el legislativo y la vida política es alterada porque la dirección del Estado y el manejo de la administración pública no

23 INTRODUCCIÓN 21 recaen en un gobierno parlamentario sino en el congresional. El gobierno congresional consiste en el predominio constitucional del legislativo sobre el ejecutivo, a pesar de que las condiciones políticas y económicas del sistema capitalista reclaman el fortalecimiento del ejecutivo: pero éste se encuentra debilitado por el legislativo que pretende, en desfasamiento histórico, implantar el régimen parlamentario de gobierno. El gobierno congresional vulnera al ejecutivo y lo despoja de sus funciones administrativas relacionadas con la organización y gestión de los asuntos públicos. Pero el gobierno congresional no es un régimen parlamentario. En el gobierno parlamentario, la administración pública está a cargo del primer ministro que preside el gabinete y en ningún momento sufre la invasión de la asamblea legislativa durante el desempeño de sus funciones. En cambio, en el gobierno congresional los comités del legislativo desplazan de la esfera política al ejecutivo,asumen el mando de la administración pública y, por extensión, gobiernan la sociedad civil. Sin embargo, la función natural del congreso es la legislación y la supervisión, y no el manejo de tareas administrativas. Así, el gobierno congresional deforma la función parlamentaria en la esfera del régimen presidencial y, al usurpar el manejo de la administración pública, estimula la debilidad del ejecutivo. De este modo, el ejecutivo queda su peditado a la voluntad política de los comités del congreso y sumido en la impotencia, porque como virtual dirigente de la función administrativa es despojado de ésta; son los comités del mismo congreso los que asumen la dirección. En este caso, la dirección administrativa del Estado capitalista no es desempeñada por el ejecutivo y los secretarios de Estado, sino por los miembros de los comités del congreso. El gobierno congresional tiene como objetivo central suplantar al ejecutivo y, al lograrlo, transformarse en instancia administrativa para asumir la conducción de la sociedad civil. Con esto, el ejecutivo queda a merced de las disposiciones arbitrarias del gobierno congresional y desprovisto de facultades que le permitan contrarrestar la invasión de los comités del congreso; es impotente para realizar la función política del Estado en la sociedad civil. El gobierno congresional no pretende señalar las deficiencias de la esfera ejecutiva, ni corregir la marcha de los asuntos que al ejecutivo corresponden; por el contrario, al gobierno congresional le interesa que el ejecutivo pierda fuerza política y no pueda erigirse como núcleo de la vida política. En consecuencia, el gobierno congresional desvirtúa el papel legislativo del parlamento

24 22 INTRODUCCIÓN porque tiende a convertirlo en un organismo administrativo. La administración pública es incompatible con el cuerpo legislativo porque la función administrativa le corresponde al ejecutivo. El ejecutivo queda paralizado ante los embates del gobierno congresional y, consecuentemente, la acción del Estado en la sociedad se contrae en perjuicio de ésta, porque los efectos demoledores del conflicto político, en lugar de ser refrenados por el gobierno congresional, son estimulados. En efecto, el gobierno congresional no tiene capacidad para gobernar a la sociedad civil, y como el ejecutivo se encuentra imposibilitado para garantizar el orden de la sociedad. la anarquía se cierne sobre la vida de la misma sociedad. El gobierno congresional atiza el conflicto social y pone en peligro la existencia de la sociedad, del intercambio mercantil y de las relaciones capitalistas de producción. El desorden y la desestabilización invaden al conjunto social y, contra los efectos anárquicos del gobierno congresional, el ejecutivo tiende a resurgir en la escena política para contrarrestar y encauzar las energías desatadas por el antagonismo de las clases sociales. En medio de la anarquía congresional. el ejecutivo se convierte en un dictador soberano y, violentando el marco jurídico creado por el parlamento y alterado por el gobierno congresional, reconstituye las bases del orden político para la reproducción del capital. Que el ejecutivo gobierne como dictador soberano no significa que el ejercicio del poder político sea de carácter totalitario y tiránico, sino que, en momentos explosivos para la sociedad y el Estado, exige obediencia y acatamiento a sus disposiciones como autócrata. La dictadura soberana del ejecutivo es consecuencia de las acciones del gobierno congresional, porque desde el ángulo jurídico el ejecutivo carece de facultades suficientes para gobernar y, como está subordinado a la voluntad del legislativo, no puede responder constitucionalmente a las fuerzas congresionales; entonces, se sobrepone a la constitución y al parlamento para rescatar a la sociedad capitalista de los peligros del conflicto político. El ejecutivo procede como dictador soberano y retoma el mando de la administración pública para dar orden y cohesión a la sociedad civil. Así, la dictadura del ejecutivo está encaminada a salvar el sistema capitalista de producción, garantizar el interés político de la clase burguesa, acrecentar la autonomía del Estado frente a la sociedad y desterrar los peligros de la guerra civil provocados por las acciones del gobierno congresional. La dictadura del ejecutivo es soberana porque no está sujeta a

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