Informe de Resultados Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33

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1 Informe de Resultados Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33 Junio de 2015

2 Contenido Introducción...3 Capítulo I. Antecedentes...3 Ramo General Normatividad de los fondos que integran el Ramo General Capítulo 2. Contexto social y gasto ejercido del Ramo 33 en las entidades federativas...8 Chiapas Jalisco San Luis Potosí Sinaloa Veracruz Capítulo 3. Hallazgos de la Evaluación piloto a los fondos del Ramo General Hallazgos de la Evaluación Hallazgos por entidad federativa Chiapas Jalisco San Luis Potosí Sinaloa Veracruz Capítulo 4: Avances y retos a nivel federal, estatal y municipal Capítulo 5: Conclusiones Bibliografía... 46

3 Introducción En 1995, el gobierno federal anunció reformas institucionales bajo el título de Nuevo Federalismo, cuyo objetivo era la descentralización del gasto público. 1 Derivado de esas reformas, en 1997 el gobierno federal creó un nuevo esquema de transferencias para otorgar recursos a las entidades federativas y municipios a través del denominado Ramo General 33. Actualmente el Ramo 33 está integrado por ocho fondos destinados principalmente al gasto social como educación, salud, infraestructura social básica, apoyos alimentarios, apoyos a la población vulnerable, seguridad pública, entre otros. A partir de su creación, el Ramo General 33 ha sido objeto de diversos estudios. En este documento se presentan los principales hallazgos, tanto a nivel nacional como por entidad federativa, de la Evaluación Piloto del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (evaluación piloto) sobre el ejercicio fiscal El instrumento probado a partir de la evaluación busca analizar la consistencia y orientación a resultados de cada uno de los ocho fondos que integran el Ramo 33. Para tal efecto, el instrumento piloto se implementó en 2014 en cinco entidades federativas del país: Chiapas, Jalisco, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz. La implementación y análisis de esta evaluación permitirá mejorar el instrumento para la evaluación de los fondos. El informe está organizado en cinco capítulos. En el primero se describen los antecedentes del Ramo 33 y la normatividad, con el cual se permite comprender la naturaleza de los fondos y los objetivos detrás de su creación. En el segundo se presenta el contexto social de cada uno de las entidades federativas que participaron en la evaluación piloto. En el tercer capítulo se muestran los hallazgos por entidad federativa. Derivado de los hallazgos, en el cuarto capítulo, se desarrollan los avances y retos de los fondos a nivel federal, estatal y municipal. En el quinto capítulo se presentan las conclusiones del informe. 1 El Programa para un Nuevo Federalismo se elaboró con base en diez objetivos, guiados por el fortalecimiento de la unidad nacional y el propósito de alcanzar un desarrollo económico nacional y regional; en un marco de la búsqueda de relaciones intergubernamentales basadas en la cooperación y coordinación (Programa para un Nuevo Federalismo publicado en el DOF el 06 de agosto de 1997).

4 Capítulo I. Antecedentes Ramo General 33 En México, como parte del proceso de descentralización de la acción pública, se dio un impulso al federalismo a través del Programa para un Nuevo Federalismo , el cual tenía como fin último, revertir la concentración de atribuciones y decisiones en el centro, a fin de impulsar las potencialidades locales mediante una descentralización basada en la autonomía política de los estados (Segob, 1997). En este contexto, a partir de 1998, el gobierno federal implementó cambios importantes en materia de coordinación fiscal adicional a los existentes (participaciones y convenios de descentralización), creando un nuevo esquema de transferencias para canalizar recursos a las entidades federativas y municipios. El objetivo de las autoridades fue pasar de un sistema de transferencias resarcitorio basado principalmente en participaciones a uno en el que también existiera un componente equitativo o compensatorio como el de las aportaciones federales (Chiapa et al., 2011: 28). De esta manera, se adicionó el capítulo V denominado De los Fondos de Aportaciones Federales a la LCF. La característica de este nuevo esquema de transferencias es que los recursos condicionan su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la LCF (Bolívar Meza et al., 2012: 69). El nuevo esquema se instrumentó a partir del presupuesto de 1998 a través. El Ramo 33 quedó compuesto por transferencias condicionadas y conformado por medio de fondos, cada uno con sus propias características y reglas. 2 Inicialmente, el ramo estaba integrado por cinco fondos de educación básica, salud, infraestructura social y fortalecimiento municipal, posteriormente se incorporaron los fondos de educación de adultos y tecnológica, y seguridad pública, y finalmente fortalecimiento a entidades. Actualmente, el ramo está integrado por los ocho fondos enlistados en el cuadro 1, donde se incluye su origen y antecedentes. 2 Los fondos se analizan en las siguientes secciones, pero se recomienda ver las fichas descriptivas de los fondos en el Anexo.

5 Fondo Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y del Distrito Federal Fondo de Aportaciones Múltiples Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Cuadro 1. Fondos que integran las aportaciones federales a entidades federativas y municipios del Ramo 33 Dependencia Antecedente Coordinadora Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Salud Secretaría de Educación Pública Secretaría de Educación Pública Secretaría de Gobernación (SEGOB) Secretaría de Hacienda y Crédito Público Fuente: Evaluación estratégica del Ramo 33, CONEVAL, Acuerdo para la Modernización de la Educación Básica Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud Año de creación* Recursos del Ramo Fondos de Desarrollo Municipal, Recursos del Ramo 26 Convenios de Coordinación en Materia de Asistencia Social (Desayunos escolares) Convenios de Coordinación para la construcción, equipamiento y rehabilitación de instalaciones educativas Convenios de Coordinación de CONALEP e INEA Convenio de Coordinación en materia de seguridad pública Programa Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), Recursos del Ramo 23 Como se muestra en el cuadro 1, la creación de cada uno de los fondos implicó la ordenación de recursos distribuidos a las entidades federativas mediante otros acuerdos, convenios y fondos (Chiapa et al., 2011:28). 3 Por lo tanto, el Ramo 33 permitió contar con reglas claras para asignar con mayor transparencia los recursos. El nuevo esquema buscaba beneficiar a las entidades federativas y municipios al otorgar seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los recursos públicos y permitir que las entidades conozcan anticipadamente la disponibilidad de recursos, fortaleciendo con ello sus actividades de planeación y programación. Asimismo, las reglas buscaban asegurar que los recursos sólo se destinaran al financiamiento de los servicios y a las obligaciones que se especifican claramente en la ley y definir las responsabilidades de los tres órdenes de gobierno en A partir de 1983, se firmaron los Convenios Únicos de Desarrollo entre el gobierno federal y las entidades federativas. Estos promovían la descentralización de los programas federales de inversión para el desarrollo de obras como carreteras, escuelas y centros de salud.

6 la ejecución, vigilancia y rendición de cuentas de los recursos. Asimismo, se promueve que la comunidad se involucre en el destino, aplicación y vigilancia de las obras y servicios que resulten del ejercicio de estos recursos (Bolívar, 2012: 70). Normatividad de los fondos que integran el Ramo General 33 Con la incorporación del esquema de aportaciones en la LCF, como instrumento normativo que coordina el sistema fiscal de la federación con las entidades federativas, se estableció el marco normativo que regula y con el que se evalúa los fondos que integran el Ramo 33. Desde su creación se estableció en la LCF que las autoridades de control y supervisión del ejercicio del gasto de cada entidad federativa, serían las responsables de ejercer la vigilancia directa para constatar la correcta aplicación de los recursos que recibían de los fondos. En 2006, con la promulgación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se sentaron las bases para valorar el desempeño de las políticas. Por lo que a partir de 2007 se estableció en la LCF 4 que el ejercicio de los recursos del Ramo 33 debía sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la LFPRH, con el propósito de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los fondos del ramo. En consecuencia se emitieron los Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos, 5 los cuales tienen como objetivo establecer las disposiciones para la entrega de los recursos federales a entidades federativas y municipios, definir las dependencias coordinadoras de los fondos y la mecánica para el establecimiento de indicadores de resultados. En los lineamientos se señala que los indicadores deben ser definidos de común acuerdo entre los gobiernos de las entidades federativas y las dependencias coordinadoras de los fondos. Asimismo, se define que se aplicarán de forma homogénea y general a nivel nacional, a fin de que puedan servir de apoyo al seguimiento y la evaluación previstos en las disposiciones aplicables y de acuerdo con los respectivos órdenes de gobierno. Posteriormente, con la reforma a la Ley de Contabilidad Gubernamental en 2012, se estableció la evaluación anual del gasto federalizado, así como la facultad del Coneval, en el ámbito de sus atribuciones, de definir los criterios de evaluación que permitiera homologar y estandarizar tanto las evaluaciones como los indicadores estratégicos y de gestión. 4 En el artículo 49, fracción V. 5 Emitidos en el DOF el 21 de enero de 2008.

7 Por lo que, en 2013, se establecen los Lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del ramo general 33, con los cuales se determinan las bases para informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos por las aportaciones federales. En estos se determina la obligatoriedad del uso de la Matriz de Marco Lógico para la estructuración de los indicadores de desempeño, y el uso específico del Sistema del Formato Único 6 para reportar la información sobre el ejercicio, destino, resultado y evaluación de los recursos federales transferidos. No obstante, desde 2008, en el Programa Anual de Evaluación se determinó que el Coneval realizará la evaluación estratégica del Ramo 33, con la se buscaba examinar los resultados obtenidos a partir de la distribución de los recursos de los fondos, así como explorar el avance de los fondos en materia de rendición de cuentas, la relación de la distribución de los recursos con los objetivos que persigue y los retos que se enfrentan en su operación en el orden local. 6 El Sistema de Formato Único (SFU) es la aplicación informática, mediante la cual las entidades federativas, municipios y demarcaciones del Distrito Federal reportan sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos con los recursos federales transferidos mediante aportaciones, subsidios y convenios de descentralización y reasignación.

8 Capítulo 2. Contexto social y gasto ejercido del Ramo 33 en las entidades federativas En este capítulo, se presenta el contexto social de las entidades federativas, mediante el análisis de los indicadores de pobreza y la evolución del presupuesto ejercido de 2008 a Estos elementos se incorporan dada la importancia de lo que el monto de recursos representa para las entidades federativas así como su destino, dirigido en lo general al desarrollo social. De este modo, los fondos al ser transferencias condicionadas a la consecución y cumplimiento de los objetivos específicos, y vinculadas desde su lógica de creación, bajo criterios compensatorios y equitativos, al desarrollo regional, se relacionan con la atención de necesidades básicas de la población como educación, salud, infraestructura social, seguridad pública, entre otras. Por tanto resulta importante conocer en qué medida el ejercicio de los recursos se vincula con la atención de las problemáticas sociales, las cuales se pueden medir a través de las dimensiones de carencia social. Por lo que previo al análisis del contexto de cada entidad se analiza la vinculación de los ocho fondos con las seis carencias sociales: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos de la vivienda y acceso a la alimentación. En el caso del rezago educativo se encuentra que se relaciona con el FAEB y el FAETA. En el FAEB, al tener este como objetivo la prestación de los servicios de educación inicial y básica, y el término de estudios, se busca incidir en el rezago educativo a través de una oferta de servicios que garanticen el derecho a la educación obligatoria. No obstante, en análisis previos se encuentra que en la distribución de los recursos 7 domina la matrícula y las asignaciones históricas, ignorado otros factores de desigualdad, así como una débil asociación de la distribución del gasto a las entidades en relación al rezago educativo, por lo que se encuentra que promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrícula (Coneval, 2011). Por su parte, en el FAETA, componente de educación de adultos, se tiene una relación más clara al tener entre sus objetivos el abatimiento del rezago educativo en las personas mediante la prestación de servicios de educación para adultos, así como establecer entre sus criterios de distribución las prioridades específicas y 7 La LCF establece una fórmula de distribución para los estados que toma en cuenta la aportación del fondo que le correspondió al año anterior, la matrícula pública de educación básica, así como la nacional; el índice de calidad educativa y el gasto estatal en educación básica.

9 estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetización y educación básica. En el caso de la carencia por acceso a los servicios de salud se observa que se vincula con el FASSA, al usarse los recursos para el gasto en servicios de salud y con ello fortalecer la cobertura, en tanto que la carencia de acceso a la salud mide a las personas que no cuenta con adscripción o derecho a estos servicios de salud de las instituciones que los prestan. Sin embargo, se encuentra que no es claro que el FASSA se asigne en correspondencia con las necesidades de acceso a los servicios de salud de las entidades federativas, al encontrar una asociación débil entre la distribución estatal per cápita y el acceso a los servicios de salud, encontrándose que se distribuye principalmente en función de las necesidades de mantenimiento de infraestructura en salud (Coneval, 2011). 8 Por su parte las carencias de calidad y espacios de la vivienda, y acceso a los servicios básicos en la vivienda se relacionan con el FAIS, en su vertiente municipal. En este si bien no se define con claridad un objetivo en la LCF, se estipulan rubros específicos de destino de los recursos. Entre estos se encuentra el de mejoramiento de la vivienda que se refiere a elementos de una vivienda digna, los cuales son medidos a través del indicador de carencia de calidad y espacios de la vivienda. 9 Asimismo, se encuentran los rubros de acceso al agua potable, alcantarillado, drenaje y electrificación los cuales son algunos de los elementos considerados en el indicador de acceso a los servicios básicos de la vivienda. Cabe destacar que derivado de las reformas al FAIS en 2013, con la emisión de los Lineamientos generales para la operación del FAIS 10 en los cuales se presenta un catálogo de proyectos al cual se deben sujetar los recursos del fondo, se señala la contribución de cada proyecto a las carencias sociales de pobreza, entre los que se encuentran los indicadores de acceso a la alimentación, acceso a los servicios de salud y rezago educativo. Finalmente, la carencia de acceso a la alimentación se relaciona con el FAM, componente de asistencia social, el cual tiene como objetivo disminuir la inseguridad alimentaria, la cual es medida por el indicador de acceso a la alimentación, en la que se considera en situación de carencia por acceso a la alimentación a los hogares que presentan un grado de inseguridad alimentaria moderado o severo. 8 La LCF establece una fórmula de distribución que considera la razón estandarizada de mortalidad, el índice estandarizado de marginación de la entidad federativa correspondiente, el presupuesto, así como el gasto total para población abierta. 9 Los elementos mínimos se refieren a los materiales de pisos, techos y muros de la vivienda, así como a la razón de personas por cuarto (hacinamiento). 10 Emitidos el 14 de febrero de 2014.

10 Cabe mencionar, por un lado, que la carencia de acceso a la seguridad social no se vincula con ninguno de los fondos, y por el otro, que los tres fondos restantes, FAFEF, FORTAMUN y FASP, al tener como objetivo el fortalecimiento de capacidades, financieras, en los dos primeros casos, y de seguridad en el tercero, no son elementos que sean comprendidos por las dimensiones de carencia social. Una vez definido el marco de análisis se presentan los elementos del contexto, indicadores de pobreza y el presupuesto de cada entidad que participó en la evaluación piloto. De manera global, se tiene que del gasto total ejercido a nivel nacional por el Ramo 33, las cinco entidades concentran el 24 por ciento de las aportaciones. Como se muestra en la gráfica 1, el gasto en las entidades varía entre los 38 mil y 14 mil mdp. Estos recursos equivalen en promedio al 35 por ciento de gasto total ejercido por las entidades. Gráfica 1. Gasto ejercido en las entidades, 2013 (mdp) 120, ,000 Gastos restantes Gastos Ramo 33 80,000 60,000 67,155 58,593 51,168 40,000 20, ,070 28,670 33,823 33,494 22,914 13,553 14,309 Gasto Ramo 33 promedio en las entidades 16,474 mdp Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013; Medición de la Pobreza , CONEVAL; México en Cifras, INEGI. De las entidades analizadas se muestra que Veracruz contó con 38,070 mdp, equivalente al siete por ciento del total del gasto ejercido por el ramo, ocupando el segundo lugar en la concentración de las aportaciones, detrás del Estado de México,

11 la entidad con mayor cantidad de recursos ejercidos en 2013 (11 por ciento). A este le sigue el estado de Chiapas, con 33,823 mdp, equivalente al seis por ciento del total del gasto ejercido, siendo el tercer estado que concentra la mayor cantidad de aportaciones. Por su parte, Jalisco ejerció 28,670 mdp y ocupó el cuarto lugar junto con Puebla, Oaxaca y Guerrero, quienes concentraron el cinco por ciento cada uno del presupuesto del ramo. Finalmente, San Luis Potosí contó con 14,309 mdp, equivalente al tres por ciento del total del gasto ejercido por el ramo, concentrando el tres por ciento y ocupando el lugar 14, junto con Nuevo León, Tamaulipas, Chihuahua, Hidalgo, Baja California y Sinaloa, ejerciendo este último, 13,553 mdp. Con relación a los indicadores de pobreza se encuentra que en tres de las entidades, Chiapas, Veracruz y San Luis Potosí, más de la mitad de su población es pobre, donde Chiapas es el estado con mayor porcentaje de población en situación de pobreza, mientras que Sinaloa es el estado con menor porcentaje. La forma particular en que el gasto es usado para atender las problemáticas sociales particulares de la entidad se analiza a continuación por medio de un breve contexto social por entidad federativa. Chiapas De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 3.7 millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 74.7 por ciento de la población (cuadro 2). Entre 2010 y 2012 la población en situación de pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias aumentó. Destaca el estado de Chiapas como la entidad con mayor nivel de pobreza y pobreza extrema, tres de cada cuatro habitantes eran pobres y uno de cada tres era pobre extrema (Coneval, 2012). En 2012, las carencias que afectaron más la población de la entidad fueron el acceso a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos en la vivienda; en contraste con el menor porcentaje de población que presentó carencias de acceso a la alimentación y salud. La entidad presentó los niveles más elevados en la carencia por acceso a la seguridad social (83.3 por ciento), la privación social que más mexicanos padecieron (Coneval, 2012). Entre 2010 y 2012, la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de población con carencia de acceso a la seguridad social se incrementó de 82.4 a 83.3 por ciento.

12 Pobreza Cuadro 2. Medición de la Pobreza, Chiapas Porcentaje de personas por indicador de pobreza, Indicadores Porcentaje Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012). En lo que respecta al gasto, los 33,823 mdp ejercidos se destinaron principalmente a la educación básica y la infraestructura, al designarse el mayor porcentaje de gasto al FAEB y al FAIS (gráfica 2). En términos de su evolución en el periodo , el gasto total del ramo en la entidad tuvo un incremento de 25.5 por ciento. Con relación al destino, la infraestructura presentó el mayor incremento, al aumentar el gasto del FAIS en 79.4 por ciento, seguido del fortalecimiento a entidades y la asistencia social, con incrementos del FAFEF y FAM de 33.6 y 22.0 por ciento, respectivamente. Por su parte, el rubro con menor crecimiento del gasto fue la seguridad pública, al reportar el FASP un incremento de 2.1 por ciento en el periodo.

13 Gráfica 2 Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33, Chiapas (presupuesto ejercido ) 100% 80% 60% 40% 20% FORTAMUN FASSA FASP FAM FAIS FAFEF FAETA FAEB 0% Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor. Jalisco De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 3.04 millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 39.8 por ciento de la población (cuadro 3). Entre 2010 y 2012 la población en situación de pobreza aumentó mientras que la población vulnerable por carencias disminuyó, siendo una de las tres entidades a nivel nacional que registraron una disminución en el porcentaje de población vulnerable por carencias sociales, junto con Quintana Roo y Nayarit (Coneval, 2012). En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso a la seguridad social, el acceso a los servicios de salud y el acceso a la alimentación; mientras que un menor porcentaje de población presentó carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda, y calidad y espacios de la vivienda. Entre 2010 y 2012, la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de población con carencia por calidad y espacios de la vivienda se incrementó de 6.7 a 9.1.

14 Cuadro 3. Medición de la Pobreza, Jalisco Porcentaje de personas por indicador de pobreza, Indicadores Porcentaje Pobreza Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012). En relación con el gasto, los principales destinos de los 28,670 mdp ejercidos fueron la educación básica, la salud y la atención a los municipios, al designarse el mayor porcentaje de gasto al FAEB, al FASSA y al FORTAMUN (gráfica 2). En términos de su evolución en el periodo , los recursos del ramo en la entidad tuvieron un incrementó de 11.8 por ciento. En cuanto a su distribución se muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la asistencia social, la educación básica y la atención a los municipios, al incrementar el FAM, el FAEB y el FORTAMUN, un 32.5, 15.0 y 12.8 por ciento, respectivamente. En contraste, el único rubro que presentó una disminución fue la infraestructura, al reducirse el gasto del FAIS en un 15.5 por ciento.

15 Gráfica 2. Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33, Jalisco (presupuesto ejercido ) 100% % 60% 40% 20% FORTAMUN FASSA FASP FAM FAIS FAFEF FAETA FAEB 0% Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor. San Luis Potosí De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 1.3 millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 50.5 por ciento de la población (cuadro 4). Entre 2010 y 2012 la población en situación de pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias aumentó. Destaca que es uno de los once estados donde más de la mitad de su población era pobre, 11 junto con Chiapas y Veracruz; y mostró un aumento estadísticamente significativo en el porcentaje de población vulnerable por carencias sociales (Coneval, 2012). En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos de la vivienda, mientras que un menor porcentaje de población presentó carencia por calidad y espacios en la vivienda. Cabe mencionar dentro de la carencia por acceso a los servicios básicos 11 Los otros ocho estados son Guerrero, Puebla, Oaxaca, Tlaxcala, Michoacán, Zacatecas, Hidalgo y Durango.

16 de la vivienda, es una de las entidades a nivel nacional que reveló una mayor falta de drenaje y electricidad (Coneval, 2012). Entre 2010 y 2012, la mayoría de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de población con carencias por acceso a la seguridad social y acceso a los servicios básicos de la vivienda se incrementó de 57.3 a 61.6 y de 32.3 a 32.5, respectivamente. Cuadro 4. Medición de la Pobreza, San Luis Potosí Porcentaje de personas por indicador de pobreza, Pobreza Indicadores Porcentaje Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012). En lo que respecta al gasto, los principales destinos de los 14,309 mdp ejercidos fueron la educación básica, la infraestructura y la salud, al designarse el mayor porcentaje de gasto al FAEB, al FAIS y al FASSA. En términos de su evolución en el periodo , los recursos del ramo en la entidad disminuyeron 0.75 por ciento. En cuanto a su distribución se muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la atención a entidades y municipios, y la salud, al registrar los mayores incrementos de recursos el FAFEF, el FORTAMUN y el FASSA (14.8, 10.5 y 10.9 por ciento, respectivamente). Entre los fondos que registraron una disminución del gasto se encontró el FAEB (6.1 por ciento).

17 Gráfica 3. Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33, San Luis Potosí (presupuesto ejercido ) 100% 80% 60% 40% 20% FORTAMUN FASSA FASP FAM FAIS FAFEF FAETA FAEB 0% Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor. Sinaloa De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 1.05 millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 36.3 por ciento de la población (cuadro 5). Entre 2010 y 2012 la población en situación de pobreza disminuyó ligeramente mientras que la población vulnerable aumentó ligeramente, siendo uno de las entidades que tuvieron los mayores porcentajes de personas con problemas por carencias sociales (Coneval, 2012). En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso a la seguridad social y el acceso a la alimentación; mientras que un menor porcentaje de población presentó la carencia de calidad y espacios en la vivienda. Entre 2010 y 2012, la mitad de las carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de población con carencias por calidad y espacios de la vivienda, por acceso a la alimentación y por acceso a los servicios básicos de la vivienda se incrementó de 8.5 a 10.1, de 24.5 a 25.9 y de 15.7 a 16.1, respectivamente.

18 Pobreza Cuadro 5. Medición de la Pobreza, Sinaloa Porcentaje de personas por indicador de pobreza, Indicadores Porcentaje Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012). Con relación al gasto, los principales destinos de los 13,553 mdp ejercidos, fueron la educación básica y la salud, al designarse el mayor porcentaje de recursos al FAEB y al FASSA. En términos de su evolución en el periodo , los recursos totales del ramo en la entidad tuvieron un incremento de 8.5 por ciento. En cuanto a su distribución se muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la asistencia social y la salud, al tener mayores incrementos de gasto el FAM y el FASSA (43.6 y 17.5 por ciento, respectivamente). En contraste, el único rubro que presentó una disminución fue la infraestructura, al reducirse el gasto del FAIS en un 13.4 por ciento.

19 Gráfica 4. Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33, Sinaloa (presupuesto ejercido ) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% FORTAMUN FASSA FASP FAM FAIS FAFEF FAETA FAEB 10% 0% Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor. Veracruz De acuerdo con los principales indicadores de medición de la pobreza, en 2012, 4.1millones de personas se encontraban en situación de pobreza lo que equivale al 52.6 por ciento de la población (cuadro 6). Entre 2010 y 2012 la población en situación de pobreza disminuyó mientras que la población vulnerable por carencias aumentó. Destaca Veracruz junto con Chiapa al ser una de las entidades que aportaron la mayor cantidad de personas en situación de pobreza (Coneval, 2012). En 2012, las carencias que afectaron más a la población del estado fueron el acceso a la seguridad social y el acceso a los servicios básicos en la vivienda; mientras que un menor porcentaje de población presentó la carencia por calidad y espacios en la vivienda. En el caso de acceso a los servicios básicos de la vivienda la entidad encabezó la lista de las entidades que concentró la mayor cantidad de población carente (más de tres millones de personas) (Coneval, 2012). Entre 2010 y 2012, cuatro carencias mostraron una tendencia positiva, si bien el porcentaje de población con carencia por acceso a la alimentación se incrementó de 26.1 a 28.2; en tanto que el rezago educativo se mantuvo estable, no obstante, es

20 la segunda entidad que concentró el mayor número de personas con rezago educativo (Coneval, 2012). Cuadro 6. Medición de la Pobreza, Veracruz Porcentaje de personas por indicador de pobreza, Indicadores Porcentaje Pobreza Población en situación de pobreza Población en situación de pobreza moderada Población en situación de pobreza extrema Población vulnerable por carencias sociales Población vulnerable por ingresos Población no pobre y no vulnerable Privación social Población con al menos una carencia social Población con al menos tres carencias sociales Indicadores de carencia social Rezago educativo Carencia por acceso a los servicios de salud Carencia por acceso a la seguridad social Carencia por calidad y espacios en la vivienda Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda Carencia por acceso a la alimentación Bienestar Población con ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo Población con ingreso inferior a la línea de bienestar Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en la medición de la pobreza (CONEVAL, 2012). En lo que se refiere al gasto, los principales destinos de los 38,070 mdp ejercidos, fueron la educación básica, la infraestructura y la salud, al designarse el mayor porcentaje de recursos al FAEB, al FAIS y al FASSA. En términos de su evolución en el periodo , los recursos totales del ramo en la entidad tuvieron un incremento de cinco por ciento. En cuanto a su distribución se muestra que los rubros con mayor crecimiento fueron la salud, fortalecimiento a las entidades y la asistencia social, al tener mayores incrementos de gasto el FASSA, el FAFEF y el FAM (23.7, 15.3 y 12.6 por ciento, respectivamente). En contraste, el único rubro que presentó una disminución fue la educación básica, al reducirse ligeramente el gasto del FAEB en un 0.3 por ciento.

21 Gráfica 5. Participación porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33, Veracruz (presupuesto ejercido ) 100% % 60% 40% 20% FAETA FASP FAM FAFEF FORTAMUN FASSA FAIS FAEB 0% Fuente: Elaboración del CONEVAL con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, con valores a precios constantes de 2013, actualizado con el Índice Nacional del Precios al Consumidor. Con base en lo anterior, se muestra en tres estados una disminución de la pobreza si bien se registra en la mayoría de las entidades (excepto en Jalisco) una disminución de la población vulnerable por carencias. La principal carencia en las entidades es el acceso a la seguridad social, la cual equivale en todos los estados a más de 50 por ciento de la población. Asimismo, se encuentra una tendencia positiva de la mayoría de las carencias. En contraste, se registra en tres estados (Jalisco, Sinaloa y Veracruz) un incremento del porcentaje de población con carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda. En términos del gasto ejercido en la atención de las problemáticas sociales, se observa que en todos los estados el principal destino del gasto es la educación básica, al canalizarse la mayoría de los recursos al FAEB. Por su parte, los mayores incrementos en el periodo los registraron los rubros de asistencia social y salud. Durante el periodo los recursos ejercidos tuvieron un crecimiento promedio anual de 12.7 por ciento. Con los mayores incrementos en Chiapas, la entidad con mayor porcentaje de población con pobreza y pobreza extrema, en contraste con el menor crecimiento de las aportaciones de Veracruz, uno de las

22 entidades que aportó la mayor cantidad de personas en situación de pobreza a nivel nacional, y que muestra importantes carencias en salud, servicios básicos de la vivienda y rezago educativo; así como la disminución del gasto en San Luis Potosí, una entidad con más de la mitad de su población en situación de pobreza y con un aumento significativo de población vulnerable por carencias sociales.

23 Capítulo 3. Hallazgos de la Evaluación piloto a los fondos del Ramo General 33 En 2014, el CONEVAL coordinó la evaluación piloto del Ramo 33, cuyo objetivo fue diseñar un instrumento para la evaluación de los fondos que conforman el ramo. De manera específica se buscaba identificar las fortalezas y elementos de mejora del instrumento piloteado, y evaluar la consistencia y orientación a resultados de cada uno de los fondos del ramo. La evaluación consistió en el pilotaje del instrumento en cinco estados: Chiapas, Jalisco, San Luis Potosí, Sinaloa y Veracruz. En cada entidad un equipo evaluador distinto implementó el instrumento para cada uno de los ocho fondos. En la implementación, los equipos evaluadores llevaron a cabo entrevistas con los servidores públicos relacionados con la operación de los fondos y trabajo de gabinete. En relación con las entrevistas a los servidores públicos, se buscaba conocer desde una perspectiva cualitativa aquellos aspectos relevantes que pueden impactar el proceso de gestión del fondo, para lo cual se abarcaron tres temas generales: el destino de los recursos y su vinculación con los resultados, el conocimiento sobre la aplicación del fondo y la utilidad de la evaluación. Mediante el trabajo de gabinete, los equipos evaluadores realizaron un análisis y valoración sobre la evidencia documental proporcionada por los servidores públicos de los estados en torno a siete temáticas: alineación estratégica y programática, normatividad, cobertura y complementariedad, información sobre la eficacia, elementos sobre la eficiencia, administración y gestión, y resultados obtenidos. Estas temáticas se analizaron por medio de un conjunto de preguntas abiertas y cerradas, las cuales se debían responder con base en un análisis de la información, justificando con argumentos fundados. En las preguntas cerradas se realizó una valoración cualitativa ordinal, la cual se asignó con base en el cumplimiento de criterios específicos establecidos para cada pregunta. La sección de hallazgos se integra con la información recopilada y analizada por los evaluadores externos. En este sentido, la calidad y cantidad de los hallazgos en las entidades federativas dependen en gran medida de la información documental disponible, así como de la aplicación del instrumento realizada por los evaluadores externos y el perfil del evaluador.

24 Hallazgos de la Evaluación En este capítulo se muestran los hallazgos de las cinco entidades que participaron en la evaluación piloto. En los hallazgos por entidad se incorporan la valoración a los ocho fondos que componen el ramo. Antes de presentar los hallazgos, para contextualizar la operación en las entidades, se describe brevemente el propósito y destino de las aportaciones establecidas en la normatividad federal. A partir de esto, en cada entidad se describe el comportamiento de los fondos con respecto al presupuesto y la problemática identificada en las entidades; así como la presentación en un esquema de los ocho fondos sobre la atención de estas problemáticas en torno a tres variables: procesos de gestión, resultados y las problemáticas por resolver dentro de la entidad. Derivado de la cual se identifican las áreas de oportunidad de los fondos en la entidad. En este sentido, se identifican tres fondos con objetivos precisos pero sin especificar claramente en la normatividad el destino de las aportaciones, el FAEB, el FASSA y el FAETA. En el caso del FAEB 12 se establece como objetivo que los niños y las niñas tengan acceso a los servicios de educación básica, por lo que las acciones están enfocadas a la prestación de servicios de educación. Para el FASSA, se determina como objetivo que las entidades cuenten con personal médico para fortalecer la cobertura de salud. En 2013, en las cinco entidades se identificó de manera clara el problema social que el fondo contribuye atender, la atención médica de la población que no cuenta con seguridad social de alguna institución de salud. Y en el FAETA, el objetivo es la prestación de servicios de educación para adultos y tecnológica, sin embargo, en las cinco entidades no se identificó con claridad el problema que el fondo contribuye atender. En 2013, para el FAEB y el FASSA se encontró en las cinco entidades que el principal destino de las aportaciones fue el pago de nómina. Por otro lado, se tienen fondos que no tienen definido un objetivo claramente pero se establecen rubros específicos de asignación, el FAIS y el FASP. En el FAIS, se indica con claridad que estará destinado a obras, acciones sociales básicas e inversiones en atención de la población en condición de rezago social y pobreza extrema, para sus dos componentes, nivel estatal (FISE) y municipal (FISM). De manera general en los cinco estados se relaciona el problema social al cual el fondo contribuye con la pobreza extrema y el rezago social. Mientras que en el FASP, los rubros se refieren a tareas en materia de seguridad pública de los estados y el Distrito Federal, sin 12 El FAEB se reformó y a partir de 2015 entró en operación el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE). La LCF establece que los recursos del fondo se utilizan para cubrir el pago de servicios personales correspondiente al personal que ocupa las plazas transferidas a las entidades federativas, así como los gastos de operación.

25 embargo, en los cinco estados no se identifica con claridad un problema social al cual el estado contribuye a atender. En los cinco estados el destino principal de los recursos fue el fortalecimiento de la seguridad pública a través de 17 programas de prioridad nacional. Además, se tiene un fondo con objetivos claros y rubros específicos, el FAM. El fondo al dividirse en dos componentes tiene el doble objetivo de aportar recursos para la disminución de la inseguridad alimentaria (componente de asistencia social) y de proporcionar espacios educativos adecuados y suficientes (componente de infraestructura educativa). Para ello se determina que las aportaciones se orienten al otorgamiento de apoyos alimentarios y de asistencia social, y a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física educativa. Por último, se tienen fondos con un objetivo específico de fortalecimiento de las finanzas pero con destinos muy diversos, el FAFEF y el FORTAMUN. En el FORTAMUN se refiere a un fortalecimiento de las finanzas de los municipios y el Distrito Federal, para lo cual se establece como destino la satisfacción de los requerimientos de los municipios, con prioridad al saneamiento financiero y las necesidades en materia de seguridad. En 2013, si bien no se identifica con claridad el problema social que el fondo contribuye atender, en la mayoría de los municipios se hace referencia al tema de seguridad pública. Mientras que el FAFEF se refiere al fortalecimiento de las finanzas públicas de las entidades federativas por medio de la transferencia de recursos destinados a inversión en infraestructura física, equipamiento de obras, saneamiento financiero, saneamiento de pensiones, entre otros. Hallazgos por entidad federativa Chiapas En 2013, al estado de Chiapas se le asignó un presupuesto 33,823 mdp por aportaciones del Ramo 33. De estas, el FAEB y el FAIS ejercieron más recursos, con 45.3 y 28.3 por ciento del total. El FAEB es el fondo que ha ejercido históricamente el mayor porcentaje del presupuesto. Le sigue el FASSA, el FORTAMUN, el FAFEF y el FAM con un gasto de 9.5, 6.9, 4.9 y 3.5 por ciento del presupuesto, respectivamente. Finalmente, se encuentran el FASP y el FAETA, con un presupuesto de 0.9 y 0.8 por ciento del total, respectivamente. Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por atender, los cuales se muestran en el cuadro 7.

26 Fondo FAEB FASSA FAIS FORTAMUN FAM Cuadro7. Hallazgos en Chiapas Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver No hay descripción de los procesos de gestión y sus actividades sobre la operación del fondo. Asimismo, aunque el proceso de seguimiento y evaluación del fondo está definido, no identifica el área encargada de este seguimiento y evaluación. Existe colaboración entre la Secretaria de Salud Federal, la SHCP, y representantes de la entidad federativa para la formulación de los indicadores de desempeño. Además, se cuenta con documentos que describen los procedimientos o mecanismos de los procesos de gestión realizados en la operación del fondo. Había ambigüedad en la norma aplicable en hasta 2013, no obstante con los nuevos lineamientos la planeación viene casi dictada, dejando muy poco margen de acción para los municipios y el estado, lo que limita el armado de la precartera. Por un lado los funcionarios de la Secretaría de Hacienda del estado conocen bien el proceso de aprobación, asignación y ejecución de los recursos, y por otro los funcionarios de las secretarías a cargo del fondo están familiarizados con los procesos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. Los lineamientos para comprobar la aplicación de los recursos son del dominio de los ejecutores del gasto. No se cuenta con la información para identificar los resultados en el desempeño o impacto de la aplicación de los recursos del fondo. Hay dificultades para la identificación de resultados que permitan dar una valoración objetiva del fondo. No se permite conocer la eficiencia presupuestal del fondo. No se puede determinar la congruencia entre los resultados obtenidos con las metas establecidas debido a que no es posible determinar si existe vinculación entre los resultados obtenidos y la problemática, no es posible determinar si los resultados son congruentes con los tamaños de las poblaciones y no se cuenta con una metodología para la cuantificación de las metas. No se presentan los resultados de los indicadores para el componente de infraestructura educativa ya que nos e cuenta con la información. El diagnóstico existente sobre la problemática a resolver no cuenta con los elementos necesarios para relacionar los problemas identificados con los resultados que se esperan obtener de la aplicación de los recursos del fondo. La aplicación de los recursos del fondo y el logro de sus objetivos permitiría elevar la atención primaria a la salud en el estado, asegurar el acceso a los servicios de salud e incrementar el blindaje contra las amenazas y riesgos epidemiológicos en el estado. No es posible determinar la relación entre el ejercicio de los recursos del fondo y los indicadores de situación de pobreza y rezago social. El Índice de logro operativo de la MIR del fondo identificó el avance del ejercicio del gasto por acción o programa respecto de la totalidad de recursos del fondo, este indicador solo permite medir la eficacia en la aplicación por lo que su utilidad en la valoración de los resultados del fondo es limitado. No existe un diagnóstico del problema a resolver que cuente con los elementos necesarios para relacionar la problemática con los resultados obtenidos de la aplicación del fondo. FAETA No es posible identificar la existencia de mecanismos para el seguimiento y evaluación de los procesos de gestión ni con una calendarización definida para su actualización. No es posible identificar si existen mecanismos para validar metas establecidas en función de recursos disponibles, tampoco se puede constatar si el estado cuenta con mecanismos de reprogramación de metas. No se cuenta con la información necesaria para calcular la eficacia presupuestal del fondo a nivel global o por categoría del gasto.

27 Fondo FASP FAFEF Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver Se cuenta con documentos oficiales en los que se describen los procedimientos o mecanismos de los procesos de gestión para la aplicación del fondo, sin embargo, no es posible identificar claramente las actividades que se realizan en cada etapa. Las actividades llevadas a cabo en los procesos de gestión se encuentran claramente definidas en la normatividad y cuentan con una calendarización definida. En el estado no es posible concluir que exista coordinación entre los servidores públicos relacionados con la aplicación de los recursos. A través de una evaluación externa se ha revisado el grado de cumplimiento de objetivos y metas de los programas de prioridad nacional en materia de seguridad pública. Se cuenta con una metodología para la cuantificación de las metas y con sistemas de información para su seguimiento, así como con criterios de validación. Sin embargo, no es posible determinar si los resultados son congruentes con los tamaños de las poblaciones potencial y objetiva establecidas por el fondo. Con la información disponible no es posible determinar si los pagos por servicios personales son acordes a lo establecido en la normatividad correspondiente. No se encuentra disponible un documento en el cual se haga explícita la relación entre el control y seguimiento de los recursos presupuestales y el programa de trabajo del fondo. Tampoco se encuentran disponibles evaluaciones externas o internas realizadas al fondo a nivel estatal, en donde se analice la eficacia presupuestal. Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos. *La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado. Derivado de los hallazgos, se identificó la necesidad de contar con lineamientos claros derivado de los cambios en 2014, cuyo efecto en la operación deberá ser evaluado en los próximos años. Jalisco En 2013, al estado de Jalisco se le asignó un presupuesto 28,670 mdp por aportaciones del Ramo 33. El FAEB cuenta con el mayor porcentaje de gasto, 58.3 por ciento. Le siguen, el FASSA y el FORTAMUN con un gasto ejercido de 12.7 y 12.4 por ciento del presupuesto, respectivamente. En el caso del FORMTAMUN, las aportaciones se destinan al pago de luz, equipamiento de policías, y mantenimiento y combustibles para vehículos policiales. Estas se complementan con otros recursos, como fondos para el fortalecimiento municipal (Fondo de Fomento Municipal, Fondo de Infraestructura Social Municipal, Fondo de Incentivo a la Eficiencia de la Gestión Municipal, entre otros) así como del Subsidio para la Seguridad en los Municipios (SUBSEMUN). Después, se encuentra el FAFEF con un gasto de 6.7 por ciento. En la entidad se considera que las aportaciones contribuyen a atender la falta de infraestructura social y educativa. Estas contribuyen con el 15.8 por ciento del total de la inversión en infraestructura física y con el 98 ciento del pago de deuda. Por lo que el principal destino de los recursos fue la inversión en obra pública.

28 Finalmente, el FAIS, el FAM, el FAETA y el FASP son los fondos con menor asignación de presupuesto al concentrar el 4.4, 3.3, 1.0 y 1.2 por ciento del gasto, respectivamente. En el caso del FASP las aportaciones se destinan a la capacitación, profesionalización, equipamiento e infraestructura. Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por atender, los cuales se muestran en el cuadro 8. Fondo FAEB FASSA Procesos de Gestión Cuadro 8. Hallazgos en Jalisco Apartados Las normas técnicas no se procesan con esquemas de socialización y participación de las entidad federativas. La planeación y programación sigue una lógica administrativa - financiera, con un mandatado de uso muy claro determinado a nivel federación, que dificulta por un lado la participación de los operadores en la toma de decisiones sobre la aplicación de los recursos del fondo, y por otro contemplar aspectos a nivel estatal. Resultados Hay dificultades para la identificación de resultados que permitan dar una valoración objetiva del fondo. Problemática por resolver Existe déficit generado en los programas dependientes del fondo. FAIS Variaciones en los procesos del fondo de acuerdos al municipio y a la capacidad institucional de cada ayuntamiento. Si bien en la normatividad se estipulan montos y periodos de entrega de los recursos, en la práctica los programas se adaptan la calendarización y montos correspondientes, por lo que las instancias distribuyen los recursos según sus propias necesidades. Los indicadores utilizados solo muestran el avance presupuestario del fondo, sin mostrar la contribución del mismo en su objetivo. FORTAMUN A nivel municipal existen reglamentos para el manejo de recursos, pero se refiere a los lineamientos federales, no se tiene un programa operativo anual. A nivel estatal, el seguimiento del ejercicio del fondo es estrictamente presupuestario. FAM En los dos componentes se tiene un proceso de identificación y estructuración de necesidades, en asistencia social se realiza por medio del acompañamiento de las áreas operativas en la realización de proyectos, para el componente de infraestructura educativa se hace por medio de las solicitudes de necesidades que el estado hace a la SEP federal, a partir de lo cual la federación determina las obras financiadas y etiqueta los recursos. En la asignación de los recursos se sigue una lógica administrativa-financiera.

29 Fondo FAETA FASP FAFEF Procesos de Gestión Apartados Se identifica un manejo estrictamente presupuestario relacionado con la ausencia de documentos de la entidad federativa que definan procesos de gestión explícitos o complementarios a la normatividad federal. Derivado de esto, no se cuenta con una estructura organizacional para que los operadores del fondo definan acciones y actividades que contribuyan a los procesos directos del fondo, y asimismo existía una toma de decisiones coordinadas y consensadas entre las dos instituciones. En la planeación y programación, existe un proceso de concertación con las instancias locales y de constante comunicación y validación por parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, por lo que las instancias participan en la planeación de los objetivos y las metas basadas en proyectos de inversión. La asignación de los recursos sigue una lógica administrativa-financiera. La evaluación del presupuesto en función a las obras que tienen mayores efectos en la calidad de vida de la población. Resultados No obstante la adecuada estructura de planeación y programación se registra una baja eficacia presupuestal. Dificultades en la medición y monitoreo de resultados, atribuido a que los indicadores son presupuestarios, por lo que no dan cuenta de las acciones más relevantes. Problemática por resolver Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos. *La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado. Derivado de los hallazgos del cuadro 2, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. En el FAEB se identificó la necesidad de mejorar la formulación de las normas técnicas e incorporar esquemas de socialización y participación de las entidades federativas. Además, mejorar los procesos de seguimiento y evaluación, los cuales llevan a cabo un seguimiento financiero de los recursos. Por otra parte, con respecto al FASSA, se considera oportuno elaborar un diagnóstico sobre la suficiencia y distribución, por tamaño de localidades, del personal médico, en relación con las normas oficiales mexicanas aplicables (Médicos/1000 habitantes, personal médico en unidades de primero y segundo nivel de atención, etc.) diferenciando el personal médico pagado con recursos del FASSA del pagado con otras fuentes de financiamiento. Para el FAIS, se considera la mejora de la definición de los criterios de programación de las obras, permitiendo una adecuada focalización del recurso. Mientras que el FAM para mejorar la focalización y evitar coincidencia se espera una mejor coordinación entre secretarías. En el FORTAMUN se considera importante contar con un programa operativo anual, actualmente los recursos se otorgan de acuerdo a las urgencias y prioridades que se

30 van presentando. Con relación a la operación, se identifica la necesidad de mejorar la supervisión en el componente de infraestructura educativa. Para el FASP, en términos de evaluación, se considera la pertinencia de un adecuado mecanismo de coordinación con el Secretariado del Sistema de Seguridad Pública, por el carácter reservado del fondo. Por otra parte, se recomienda discutir la pertinencia de adoptar definiciones explícitas de la población potencial, objetivo y atendida para los programas estratégicos. Finalmente en el FAFEF, con relación a la fórmula de distribución, se considera que no incluye las necesidades específicas de la entidad (deuda, pensiones, investigación científica, protección civil, carencias en infraestructura). Asimismo, se plantea la necesidad designar y capacitar a servidores para el seguimiento específico de los objetivos del fondo más allá del seguimiento financiero. San Luis Potosí En 2013, al estado de San Luis Potosí se le asignó un presupuesto de 14,309 mdp por aportaciones del Ramo 33. El FAEB es el fondo con mayor presupuesto con 59.2 por ciento del total. Le sigue el FAIS, con un 12.2 por ciento del presupuesto. Los recursos se destinaron a nivel estatal a servicios básicos de la vivienda (50 por ciento), mejoramiento de vivienda (43 por ciento) y mejoramiento del ingreso por medio de inversión en infraestructura productiva (siete por ciento); mientras que a nivel municipal se destinaron a caminos y urbanización, agua potable, infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, electrificación y relleno sanitario. Estos recursos representan el 61.8 por ciento de los recursos de la Secretaría de Desarrollo Social y Regional del Estado (SEDESRORE), sin embargo para poder potenciar las obras de carácter social, recurre a la formalización de convenios con instancias federales, así como a otras fuentes de financiamiento como el FAM. Después, el FASSA representa el 10.4 por ciento del presupuesto, este ejerce sus acciones como un complemento del Seguro Popular. A continuación se encuentra el FORMTAMUN con un gasto de 8.6 por ciento del presupuesto. La contribución a los municipios varía en función del problema específico que se atiende, abarcando desde el 15 hasta el 100 por ciento. Los recursos se destinan en general a la seguridad pública y al saneamiento financiero, en específico en San Luis Potosí, se establecen otros rubros como acciones de urbanización, asistencia social y salud.

31 Por otro lado, el FAFEF concentra el 4.3 por ciento del presupuesto y ha mostrado un crecimiento constante. El principal destino es la inversión de infraestructura física (infraestructura hidroagrícola, turística, carretera, agua y saneamiento, y salud) seguido del saneamiento financiero. Mientras que el FAM ejerció el 2.8 por ciento del presupuesto y no ha tenido cambios sustanciales de 2008 a En la entidad el 56 por ciento se destina a infraestructura educativa y el resto a asistencia social. Por último, el FASP y el FAETA son los fondos con menor asignación de presupuesto, con el 1.5 y 0.9 por ciento, respectivamente. En el caso del FAETA, se considera que las aportaciones contribuyen a atender los problemas de rezago educativo y la calidad educativa. Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por atender, los cuales se muestran en el cuadro 9. Fondo FAEB FASSA FAIS Cuadro 9. Hallazgos en San Luis Potosí Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver La programación es detallada, no obstante, limita la operación al encontrarse que, aunque existe la posibilidad de reducir grupos por la disminución de asistencia de los estudiantes, se ven forzadas a mantenerlas. Una de las características más importantes del fondo es la complementariedad con otros programas que se alinean a través de la política de universidades en Salud. La entidad cuenta con información institucionalizada que documenta los mecanismos de articulación interna de los procesos de gestión y coordinación entre los actores involucrados. Los municipios tardan en entregar la información, lo que ocasiona que no se liberen los recursos a tiempo, por lo tanto, hay un desfase financiero. Lo anterior puede ocasionar retrasos en la ejecución de las obras. En términos de su población atendida se considera que los resultados son insuficientes, derivado de factores como la dispersión territorial y la falta de infraestructura educativa. Tienen dificultades para la identificación de resultados que permitan dar una valoración objetiva del fondo. El único indicador de desempeño sólo permite observar el desenvolvimiento financiero del fondo, más no así el alcance de sus metas. El mayor problema son los temas de infraestructura educativa, rezago educativo y baja calidad de los servicios. Se encuentra que los recursos del fondo por sí solos no repercuten en la disminución del rezago social, al depender de otras fuentes para potenciar las obras de carácter social para tener una repercusión en el rezago social.

32 Fondo FORTAMUN FAM Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver Se cuenta con una relación bien definida entre la disponibilidad de recursos y su aplicación con una programación de recursos anual y ministración mensual, con el fin de atender las propuestas del municipio y de la población (deben ser aprobadas por el Consejo de Desarrollo Social Municipal). En los lineamientos estatales se identifican cambios constantes y rubros de inversión rigurosos (en proyectos de obra convenidos con el gobierno estatal). Se detectan algunas inconsistencias entre la disponibilidad de los recursos y la programación de acciones para ambos componentes, lo cual se relaciona con la deficiencia en la entrega de las aportaciones a los ejecutores y su distribución a los componentes. No se puede determinar la congruencia entre los resultados obtenidos con las metas establecidas debido a que no es posible determinar si existe vinculación entre los resultados obtenidos y la problemática, no es posible determinar si los resultados son congruentes con los tamaños de las poblaciones, y no se cuenta con una metodología para la cuantificación de las metas. Se encuentran dificultades para medir el desempeño del fondo debido a que no es posible determinar la congruencia entre los resultados y las poblaciones, por la falta de evidencia sobre mecanismos adecuados de focalización que aseguren la atención a la población con mayor riesgo de desnutrición. En el componente de asistencia social, se considera que los recursos del fondo no logran resolver los problemas de inseguridad alimentaria por lo que se considera que el fondo solo contribuye parcialmente; esto se atribuye a la amplitud determinantes del problema, en el que un reto del estado es contar con información sobre estos determinantes. FAETA FASP FAFEF Se registran retrasos en el ejercicio de los recursos atribuido a un tardado proceso de inventario. Si bien existen procesos de planeación y presupuestación a nivel de entidad, no se identifica una visión multianual de las necesidades específicas, con base en prioridades sustentadas y ampliamente conocidas. Estructura organizacional y fuentes de información confiables contribuyen a mejorar sus procesos de gestión. Los actores relacionados con el fondo participan en la toma de decisiones de manera coordinada y consensada, por medio de la presentación de programas de inversión y reuniones donde interviene la Secretaría de Finanzas y secretarías involucradas. Los resultados positivos de los indicadores estratégicos no pueden considerarse para evaluar si el fondo está logrando sus objetivos ya que no cuenta con un diagnóstico y los indicadores no resultan pertinentes para medir ni el impacto ni los resultados del fondo. Se presentan dificultades en la medición de resultados debido a la imprecisión en la determinación de metas y a que los indicadores se refieren a un nivel de gestión que mide el avance físico y financiero pero no arrojan información sobre el nivel de resultado de las propias acciones. En educación de adultos el problema es el rezago educativo, y en entrevista con servidores públicos del estado, se identificó un componente de género, debido a que se identifica que los hombres en condición de rezago educativo tienen una resistencia elevada a la educación para adultos. Se encuentra que mientras el problema de saneamiento financiero se atiende, en materia de infraestructura física, sólo se logra cubrir necesidades básicas. Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos. *La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado.

33 Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. Referente al FAEB, se identificó considerar otras variables de tipo cualitativo y particulares al estado y sus regiones, como la dispersión de la población en la fórmula de asignación del fondo. Además, se identificaron áreas de mejora en los procesos de seguimiento y evaluación, los cuales llevan a cabo un seguimiento financiero de los recursos. Con respecto al FASSA se observó la necesidad de que a nivel federal se redefina claramente el problema que se busca atender, los objetivos, las poblaciones y los indicadores para que sean consistentes con el uso de los recursos, en su mayoría utilizados para el pago de nómina. En relación con el FAIS en los lineamientos para la asignación de los recursos del fondo se observó la necesidad de contemplar la capacitación a los municipios en la correcta elaboración de los expedientes técnicos a fin de no retrasar la liberación de los recursos. Mientras que en el FASP, se identificó que los procesos de validación y autorización de los proyectos podrían mejorar. En el caso del FORTAMUN, si bien se cuenta con una programación y ministración adecuada, se identificó la falta de la definición y documentación de prioridades estratégicas multianuales para la aplicación de los recursos, de manera que este pueda contribuir a resolver en el mediano plazo problemáticas específicas relevantes; asimismo se observa que es oportuno la definición de indicadores para medir la visión multianual y las etapa de aplicación de los recursos. En este sentido, en el FAFEF se detecta como área de oportunidad la definición y documentación de estratégicas multianuales con base en prioridades sustentadas y ampliamente conocidas, contando con estudios, proyecciones y prospectiva con visión de largo plazo. Vinculado con la coordinación, en el FAM, se identificó áreas de oportunidad en la colaboración con los municipios para la entrega de los desayunos escolares. Así como en la identificación y focalización de los grupos que presentan mayor inseguridad alimentaria y riesgos nutricionales. También, en el FAFEF, se encuentra que si bien existe coordinación entre las distintas instancias del fondo, se recomienda una mejor coordinación entre la Secretaría de Finanzas y los ejecutores del fondo para evitar subejercicios. También, para el caso del FASP se observó la necesidad de mayor coordinación entre instancias para la liberación oportuna de los recursos. Sinaloa En 2013, al estado de Sinaloa se le asignó un presupuesto de 13,553 mdp por aportaciones del Ramo 33. Para 2013 los tres fondos con mayor presupuesto fueron el FAEB, el FASSA y el FORTAMUN, con 57.8, 14.5 y 9.7 por ciento del presupuesto, respectivamente. En el caso del FAEB, en la entidad se considera que las

34 aportaciones contribuyen a la calidad de los servicios educativos y la capacidad de organización de los planteles para tomar decisiones. Le sigue el FAFEF con un presupuesto de 5.9%. Estos recursos se destinaron al pago de la deuda pública, pago de pensiones de maestros y financiamiento de obras de infraestructura hidráulica. A continuación, el FAIS ejerció el 4.9 por ciento del presupuesto. Los recursos se destinaron a servicios básicos de infraestructura (agua, drenaje, electrificación y vivienda) e infraestructura en educación y salud. Un rubro especial para 2013 fue el destinado a comedores comunitarios con el fin de contribuir a los objetivos de la Cruzada Nacional contra el Hambre. En términos de lo que estos recursos representa para los municipios se encontró que entre los municipios las aportaciones representan entre el 30 por ciento (en los municipios grandes con mayores apoyos de programas federales y estatales) y el 50 por ciento (en los municipios pequeños con menores apoyos). Después, se encuentra el FAM con un presupuesto de 3.8 por ciento. En la entidad no se identifica de manera general un problema social común para sus dos componentes, sin embargo, en el componente de infraestructura educativa se relaciona con la calidad de la educación dada la existencia de escuelas sin condiciones físicas adecuadas. En el componente de asistencia social, de los recursos que se otorgan al DIF-Sinaloa, el 92 por ciento se destina al Programa de Apoyos Alimentarios (desayunos y despensas). Por otro lado, en el FAETA el gasto ejercido fue de 1.8 por ciento del presupuesto. En la entidad, con el componente de educación tecnológica, se busca contribuir a la atención de la demanda de empleos técnicos por parte del sector productivo. El destino de los recursos para los dos componentes fue el pago de servicios personales, el resto se destinó a gastos de operación, además, en el componente de educación tecnológica, se destina a otros rubros como primas por antigüedad, gratificaciones a docentes y administrativos, aportaciones al ISSSTE, FOVISSSTE, SAR y otras prestaciones y premios de puntualidad y asistencia. Finalmente, el FASP concentró el 1.6 por ciento del presupuesto. Las aportaciones contribuyeron en la estructura financiera de la entidad con el siete por ciento de los recursos para la seguridad pública. Las aportaciones se complementaron con recursos estatales y municipales, y de otros fondos federales como SUBSEMUN y SPA. Los recursos se destinan, en 85 por ciento a la Secretaría de Seguridad Pública, 10 por ciento al Secretariado Ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública y 5 por ciento para la Procuraduría General de Justicia del Estado de Sinaloa.

35 Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por atender, los cuales se muestran en el cuadro 10. Fondo FAEB FASSA FAIS FORTAMUN Procesos de Gestión Cuadro 10. Hallazgos en Sinaloa La programación está bien fundamentada en diagnósticos por nivel educativo con matrices de resultados y respaldados por un procedimiento de integración de estadística educativa. En términos de seguimiento y evaluación, se cuenta con un área encargada de evaluar trimestral y anualmente el logro de metas, objetivos y acciones. Estrecha colaboración entre el organismo operador y la dependencia normativa que llevan a que la asignación presupuestal se haga con base en un diagnóstico, donde se identifican las prioridades de atención y se realiza un monitoreo permanente con las áreas de promoción y prevención de la salud y atención médica. La planeación se realiza atendiendo las directrices establecidas en el PND y en el plan estatal de desarrollo, así como los perfiles epidemiológicos propios del estado. Se encuentran limitaciones que pudieran llegar a afectar los alcances de los objetivos, como las limitaciones al financiamiento de actividades para la supervisión de los proyectos. La mayoría de los gobiernos municipales no cuentan con manuales de procedimientos, por lo que realizan todas las operaciones con base en su conocimiento adquirido por una experiencia de entre cinco y quince años en la administración municipal. Apartados Resultados Se encuentra una correspondencia entre los aspectos detectados en el diagnóstico y los indicadores para medir su desempeño. Los indicadores estratégicos son parcialmente pertinentes ya que su logro no necesariamente permitirá el alcance de los objetivos del fondo. No cuentan con una relación directa hacia la construcción del entorno digno señalado en el objetivo. No se puede determinar la congruencia entre los resultados obtenidos con las metas establecidas debido a que no es posible determinar si existe vinculación entre los resultados obtenidos y la problemática, tampoco es posible determinar si los resultados son congruentes con los tamaños de las poblaciones, además no se cuenta con una metodología para la cuantificación de las metas y finalmente los indicadores no se consideran pertinentes. Problemática por resolver. El mayor reto es incrementar la permanencia de los alumnos en el sistema escolar y elevar la calidad de la educación. Se encuentra que una problemática que no se atiende o se atiende de forma limitada es la correspondencia a las necesidades de la población indígena. Casi la totalidad de los recursos se destinó a sueldos, por lo que falta presupuesto para mejorar el equipamiento y capacitación del personal operativo, y tener más patrullas.

36 Fondo FAM FAETA FASP FAFEF Procesos de Gestión Se identifica complementariedad con los programas Oportunidades y Apoyo Alimentario, dado que ambos programas atienden a municipios de alta y muy alta marginación, en tanto que el fondo atiende a municipios de media, baja y muy baja marginación. Se detectan algunas dificultades, como la aleatoria y esporádica supervisión de obra, y los costes adicionales en la entrega de apoyos. El primero consecuencia de la falta de recursos y el segundo derivado de problemas de almacenamiento por la falta de bodegas con capacidad suficiente para almacenar los desayunos y despensas. Al pertenecer ambas instituciones, Conalep e ISEA, a sistemas nacionales, cuentan con normatividad y procesos definidos a nivel central, existe poca discrecionalidad para contar con estructuras diferentes o procesos independientes a los definidos por el Sistema Conalep Nacional y el INEA. En educación técnica, se registra un mayor número de grupos y contratación de nuevos docentes que han conllevado a rebasar las horas federales autorizadas y cubrir dichos gastos con recursos propios del Conalep. Y en educación de adultos, se identifica una alta rotación de asesores generando mayores costes financieros y de personal para la institución. No se identifican con claridad procesos de planeación y presupuestación documentados (excepción de una instancia ejecutoria, el ISSSTESIN), durante la etapa de planeación se recibe la propuesta de obras de los municipios y el departamento de planeación y programación se encarga de escoger las obras que serán realizadas mediante cabildeo con los presidentes municipales. En infraestructura hidráulica se encuentra prolongación en la firma de convenios y que la supervisión de obra no se hacen con frecuencia. Apartados Resultados En términos de la población atendida se considera que los resultados son considerables no obstante el índice de incremento de la matrícula de los servicios del Conalep tuvo una desviación importante. Esto se atribuye a factores externos, como la introducción de nuevas ofertas educativas a nivel bachillerato en ciudades que están siendo atendidas por el Conalep. Se presentan dificultades e la medición de resultados debido a la imprecisión en la determinación de metas y a que los indicadores se refieren a un nivel de gestión que mide el avance físico y financiero pero no arrojan información sobre el nivel de resultado de las propias acciones. Dificultades en la medición y monitoreo de resultados, atribuido a que los indicadores actuales no logran revelar los distintos fines a los que se destinan las aportaciones. Problemática por resolver. En educación de adultos el problema es el rezago educativo, el cual se atribuye a la apatía y el rechazo de la población adulta o la alfabetización; por lo que el reto particular es promover y difundir los servicios educativos y lograr el interés de las personas. Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos. *La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado. Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. En el FAM se identificó que contar con recursos suficientes para la supervisión mejoraría la aplicación de los recursos del fondo. En este sentido, en el FAFEF se reconoce la necesidad de mejorar la supervisión de obra (sobre todo en obras pequeñas y distantes), las cuales no se hacen con la frecuencia deseada por la falta de personal y los costos monetarios.

37 Por otro lado, en el FAETA, en términos de la planeación, se consideró pertinente conocer los planes de expansión de los planteles de bachillerato, a fin de poder establecer con mayor precisión la oferta educativa global que existirá en la entidad y poder planear puntualmente la apertura de nuevos planteles. Mientras que en el ejercicio, para el componente educación de adultos, sería oportuno contar con un esquema más efectivo para promover la permanencia de los asesores, mientras que para el componente de educación técnica se requiere de regularización de plazas. Veracruz En 2013, al estado de Veracruz se le asignó un presupuesto 38,070 mdp por aportaciones del Ramo 33. El FAEB ejerció el 57.7 por ciento del presupuesto, con lo cual atiende necesidades específicas como infraestructura, investigación y difusión, no obstante, se reconoce que sin los recursos del fondo no se podría pagar la nómina para la prestación de los servicios educativos. Le sigue el FAIS con un gasto del 14.7 del presupuesto. Los recursos del FISE (FAIS municipal) aportan aproximadamente entre 70 y 80 por ciento de los recursos que el estado destina al combate a la pobreza y el rezago social, considerando la participación de otros fondos. A continuación se encuentra el FASSA, con un gasto ejercido de 11.2 por ciento. En la entidad se considera que las aportaciones contribuyen a atender el problema de salud definido dentro de la población abierta. Después, el FORTAMUN ejerció 9.6 por ciento del presupuesto. En la entidad, dada la variedad en el tamaño de los municipios, las aportaciones representan entre el 20 y el 50 por ciento de la estructura financiera de los municipios. Estas se complementan con recursos de CONAGUA, CDI, SEDESOL federal y estatal, Fondo Regional, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal y recursos propios. Los recursos se destinan principalmente al pago de sueldos y prestaciones del personal de seguridad. Por otro lado, el FAFEF contó con 5.4 por ciento del presupuesto. En la entidad no se identifica con claridad el problema social que los recursos del fondo contribuyen atender. En el caso particular de Veracruz, los recursos fueron ejercidos en su totalidad por la Secretaría de Educación del estado, quien destinó poco más del 10 por ciento al pago de la nómina de profesores y asistentes educativos. Mientras que el FAM tuvo un presupuesto de 2.8 por ciento del total. En el componente de asistencia social, se considera se contribuye a la atención del rezago social. En el caso de Veracruz se encuentra que las aportaciones contribuyen a mantener el dinamismo del programa más importante del DIF.

38 Finalmente, el FASP y el FAETA ejercieron recursos por 1.0 y 0.9 por ciento del presupuesto, respectivamente. En el caso del FASP, las aportaciones contribuyen con el 15 por ciento de los recursos de la entidad para la seguridad pública. Estas se destinaron en un 14.3 por ciento al programa Nuevo Sistema de Justicia Penal, un 13.8 por ciento al programa de Fortalecimiento de las Capacidades de Evaluación en Control de Confianza, un 10.8 por ciento a la Instrumentación de la Estrategia en el Combate al Secuestro y un 10.3 por ciento a la Red Nacional de Telecomunicaciones. Con relación a la operación de los fondos en la entidad se identifican distintos aspectos de los principales procesos, resultados y la problemática que queda por atender, los cuales se muestran en el cuadro 11. Fondo FAEB FASSA FAIS FORTA MUN Cuadro 11. Hallazgos en Sinaloa Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver En términos de la planeación y programación se encuentra que las aportaciones no son congruentes para atender las necesidades del estado en relación con la matriz de indicadores establecida por la federación. En términos de los procesos sustantivos, las instancias estatales trabajan en forma independiente y bajo cierta coordinación por medio del subcomité FISE. Y las municipales (ejecutores en los 212 municipios), operan en forma independiente y sin coordinación entre ellos, si bien en las obras de alcance regional e intermunicipal se da la coordinación con los ejecutores estatales y federales por medio del Comité de Desarrollo Municipal local. Además, hay limitantes para el desarrollo de las obras, al encontrar que si bien ciertas obras pueden ejecutarse con recursos de otros fondos como FORTAMUN, si lo hacen deben seguir criterios FISM, lo que deja a muchas localidades sin posibilidad de obtener atención. En los procesos se identifica una buena coordinación entre los miembros del cabildo, tesorería, obras públicas y el órgano de fiscalización. Las reglas del FISE complican la calificación de zonas para decidir con qué recursos se hará la obra. Retrasos en la ministración de recursos. Los indicadores planteados a nivel de actividades y de componente no son pertinentes con el objetivo. Se muestran dificultades para la identificación de resultados que permitan dar una valoración objetiva del fondo. No se puede determinar la congruencia entre los resultados obtenidos con las metas establecidas debido a que no es posible determinar si existe vinculación entre los resultados obtenidos y la problemática; además de que no es posible determinar si los resultados son congruentes con los tamaños de las poblaciones, y finalmente no se cuenta con una metodología para la cuantificación de las metas. Se identifica que el problema de cobro, se deriva de la falta de ingreso, y resistencia de los vecinos al desarrollo de las obras, dado que la inversión en la localidad hace que pierdan los beneficios de otros apoyos, al dejar de ser localidad en rezago social

39 Fondo FAM FAETA FASP Apartados Procesos de Gestión Resultados Problemática por resolver En el de asistencia social se atribuyen a fallas en la coordinación entre las dependencias estatales y municipales, y a la coordinación entre dependencias, lo que ha conducido en ocasiones a coincidencias con los esfuerzos de SEDESOL y Protección Civil. En infraestructura educativa, se deben al retraso en la llegada de las aportaciones y modificaciones en las obras. En el estado se identifica como fortaleza el contar con el Programa Adelante, al agrupar los programas sociales que tienen por objeto el cumplimiento de las metas y objetivos de la policía de desarrollo social para el combate a la pobreza. No se cuenta con evidencia de la coordinación entre servidores públicos relacionados con el fondo. Tampoco del cumplimiento en el suministro de los recursos con la programación establecida. En la planeación y programación, se considera falta incluir la perspectiva estatal en la toma de decisiones, lo que lleva al establecimiento de acuerdos generales y de metas por encima de la capacidad del estado dado el tamaño de sus fuerzas policiales. Se registran retrasos en el ejercicio de recursos atribuido a la gran cantidad de trámites, controles y la falta de fluidez de la distribución de los recursos, así como al alargamiento en el uso de los recursos. La complejidad en la operación del fondo se debe al gran número de unidades administrativas involucradas. Se encuentran dificultades para medir el desempeño del fondo atribuido a la precisión en la asignación de los recursos en ambos componentes, lo cual se refleja en una baja eficiencia presupuestal, y derivado de esto, incumplimiento de metas. La mayoría de las obras y acciones de infraestructura corresponden a ejercicios anteriores a Se muestra una baja eficacia en el presupuesto e incumplimiento de metas, atribuidos a los retrasos en la entrega de recursos y la facilidad de alargar los plazos de ejercicio más allá del año fiscal correspondiente. En el componente de asistencia social se identifica la falta de un diagnóstico y perfil de los destinatarios de los programas alimenticios. En el componente de infraestructura educativa se encuentra que difícilmente se cubren las necesidades de nivel básico, atribuido a la complejidad y tamaño de las necesidades que impide atender el 100% de las comunidades y planteles de educación básica. En educación tecnológica el principal reto es la eficiencia terminal, la cual está bajando. Y en educación de adultos el problema es el rezago educativo, que se atribuye a la apatía y el rechazo de la población adulta a la alfabetización; así como otras variables del estado como las condiciones geográficas y la migración. FAFEF Los procesos del fondo se llevan a cabo a través de un proceso fragmentado, en el que la Secretaría de Finanzas asigna el recurso, y la educación lo ejerce, sin identificarse mecanismos de colaboración en los cuales se defina de manera conjunta y consensada el destino de gasto y el objetivo que se pretende lograr con las aportaciones recibidas. Discrepancia entre los indicadores de gestión y estratégicos, y los que se requieren para evaluar el desempeño real de los recursos enfocados al ámbito de la educación. Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el Evaluación piloto de los fondos. *La información presentada depende de la aplicación del instrumento y la valoración del evaluador externo, así como del tipo y calidad de la evidencia documental proporcionada por el estado. Derivado de los hallazgos, se identifican las siguientes áreas de oportunidad. Por un lado, en el FAM es oportuno agilizar los procesos de asignación y entrega de recursos a fin de que las instancias operativas tengan la disponibilidad financiera que les permita responder expeditamente a las necesidades de infraestructura educativa.

40 Por el otro lado, en el FAETA, se considera pertinente la coordinación y regulación por medio de una figura estatal de las dos instituciones beneficiadas para la aplicación del fondo, siguiendo procesos explícitos en estas etapas. Mientras que, en el FAFEF se considera mejorar los procesos de planeación así como de coordinación entra la instancia operadora y ejecutora, para que defina de manera conjunta y consensada el destino de gasto y el objetivo que se pretende lograr con las aportaciones. Finalmente, en el FORTAMUN, se identificó como oportunidad de mejora la disponibilidad de recursos y la programación, en términos de las obras a financiar, lo que permita eliminar los retrasos en la ministración y radicación de los recursos. Capítulo 4: Avances y retos a nivel federal, estatal y municipal Derivado de los hallazgos de los ocho fondos que integran el Ramo 33, en este capítulo se identifican los avances y retos. Estos se clasifican, primero, de acuerdo con el nivel de competencia, federal, estatal o municipal; y segundo, en relación con su aplicación, general, identificados de forma transversal en todos los fondos, y particular, aplicable en algunos fondos. En cuanto al seguimiento y evaluación, en el ámbito federal, se identifica que si bien se cuentan con áreas específicas para el seguimiento de los fondos, se refiere a un seguimiento administrativo-financiero, que limita la valoración de los resultados en términos de la atención a problemáticas, atención de la población y cumplimiento de objetivos. Con relación a los objetivos y la medición de sus resultados destaca como principal área de oportunidad, la vinculación de los objetivos establecidos en la normatividad con los propósitos de la MIR. No obstante, se reconocen avances en la estructuración de las matrices y el seguimiento de resultados con base en indicadores, si bien se identifican también áreas oportunidad, como la determinación de metas y la incorporación de esquemas de socialización y participación de las entidades federativas en la construcción y validación de indicadores. En términos medición de resultados con base en evaluaciones, se reconocen ejercicios de evaluación del FASP, el FAIS en Jalisco y el FAEB en Sinaloa. De forma particular, relacionado con la medición de resultados, en el FAIS la mayoría de los indicadores son de gestión, por lo que no permiten revelar aspectos sustantivos del objetivo del fondo ni analizar si hay o no una disminución en el rezago social y pobreza, ya que sólo miden la eficacia del recurso. Para FAEB, en los procesos de planeación y programación, se identifica cierta rigidez, al ser una planeación central

41 a nivel federal que no refleja las diferencias entre los estados en términos de las necesidades locales concretas. En el ámbito estatal, en términos de la coordinación en la operación de los fondos, no se identifica una toma de decisiones coordinada y consensada, entre las instancias coordinadoras y ejecutoras, así como entre las instituciones beneficiarias del fondo, en el caso de fondos con más de dos instancias ejecutoras como FAIS o FAETA, que contribuyan a mejorar los procesos específicos de los fondos. De manera particular, en el caso de FAFEF en los procesos de gestión para la aplicación de los recursos existen procedimientos específicos sólo en la instancia de planeación, no así en las instancias de ejecución, por lo que no existe una planeación, programación y presupuestación que documente una visión concreta para la atención de necesidades específicas, con base en prioridades sustentadas y ampliamente conocidas. En el ámbito federal y estatal, de manera particular para el caso de FAM y FAIS se encuentran retos importantes en términos de la focalización, lo que implica una adecuada identificación de los grupos que presenta mayor inseguridad alimentaria en el primer caso; y de la adecuación de los criterios en la selección de zonas que requieren atención, en el segundo caso. También en el FAIS se encuentra que derivado de los cambios en la operación a partir de 2014, se debe valorar en qué medidas estos cambios mejoran la operación y los resultados del fondo, así como los efectos en los procesos de coordinación. Y en los fondos cuyo destino principal es el pago de nómina, FAEB y FASSA, se encuentra oportuno, de manera conjunta a nivel federal y estatal, la revisión de las problemáticas, objetivos, poblaciones e indicadores para que sean consistentes con el uso de los recursos. Para lo cual es importante reconocer que se debe tener presente que el logro de las metas en salud y educación no dependen de una sola acción, sino que es resultado de la sinergia en la actuación conjunta y programada de otras acciones de desarrollo social. En ámbito estatal y municipal de manera general se encuentran áreas de oportunidad en la coordinación entre las instancias estatales y municipales, en la medida que la falta de coordinación repercute en la coincidencia de esfuerzos y en el retraso de la entrega de recursos y apoyos. Y en caso del FAIS, derivado de los cambios en la normatividad, se considera necesario capacitar a nivel municipal a los servidores públicos que toman las decisiones sobre la asignación de estos recursos para la ejecución de obras y acciones.

42 Capítulo 5: Conclusiones En el marco del proceso de descentralización fiscal ocurrido en México, el Ramo General 33 fue creado bajo la lógica de la desconcentración de atribuciones con el objetivo de fortalecer a las entidades federativas y lograr el desarrollo regional. Las ventajas para las entidades de este esquema se vinculaban con el otorgamiento de seguridad en la disponibilidad de los recursos y el fortalecimiento de las capacidades de planeación y programación de las entidades; así como de la generación de una mayor transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos. Ante este esquema y la evolución del marco normativo del Ramo 33, con el cambio de enfoque de una evaluación de los procesos operativos-administrativos y financieros hacia la evaluación del desempeño, se revela la necesidad y pertinencia de una evaluación de los fondos que integran el ramo en torno a su consistencia y orientación a resultados. Para esto, el CONEVAL llevó a cabo la evaluación piloto con el doble objetivo de diseñar un instrumento adecuado para la evaluación de los fondos del Ramo 33, acorde a su naturaleza, e identificar la consistencia y orientación a resultados de los fondos. Derivado de los resultados y del proceso de evaluación, se identifican áreas de oportunidad del instrumento piloteado. Del análisis se puede observar que el instrumento no se puede aplicar a todos los fondos de manera homogénea, debido a que éstos tienen naturalezas distintas. Por un lado, se tienen fondos orientados al saneamiento financiero como FAFEF y FORTAMUN que atienden el problema de la insuficiencia de recursos de los gobiernos estatales y municipales, y que no cuentan con un objetivo concreto de desarrollo; y por otro lado, se tienen fondos que se destinan principalmente al pago de nómina, sin un destino claro para las aportaciones, como FAEB, FASSA y FAETA. Esto sugiere la necesidad de ajustar el instrumento para que refleje a cada uno de los fondos, de acuerdo con su propia naturaleza, así como captar las especificidades de fondos con objetivos muy amplios. Asimismo, el instrumento tiene restricciones para valorar aquellos fondos con más de dos componentes, como es el caso de FAETA, FAIS y FAM, así como de los fondos que son operados por diferentes dependencias o entidades gubernamentales. Por lo que se encuentra necesario ajustar el instrumento para valorar con precisión aquellos fondos con más de un componente, además de permitir realizar un análisis integrado de la gestión financiera y de la gestión. Del mismo modo, dada la forma de operación de los fondos por la interlocución de distintos niveles de gobierno, se considera oportuno ajustar el instrumento para que se

43 facilite la diferenciación en los niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), delimitando claramente las atribuciones de cada nivel y en este sentido hacer una valoración precisa y diferenciada por nivel. Con base en esto se considera que en la evaluación de los fondos se debe tener presente su carácter complementario, al responder la creación de los fondos, por un lado, a la ordenación de recursos distribuidos a las entidades federativas, y por otro a la confluencia de recursos para la atención de ciertas problemáticas; así como de su carácter compensatorio y equitativo al implicar el paso de un sistema de participaciones a un sistema de transferencias; y por último, su carácter condicionado, al estar los recursos supeditados a la consecución y cumplimiento de objetivos específicos de desarrollo para cada uno de los fondos. De este modo, el cumplimiento de objetivos específicos en materia de desarrollo social debe estar vinculado con el contexto social de cada entidad. Por lo que se debe medir cómo el gasto transferido a las entidades se destina a las necesidades de cada entidad para la atención de las dimensiones de carencia social en la entidad. En estos términos de identifica que el gasto del Ramo 33 corresponde entre 35 y 40 por ciento del gasto total con el que cuentan las entidades (de acuerdo a la información analizada). El 57 por ciento del gasto del ramo se concentra en 10 entidades, de las cuales cinco se encuentran dentro de los estados con mayor porcentaje de población en pobreza. Entre los estados que participaron en la evaluación, tres de ellos se encuentran dentro las entidades que concentran la mayor proporción de gasto, Veracruz, Chiapas y Jalisco. Dentro de estas entidades, destaca Chiapas como las entidades con mayor porcentaje a nivel de población en situación de pobreza y pobreza extrema, así como Veracruz, como una de las entidades que aportan mayor porcentaje de población en pobreza. En cuanto al destino de los recursos, se encuentra de manera uniforme que el principal destino es la educación básica, al transferirse los recursos en su mayoría al FAEB, y dentro de este rubro se canalizan al pago de nómina; si bien se identifica que la principal carencia en los cinco estados es el acceso a la seguridad social, y las carencias que tuvieron incrementos son la carencias por acceso a la calidad y espacios de la vivienda y acceso a la seguridad social en dos entidades, y acceso a los servicios básicos de la vivienda y alimentación en una entidad. A partir del análisis contextual y de la operación de los fondos en las cinco entidades, se identifica algunos avances y retos. Entre los avances destaca el desarrollo de un marco normativo que regula la operación de los fondos, lo que ha permitido dar certeza sobre la disponibilidad de los recursos y su orientación; así como la

44 contribución a la transparencia en la asignación y ejercicio de los recursos. Asimismo, se identifican avances en la definición de los procesos que involucran la operación de los fondos, con la definición de roles y responsabilidades de las instancias involucradas. No obstante, derivado de la naturaleza del ramo, se identifican retos importantes. Algunos de estos se relacionan con la sistematización y calidad de la información disponible sobre los fondos, en lo que si bien se cuenta con conocimiento adquirido, no se poseen de registros lo que dificulta documentar procesos repercutiendo esto en la identificación de resultados y la transparencia del ejercicio de los recursos. Además, se identifican retos en la coordinación de las instancias, con un marcada diferenciación entre las instancias coordinadoras y ejecutoras, lo que repercute en una adecuada y fluida aplicación y ejercicio de los recursos, así como de la orientación al logro de objetivos concretos. Relacionado con esto, se encuentran también dificultades en la coordinación entre instancias ejecutoras, en el caso de fondos en los que por su naturaleza se involucran más de dos instancias, lo cual lleva a retrasos en la entrega de los bienes o servicios y coincidencia de esfuerzos. Del mismo modo, se identifican retos en la coordinación entre niveles de gobierno, lo que tiene efectos en la adecuada planeación, programación y ejecución. Por lo que la necesidad de una mayor participación de los operadores en la toma de decisiones lo que permita el fortalecimiento de las capacidades de planeación de las entidades, con objetivos claros ajustados a las necesidades locales y visiones multianuales de atención a problemáticas sociales concretas. Finalmente, uno de los retos más importantes y objetivo principal de la evaluación, es la dificultad en la identificación de los resultados. Por lo que si bien el cambio normativo en materia de evaluación entorno a la estructuración de los indicadores de desempeño ha contribuido a proporcionar una herramienta que facilite el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de los fondos, se identifica que la mayoría de los indicadores no están enfocados al logro de los objetivos concretos establecidos en la normatividad a nivel federal, lo cual se vincula a la falta de información en términos de desarrollo de diagnósticos, poblaciones o metodologías adecuadas en la cuantificación de metas. Lo que conlleva a que los indicadores no reflejan las acciones concretas en los estados y los objetivos particulares, vinculado con la coordinación entre el nivel federal y estatal, por la falta de socialización en el proceso de diseño y revisión de indicadores. Por otro lado, se vincula a un seguimiento y evaluación de los fondos en términos financieros, lo que también se refleja en los indicadores de varios fondos.

45 Por lo que, si bien con los cambios en la normatividad a partir de 2008 se ha avanzado a nivel federal con la incorporación del enfoque de evaluación del desempeño con la introducción de la metodología y estructuración en la matriz de marco lógico, falta ajustar éstos a los contextos estatales. De este modo, los retos que la evaluación de los fondos suponen reconocer por un lado, el carácter complementario y condicionado de las transferencias, y por otro lado, reconocer la singularidad de cada fondo al estar destinado a distintos objetivos aplicado a distintos contextos, y que a su vez permita evaluar en qué grado se alcanzan el objetivo compensatorio y equitativo de los fondos. Asimismo, que permita además de evaluar la orientación a resultados, determinar su consistencia en términos de la descentralización de atribuciones y fortalecimiento de las entidades, y el grado de desarrollo regional logrado con la contribución de las aportaciones.

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47 Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, S.C. (2014) Evaluación Piloto en Sinaloa del modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos, Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), Hallazgos finales de la evaluación (Documento interno). Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, S.C. (2014) Evaluación Piloto en Sinaloa del modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos, Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP), Hallazgos finales de la evaluación (Documento interno). Centro de Estudios para un Proyecto Nacional Alternativo, S.C. (2014) Evaluación Piloto en Sinaloa del modelo de Términos de Referencia para la evaluación de los Fondos, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Hallazgos finales de la evaluación (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) Hallazgos finales (Documento interno).

48 Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP) Hallazgos finales (Documento interno). Instituto de Investigaciones Dr. José Luis Mora (2014) Evaluación Piloto en Veracruz del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos del Ramo General 33, Evaluación del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) Hallazgos finales (Documento interno). Guizar Jiménez, José de Jesús (2004) Ramo 33: Fondos de Aportaciones Federales (Aspectos Normativos, Operativos y Financieros del Gasto Federalizado), Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas, Guadalajara, Jalisco, México. Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014) Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FAEB) (Documento interno). Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014) Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FASSA) (Documento interno). Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014), Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FAIS) (Documento interno). Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014), Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FORTAMUN) (Documento interno). Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014) Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FAM) (Documento interno). Consultores en Innovación, Desarrollo y Estrategia Aplicada, S.C. (2014) Informe final de la Evaluación piloto en San Luis Potosí del modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de los Fondos (FAETA) (Documento interno).

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51 Anexo Características de los ocho fondos que integran el Ramo General 33, 2013 Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en datos de la LCF, LGE, Ley General de Salud, así como las MIR de los fondos.

52 Características de los ocho fondos que integran el Ramo General 33, 2013 (cont.) Fuente: Elaboración propia con base en datos de la LCF, así como las MIR de los fondos.