IMPLEMENTACION DE LA INCLUSION FINANCIERA Y LA BANCARIZACION EN EL CONTEXTO SOCIO-JURIDICO COLOMBIANO INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN

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1 1 IMPLEMENTACION DE LA INCLUSION FINANCIERA Y LA BANCARIZACION EN EL CONTEXTO SOCIO-JURIDICO COLOMBIANO INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS SANTIAGO DE CALI, SEPTIEMBRE 03 DE 2.014

2 2 IMPLEMENTACION DE LA INCLUSION FINANCIERA Y LA BANCARIZACION EN EL CONTEXTO SOCIO-JURIDICO COLOMBIANO INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR EL TITULO DE ABOGADO MONIKA MAYOR POSSO UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA CALI FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS SANTIAGO DE CALI SEPTIEMBRE 03 DE 2014

3 3 TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN METODOLOGÍA TIPO Y DISEÑO GENERAL DEL ESTUDIO FUENTES Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN Fuentes Secundarias Fuentes Primarias RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO Establecimientos de crédito Establecimientos bancarios Corporaciones Financieras HISTORIA DE LA BANCARIZACIÓN EN COLOMBIA Microcrédito La Banca de Oportunidades Corresponsales No Bancarios en Colombia DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO ANALISIS JURISPRUDENCIAL AVANCES EN COLOMBIA DURANTE LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS NORMA JURIDICA, SISTEMA NORMATIVO NORMA JURIDICA SISTEMA NORMATIVO CONCEPTO SOCIOLÓGICO DE VALIDEZ CONCEPTO ÉTICO DE VALIDEZ CONCEPTO JURÍDICO DE VALIDEZ CONCEPTO DE EFICACIA LA EFICACIA DE LOS DERECHOS SOCIALES EN EL CONTEXTO JURIDICO COLOMBIANO INSTRUMENTOS DE PROTECCION DE LOS DERECHOS... Error! Marcador no definido. 4.4 ALGUNAS CARACTERÍSTICAS COMUNES A LOS INSTRUMENTOS DE PROTECCIÓN

4 5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA.. 4

5 5 INTRODUCCIÓN El presente Proyecto de Investigación consiste en realizar un análisis tendiente a identificar cómo ha sido la implementación de la Inclusión Financiera y la Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano, para lo cual se articularían el análisis y exposición de dichos criterios con la exposición normativa, visto todo esto en el ámbito de la filosofía del Derecho y la Teoría del Derecho, esto es, los conceptos de eficacia, validez y el sistema normativo colombiano. Buscando así la conexión con los derechos y garantías que el constituyente del 91 dejo insertos en la carta magna colombiana, dentro de los cuales están los DESC (Derechos Económicos, Sociales y Culturales), como la generalización de los derechos económicos (Bancarización e Inclusión Financiera). Para ir adentrándonos en la formulación del problema de investigación, es importante señalar que en el lenguaje jurídico la eficacia suele entenderse como el cumplimiento efectivo de una norma; más concretamente, una norma es eficaz cuando los destinatarios ajustan su comportamiento a lo prescripto en la misma, o al menos en los casos en que esto no ocurre, cuando la norma tiene fuerza bastante para imponer la consecuencia en ella prevista como reacción al incumplimiento. En este sentido y para darle una orientación desde la directriz que pretende enfatizarse en torno al desarrollo del problema de investigación es conveniente establecer una definición preliminar de eficacia, en estos términos: Eficacia del orden jurídico consiste en el logro de la conducta prescrita, en la concordancia entre la conducta querida por el orden y la desarrollada de hecho por los individuos sometidos a ese orden. Pero también puede considerarse la eficacia del orden

6 6 jurídico en relación con la efectiva aplicación de las sanciones por los órganos encargados de aplicarlas en los casos en que se transgrede el orden vigente (Ossorio, 2006, p. 354). Lo anteriormente señalado en esta definición ilustrativa, conduce a inteligir a contrario sensu la noción de ineficacia como: el carácter de una norma de derecho que no produce el efecto deseado, que no es aplicada, o que es poco aplicado (Cornu, p.460). Empero, lo previamente señalado, no es suficiente para lograr comprender y discernir un tópico tan resbaladizo y problemático como lo es el concepto de ineficacia. Conectando con lo anterior, el presente documento pretende responder a la siguiente pregunta de investigación y directriz: Cuál ha sido la implementación de la Inclusión Financiera y la Bancarización materializada en la ley 1328 de 2009, en el contexto sociojurídico colombiano? A su vez, se tiene como hipótesis preliminar, el considerar que más allá de los datos aportados por los estudios realizados por instituciones y entidades como Asobancaria, el Banco de la República y la Superintendencia Financiera de Colombia, queda en evidencia que dichos análisis no tienen en cuenta otras variables que aportarían elementos de juicio para determinar el grado de implementación de la Inclusión financiera y la Bancarización en el ámbito socio-jurídico colombiano. En consecuencia, se pretende en el presente documento, y como objetivo general del mismo: analizar la implementación de la Inclusión Financiera y Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano entre los años y Lo anterior, porque tendremos la posibilidad de tratar de armonizar nociones y conceptos jurídicos complejos y divergentes dentro del ámbito del derecho económico, constitucional (y demás ramas complementarias), así como de la Filosofía del Derecho y de la Teoría Jurídica como lo son: jurisdicción, igualdad, inclusión Financiera, Bancarización, norma, y eficacia,

7 7 los cuales constituyen los tópicos alrededor del cual gira en gran medida el presente texto. La motivación para abordar el tema, resulta de la experiencia de trabajar en una entidad financiera, lo cual puede mostrar un punto de vista objetivo de cara al cliente y a las normas en sí que lo cobijan y de igual manera de su aplicación, cumplimiento y conocimiento por parte de los ciudadanos. Donde se aprecia que a pesar que desde el año 2009 se viene hablando y legislando del tema, todavía vemos que pocas Entidades Financieras han mostrado el interés por incluir programas para acompañar al Gobierno Nacional y apalancar este tema de con el fin de lograr la igualdad de los ciudadanos para acceder al Sistema Financiero, que estén de acordes a sus capacidades y necesidades económicas, conllevando por ende a un mayor desarrollo social y económico de nuestro país. El haber evidenciado en la praxis los avances y las dificultades encontradas de la actividad realizada en el campo financiero, me motivó a revisar material bibliográfico a través de literatura especializada y de documentos monográficos así como de textos específicos que traten el tema de la Inclusión Financiera y la Bancarización desde una perspectiva diferente a los estudios descriptivos y estadísticos de entidades como Asobancaria, el Banco de la República y la Corporación Financiera colombiana, y, que logren dar cuenta de dicho fenómeno desde una mirada más social, coherente con la realidad que se vive en el ámbito colombiano, tratando de encontrar la verdadera aplicabilidad conforme al sentido de lo que las normas buscan en este caso en particular. Es por esto que se pretende sustentar las razones para señalar por qué en mi criterio, la reglamentación e implementación de la norma en comento, esto es la ley 1328 de 2009, el Decreto 663/93 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Circulares Externas de la Superintendencia Financiera de Colombia y demás normas concordantes y complementarias, no han sido

8 8 implementadas de acuerdo como lo muestran los informes de las entidades previamente señaladas al obviar otras razones y elementos de juicio en cuanto a la Inclusión Financiera y la Bancarización. Teniendo en cuenta los predicamentos expresamente insertos en la Constitución Política Colombiana donde se señala que: Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democráticas, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran, en la prevalencia del interés general (Henao,J.,1992,p.1); y todo lo contenido en las demás normas y artículos de la Constitución y demás leyes concordantes con lo previamente señalado, donde se establecen los principios y directrices de la Inclusión Financiera y la Bancarización -para señalar solo los aspectos formales inmersos en la problemática a abordar-, no corresponde con la realidad vivenciada en la práctica, y en la realidad socio-jurídica. Por lo tanto conlleva a que la ley 1328 de 2009 y los tópicos sean ineficaces como parte del sistema normativo, de los presupuestos y las aspiraciones del Estado colombiano. Desde esta perspectiva el desarrollo final del trabajo de investigación, no pretende ser una posición a seguir por la doctrina o por los especialistas en el tema, sino más bien un pequeño y modesto aporte al Estado del Arte sobre este tópico. Ha sido un rasgo característico y determinante de todas las culturas y civilizaciones darle mucha relevancia y privilegio a la dinámica socioeconómica. Este hecho se patentiza y exterioriza de manera mucho más determinante en el ámbito de la cultura occidental. Aunque no existe una definición única para la Inclusión Financiera, internacionalmente y al interior del país, hay consenso acerca de la importancia de incentivar y extender el acceso a servicios financieros formales a toda la población.

9 9 En este sentido, diferentes estudios evidencian la relación positiva entre el nivel de acceso a los servicios financieros y el crecimiento económico así como de sus implicaciones en el bienestar de la población. Para la Asobancaria y para los propósitos de este texto, se entiende la Inclusión Financiera como un proceso que involucra, por un lado, una visión tradicional de la bancarización, medida como el número de personas y empresas con acceso al sistema financiero por el lado del ahorro o del crédito, y por otro lado, el acceso eficiente a sistemas y herramientas de pago, bien sea que quien los utilice sea un cliente o un usuario del sistema (Asobancaria, 2010). Así mismo, para el gremio, antes que tener productos de ahorro y crédito, la población, en particular la de menores ingresos, precisa el acceso a productos de pago y transaccionales. De ahí que más que hacer referencia a la bancarización prefiramos hacer referencia a la inclusión financiera, entendida esta como un proceso en el que se le va añadiendo valor a los productos del sector, en función de las necesidades individuales de los distintos estamentos de la población. Tal y como muy acertadamente lo señala Bancolombia en su informe Sostenibilidad Crediticia: Nuestro Aporte al Desarrollo del Emprendimiento en Colombia 1, la sociedad colombiana se ha visto inmersa en una situación de inequidad durante las últimas décadas, caracterizada por el surgimiento de actividades como el paga diario y el gota a gota, a través de las cuales se cobran intereses por encima de la tasa de usura, como resultado del limitado acceso de algunas comunidades al sistema financiero. En este contexto, Bancolombia decidió crear una estrategia para facilitar iniciativas de Inclusión Financiera en comunidades vulnerables, a fin de asegurar la sostenibilidad de la economía y, por ende, de la propia organización. El concepto de bancarización tiende a relacionarse con el acceso de los agentes económicos al crédito. Sin embargo, se trata de un concepto más 1

10 10 amplio que hace referencia al acceso a todos los servicios financieros disponibles. La bancarización es a su vez una herramienta clave para los países en vía de desarrollo, en tanto que juega un papel significativo frente a la reducción de la pobreza, razón que la ha convertido en un tema de gran importancia para las economías de Latinoamérica (Tafur, et,al). Si la Bancarización propende a generar oportunidades, lo cual es especialmente cierto para los países pobres, y, dado que la bancarización está directamente relacionada con el crecimiento económico y ofrece la posibilidad a las personas de bajos ingresos de mejorar sus condiciones de vida y a las pequeñas empresas de apalancarse para desarrollar sus negocios, es claro que debiera constituirse en una herramienta fundamental en la lucha contra la pobreza en el contexto colombiano, sin embargo esto todavía no puede evidenciarse. Debemos necesariamente ir a la filosofía del derecho, donde se constata que por eficacia cabe entender, en principio, la virtud o fuerza para alcanzar un fin, la idoneidad de un instrumento para lograr determinado objetivo. En ocasiones, cuando se habla de la eficacia o ineficacia del Derecho o de alguna norma se hace en este sentido, que implica una concepción instrumental del orden jurídico al servicio de determinados fines. Puesto que el desarrollo y exposición del presente documento tiene como eje la dualidad Inclusión Financiera y Bancarización y la implementación de la norma (Ley 1328 de 2009), es menester tocar así sea de manera tangencial lo referente a este tópico, y a contrario sensu lo que se conoce como eficacia de la norma. La teoría del derecho y la filosofía del derecho, han mantenido debates incesantes y recurrentes por parte de teóricos, iusfilósofos y especialistas en esta temática que no llegan a un consenso generalizado. Sin embargo, hay dos tesis que parecen de general aceptación en el estado actual de la teoría del derecho y que vale la pena referenciar:

11 11 La primera se refiere a la existencia de un sistema jurídico y puede enunciarse así: La eficacia de un sistema jurídico es condición necesaria de su existencia. La segunda se refiere a la existencia de una norma jurídica y podría enunciarse así: La eficacia de una norma jurídica no es condición necesaria de su existencia. Como se señaló al principio, la conjugación de las dos tesis precedentes dan lugar a una tercera tesis que implica que: La eficacia de las normas es condición necesaria de la existencia de los sistemas jurídicos. En consecuencia el documento final de investigación que a continuación se plasma, estará diseñado y concatenado de la siguiente manera: El capítulo 1, está destinado de manera exclusiva a describir los aspectos metodológicos utilizados para la construcción y exposición del presente documento, esto es, el tipo y diseño general del estudio, las técnicas, métodos y fuentes de recolección de la información. El segundo apartado (numeral 2 y primer capítulo), donde están consignados los resultados de la investigación, conectando con los objetivos específicos plasmados en el proyecto, indica los aspectos sustanciales relacionados con el sistema financiero colombiano, su estructura y funcionamiento. Exponiendo y contextualizando el fenómeno de la Inclusión Financiera y la Bancarización en el contexto socio-jurídico colombiano, teniendo en cuenta experiencias externas que posibiliten tener mayores elementos de juicio sobre esta temática, incluyendo programas de la Naciones Unidas y tomando como referencia el análisis jurisprudencial. En el tercer acápite mostraremos los avances en Colombia durante los últimos 3 años tomando como referencia algunas entidades financieras que han

12 12 avanzado en este tema tan importante para apalancar la economía de nuestro país y de promover la igualdad en cuanto al acceso al sistema financiero. En el cuarto acápite analizaremos la norma jurídica y el sistema normativo que centra la atención en la Carta de derechos inserta en la Constitución política colombiana de 1991, y conecta los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), con la Inclusión Financiera y la Bancarización. Y revisando la eficacia de la norma y los tópicos que desde la Filosofía del Derecho son sustanciales para fundamentar la Inclusión Financiera y la Bancarización desde una perspectiva iusfilosofica y socio-jurídica, lo cual posibilite interrelacionar esta temática con el ámbito normativo, jurisprudencial e institucional colombiano. En el capítulo final de este documento dejaremos insertas las impresiones que han permitido analizar el impacto social y la incidencia que han tenido la Inclusión Financiera y la Bancarización, indicando la aplicabilidad de esta tendencia en el contexto socio-jurídico colombiano, y, a partir de este ejercicio argumentar conclusiones y allegar recomendaciones para que sea una realidad palpable y aplicable en todo el territorio colombiano. Por último se adjuntan y señalan las referencias bibliográficas obtenidas a través de las fuentes de recolección de la información, fundamentales para la construcción del documento final.

13 13 1. METODOLOGÍA Para fundamentar métodos: la investigación final, se han empleado los siguientes Método Deductivo: ya que a través de las resoluciones de la ONU (PNUD) y de la jurisprudencia, se pretende analizar la ley con el fin de señalar proposiciones desde lo general hacia lo particular referente a la Inclusión Financiera y la Bancarización, vistas estas bajo el prisma de la implementación de la ley 1328 de 2009, desde los presupuestos establecidos en el planteamiento, formulación y sistematización del problema, así como de los objetivos que han direccionado el mismo.

14 TIPO Y DISEÑO GENERAL DEL ESTUDIO Ha sido una investigación básica a traves de la cual se pretende realizar la descripción, analisis e interpretacion relacionada con la eficacia de la Inclusión financiera y la Bancarización, por conducto de la ley 1328 de 2009 y demás normas complementarias en el contexto colombiano, contrastando esto con las demas consecuencias sociales no tenidas muy en cuenta por los informes de algunas entidades. La investigación final ha sido de tipo descriptivo, esto porque, inicialmente se señalaron los aspectos sustanciales relacionados con el concepto de Inclusión Financiera y Bancarización y su articulación a lo que desde la filosofía del derecho y la teoría del derecho se conoce como sistema normativo, validez y eficacia e ineficacia de la norma para que a partir del análisis y la comparación de elementos teórico - conceptuales, logrando así sustentar las razones para fundamentar el planteamiento y formulación del problema y los objetivos que se pretenden alcanzar al final de la investigación.

15 FUENTES Y TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INFORMACIÓN Fuentes Secundarias. Para recopilar la información utilizada en la investigación, se consideró para este cometido, los siguientes instrumentos: Doctrina Textos Revistas especializadas Documentos Artículos de prensa Artículos de internet Estadística El presente documento, se ha generado en gran parte, a través del estudio y procesamiento de la información secundaria de fuentes oficiales, como el la Superintendencia Financiera de Colombia, el Departamento Nacional de Estadística de Colombia (DANE) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de Colombia. Además, se emplea información suministrada por entidades gremiales como la Asociación Bancaria de Colombia (Asobancaria) y la Asociación Nacional de Instituciones Financieras de Colombia (ANIF) entre otros Fuentes Primarias. Para sustentar y darle fundamento empírico a la investigación, se utilizará como fuente primaria la ley y la jurisprudencia.

16 16 2. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 2.1. EL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO La estructura económica colombiana, está compuesta por dos grandes categorías: por un lado, los establecimientos de crédito y las sociedades de servicios financieros, y por otra, el Banco de la República como banco único de emisión, depositario de las reservas internacionales, cuya junta directiva, por expreso mandato constitucional (artículo 372) actúa como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. El artículo 92 de la Ley 45 de 1990 define así los establecimientos de crédito: Se consideran establecimientos de crédito las instituciones financieras cuya función principal consiste en captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito. Dichos establecimientos comprenden en lo actualidad las siguientes clases de instituciones financieras: bancos, corporaciones financieros, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras 2 La supervisión de estas instituciones, que compete al Presidente de la Republica, se ejerce a través de la Superintendencia Financiera, entidad gubernamental encargada de vigilar el cumplimiento de las normas que regulan el funcionamiento del sistema y las actividades de las instituciones que lo integran. 2 Desde 2002, y de acuerdo con lo ordenado por el artículo 5 de la Ley 546 de 1999, las antiguas corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) debieron transformarse en bancos comerciales y, desde 2004, los bancos comerciales propietarios de las CAV debían haber enajenado las acciones que poseían en ellas, porque la ley colombiana prohíbe expresamente a los establecimientos de crédito poseer id acciones de entidades de su misma naturaleza domiciliadas en Colombia.

17 Establecimientos de crédito. Son aquellas instituciones financieras que, en su condición de intermediarios, cumplen la función social de captar en moneda legal el ahorro del público para canalizarlo a las actividades productivas y de consumo en forma de préstamos. No son establecimientos de crédito otras instituciones como los almacenes generales de depósito, las sociedades fiduciarias, los fondos de cesantías y pensiones, clasificadas legalmente como sociedades de servicios financieros, ni tampoco las compañías de seguros y los comisionistas de bolsa, entre otros, puesto que en desarrollo de su objeto captan y administran recursos del ahorro, pero no los prestan sino que los administran prestando otro tipo de servicios Establecimientos bancarios. De acuerdo con el numeral 2 del artículo 2 del Decreto 663 de 1993, conocido como el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), son establecimientos bancarios las instituciones financieras que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista y a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito. Según el artículo 16 de lo Ley 795 de 2003, el monto mínimo de capital 3 que en ese año debía acreditarse para solicitar la constitución de un establecimiento bancario era $ , que en lo sucesivo se ajustó anualmente en forma automática en el mismo sentido y porcentaje en que varía el índice de precios al consumidor (IPC) suministrado por el DANE. 3 Para otras entidades financieras el artículo 16 de la Ley 795 de 2003 fijó los siguientes capitales mínimos, reajustables anualmente según el IPC(Índice de Precios al Consumidor): corporaciones financieras: $ ; compañías de financiamiento comercial: $ ; sociedades fiduciarias: $ ; sociedades administradoras de fondos de pensiones: $ ; sociedades administradoras de fondos de cesantías: $ ; para las demás entidades financieras: $

18 18 No obstante, no basta acreditar el capital mínimo requerido para la constitución del establecimiento, pues el negocio bancario no se fundamenta únicamente en la solvencia patrimonial. También merecen especial consideración la solvencia técnica, profesional, ética y moral, razón por la cual los accionistas y administradores de un banco objeto de creación o adquisición deben demostrar dichas calidades ante la autoridad competente. Igualmente, existen otras normas legales que pueden impedir que un inversionista o grupo de inversionistas pueda hacerse al control de un establecimiento de crédito; por ejemplo, aquellas que se refieren a lo libre competencia Corporaciones Financieras. En los términos del numeral 3 del artículo 2 del EOSF: Son corporaciones financieras aquellas instituciones que tienen por función principal la captación de recursos a través de depósitos o de instrumentos de deuda a plazo, con el fin de realizar operaciones activas de crédito y efectuar inversiones, con el objeto primordial de fomentar o promoverla creación, reorganización, fusión, transformación y expansión de empresas, en los sectores que establezcan las normas que regulan su actividad. 2.2 INCLUSION FINANCIERA Y BANCARIZACION 2.1. CONSIDERACIONES PREVIAS Pese a que en Colombia la información desagregada sobre la relación de los hogares con el sistema financiero es escasa, algunos estudios como la Encuesta Nacional sobre Servicios Financieros Informales 4 y la encuesta de 4 La Encuesta sobre servicios financieros informales fue realizada en 2008 por Econometría S.A. para USAID. Se consultó a una muestra de hogares y microempresas de estratos 1,2 y 3, tanto urbanos como rurales, representativos a nivel nacional.

19 línea de base del programa Oportunidades Rurales 5, ofrecen muestras valiosas con respecto a los comportamientos económicos de una muestra representativa de la población. Por otra parte, la Encuesta de carga y educación financiera de los hogares contratada por el Banco de la República, hecha en Bogotá y de manera exclusiva a personas con algún producto financiero del sistema bancario formal, ofrece información más detallada sobre el uso de los servicios financieros y en general sobre el comportamiento financiero de los hogares; adicionalmente, esta encuesta recoge la única información que existe hasta el momento sobre el nivel de competencias financieras de un segmento de la población colombiana (Estrategia Nacional de Educación Económica y Financiera, 2010). El trabajo de campo de la encuesta, fue realizada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE), y desde comienzos de 2010 en Bogotá se ha venido consultando a una submuestra de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE. Antes de iniciar cada encuesta se aplicó una pregunta-filtro para identificar los hogares que poseen alguna relación crediticia o acreedora con el sistema financiero, y las preguntas se formulan de manera presencial en los hogares que pasan dicho filtro; también se recopila información sobre las características financieras del hogar, el estado de endeudamiento, ahorro e inversión. Durante la primera etapa de recolección de datos se encuestaron hogares, cuyos resultados, expandidos a la población de Bogotá, representan información de familias capitalinas bancarizadas (aproximadamente el 36,2% de los hogares bogotanos). Las tres encuestas referenciadas, ofrecen indicadores sumamente interesantes de los comportamientos financieros de una muestra representativa de la población, los cuales se indican a continuación: De los datos analizados y tabulados en la Encuesta nacional sobre servicios financieros informales, se logró determinar que: el 79% de los hogares 5 La encuesta de línea base fue realizada en 2008 por MVI Social SRL para el Ministerio de Agricultura. Fue diligenciada por una muestra de personas, en zonas rurales de Bolívar, Córdoba, Huila, Nariño, Santander y Sucre. 19

20 20 colombianos (5,2 millones de hogares) ha utilizado por lo menos una vez servicios de crédito informal 6, siendo el préstamo del agiotista el segundo en importancia después del crédito con amigos, vecinos y familiares; en contraste, sólo el 46,1% reportó haber hecho uso del crédito financiero formal 7. Mientras que la utilización del crédito informal es generalizada y similar en todos los estratos y cuartiles de gasto, el uso del crédito formal aumenta a medida que se asciende en estrato y cuartil de gasto: el porcentaje de familias que utiliza el crédito formal es 28% entre los hogares en el cuartil más bajo de gastos y aumenta a 63% en el cuartil superior. En todos los estratos y cuartiles se encuentra un uso generalizado de los sistemas informales de ahorro: sólo el 34% afirma que ahorran en bancos, fenómeno que se profundiza en los cuartiles más bajos del ingreso; el 11% utiliza las cadenas, natilleras y pirámides. Por su parte, el uso de mecanismos y servicios del sistema financiero formal se incrementa a medida que aumenta el estrato o cuartil de gasto. En el caso del ahorro en bancos este pasa de 1,12% en el cuartil inferior al 49,86% en el cuartil superior de gasto. Por otra parte, y en un contexto diferente, la encuesta de línea de base del Programa Oportunidades Rurales también ofrece interesantes indicadores, en este caso, sobre la situación financiera de los hogares rurales: Sólo 27% de los productores rurales de las regiones Andina y Caribe indicaron que habían tenido acceso a algún tipo de crédito, ya sea formal o informal. Por su parte, en la región del Pacífico sólo un productor reportó que había tenido acceso al crédito. Respecto a la tenencia de cuentas de ahorro, la información de la encuesta aplicada indica que aproximadamente el 38% de los hogares encuestados en las regiones Andina y Caribe tiene algún miembro de la familia con una cuenta de ahorros. En la región del Pacífico sólo dos hogares reportaron que uno de sus miembros tenía cuenta de ahorros. El monto 6 Casas de empeño, prestamistas y amigos, vecinos y familiares. 7 Caja de compensación, Cooperativa, Banco, Fundación u ONG.

21 21 promedio de los ahorros de los productores rurales de la región Andina y Caribe que tienen ahorros es $ por familia. En la región del Pacífico, el monto ahorrado por los dos usuarios encuestados que tienen cuenta de ahorros, era $ y $ pesos colombianos. En el tema de los seguros, sólo el 3,7% de los hogares rurales en las regiones Andina y Caribe cuenta con algún tipo de póliza de seguros. En la región del Pacífico ninguno de los hogares encuestados señaló que había contratado algún tipo de póliza de seguros. Por último, los primeros resultados de la Encuesta de carga y educación financiera de los hogares para los ciudadanos de Bogotá que cuentan con algún producto del sistema financiero, indicó que los hogares destinan cerca del 20% de sus ingresos para el servicio de sus deudas. Esta proporción es más elevada para los hogares cuyo jefe de hogar es mayor de 40 años, los pertenecientes a los dos primeros quintiles de ingresos y los que cuentan con educación universitaria. Por su parte, las respuestas a las preguntas que corresponden al módulo de educación financiera respondidas por los jefes del hogar indicaron tendencias similares a las encontradas en encuestas internacionales, aunque con tasas de respuesta correcta inferiores a sus comparadores en países desarrollados: Sólo el 0,76% de los jefes de hogar encuestados logró responder correctamente las 10 preguntas del módulo de educación financiera. Estos individuos son en su totalidad hombres mayores de 30 años y pertenecen a los dos quintiles más altos de ingreso. Sólo el 1,52% de los jefes de hogar encuestados respondió correctamente la totalidad de las preguntas sobre mercados de capitales (6, 7, 8, 9, 10). Sólo 18% de los jefes de hogar encuestados respondieron acertadamente tanto las preguntas de tasas de interés como las de inflación.

22 22 22% de los jefes de hogar encuestados respondieron correctamente la totalidad de las preguntas sobre inflación (3, 4, 5). 44% de los jefes de hogar encuestados respondieron correctamente todas las preguntas sobre tasa de interés (1, 2, 38). Las conclusiones que se pueden extraer de la información preliminar del módulo de educación financiera son: En el agregado, los hombres jefes de hogar tienen un mayor grado de alfabetismo financiero que las mujeres jefes de hogar. No obstante, las madres cabeza de familia (jefes de hogar) de los dos quintiles más bajos de ingreso muestran mayores conocimientos financieros que los hombres de su quintil correspondiente. En el total, la población mayor de 40 años tiene un mayor conocimiento de los conceptos financieros básicos que la población entre 18 y 40 años sin distingo de género. Sin embargo, en el quintil 1, los individuos entre 18 y 40 años evidencian mayores aptitudes financieras que los mayores de 40. En general, existe un bajo nivel de educación financiera en la población capitalina bancarizada, lo cual es un indicio preocupante, pues no es aventurado pensar que la situación debe ser peor para la población del resto del país y para la no bancarizada. Otros elementos de información sobre la cultura financiera de los hogares, en particular la relacionada con las llamadas pirámides financieras, provienen de artículos en diversos medios de comunicación: Con la información disponible en prensa, puede decirse que con anterioridad a la declaratoria de la emergencia social de 2008, las pirámides habrían captado cerca de $4 billones. Algunos medios afirman que esta cifra asciende a los $5 billones, lo que equivale al 10% de los depósitos de ahorro de los establecimientos bancarios con corte a diciembre de De acuerdo con el ex Superintendente de Sociedades, Hernando Ruiz, la cifra de afectados por las pirámides para dicho

23 23 periodo, se acercó a personas en todo el territorio nacional de los afectados correspondieron a depositantes en las tristemente célebres para los ahorradores, firma Dinero Rápido, Fácil y Efectivo (DRFE), a la firma DMG Grupo Holding S.A. y a Costa Caribe. Los datos previamente indicados, permiten confirmar algunos de los hechos por los cuales países que confirman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), justifican la existencia de una estrategia nacional de Educación Financiera en su territorio. Entre estos se encuentran: Desconocimiento y desinformación general sobre temas financieros, que tienen efectos adversos sobre la población y conllevan a malas prácticas financieras, como el sobreendeudamiento. La alarmante falta de información y escaso acceso a los servicios financieros, los cuales fomentan el uso de prácticas financieras informales que ocasionan costos elevados y tienen desventajas para la población. Creciente número y complejidad de los servicios financieros, que dificultan la toma de decisiones informadas por parte de los individuos; decisiones gravemente equivocadas en este campo pueden incidir muy negativamente en el bienestar de las familias y pequeñas empresas. La utilización reiterada de servicios financieros informales y de vehículos de captación ilegales demuestra el alto grado de desinformación y desconocimiento financiero de la población colombiana. Es claro que estos hechos no sólo evidencian la necesidad de la Educación Económica Financiera, sino que justifican el diseño e implementación de una estrategia de carácter nacional unificada en cuanto a sus objetivos. Estos últimos deben definirse con base en las necesidades reales de la población, diagnosticadas con apoyo en los resultados de una encuesta suficientemente representativa, continua y comparable en términos

24 24 internacionales, enfocada en el uso de servicios financieros y en la medición de ciertas competencias financieras de la población. El desconocimiento y desinformación generalizados de la población colombiana sobre temas básicos de economía y finanzas limitan la capacidad de los ciudadanos para tomar decisiones fundamentadas y consistentes en este aspecto básico de la vida contemporánea. Así mismo, la falta de desarrollo de competencias relacionadas con estos temas impide que las personas participen activa y responsablemente en procesos económicos muy importantes, lo cual, en un mediano plazo, influye negativamente sobre su bienestar individual y familiar, y retrasa el avance de la sociedad en su conjunto. La escasez de competencias básicas para la toma de decisiones económicas y financieras de la población se manifiesta en los datos existentes sobre la situación y el comportamiento financiero de los hogares; igualmente se puede deducir de información anecdótica pertinente, como los conocidos casos de las pirámides de ahorro cuya dimensión e impacto negativo alcanzaron proporciones sin precedentes en varias zonas del país. Esa evidencia de la necesidad de ofrecer educación económica y financiera (EEF) a los colombianos, junto con un marco legal favorable para su implementación y una creciente conciencia de sus efectos en el bienestar de la sociedad, han generado interés por desarrollar programas que la promuevan en algunas instituciones públicas, entidades del sector financiero y varias ONG. Estos programas tienen objetivos, contenidos, metodologías y audiencias muy variadas, y aunque se realizan con muy buena voluntad por parte de las instituciones que los adelantan, en la gran mayoría de los casos funcionan sin suficientes lineamientos, recursos o coordinación como para garantizar su calidad e impacto. La ley 1328 de 2009 (Reforma Financiera) estableció que las entidades del sector financiero deben desarrollar programas de Educación Económica y Financiera ; dicha consagración se hizo como un Principio General y como una

25 25 Obligación Especial a cargo de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y hace relación al desarrollo de programas educativos respecto de los productos y servicios financieros que ofrecen las entidades vigiladas, de la naturaleza de los mercados en los que actúan, de las instituciones autorizadas para prestarlos, así como de los diferentes mecanismos establecidos para la defensa de sus derechos. (Literal f del artículo 3 de la Ley 1328 de 2009). Cabe precisar que esta previsión legal empezó a regir el 1º de julio de Hasta hoy no existe en Colombia un marco institucional que guíe y coordine las iniciativas de EEF con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos, optimizar los recursos destinados para realizarlas y compartir experiencias que conlleven a mejores prácticas y resultados en su desarrollo. Es justamente por esta razón que, en el contexto actual, que el país requiere contar con una estrategia nacional de EEF, que coordine estos esfuerzos individuales y ejerza liderazgo para unificar una propuesta coherente en esta vía. En consecuencia, puede indicarse que de acuerdo a la literatura económica, logra evidenciarse que aquella logra explicar ampliamente la relación entre el sistema financiero y el crecimiento económico. Tal y como acertadamente lo señala Tafur Saiden (2009), autores como Arboleda y Manrique (2004), Babczuk (2005), Levine (1997) y Zervos y Levine (1998) han tratado extensamente el tema. Esto es porque el sistema financiero tiene un papel preponderante en las economías modernas y puede influir significativamente en el progreso económico, especialmente en países con mercados de capitales poco desarrollados como el colombiano, convirtiéndose en piedra angular de la prosperidad económica. De ahí la importancia de acelerar la implementación de la Bancarización porque existe un bajo acceso de los agentes económicos a los servicios financieros.

26 26 Es pertinente indicar, que generalmente se entiende por Bancarización - el acceso que tienen los agentes económicos al crédito; sin embargo, se trata de un concepto mucho más complejo (Alves, S. y Da Silva, D.,2006). Para los presupuestos y fines del presente estudio, se entenderá por Bancarización tanto el grado de profundidad financiera como el acceso a los servicios financieros formales: crédito, ahorro, seguros, transferencia de valores y pagos HISTORIA DE LA BANCARIZACIÓN EN COLOMBIA En los últimos años, el análisis de la bancarización, entendida en forma general como el acceso de la población a los servicios financieros, ha tomado una gran relevancia por su impacto positivo sobre el desarrollo económico y la distribución de los recursos; sin embargo, no existe un consenso sobre su medición, en vista de que las diferentes propuestas metodológicas se encuentran sujetas a restricciones en la disponibilidad de la información y a la imposibilidad de realizar comparaciones entre los indicadores desarrollados para cada región. Los avances de la bancarización han sido aproximados en la literatura a través de indicadores de cobertura o profundización financiera, tales como la ampliación de infraestructura de los establecimientos, el crecimiento de los depósitos y la reducción de los costos de transacción. No obstante, estas medidas no permiten identificar los avances en la vinculación de los servicios financieros en la actividad cotidiana de los individuos, los cuales son indispensables lograr un impacto significativo sobre el crecimiento económico (Capera y González, 2011). De acuerdo con Morales y Yáñez (2006), la Bancarización es un proceso asociado al establecimiento de relaciones estables y amplias entre los

27 27 usuarios y las entidades que conforman el sistema financiero; por tanto, su medición requiere de indicadores que permitan establecer la capacidad efectiva que tienen los usuarios para acceder a este tipo de servicios a lo largo del tiempo. Una estimación adecuada de esta capacidad debe incluir, además de las medidas tradicionales de profundización financiera e infraestructura del sistema financiero, una estimación de los costos y requisitos que deben cumplir los usuarios para abrir o mantener activos los diferentes servicios financieros. De cierta manera, los servicios financieros pueden entenderse como bienes preferentes (merit goods), de acuerdo con el concepto propuesto por Musgrave (1995). Es posible que segmentos de la población que claramente se beneficiarían al utilizar servicios financieros, no los demanden, y además estas decisiones se conviertan a su vez, en un obstáculo para que la sociedad en su conjunto acceda a los beneficios provenientes de la actividad financiera. Por otro lado, desde una perspectiva de oferta, un bajo acceso a los servicios financieros por parte de una población que sí los demanda, puede darse en un contexto de racionamiento de crédito, cuyos antecedentes teóricos y evidencia para el caso colombiano resume de manera notable Murcia (2007). En consecuencia, puede señalarse entonces que existe racionamiento, o que al menos un subconjunto de los servicios financieros son bienes preferentes, y por tanto la sociedad debería proveerlos a todos los individuos, por lo que convendría buscar una mayor cobertura. En cualquiera de los dos casos, la función reguladora del Estado juega un papel importante para proveer las condiciones para brindar una mayor cobertura. Sin embargo, desde una perspectiva de responsabilidad social, el Estado no es el único responsable. Las entidades financieras también tienen la responsabilidad de promover iniciativas privadas para alcanzar este objetivo. En el contexto colombiano, la evolución de la Bancarización ha estado principalmente ligada al microcrédito como un sistema de financiación que se

28 28 destina a la pequeña empresa. Esta evolución no ha sido consistente con la profundización de otros servicios financieros dirigidos a satisfacer las necesidades de la población de bajos ingresos y microempresas, como son los servicios de pagos, las transferencias de fondos, el ahorro y los seguros (Paredes, 2006) Microcrédito. La Ley 590 de 2000 define el microcrédito como el crédito dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas 8, cuyo monto no podrá exceder los 25 SMLV (Salarios Mínimos Legales Vigentes para el caso de la legislación colombiana). Posteriormente se redefinió el monto máximo hasta 120 SMLV. Como atinadamente lo reseña Barona (2006, p. 6): Esta definición suele considerarse incompleta para quienes están interesados en los servicios financieros para los pobres. Empero, ya que no existe una sola definición aceptada y que son los registros de las operaciones de microcrédito definidas de esta forma las que se encuentran disponibles, será ésta la definición que se asumirá para fines del estudio. Resulta importante y pertinente, analizar el comportamiento del microcrédito, para lo cual pueden tomarse como referencia inicial los resultados esgrimidos por la Encuesta Social de Fedesarrollo (2001), aplicada en las cuatro principales ciudades del país para dar cuenta de la importancia del microcrédito como instrumento para llegar a los hogares pobres y a la pequeña empresa. Sus resultados evidenciaron que un 18% de los hogares de 8 Según la Ley 590 de 2000 (Congreso Nacional de Colombia, 2000) se entiende por microempresa aquella que no tenga más de 10 trabajadores y activos inferiores a 501 SMLV. Por pequeña empresa a aquellas que tengan entre 11 y 50 trabajadores y activos entre 501 y SMLV y por mediana empresa se entiende a la que tenga una planta de personal entre 51 y 200 empleados y activos entre y SMLV.

29 29 estrato 9 bajo y un 20% de los hogares de estrato medio, registraban que algún miembro del hogar tenía negocio y, para el total de la muestra, el total de hogares que solicitó algún crédito no sólo disminuyó en el periodo de estudio, sino que resultó considerablemente bajo al ubicarse en 7% en los hogares de estrato bajo y en 14% en los de estrato medio. Barona (2004) de forma apropiada acota lo siguiente: Por su misma naturaleza, el tamaño del mercado del microcrédito en Colombia es muy difícil de estimar, se han hecho pocos estudios al respecto, pero señalan que un bajo porcentaje de microempresas se han beneficiado de un crédito formal, poniendo de manifiesto la importancia de aumentar la oferta de recursos crediticios a tasas razonables. (p. 79) De acuerdo al informe de la Superintendencia Financiera de Colombia con cierre a Febrero 2014, la cartera del microcrédito en Colombia ha tenido el 15.75%, es decir, que en el año 2013 la cartera bruta era de $7.26 billones y en el año 2014 ascendió a $8.40 billones pero en mayor proporción creció el índice de cartera vencida porque en el año 2013 la cartera vencida era de $ millones y en lo corrido del año 2014 $ millones. Actualmente en Colombia diferentes bancos han buscado acercarse a sus clientes abriéndole las puertas al microcrédito. Es el caso de Banco de Bogotá, Bancolombia, Caja Social, WWB, Finamérica, BBVA y Davivienda. 9 El estrato es una clasificación socioeconómica que captura condiciones económicas y de bienestar de los hogares. En Colombia una de las clasificaciones utilizadas es la estratificación socioeconómica de la vivienda, que tiene en cuenta el nivel de ingreso de los propietarios, la dotación de servicios públicos domiciliarios y la ubicación de la vivienda, entre otros. Existen seis estratos de acuerdo con esta clasificación, el más bajo es el uno y el más alto es el seis.

30 30 Sin embargo falta el apoyo de más instituciones interesadas en orientar sus esfuerzos para atender a los microempresarios y además que se de mayor cobertura en las zonas rurales donde se ve poca presencia de las entidades financieras. De acuerdo a las declaraciones de superintendente financiero las cifras del microcrédito muestran avances muy grandes en el proceso de Inclusión Financiera de las personas con menos recursos, pero a la vez dijo que el sector tiene muchos retos para crecer y consolidar lo que se ha logrado hasta ahora y sobre todo diseñar productos más adecuados, especialmente para todos los actores que surgirán en el pos-conflicto Por otra parte María Clara Hoyos, presidenta de Asomicrofinanzas, coincidió con la necesidad de diseñar productos financieros novedosos y adaptados a las necesidades de la población vulnerable, dado la baja penetración en el sector rural. Pero agregó que esto debe estar soportado con estrategias claras gubernamentales. 10 Por lo tanto puede pensarse que cuando el sistema financiero opera adecuadamente, y se asignan apropiadamente los recursos financieros, la economía puede aumentar la productividad y lograr mayores tasas de crecimiento por diferentes vías. Al tener una mayor capacidad para acceder a créditos, las personas pueden incrementar su consumo, o pueden tener mayores oportunidades para crear nuevas empresas o incrementar la capacidad de los negocios actuales, y transformarse en generadores de empleo. En efecto, una sociedad con un sistema financiero sólido, asigna mejor los recursos productivos a sus mejores usos, aumenta su nivel de productividad y empleo, y contribuye con ello a niveles más altos de bienestar. (Echeverry y Fonseca, 2006, pág.7). Siguiendo con el hilo conductor de la exposición, hay que señalar que en el decenio de los años noventa del siglo pasado, Colombia había registrado 10 Periódico El País, publicación del 16 de mayo de 2014, página B1

31 31 un comportamiento similar a los países de la región en cuanto a profundización financiera (Clavijo, 2006). Se trataba de alcances bastante discretos frente al tema y con la crisis de finales de los años noventa, la situación empeoró y estos indicadores descendieron a niveles significativamente bajos. Buscando herramientas que posibilitaran superar la crisis financiera de la época, el gobierno nacional adoptó el Decreto 2331 de 1998 (Presidencia de la República, 1998), con el cual intentaba fortalecer las entidades del sector y aliviar la situación de los deudores. Para financiar la operación de salvamento, se introdujo el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), el cual, como señalan Galindo y Majnoni (2006, p. 34): Se instauró en varios países de la región en medio de episodios de crisis con el fin de recaudar fondos para contribuir a solventarlas. Esta medida se complementó con otras bastante fuertes en términos de represión financiera, entre las cuales se destacan el límite máximo a las tasas de interés de créditos hipotecarios, la implementación de nuevas inversiones forzosas, la modificación del cálculo de la tasa de usura y el gravamen a parte de la remuneración a los encajes (Arbeláez y Zuluaga, 2002), pero también ocasionaron gran desinterés de las instituciones financieras en el proceso de bancarización. Realizando el ejercicio de agregar a lo expuesto previamente, otros factores incidentes en la rentabilidad de la operación bancaria y cuya ponderación resulta importante en el caso colombiano, es lógico inferir que el desinterés en bancarizar aumenta. Entre estos factores se destacan los topes a las tasas de interés de las diferentes modalidades de crédito, el aumento de los costos de operación, cuyo peso es muy significativo en Colombia, la inseguridad jurídica que afecta profundamente la banca, la información altamente asimétrica que se presenta para las operaciones financieras de este tipo debido a la casi inexistente información sobre los clientes de bajos ingresos, y las pequeñas empresas.