SERVICIO DE ASESORAMIENTO TÉCNICO E INFORMACIÓN

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1 SERVICIO DE ASESORAMIENTO TÉCNICO E INFORMACIÓN Informe SATI Manual para la gestión de la alarma social y la comunicación del riesgo ante el despliegue de estaciones base de telefonía móvil Diciembre 2010 FEMP c/ Nuncio, Madrid (T) (F) sati@femp.es

2 INDICE INTRODUCCIÓN página.- 3 El riesgo: evaluación, gestión y comunicación página.- 4 Controversia social sobre antenas de telefonía móvil página.- 5 GUÍA PARA AFRONTAR LA ALARMA SOCIAL página La percepción del riesgo página El discurso básico página Sin antenas no hay servicio página La instalación se hace con todas las garantías página La tecnología es conocida página Las autoridades recomiendan límites seguros página Existe un consenso institucional página La FEMP ofrece un marco general de referencia página Las herramientas página El consenso político página Asesoramiento FEMP página Control de emisiones página Consenso científico página Afrontando la crisis página Adelantarse a la crisis página.- 18 Reconocer las señales de alerta Construir la credibilidad 4.2 Gestionar la crisis página.- 19 La comunicación del riesgo página.- 19 Evaluación y seguimiento página.- 23 BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA página

3 INTRODUCCIÓN La administración municipal, sus gestores técnicos y sus responsables políticos afrontan cotidianamente situaciones o expectativas de sus conciudadanos sobre la respuesta que se espera de ellos ante un peligro o un riesgo. Buena parte de la gestión municipal consiste en establecer o aplicar mecanismos de prevención o de vigilancia, sobre actividades que se desarrollan, o de servicios que se prestan, en su territorio que pueden entrañar un riesgo (obras, calidad del agua...) Esas expectativas han ido creciendo conforme la sociedad se democratiza y se hace más participativa y, de una manera notable, desde que el acceso a la información y la facilidad en la comunicación aumentan la exigencia y apremian a la respuesta. El efecto copia (quiero lo mismo que el de al lado) en los movimientos sociales enriquece y hace más compleja la gestión municipal. A los factores anteriores hay que añadir la dificultad, tanto para el ciudadano como para las administraciones, de comprender y adaptarse a los avances tecnológicos (nuevos productos, nuevos procesos, nuevos servicios ) y a los riesgos reales o percibidos que éstos conllevan. Todo lo anterior es aplicable a cuestiones tan dispares como la introducción de productos transgénicos (nuevos cultivos, nuevas variedades en el mercado ) o las emisiones electromagnéticas (nuevas tecnologías inalámbricas). Enfrentarse a los peligros 1, y superarlos, forma parte del aprendizaje humano (y animal). Desde que nacemos es la experiencia de los otros ( cuidado, el fuego quema!) o la propia (la bombilla quema) lo que va conformando nuestro conocimiento del medio que nos rodea, a menudo hostil. Protegernos del peligro es lo que nos mantiene vivos, como personas y como especie. En ese largo camino de la evolución humana, hemos desarrollado mecanismos de respuesta instintivos que influyen en la manera en la que reaccionamos ante una llamada de atención hacia un potencial peligro ( fuego!), y que es necesario tener en cuenta cuando se trata de responder desde la administración a una situación de peligro o de prevenir un riesgo 2. Las consecuencias del pánico, como reacción a un peligro real o percibido, son muy a menudo peores que los efectos mismos del peligro, de la misma manera que prevenir o protegerse de un riesgo percibido, pero irreal o muy improbable (un maremoto en Soria), es más difícil, a menudo imposible, que de un riesgo real (inundación en Venecia), por muy costoso que esto último sea. 1 Peligro: Objeto, actividad, circunstancia que puede ser potencialmente perjudicial para la salud (un cuchillo, viajar en coche, una tormenta) 2 Riesgo: Es la posibilidad de que un peligro perjudique a una determinada persona o población (cortarse para un carnicero, la niebla en los viajes por carretera, una tormenta en pleno bosque ) 3

4 EL RIESGO: Evaluación, Gestión y Comunicación Sin peligro no hay riesgo, ya que el riesgo es la probabilidad de que un peligro ejerza el daño que potencialmente conlleva (el cianuro es potencialmente mortal, y el riesgo depende de la posibilidad de estar en contacto con el o ingerirlo). La protección sanitaria de la población está encomendada a las autoridades nacionales, o internacionales, responsables de la Salud Pública. En España las competencias en esta materia corresponden fundamentalmente al Ministerio de Sanidad y Consumo y a las Comunidades Autónomas, aunque los municipios tienen competencia en materia de salubridad y realizan múltiples funciones de control y colaboración con las otras Administraciones, en la vigilancia del cumplimiento de ciertos parámetros. Los mecanismos de protección se han ido sofisticando con el avance científico y la cooperación internacional. Hoy día, todo producto que se ponga en el mercado tiene que pasar por un proceso de evaluación de los riesgos que conlleva. Tanto en las organizaciones internacionales, como la Unión Europea (UE) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), como en las de ámbito nacional para la gestión de un posible peligro o riesgo, se siguen pautas bien establecidas: La Evaluación: Ante la posibilidad de que un producto o proceso pueda entrañar un peligro se realiza una evaluación de ese peligro. Para ello, por ejemplo, la UE dispone de Comités Científicos (Comité Científico de los Productos de Consumo, SCCP; Comité Científico de los Riesgos Sanitarios y Medioambientales, SCHER; Comité Científico de los Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente Identificados, SCENIHR). Una vez que el comité científico ha hecho su diagnóstico sobre el peligro, a la luz de todo el conocimiento científico disponible, evalúa el riesgo asociado a ese potencial peligro y propone las posibles medidas a adoptar para la protección ante ese peligro. En España, el proceso es similar, y en el caso de los campos electromagnéticos (antenas telefonía móvil, radio, televisión un Comité de Expertos Independientes creado por el Ministerio de Sanidad y el de Ciencia y Tecnología, analizó el estado de la Ciencia y las recomendaciones internacionales, y aconsejó incorporar a la normativa española los límites de emisión y exposición para la protección de las personas propuestos por la UE y la OMS. La Gestión: Con ese informe científico, las autoridades responsables de Salud Pública toman las medidas de gestión que consideren más adecuadas, teniendo en cuenta criterios como la proporcionalidad entre el posible daño y el coste de su prevención, la aceptabilidad o expectativas de la población ante ese peligro o riesgo, los avances tecnológicos, la comparativa con casos similares. En España, para los campos electromagnéticos, se adoptó el Real Decreto 1066/2001 aunque muchos de los países de nuestro entorno no han legislado al considerar suficiente las recomendaciones de la UE y de la OMS. La Comunicación o información a la ciudadanía sobre ese peligro o riesgo y las medidas adoptadas. Esta fase es, precisamente, la que más preocupación acarrea al responsable político, ya que el éxito de las medias que se adopten, (campañas de vacunación o prevención, limitaciones ), o la aceptación o juicio sobre la propia gestión que haga el ciudadano, depende en gran medida del éxito en la comunicación. 4

5 Por lo que se refiere al ámbito municipal, por regla general no participa en las dos primeras fases del proceso, asumidas por el supranacional, nacional o autonómico. Sin embargo, está en primera línea de fuego en cuanto a la percepción ciudadana de la pertinencia o eficacia de las medidas. Así pues, la gestión de esa percepción social y, por tanto, la comunicación es esencial para el gestor político municipal. L a controversia social en torno a las infraestructuras de telefonía móvil Desde el año 1995, en que empiezan a desplegarse de forma masiva las infraestructuras de telefonía móvil, aparecen en todo el mundo movimientos sociales, en general con amplia tradición medioambiental y actividad reivindicativa en torno a los tendidos eléctricos, que alertan sobre los efectos de las emisiones electromagnéticas en la salud. La telefonía móvil se encuentra, al igual que la radiodifusión, dentro de las señales electromagnéticas de frecuencia entre 10 MHz y 300 GHz. A las señales comprendidas en esta banda se las denomina señales de radiofrecuencia (RF). Existen otro tipo de señales con frecuencias entre 0 y 300 Hz, entre las que destacan las provenientes de la provisión del tendido eléctrico, a cuya banda se denomina de baja frecuencia (ELF). Por su diferente naturaleza las características y efectos de las señales de estas dos bandas de frecuencia se estudian de manera independiente, ya que sus efectos sobre los organismos vivos son muy diferentes. Esta distinción no es baladí, ya que la confusión entre unas y otras, o la aplicación por extensión de las conclusiones o medidas que se puedan adoptar para unas (ELF), no son aplicables a las otras radiofrecuencias. En cualquier caso, e independientemente de la base científica, la población ha recibido un mensaje de peligrosidad en relación con la telefonía móvil que interioriza como peligro real y que está en el origen del rechazo de estas infraestructuras. Tanto la OMS como la UE son conscientes de que la percepción social del riesgo asociado a la telefonía móvil está sobredimensionada y no se corresponde con la valoración científica hecha por sus expertos (la Comisión Internacional de Protección Contra las Radiaciones No Ionizantes de la OMS en 1997 y el Comité Científico Asesor de la UE en 1998). Deducen pues, que se está ante un caso claro de percepción distorsionada del riesgo. A pesar de los esfuerzos realizados para tranquilizar a la población, la OMS en su Nota N 304 de Mayo 2006 sobre Los campos electromagnéticos y la salud pública Estaciones de base y tecnologías inalámbricas todavía reconoce que algunas personas consideran probable que la exposición a RF entrañe riesgos y que éstos puedan ser incluso graves. Ese temor se debe, entre otras cosas, a las noticias que publican los medios de comunicación sobre estudios científicos recientes y no confirmados, que provocan un sentimiento de inseguridad y la sensación de que puede haber riesgos desconocidos o no descubiertos. Otros factores son las molestias estéticas y la sensación de falta de control y participación en las decisiones de ubicación de las nuevas estaciones de base. La experiencia demuestra que los programas educativos, así como una comunicación eficaz y la participación del público y otras partes interesadas en las fases oportunas del proceso de decisión previo a la instalación de fuentes de RF, pueden aumentar la confianza y la aceptación del público. También en España se sufre este fenómeno y, a pesar de que la aceptabilidad de la telefonía móvil es indiscutible si se tiene en cuenta que ya hay más abonados a la telefonía móvil que ciudadanos, lo cierto es que hay un rechazo muy generalizado de las infraestructuras -antenas- que hacen posible su funcionamiento. 5

6 No es de extrañar la perplejidad de la industria sometida a una demanda creciente de servicio, por parte de usuarios y administraciones, y, al mismo tiempo, con enormes dificultades para contratar emplazamientos e instalar equipos (alquilar azoteas o terrenos) y obtener licencias o autorizaciones municipales para construir o funcionar. No lo es menos, la presión a la que están sometidos los gestores municipales a quienes se demanda que aseguren el acceso a los servicios de telefonía móvil y, al mismo tiempo, se exige que impidan la instalación de antenas en los núcleos urbanos o se alejen de espacios residenciales, sin tener en cuenta ningún fundamento técnico o sanitario contrastado. Durante estos últimos 10 años, cada corporación ha ido dando a esta situación de controversia social respuestas distintas según la virulencia de las demandas, las circunstancias externas y la capacidad de respuesta técnica o política de la propia corporación. En general, sin embargo, se percibe una cierta frustración por las partes implicadas (industria y ayuntamientos) ante el enquistamiento de la situación y las dificultades que acarrea. La propia OMS 3 ha publicado una guía para gestionar esta situación que junto a otras publicaciones de referencia y la experiencia acumulada en España han inspirado la que se propone a continuación. 3 Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos (OMS). 6

7 GUÍA PARA AFRONTAR, EN EL ÁMBITO MUNICIPAL, EL RECHAZO A LAS ANTENAS DE TELEFONÍA MÓVIL 1.- La percepción del riesgo Comprobado que el origen de la oposición social a las antenas de telefonía móvil es la percepción de que suponen un riesgo para la salud, la respuesta que se dé al problema no puede obviar la dimensión personal -psicológica de aceptación o reacción ante un riesgo real o percibido. Factores que Influyen en la Percepción de Riesgos 4 Las percepciones del público sobre la magnitud del riesgo y su aceptación dependen de diversos factores: Guía gestión alarma social: Percepción riesgo Dificultan la percepción de los riesgos Falta de Información Afectan a niños, ancianos Artificiales y de actividades que benefician a otros (empresas) Llamadas a la precaución Noticias alarmistas y tratamiento sensacionalista en medios. FACTORES Facilitan la aceptación de los riesgos Conocimiento de la Tecnología Confianza en mecanismos Oficiales de Gestión y Control Mediadores de Opinión aceptados por él ciudadano Medidas de precaución fruto de la concesión política o social (no basadas en la ciencia o generalmente aplicadas) La falta de control personal sobre la situación Circunstancias personales Control personal de la situación Actitud-Creencias 4 Ver: Bibliografía: Fundamentos y Prácticas para la Comunicación sobre Riesgos para la Salud (ATSDR de EEUU) y Estableciendo un diálogo sobre los riesgos de los campos electromagnéticos (OMS) 7

8 Las personas prefieren los argumentos que refuerzan sus propias opiniones. Las personas dependiendo de su actitud-creencias sobre los efectos de los campos electromagnéticos valoran (infravaloran) las informaciones que contradicen esas actitudes o creencias. Eso es especialmente verdad cuando se tiene miedo (de las antenas). Por lo tanto, ponerse por objetivo cambiar la opinión (del ámbito de las creencias-emociones) de un convencido es tarea a muy largo plazo y no se consigue mediante el razonamiento o el hecho científico (del ámbito del conocimiento intelectual). El conocimiento objetivo que tenga sobre el proceso, producto o sustancia y sus efectos. La familiaridad que se tiene con una tecnología o situación ayuda a reducir el nivel del riesgo percibido. El riesgo percibido se incrementa cuando la tecnología o situación, es nueva, no conocida, o difícil de comprender. En el caso de las antenas, el ciudadano desconoce lo que son los campos electromagnéticos, las leyes de la física y sus aplicaciones tecnológicas o implicaciones biológicas. Por lo tanto, depende de lo que otros le transmiten para formarse su propia opinión. La información comprensible mejora su percepción. Hay asociaciones de consumidores e instituciones que han publicado guías o folletos divulgativos con este fin y que son eficaces para formar opinión en aquellas personas que no hayan tomado partido previamente. Su confianza en los mecanismos oficiales de gestión o control. La disparidad de criterios o medidas adoptadas por las distintas administraciones aumentan la desconfianza del ciudadano. Eso ha pasado con este asunto: las administraciones han tardado en hablar con una voz uniforme. Las Recomendaciones de la comisión Sectorial o los informes de la FEMP pueden ayudar a unificar discursos y medidas y mejorar la confuianza. La atención y el tratamiento que ese riesgo haya tenido por los mediadores sociales que crean opinión (medios de comunicación, asociaciones de consumidores, mundo judicial y científico, portavoces políticos ). Los líderes de opinión han contribuido a la confusión del ciudadano, al mandar mensajes contradictorios y, a menudo, alarmantes. Los argumentos o informaciones sobre llamadas a la precaución o advertencias tienen más influencia que los argumentos o informaciones positivos. Las noticias sobre el peligro de las antenas han calado en la opinión pública que no retiene ni presta atención a las positivas. Medidas adoptadas de manera injustificada o apartándose de la práctica general respondiendo a la presión social; suelen tener el efecto perverso de producir recelos en lugar de dar seguridad. Muchos ciudadanos asumen que las medidas de precaución, no justificadas o controvertidas, indican que el riesgo de las radiofrecuencias es real y no quiere reconocerse por las administraciones ni por la industria por razones espúreas. Son peor aceptados: Los riesgos que no se controlan personalmente o que no aportan ningún beneficio aparente. Eso explicaría la aceptación del teléfono móvil (que también emite campos electromagnéticos y está más cercano al cuerpo) y se rechacen las antenas. Los riesgos que resultan de decisiones en los que la población concernida no ha estado involucrada. Además, las instituciones de participación ciudadana (asociaciones de barrio, ONG, oposición política ) basan su actuación, y en ocasiones justifican su existencia, en su actividad reivindicativa de mediación o control de las políticas públicas. 8

9 Los riesgos extraños o indeterminados, especialmente si se relacionan con enfermedades desconocidas o de difícil diagnóstico y tratamiento (alteración del sueño, ansiedad ) o ancladas en el inconsciente colectivo como fatales (el cáncer). Los riesgos que afectan a niños, enfermos, ancianos o población especialmente desprotegida. El instinto de protección al débil hace más inaceptable un riesgo. Por eso se exige que se alejen las antenas de las zonas sensibles. Los riesgos artificiales o generados por una actividad humana, sobre los que es posible exigir responsabilidad a quién lo ha autorizado, produce, o se beneficia. Los riesgos naturales se aceptan como una fatalidad aunque se juzgue la diligencia de la Administración para enfrentarse a ellos o paliar sus consecuencias. Son precisamente estos factores y la dificultad de manejarlos lo que explica la complejidad de responder satisfactoriamente a expectativas ciudadanas relacionadas con la percepción de un riesgo. 9

10 2 El discurso básico El discurso básico es la matriz argumental para presentar el asunto a una audiencia determinada de manera comprensible y eficaz para la defensa de la posición que se desea mantener. Es muy útil para reforzar mensajes, no obviar las cuestiones esenciales y enfrentarse con confianza y argumentos a cualquier situación. Facilita iniciar el diálogo, contestar a la prensa y sistematizar las intervenciones en torno a un marco, que en el caso de las infraestructuras gira en torno a su necesidad para poder recibir el servicio y a las garantías con las que se instalan y funcionan. Guía gestión alarma social: DISCURSO Básico Sin antenas no hay servicio: el teléfono no funciona sin antenas bien situadas Instalaciones con todas las garantías: estrictamente reguladas por el ayuntamiento, el Estado (Ministerio de Sanidad y de Industria) y la CCAA Tecnología conocida: antenas funcionando en España y más de 40 millones de teléfonos móviles (misma tecnología que en el resto del mundo) Autoridades Científicas han establecido límites seguros y las Administraciones (Ministerio de Industria) controlan su cumplimiento. Todas las Administraciones alcanzan un consenso que asegura el Despliegue de Infraestructuras y aprueban Recomendaciones para armonizarlo La FEMP crea el Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI), firma con el Sector un Código de Buenas Práctica (CBP) y aprueba un Modelo de Ordenanza Colaboración Procedimientos coordinados Acuerdos entre FEMP y empresas 10

11 2.1 Sin antenas no hay servicio de telefonía móvil: Los ciudadanos, las empresas y la administración aspiramos a disponer de los servicios más avanzados y en las mejores condiciones de comunicación. La instalación de las infraestructuras necesarias, ya sean cable o antenas son imprescindibles para recibir el servicio. 2.2 La instalación de infraestructuras de telefonía móvil (antenas) se hace con todas las garantías y está estrictamente regulada: La instalación de antenas debe realizarse con todas las garantías, legales, técnicas y medioambientales. El ayuntamiento asume su responsabilidad y competencia en el plano urbanístico y de control medioambiental. Para ello, tiene los instrumentos normativos adecuados y ejerce plenamente sus funciones (concediendo licencias). Los aspectos técnicos radioeléctricos son autorizados y controlados por el Estado, y, en su caso, por la CCAA. eso incluye las emisiones radioeléctricas, su medición y vigilancia. En ese campo, el ayuntamiento solicita al Ministerio sectorial, a los departamentos competentes de la CCAA y a las operadoras copia de la información que necesita para asegurarse que las instalaciones cumplen. Los aspectos urbanísticos se rigen por la normativa municipal. Además, el ayuntamiento se coordina con las otras administraciones. 2.3 La tecnología es conocida: La utilización de campos electromagnéticos para la transmisión de ondas de radio, es conocida y utilizada desde hace más de 100 años. La telefonía móvil es un desarrollo más. La aportación de la telefonía móvil a todas las radiofrecuencias medidas en un espacio concreto, es por término medio el 5% del total de radiofrecuencias (telefonía móvil, radio, televisión, otros dispositivos inalámbricos, posibles emisoras de policía, bomberos ) 2.4 Las autoridades científicas recomendado límites de exposición seguros: Las instituciones sanitarias han estudiado los efectos de los campos electromagnéticos y para toda la población. Las administraciones competentes han regulado esos límites y establecido los mecanismos de control: en España el Real Decreto 1066/2001 que hace obligatoria la recomendación Europea del Consejo de Ministros de sanidad de 1999 y establece un estricto control de las emisiones. 2.5 Consenso institucional: Toda la Administración implicada, nacional, autonómica y local, han alcanzando un consenso para asegurar el despliegue de estás infraestructuras y aprobado unas Recomendaciones que aseguran: El objetivo de que los límites de protección de la población sean los mismos en todo el territorio (aunque en la realidad exista dispersión normativa). Las administraciones se coordinen para acortar los plazos de concesión de los permisos y licencias (aunque la realidad sea bien distinta) La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y el sector colaboren, tanto en la información a los ayuntamientos como en los procedimientos para la obtención de licencias 2.6 La FEMP ofrece un marco de referencia para todos los ayuntamientos: Mediante la creación del Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) para los ayuntamientos y la firma con el sector un Código de Buenas Prácticas con referencias técnicas, normativas y urbanísticas, se facilita que el despliegue pueda realizarse en todo el territorio de acuerdo a parámetros normativos y técnicos similares. 11

12 3.- Las herramientas Durante los últimos 5 años, los ayuntamientos, confrontados a la controversia social sobre las antenas, se han sentido en muchas ocasiones faltos de herramientas que les facilitase una respuesta a esa demanda social desde la racionalidad científica y la normativa específica (RD 1066/2001). Más si se tiene en cuenta la confusión de los primeros años con la proliferación de ordenanzas municipales con contenidos divergentes y los numerosos contenciosos con el sector. Una petición unánime a la FEMP y a la Administración Central ha sido establecer un marco uniforme de referencia en el que se puedan respaldar las corporaciones municipales en la tarea de facilitar un despliegue con garantías, conceder licencias y responder a la demanda social desde la legalidad y el control. Estas herramientas son las siguientes: Guía gestión alarma social: Herramientas Consenso Político: Disp. Adicional 12, Ley Telecomunicaciones. Recomendaciones Comisión Sectorial (CSDIR) Resolución Comisión Ejecutiva de la FEMP, septiembre 2010 Consenso científico OMS /UE/ Ministerio sanidad CCARS : Comité Científico Asesor sobre Radiofrecuencias y Salud HERRAMIENTAS Asesoramiento FEMP SATI, Servicio de Asesoramiento Técnico e Información Código de Buenas Prácticas (CBP) Modelo de Ordenanza Control de emisiones Certificaciones y controles anuales de emisiones Plan Nacional de Control Emisiones del Mityc 12

13 3.1 El consenso Político: Todos los partidos políticos y grupos parlamentarios han venido manifestando su preocupación por las dificultades que desde 2001 encontraban las operadoras para mantener y desplegar la red, tanto de GSM como de UMTS, así como la necesidad de dar una respuesta univoca a la controversia social. Esa preocupación hizo que se aprobara por unanimidad la disposición adicional 12 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones (B.O.E LGT). la Disposición Adicional 12 de la Ley General de Telecomunicaciones de Esa disposición adicional 12 dice así: se creará un órgano de cooperación con participación de las comunidades autónomas para impulsar, salvaguardando las competencias de todas las administraciones implicadas, el despliegue de las infraestructuras de radiocomunicación, en especial las redes de telefonía móvil y fija inalámbrica, de acuerdo con los principios de seguridad de las instalaciones, de los usuarios y del público en general, la máxima calidad del servicio, la protección del medio ambiente y la disciplina urbanística. la asociación de las entidades locales de ámbito estatal con mayor implantación podrá ser invitada a asistir a las reuniones del citado órgano de cooperación. Las Recomendaciones de la Comisión Sectorial y el Comité Técnico de Seguimiento del Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación La Comisión Sectorial para el Despliegue de Infraestructuras de Radiocomunicación (CSDIR) es el órgano de cooperación entre la Administración Central, la Autonómica y la Local, que se creó en junio de 2004 al amparo de la disposición adicional 12 la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones. En diciembre de 2005 aprobó por unanimidad 14 Recomendaciones para: o Evitar la duplicidad de trámites, facilitar la simultaneidad de actuaciones y reducir los plazos de concesión de licencias. Para ello adoptó un modelo de procedimiento administrativo de referencia. o Ratificar que los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos están establecidos en el RD 1066/2001, deben ser comunes y seguir las recomendaciones de las instituciones científicas de referencia. o o o Sentar las bases de lo que deberían ser los Planes Territoriales de Infraestructuras, el tratamiento de la reducción del impacto visual de las antenas, y la compartición de infraestructuras. Fomentar Acuerdos entre la Administración Local y los operadores. Crear un Comité Técnico de seguimiento del despliegue de infraestructuras de radiocomunicación que velará por el desarrollo seguro y ordenado de las antenas de telefonía. Entre sus tareas principales figura proporcionar a las administraciones locales, a las empresas y a los colectivos ciudadanos un referente técnico, legal y sanitario de consulta, que mejore la información necesaria para el despliegue de estaciones base e telefonía móvil. Este Comité está activo desde 2006 y en el hay un representante de la FEMP. Estas Recomendaciones han servido de guía a la FEMP para el desarrollo del Código de Buenas Prácticas, la creación del Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) y sus actuaciones en este ámbito del despliegue de infraestructuras de telefonía móvil. La Resolución de La Comisión Ejecutiva de la FEMP de 14 de septiembre que ratificó la aprobada por la Comisión de la Sociedad de la Información y Nuevas Tecnologías de La FEMP el 20 de julio. Con esta resolución la FEMP ratifica el consenso común en apoyar el despliegue de infraestructuras de radiocomunicación en el marco de garantías 13

14 sanitarias, técnicas y legales definidas por los organismos internacionales de referencia, y por las normas vigentes en materia de control de emisiones radioeléctricas y que se materializan en el Modelo de Ordenanza y el Código de Buenas Prácticas acordado por la FEMP y en la colaboración con todas las partes implicadas: administraciones, operadores y consumidores. 3.2 Asesoramiento FEMP Aplicando las Recomendaciones de la CSDIR en Junio 2005 se firmó el Acuerdo de colaboración entre la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y la Asociación Española de Empresas de Electrónica, Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones de España (AETIC). La finalidad del Acuerdo es facilitar el despliegue de infraestructuras de telefonía móvil con todas las garantías. Para poder cumplirlo, las partes se dotan, fundamentalmente, de dos instrumentos: Un servicio de asesoría e información (SATI) y un Código de Buenas Prácticas Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) El SATI - Servicio de Asesoramiento Técnico e Información es un servicio puesto en marcha por la FEMP cuya finalidad es armonizar el despliegue de las infraestructuras de telefonía móvil con la defensa del cumplimiento de las normativas urbanísticas y ambientales aplicables, garantizando seguridad jurídica tanto a operadores como a ciudadanos mediante el otorgamiento de las correspondientes licencias municipales. El objetivo del SATI es solventar cualquier cuestión que preocupe a las Corporaciones Locales, en relación con el despliegue de la telefonía móvil, tanto en los aspectos jurídicos, tecnológicos, medioambientales y sanitarios como en la gestión de la alarma social. Dentro de este marco, el SATI colabora con los Ayuntamientos para resolver las dudas o consultas que puedan surgir sobre la aplicación del Código de Buenas Prácticas en lo relativo a cómo deben ser las instalaciones y realizarse el proceso administrativo de concesión de las licencias, así como sobre la interpretación de la normativa sectorial sobre telecomunicaciones de carácter estatal, autonómico o local. En esos ámbitos, el SATI proporciona una información clara, objetiva y basada en las evidencias científicas disponibles y emite dictámenes a demanda de los ayuntamientos sobre cualquiera de los aspectos relacionados con el despliegue de estas infraestructuras. Código de Buenas Prácticas El CBP es una guía de actuación que debe facilitar a los ayuntamientos y empresas la implantación de infraestructuras de radiocomunicación con todas las garantías. El objetivo del Código, siempre dentro del marco del cumplimiento de la legislación vigente, es servir de referencia a las Corporaciones Locales y a las empresas para, por un lado, agilizar la tramitación de licencias municipales mediante el recurso a las soluciones urbanísticas que el Código propone y, por otro, contribuir a resolver los conflictos que se puedan presentar. 14

15 Guía gestión alarma social: Código de Buenas Prácticas 1 Elementos Básicos normativos y de gestión administrativa. El Estado tiene competencia exclusiva en telecomunicaciones y compartidas en medioambiente y protección contra las emisiones radioeléctricas. Las Corporaciones Locales, gestionan la implantación de redes fundamentalmente sobre la base de sus competencias en urbanismo. 2 Proyecto Técnico Urbanístico tipo. La solicitud de licencia municipal estará acompañada de un proyecto técnico urbanístico suscrito por los técnicos competentes. 3 - Plan de Despliegue. Es el documento informativo que refleja el estado de la red y las previsiones de futuras instalaciones en el corto y medio plazo 4 Integración en el entorno. El Código propone criterios, con ejemplos, para determinar que solución es la más adecuada según el entorno para asegurar el menor impacto visual posible. 5 Comparticiones. El objetivo fundamental de la compartición es minimizar el impacto visual de las instalaciones y debe siempre estar supeditado al de la seguridad de las emisiones a la viabilidad técnica y contractual. Contenido del Código de Buenas Prácticas: 1 Elementos normativos y de gestión administrativa. Básicamente, al Estado le está reservada la competencia exclusiva en telecomunicaciones y la normativa de base para la protección de la población en general contra las emisiones radioeléctricas y los mecanismos de control de los mismos. Por su parte, algunas Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias en medio ambiente, salud y ordenación del territorio, también establecen condiciones para la instalación de infraestructuras de radiocomunicación, que los operadores deben cumplir. Las Corporaciones Locales, especialmente sobre la base de sus competencias en urbanismo, han aprobado ordenanzas municipales que regulan requisitos y procedimientos para la concesión de las oportunas licencias para la instalación de las estaciones base y antenas. 5 5 Según jurisprudencia de 2009 y 2010 los ayuntamientos pueden establecer medidas preventivas de protección. Según jurisprudencia de 2009 y 2010 los ayuntamientos pueden establecer medidas preventivas de protección. 15

16 2 Proyecto Técnico Urbanístico tipo. La solicitud de licencia municipal para instalar una Estación Base de telefonía móvil estará acompañada de un proyecto técnico urbanístico. Dicho proyecto debe estar suscrito por los técnicos competentes, y visado por los Colegios Profesionales correspondientes. 3 - Plan de Despliegue. Independientemente del tamaño del municipio, es importante que el Ayuntamiento pueda conocer las estaciones base de su territorio así como los proyectos de despliegue de cada uno de los operadores. Un Plan de Despliegue es el documento informativo que refleja las previsiones de futuras instalaciones de cada operador en el corto y medio plazo, y será actualizado periódicamente. 4 Integración en el entorno. Uno de los aspectos que más preocupan a los ayuntamientos y a los ciudadanos es el impacto visual de las instalaciones (casetas, mástiles y antenas). El Código propone criterios para determinar que solución es la más adecuada según el entorno para asegurar el menor impacto visual posible. El objetivo consiste en establecer una guía que sirva como referencia para la reducción del impacto visual provocado por este tipo de instalaciones en cada una de las zonas tipificadas, atendiendo a una serie de criterios de ubicación, instalación y adecuación / integración. Las soluciones van desde la mimetización total a soluciones que pasan por el uso de recubrimientos específicos, diseño de mástiles, alturas máximas, tamaño y colocación de casetas y equipos En el código se incluyen ejemplos y fotografías de posibles soluciones. 5 Comparticiones. La compartición de infraestructuras está regulada por la Ley General de Telecomunicaciones, que detalla el procedimiento para el Uso Compartido de Infraestructuras. Las infraestructuras usadas más habitualmente en modo compartido son los mástiles de soporte de antenas y, en algunos casos, las casetas donde están instalados los equipos de operador. El objetivo fundamental de la compartición es minimizar el impacto visual de las instalaciones y debe siempre estar supeditado al de la seguridad de las emisiones a la viabilidad técnica y contractual. 6- Control de emisiones: 5 Los ciudadanos vienen interrogando individualmente o mediante acciones colectivas, a las Administraciones Locales sobre los riesgos para la salud de las antenas o los terminales de telefonía móvil. En el momento de aprobación del Código, en España, el Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre establece los límites de exposición para las distintas fuentes de emisión y recoge los establecidos en la Recomendación Europea 1999/519/EC. Tanto el RD 1066/2001 como la Orden CTE/23/2002 que lo desarrolla, establecen los mecanismos de control que aseguran el cumplimiento de esos niveles. El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio pone a disposición del público en general los resultados de estos controles, que pueden consultarse, para cada ubicación de estación base, en: la página Web del Ministerio. Algunas Comunidades autónomas y ayuntamientos han establecido sistemas de control propios que también pueden consultarse en sus páginas Web. 7 Herramientas de información: En el Acuerdo de Colaboración entre la FEMP y el Sector de las telecomunicaciones, en el que se inscribe el presente Código, se establece la puesta en marcha de un Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) sobre todas las cuestiones que interesen a los Ayuntamientos ligadas a la implantación de infraestructuras de radiocomunicación. Así pues, el Código se remite al SATI para el establecimiento de las herramientas necesarias para asegurar que los ayuntamientos disponen de la información suficiente y en el formato adecuado para responder a todas sus necesidades. 16

17 3.3 Control de emisiones España tiene el control de antenas y emisiones más exigente de Europa, y posiblemente del mundo. El RD 1066/2001 y la Orden CTE/23/2002 establecen un sistema de control de las emisiones de todos los emisores de radiofrecuencias que se inicia con el proyecto inicial de la estación y se mantiene durante todo su periodo de funcionamiento. Ese control se realiza conforme a un exhaustivo protocolo de mediciones El Real Decreto 1066/2001 establece las actuaciones de control a realizar: o En los proyectos técnicos de las instalaciones presentados al Ministerio para su aprobación, se incluyen los estudios previos de los niveles de emisión. o Inspección previa de verificación de las instalaciones antes de su puesta en servicio. o Certificaciones anuales presentadas por los operadores de telefonía móvil y realizadas por técnico competente y visadas por su colegio profesional o Planes de inspección aleatorios y elaboración de un Informe anual sobre la exposición a las emisiones radioeléctricas. Sistema de Control Permanente de los Niveles de las Emisiones Radioeléctricas Complementariamente al sistema legalmente en vigor, algunas Comunidades Autónomas y ayuntamientos tienen sistemas de control o monitorización. El ministerio de Industria ha puesto en marcha un sistema de monitorización permanente que tiene las características siguientes: o Es un sistema dinámico, es decir las estaciones se desplazan de una ubicación a otra en función de un plan de actuación previo. o El sistema controlará los niveles de las emisiones de las estaciones de radio, de televisión y de telefonía móvil. o Las estaciones están dotadas del sistema de posicionamiento GPS para determinar su posición exacta. o Se instalarán en lugares donde exista una alta concentración de estaciones (centros emisores de radio y TV, antenas de telefonía, etc), donde exista concentración de población, que a su vez conlleva mayor presencia de estaciones y en aquellos otros lugares donde exista una situación de preocupación social. o Los Ayuntamientos, a través de las Comunidades Autónomas, podrán solicitar este servicio que complementa los sistemas de control ya vigentes. 3.4 Consenso científico Desde hace más de 40 años se investiga si la exposición a los campos electromagnéticos utilizados por los medios de radiocomunicación (radio, televisión, radares ) pudiera estar relacionada con alguna enfermedad. En los últimos veinte, estos trabajos han prestado especial atención a la telefonía móvil por la popularización que ha tenido y las dudas de colectivos ciudadanos sobre si pueden causar enfermedades, como el cáncer. El gobierno español, que había participado en la elaboración y aprobación de la Recomendación Europea de 1999 sobre protección a campos electromagnéticos, encargó aprobó el Real Decreto 1066/2001, que establece los límites de exposición a campos electromagnéticos que deben respetarse en toda España. Esos límites son los recomendados por la Unión Europea y la Organización Mundial de la Salud y han sido analizados en varias ocasiones teniendo en cuenta el avance del conocimiento científico. La Organización Mundial de la Salud (OMS) en su último comunicado sobre este asunto (mayo 2006) concluye que teniendo en cuenta los muy bajos niveles de exposición y los 17

18 resultados de investigación reunidos hasta el momento, no hay ninguna prueba científica convincente de que las débiles señales de radiofrecuencias procedentes de las estaciones base y de las redes inalámbricas tengan efectos adversos a la salud. Esa conclusión la reitera en su Nota 193 de mayo de 2010, tras la publicación de los resultados del Informe Interpone sobre los tipos de cáncer de cerebro más habituales y en relación al uso del teléfono móvil. El Comité científico de la Unión Europea que vigila la adecuación de los límites de exposición al conocimiento científico (SCENIHR, Comité Científico de los Riesgos Sanitarios Emergentes y Recientemente Identificados) en su informe Health Effects of Exposure to EMF, de enero de 2009, actualizó las evidencias científicas sobre campos electromagnéticos y concluyó que no se han demostrado efectos sobre la salud por debajo de los niveles de exposición del ICNIRP. Estos niveles son los que la mayoría de los países de la UE utilizan, la OMS recomienda y nuestro país tiene legislados en el Real Decreto 1066/2001. Por lo tanto, el consenso científico expresado por la vía por la que siempre se establece, la evaluación por Comités constituidos en las instituciones con competencia en salud Pública, no ignora el estado de la ciencia, para lo que se tiene en cuenta todos los estudios publicados en las revistas científicas reconocidas, independientemente. En España, también en enero de 2009 el Comité Científico Asesor sobre Radiofrecuencias y Salud que la Fundación de la Universidad Complutense pone a disposición de todas las administraciones y otros interesados, ratificó en su INFORME SOBRE ADIOFRECUENCIAS Y SALUD ( ) que los límites del RD 1066/2001 siguen siendo adecuados según el conocimiento científico actual. En ese Comité Científico estén representadas las especialidades que contribuyen a formar consenso científico sobre la naturaleza de las radiofrecuencias y sus efectos biológicos, de especialistas en aquellos campos de la biología y la medicina que se han relacionado más con los posibles efectos de las radiofrecuencias así como en el análisis y comprensión de estos movimientos sociales. Los miembros del Comité gozan de experiencia y reconocimiento profesional en sus respectivas disciplinas. El Comité tiene un convenio de colaboración con la FEMP-SATI y realiza informes también a petición de otras Instituciones y administraciones. Incluidos ayuntamientos. 18

19 4.- Afrontando la crisis Las crisis sociales se gestan durante un tiempo y emiten señales que las anuncian. Si el tema, en el caso que nos ocupa las antenas de telefonía móvil, ha merecido atención mediática y atraído la atención de asociaciones ciudadanas, con mucha probabilidad llagará a plantearse en términos de reivindicación social o/y política: es lo que consideramos una crisis. Identificadas esas señales, es conveniente poner en marcha los mecanismos internos para afrontar y minimizar, en buena medida, prevenir los efectos de la crisis. Entre esos mecanismos está la construcción de una base de credibilidad y la aplicación de principios de legalidad y control. Cómo mínimo, tener un informe actualizado del estado de la red en el municipio y una interlocución directa con los operadores de la misma. La envergadura de esa crisis y la manera de abordarla dependerá de varios factores: el momento político del municipio y el equipo de gobierno, su capacidad para responder, tanto técnica como políticamente, los antecedentes en la gestión de esas infraestructuras Guía gestión alarma social: Afrontando la Crisis Adelantarse a la Crisis Gestión de Crisis Reconocer las señales de alerta Denuncia en medios Asociaciones involucradas Alarma sanitaria Construir Base de Credibilidad: Dedicación y Compromiso Capacidad y experiencia en la gestión Honestidad y franqueza Asegurarse prescriptores técnicos, científicos y sociales Comunicación Evaluación y seguimiento Minimizar Efectos Legalidad y Control Asumir competencias propias 19

20 41.- Adelantarse a la crisis: Reconocer las señales de alerta: o Una denuncia / inquietud sobre cuestiones que afectan a la seguridad y a la salud siempre merece atención: en general atrae la atención de los medios y el interés ciudadano. Es lo que ha sucedido con el caso de las antenas de telefonía móvil. o Si la alerta o declaración procede de una asociación consolidada / sale en la prensa / tiene eco político / se refiere a un riesgo no individual sino colectivo, implica a una empresa o servicio hay que preparase para una crisis. Es una constante en los problemas reseñados por los responsables municipales en relación con las antenas de telefonía móvil. Construir una base sólida de credibilidad con el ciudadano. Recordar que la confianza y la credibilidad son difíciles de obtener, y cuando se pierden, es aún más difícil recuperarlas. Los Factores que determinan la Confianza y Credibilidad son: o Interés genuino en el problema o Capacidad y experiencia en la gestión o Honestidad y franqueza o Dedicación y compromiso o Asegurarse prescriptores técnicos, científicos y sociales que puedan involucrarse en la fase de preparación de la respuesta y del seguimiento. En el caso de las antenas de telefonía móvil, la mayoría de las grandes asociaciones de consumidores respaldan la acción de la administración española y aceptan sin matices las propuestas de la UE y la OMS o La sensibilidad social ante los riesgos sanitarios castiga la manipulación, el descuido, el engaño y la incompetencia. Para minimizar los efectos de una crisis: o Legalidad y control: Actuar dentro del marco de legalidad y competencia. Una infraestructura y actividad con licencia está más al resguardo de ataques basados en la ineficacia o la falta de atención del equipo de gobierno que una que no la tenga. La responsabilidad de la administración es asegurar el cumplimiento de la ley y controlar su cumplimiento. La ausencia de licencia municipal juega en contra de la credibilidad de la acción municipal y sirve para asentar la creencia de la peligrosidad de las antenas. o Deslindar competencias y asumir las propias cada Administración debe asumir las que le son propias. Asumir competencias de otros, por ejemplo con controles duplicados, no facilita el trabajo municipal ni la percepción ciudadana de control y eficacia Para gestionar la crisis: La experiencia acumulada en estos siete últimos años, y no sólo en España, permite calificar las crisis en torno a las infraestructuras o antenas de telefonía móvil, como crisis de gestión social entendidas cómo tensiones producidas por reivindicaciones enmarcadas en la acción de asociaciones vecinales o grupos de interés con repercusión en medios de comunicación, generalmente en el ámbito local. Hay elementos comunes que se dan sucesiva o simultáneamente: la denuncia de efectos sobre la salud y la falta de legalidad. Estos dos elementos terminan siempre relacionados: la sola denuncia de falta de licencia municipal no movilizaría por si sola a la ciudadanía y únicamente alertar sobre 20

21 posibles daños en la salud no permite asentar o dar cuerpo a la reivindicación. Relacionar la una y la otra mantiene el interés mediático, alimenta la controversia al permitir iniciar procedimientos judiciales con largos plazos de resolución y obliga a una estrategia de comunicación para la gestión pública. En último extremo, si no se diese ese aspecto de repercusión pública, no hablaríamos de crisis sino de gestión ordinaria de un conflicto. En la gestión de una crisis así planteada la comunicación se convierte en el elemento clave para cerrarla. La comunicación La comunicación sobre asuntos que implican un riesgo o son percibidos como de riesgo requiere especial cuidado en la respuesta al ciudadano, el tratamiento del mensaje, del emisor y del receptor: la credibilidad y la confianza se pierden fácilmente. Guía gestión alarma social: Comunicación del riesgo Conocer la Audiencia Identificar y responder a las necesidades de Grupos de Interés Preparación Informe completo de la situación Acciones en función de las audiencias, medios y metas Identificar Responsable idóneo y eficaz Actitud Personal Ser Honesto, Respetuoso y Abierto Hablar con claridad Conocer valores y sentimientos de las personas Componer la intervención: Si la cuestión no se ha tratado antes: describir la situación ajustándose a los hechos conocidos; describir los pasos que se van a seguir y como se va a informar. Si la cuestión se conoce: Descripción del asunto, citar la normativa y el control; dar con claridad los resultados de los controles Conclusión clara (con recomendaciones, si es pertinente). 21

22 1. Conozca a la audiencia Acepte e involucre al ciudadano/sus representantes en el proceso. Atienda y escuche las preocupaciones particulares del ciudadano. Las personas suelen darle mayor importancia a la confianza, credibilidad, competencia, imparcialidad y empatía que a las estadísticas y los detalles. Su meta es lograr un público informado y establecer la confianza, no restar importancia a sus preocupaciones o ganar en la batalla dialéctica. Identifique y responda a las necesidades de los diferentes grupos de interés. Trate de identificar desde el comienzo los diversos intereses en una situación dada, y reúnase informalmente con sus respectivos representantes. Provea un foro (formal o informal) para que los ciudadanos expresen sus sentimientos. Analice las fortalezas y debilidades de cada grupo-asociación. Trate con todo el mundo de forma justa y equitativa. No puede privilegiarse al más activo en perjuicio de la mayoría silenciosa. Construya alianzas con mediadores sociales creíbles reconocidos, estables y fiables. Generalmente no se puede dar satisfacción a todos. El ciudadano lo entiende y aprecia la firmeza en las decisiones justificadas. 2. Preparación de la comunicación Antes de salir a medios disponga de un informe de la situación. El discurso básico y las acciones de legalidad y control previas facilitan la comunicación y la respuesta a una crisis concreta. Las referencias documentales (a normativa, estudios, casos ) deben ser lo más claras y escuetas posibles. Siempre citando fuentes solventes. Adaptar el discurso y la acción a la audiencia y objetivos. El discurso básico aporta los elementos esenciales a utilizar con todas las audiencias. Disponer de información precisa sobre la audiencia facilita modular el discurso y completarlo con referencias al caso particular. La profundidad o detalle técnico con la que se trate el tema depende de la audiencia. Los materiales, gráficos o documentales, deben valorarse en función del destinatario y sus intereses. Suelen ser más eficaces las reuniones pequeñas e informales. Las jornadas o seminarios deben reservarse para escenificar acuerdos. La logística de la reunión debe permitir que todos puedan participar de manera ordenada. Si es un seminario, mantener coloquio. Si es en reuniones pequeñas distribuir tiempos de intervención. Sea claro sobre las metas de la reunión: intercambio de información, transmisión de información, negociación. Si no puede cumplir con la petición de algún asistente, proponga alternativas. 22