EL CUIDADO DE NIÑOS Y NIÑAS EN COSTA RICA:

Transcripción

1 Programa Conjunto: Una Ventanilla Única para la Empleabilidad, el Empleo y el Emprendedurismo de las Personas Jóvenes EL CUIDADO DE NIÑOS Y NIÑAS EN COSTA RICA: Análisis del contexto actual y lineamientos para la acción de Unicef en el corto plazo INFORME FINAL Pablo Sauma

2 Fondo Naciones Unidas-España para el Logro de los Objetivos del Milenio (F ODM), Programa Conjunto: Una Ventanilla Única para la Empleabilidad, el Empleo y el Emprendedurismo de las Personas Jóvenes en Desamparados y Upala.SNU, UNICEF. Se permite la reproducción total o parcial de los materiales aquí publicado, siempre y cuando no sean alterados y se asignen los créditos correspondientes. Las opiniones expresadas corresponden a los autores y no reflejan necesariamente las políticas u opiniones de Fondo Naciones Unidas-España para el Logro de los Objetivos Desarrollo del Milenio, el SNU ni UNICEF. Diseño Gráfico y diagramación: Ileana Ondoy Jiménez/ioCreativa S.A.

3 Contenido Introducción El cuidado de la primera infancia en Costa Rica 2 Regulación/supervisión 2 Servicios de cuidado a la primera infancia que se brindan actualmente 3 Programa CEN-CINAI 3 Proyecto Segunda casa. 6 Hogares comunitarios7 Centros infantiles de instituciones públicas 9 Centros infantiles de empresas privadas para sus empleados9 Centros infantiles privados 10 Principales vacíos o necesidades de la política pública en la materia 11 Experiencias internacionales relevantes 13 La experiencia del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) 13 Chile crece contigo 15 La Educación Infantil en España 16 El apoyo de Unicef a los programas de cuidado infantil de la administración Referencias bibliográficas 19

4 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l

5 Introducción El presente constituye un documento conceptual y estratégico sobre los servicios de cuidado de niños y niñas que, para el caso de Costa Rica, contribuya a establecer un balance e identifique perspectivas en cuanto a desarrollo posterior del tema en el país. Desde la perspectiva específica de Unicef, el mismo servirá como marco de referencia para las acciones de formulación inicial de las líneas de cooperación con el país. Los términos de referencia destacan tres resultados principales de la consultoría: y Determinado el estado actual y principales vacíos o necesidades de la política pública en materia de cuidado de la primera infancia en Costa Rica. y Identificadas, recopiladas y caracterizadas en sus elementos clave, las experiencias exitosas a nivel mundial y latinoamericano en la materia con potencial de ser consideradas para el caso costarricense, que incluya su análisis en las dimensiones de legislación, financiamiento, capacitación, infraestructura y potencial de impacto. y Elaborados escenarios futuros para el desarrollo de las acciones de UNICEF y la forma en la que la organización podría optimizar su incidencia en la definición e implementación de una política en la materia, con base en un análisis estratégico sobre el posicionamiento y propuestas en el tema en los programas de gobierno de la administración El informe consta de tres capítulos, en los cuales se desarrollan los aspectos específicos para lograr cada uno de los resultados arriba señalados. 5v

6 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l Sin embargo, antes de entrar en el desarrollo del tema, conviene hacer referencia a dos aspectos. En primer lugar, al término que se utiliza para referirse al asunto de interés: cuido o cuidado infantil. Desde el punto de vista meramente semántico, el Diccionario de la Real Academia indica que cuido se refiere a la acción de cuidar, especialmente de cosas materiales, mientras que cuidado, entre otras acepciones, a la acción de cuidar (asistir, guardar, conservar). Desde esta óptica, la principal diferencia se da en que para cuido se enfatiza que se refiere a cosas materiales -aunque no exclusivamente-, y para cuidado se añade además de lo referente a guardar y conservar, lo referente a asistir, lo cual le da un especial significado cuando se trata de personas. Delimitando para el caso específico de la niñez y la adolescencia, se podría interpretar que la palabra cuido está más relacionada con tutela, mientras que cuidado se refiera a una acción más amplia de protección y atención. Si bien Unicef Costa Rica prefiere la utilización del término cuidado respecto a cuido, los documentos oficiales del país y el programa de gobierno de la presidenta electa hacen referencia a cuido. No parece ser el momento adecuado para de incidir en el uso de un término diferente la hasta ahora utilizado. En el presente se utiliza indistintamente cuido y cuidado, según el contexto de origen o aplicación. El segundo asunto es que cuando se hace referencia a servicios de cuidado infantil, se trata exclusivamente de servicios brindados por terceros (no familiares), en establecimientos fuera de la vivienda que ocupa el hogar. Si bien es cierto hasta ahora el tema del cuido ha sido resuelto mayoritariamente mediante arreglos familiares -con responsabilidad casi total de las mujeres-, las opciones que aquí se consideran son brindadas por personas ajenas al núcleo familiar. Además, el servicio se brinda fuera de la vivienda que ocupa el hogar, por lo que se excluye del análisis cualquier opción que considere la prestación del servicio en la vivienda de los interesados. El cuidado de la primera infancia en Costa Rica El cuidado de los niños y niñas, especialmente en la primera infancia (hasta los 5 años), es un tema cuya relevancia a nivel nacional ha venido aumentando con el tiempo. Si bien el fenómeno debe ser analizado globalmente, esto es, a nivel hogar y sociedad en su conjunto, es posible diferenciar dos perspectivas relevantes: la de las mujeres propiamente, y la de los niños y niñas. En el primer caso, hay una relación de causalidad en doble sentido, pues por una parte ha habido un fuerte crecimiento en la incorporación de las mujeres en el mercado de trabajo, lo cual demanda alternativas de cuido adecuadas para los niños y niñas, pero por otra, la ausencia de estas alternativas ha provocado que cada vez más las mujeres y sus familias se enfrenten 6

7 a la necesidad de hacer arreglos familiares -que no siempre son los más favorables para los niños y niñas- para poder cumplir con sus responsabilidades familiares y laborales, o ha limitado las posibilidades reales de algunas mujeres de incorporarse al mercado de trabajo, afectando directamente su autonomía económica, las condiciones de vida de los miembros del hogar -incluidos los niños y niñas-, así como la productividad y competitividad del país. Desde la perspectiva de los niños y niñas, sobresale la necesidad de que cualquier alternativa que se proponga, ya sean arreglos familiares o institucionales, garantice su adecuado desarrollo físico y mental, en condiciones de seguridad. Este aumento en la relevancia del tema se refleja en dos hechos. En primer lugar, que el mismo fue incluido entre los objetivos prioritarios de la Política Nacional para la Igualdad y Equidad de Género (PIEG): que en el 2017 toda mujer que requiera de servicios de cuido de niñas y niños para desempeñarse en un trabajo remunerado, cuente con al menos una alternativa de cuido pública, privada o mixta, de calidad, dando así pasos concretos hacia la responsabilidad social en el cuido y la valoración del trabajo doméstico (INAMU, 2007: 62). En segundo lugar, que en su programa de gobierno, la Presidenta electa del país propuso la conformación de una Red Nacional de Cuido, para atender tanto a niños y niñas menores de cinco años, como a personas adultas mayores. No obstante la importancia del tema, no hay hasta el momento (ni ha existido en el pasado), una política nacional en la materia. Si bien en la práctica operan establecimientos de cuidado infantil y hay definidos esquemas de regulación/supervisión, se trata de partes poco articuladas de lo que debería conformar una política. Regulación/supervisión La regulación/supervisión en la materia corresponde al Ministerio de Educación Pública (MEP) cuando se trata de centros de educación preescolar (Decreto Ejecutivo MEP de febrero de 1995); y al Consejo de Atención Integral (CAI) -según la Ley Nº 8017 del año 2000, Ley general de centros de atención integral - cuando se trata de centros de cuido infantil que no poseen personal docente y que por tanto se considera que no ofrecen servicios educativos-. 1 Sin embargo, hay un problema en lo referente a la capacidad de estas entidades de lograr una regulación/ supervisión adecuada, pues carecen del personal y los recursos necesarios para cumplir con sus funciones. En el mejor de los casos se espera que cumplan con la función de autorizar 1 El artículo 6 de la ley señala: Créase el Consejo de Atención Integral, en adelante denominado Consejo, como un órgano adscrito al Ministerio de Salud. Se encargará de autorizar, supervisar, fiscalizar y coordinar el adecuado funcionamiento de las modalidades de atención integral de las personas menores hasta de doce años de edad. Esta ley sustituyó a la No ley general para las guarderías infantiles y hogares escuela. vii

8 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l la apertura de este tipo de establecimientos, en algunos casos incluyendo la inspección inicial de la infraestructura física, pero nada sobre la supervisión posterior. Este tema aparece entonces como uno de los relevantes en la agenda de acciones prioritarias pendientes. Servicios de cuidado a la primera infancia que se brindan actualmente Como se señaló en la introducción, se consideran aquí servicios de cuidado infantil brindados por terceros (no familiares), en establecimientos fuera de la vivienda que ocupa el hogar. Hay dos dimensiones relevantes a considerar cuando se analizan estos servicios. En primer lugar, su calidad. Un servicio se considera de alta calidad si promueve el desarrollo integral (emocional, intelectual, físico, espiritual y social) de los niños y niñas, que son sean prestados por personal calificado, con adecuadas condiciones de infraestructura y seguridad. Conforme se van incumpliendo las características anteriores, se reduce la calidad de los servicios. La segunda dimensión relevante es la relacionada con el horario de cuido. En la prestación de estos servicios existen dos jornadas relevantes: la de diez horas o más, que en adelante se denominará jornada ampliada o extendida, y la menor a ese número de horas, que generalmente abarca de cuatro a siete horas, y que se denominará jornada reducida o parcial. La jornada mayor es relevante para algunos hogares, especialmente los jefeados por mujeres, porque permite una adecuada participación en el mercado de trabajo. A continuación se presenta una descripción de los servicios de cuidado infantil que se prestan actualmente. Programa CEN-CINAI Se trata de un programa público, ejecutado por la Dirección General de Nutrición y Desarrollo Infantil del Ministerio de Salud. No tiene como única finalidad la atención integral de los niños y niñas, sino que cuenta con varias modalidades de servicio: i) Comidas servidas (alimentación diaria); ii) Atención integral; iii) Distribución de leche; iv) Distribución de Alimentos a Familias (DAF); y v) atención extra-muros. Para el programa, la atención integral se define como el conjunto coherente de acciones en salud, nutrición educación y asistencia social, destinado a crear las condiciones necesarias para el desarrollo y crecimiento del niño/a en los aspectos físicos, psíquicos, intelectual y social. Los servicios se brindan a niños y niñas mayores de seis meses y menores de 7 años principalmente pertenecientes a hogares viii

9 pobres. Los servicios se brindan en tres tipos de establecimientos: i) Los Centros de Educación y Nutrición (CEN), que brindan la atención en forma parcial, 8 horas diarias, en el horario de 7 a.m. a 3 p.m., distribuido en dos jornadas, una por la mañana (de 7 a.m. a 11 a.m.) y otra por la tarde (de 11 a.m. a 3 p.m.). ii) Los Centros de Educación y Nutrición con Comedor Escolar (CENCE) que además de lo anterior ofrecen almuerzo y merienda a los niños y niñas de la escuela más cercana, según previa coordinación. iii) Los Centros Infantiles de Nutrición y Atención Integral (CINAI), brindan atención integral durante 12 horas diarias, en un horario de 6 a.m. a 6 p.m., a niños y niñas entre dos y siete años. En principio, los CINAI cuentan con maestra de preescolar, técnicos de salud y trabajadoras auxiliares, y son los relevantes para efectos del presente. Los CEN, con su jornada reducida, constituyen también una alternativa de cuido, pero es necesario diferenciarlos de los CINAI. La selección de beneficiarios de este programa considera los siguientes aspectos: a) un ingreso familiar per cápita igual o inferior al valor de la línea de pobreza; b) que los padres/madres de familia vivan o trabajen en el área de atracción del establecimiento; c) existencia de problemas de desnutrición o desarrollo; d) situaciones de riesgo social; y e) que las madres tengan necesidad de dejar al niño o niña en el centro para poder trabajar. A partir del año 2005 todos los centros CEN-CINAI tienen una Asociación de Desarrollo específica pro-cen-cinai. Sin la asociación el centro no puede funcionar. La asociación es la contraparte comunal del programa. Están debidamente consolidados, con su personería y cédula jurídica y son creados a través de la Ley de DINADECO. Antes del año 2001, fecha en que se firma el convenio macro entre Gobernación y Ministerio de Salud, los CEN-CINAI funcionaban con una contraparte comunal llamada Comités de Nutrición; sin embargo, por recomendación de la Contraloría General de la República, a partir del 2005 fueron trasladados a asociaciones, ya que los Comités no contaban con personalidad jurídica. Esta asociación se involucra directamente en actividades del centro, como por ejemplo la selección de beneficiarios y la compra de alimentos. Es importante destacar que la información específica sobre el número de niños y niñas que reciben atención integral, pues la Dirección General de Nutrición y Desarrollo Infantil del Ministerio de Salud generalmente presenta las cifras agregadas para el programa CEN-CINAI en su conjunto (o sea, todas las modalidades de servicio). En el caso de los CINAI, en el año 2008 habían en el país 50 centros, y se estima que cada uno atiende a 80 niños y niñas, es decir, unos beneficiarios de atención integral en jornada extendida. En el caso de la 9

10 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l jornada parcial (4 horas), se estima que los CEN atienden a cerca de niños y niñas de 6 meses a menos de 7 años. No hay tampoco información sobre la cantidad y calificación del personal que labora en el programa, sobre los costos operativos del mismo, ni sobre el estado de la infraestructura. Al programa CEN-CINAI en su conjunto se le han realizado diversas críticas. Monge y González ( 2005: 167) hacen referencia a la rigidez de la oferta de servicios del programa a lo largo del tiempo, lo cual conduce a generar filtraciones sistemáticas de recursos hacia grupos de población no prioritarios. Con el tiempo, las comunidades circundantes de algunos de los centros dejaron de ser de alto riesgo social; sin embargo, en esas comunidades se formó una clientela de los servicios de cuido y alimentación de niños(as) que ejerce presión para evitar su reubicación. La incapacidad financiera para crear nuevos centros en comunidades pobres contribuye a que existan problemas de eficacia en la selectividad de los recursos. Por otra parte hay que considerar que aún cuando una proporción de los niños o niñas beneficiados(as) por el programa pertenezca a grupos de ingreso no prioritarios, los centros prestan a esos niños o niñas y a sus familias un servicio que debería ser brindado de manera general dentro de una estrategia nacional de cuido infantil. Esas apreciaciones prevalecen hoy día, como lo reflejan estudios más recientes. Por ejemplo, un estudio realizado por ProDUS/UCR para el programa Estado de la Nación concluyó que la provisión de servicios de Cen-Cinai, y en particular la atención integral (el subrayado es nuestro), no coinciden necesariamente con la cantidad de niños pobres (ProDUS/UCR, 2008). Es decir, que la ubicación de los establecimientos del programa, pero especialmente los CINAI, no tienen plena coincidencia con las mayores concentraciones de niños y niñas en situación de pobreza. Confirman además la prevalencia de filtraciones: (los resultados sugieren) que hogares de ingresos relativamente mayores tienen acceso, en alguna medida, al servicio de atención integral de Cen Cinai. El tema de las filtraciones se asociaba en el pasado con que muchos de los beneficiarios del programa eran hijos/hijas de empleados públicos y de algunas personas influyentes de las comunidades, pero no necesariamente niños y niñas pertenecientes a hogares pobres y que requieren los servicios. Se supone que a partir del año 2005 esta situación debería haber cambiado, dada la obligatoriedad de que cada centro esté vinculado con una Asociación de Desarrollo específica pro-cen-cinai; sin embargo, no hay evidencia concreta que demuestre que ello ha sucedido, y tampoco se tiene acceso a la información que permita comprobarlo. En un estudio realizado por el Banco Mundial y el BID (2008) se destacan problemas de operación del programa en su conjunto (CEN-CINAI), así como la ausencia de información detallada sobre costos y beneficiarios. Finalmente, conviene destacar que el programa presenta importantes problemas de gestión. En el Plan Nacional de Desarrollo , entre las 10

11 acciones estratégicas para reducir la pobreza, se indica que se construirán, ampliarán o repararán las instalaciones de al menos 611 CEN-CINAI, se llegará a atender en estos centros a más de niños y niñas de 2 a 7 años (más del doble que en la actualidad), a niños y niñas de entre 7 y 12 años y a 480 niños de entre 3 meses y 2 años (MIDEPLAN, 2007: 50). Sin embargo, el avance en la materia ha sido muy limitado, como lo confirma el Informe de Evaluación 2008 del Plan Nacional de Desarrollo (MIDEPLAN, 2009: 39): la construcción, ampliación o reparación de 611 Centros de Nutrición y Desarrollo Infantil CEN-CINAI ha tenido un resultado limitado debido a problemas de financiamiento Proyecto Segunda casa 2 Se trata de un proyecto que se comenzó a implementar como experiencia piloto en el año 2004 en la Escuela República Argentina, ubicada en Barrio México, con el objetivo de brindar atención y cuido en horas no lectivas y en el mismo centro educativo a los estudiantes de preescolar y primaria que ahí estudian y se encuentren en situación de vulnerabilidad con relación a posible riesgo social o que hayan sufrido algún tipo de abuso. Inició con 81 beneficiarios con edades entre 5 y 12 años. El horario de atención fue desde las 7:00 a.m. hasta las 12:30 p.m. y desde las 12:30 hasta las 5:40 p.m. Este horario de atención se 2 La información que se presenta en esta sección fue obtenida de un estudio realizado por el Departamento de Estudios e Investigación Educativa del MEP (2008). ajusta de forma contraria a la jornada escolar de los estudiantes, de modo que si reciben clases por la mañana se les atiende por la tarde y viceversa. Algunos niños llegan al centro educativo antes del horario de ingreso debido a que sus padres/madres entran a trabajar a esa hora. Durante el año 2004 los servicios de cuido estuvieron a cargo de educadoras de la misma institución. El Ministerio de Educación Pública costeó el salario de las docentes a cargo de los grupos, mediante la modalidad de recargo de funciones sobre el 50% del salario base de un Profesor de Enseñanza General Básica 1. Esta educadoras contaron con el apoyo de madres dirigentes de guías y scouts, que de forma voluntaria donaban su tiempo libre, para atender a los menores, utilizando equipo y mobiliario perteneciente al Patronato Escolar. Este último también aportaba parte del financiamiento logrado por medio de rifas y otras actividades, aunado a las ayudas mediante donaciones de algunas empresas privadas, organizaciones comunales (Asociación de Desarrollo Comunal, Club de Leones) y padres/madres de familia. Además, la División de Alimentación y Nutrición del Escolar y Adolescente (DANEA), a partir del año 2004, incrementó la cantidad de beneficiarios de 300 a 500, para aumentar la cantidad de recursos girados a la institución y posibilitar que los niños del proyecto recibieran alimentación más de una vez al día: dos veces al día el servicio de comedor escolar -una con todos 11

12 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l sus compañeros de aula, en condición de alumno regular de la institución, y otra como miembros del proyecto-. Adicionalmente estos estudiantes recibían una merienda a media mañana o media tarde, dependiendo de la jornada horaria a la que asisten al programa, la cual en algunos casos era financiada por la institución con dineros provenientes del comedor. Para el curso lectivo 2007 el proyecto se había extendido a cuatro instituciones más, a saber, las escuelas Paraguay, Cedros, Betania y Porfirio Brenes Castro, 3 atendiendo cerca de 150 menores, distribuidos de la siguiente forma: 71 en la escuela República de Argentina y 20 en cada una de las restantes escuelas. Contaron con financiamiento por parte del Ministerio de Educación Pública para costear el salario de las docentes a cargo de los grupos, mediante la modalidad de recargo de funciones sobre el 50% del salario base de un Profesor de Enseñanza General Básica 1. Sin embargo, en el año 2008 solamente funcionó en dos centros educativos, la escuela Betania y la escuela República de Paraguay, atendiendo 45 estudiantes, 20 y 25 estudiantes respectivamente. 3 La escuela Santa Marta ubicada en la comunidad de San Francisco de Dos Ríos, contó con el programa durante el año 2005, no obstante por razones de cambio de horario (a modalidad ampliado), fue cedido a la escuela Porfirio Brenes Castro, ubicada en la localidad de Moravia centro, donde funcionó a partir del año Con excepción del pago del recargo a los docentes, en las demás escuelas no siempre contaron con apoyo de la comunidad, y del todo no contaron con el apoyo del DANEA. En la escuela Porfirio Brenes y antiguamente en la escuela de Cedros, los padres/madres de familia aportaban algún dinero a la dirección de la escuela por el cual se les expedía un recibo. En la escuela República de Paraguay los padres/madres de familia aportan víveres como leche, pan entre otros, como cuota en especie. El proyecto fue cerrado después de un estudio del Departamento de Estudios e Investigación Educativa del MEP, del cual se extrajo la información aquí presentada, que destaca: en razón de la falta de pertinencia del proyecto dentro del marco normativo que señala las funciones propias del MEP, de lo inadecuado del funcionamiento del mismo, de la falta de respaldo presupuestario específico, y en la mayoría de los casos, la falta de infraestructura apropiada, resulta inconveniente que el Programa Segunda Casa continúe operando, por lo cual se recomienda su cierre. Hogares comunitarios Se trata de un programa promovido por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) pero de ejecución privada. El Programa de Microempresas para la Atención Infantil Hogares Comunitarios, en adelante, Hogares Comunitarios inició en el año 1991 como un programa cuya ejecución estaría a cargo del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) con la participación 12

13 de los sectores público y privado. 4 Su objetivo es promover la creación de microempresas especializadas en cuido infantil constituidas por madres de familia que pudieran brindar el servicio a números reducidos de niños o niñas en sus respectivas casas de habitación ( madres comunitarias ), facilitando la inserción laboral de personas de escasos recursos económicos. Aunque es una iniciativa impulsada por el sector público y que cuenta con financiamiento público, se considera aquí como iniciativa mixta porque los ejecutores, las madres comunitarias, pertenecen al sector privado. Como señalan Monge y González (2005), en el diseño inicial, la relación con la encargada del hogar comunitario estaba regulada por un convenio de cooperación y préstamo, en el marco del cual se otorgaban alimentos en especie, una dotación de papelería y otros materiales para que fueran usados en actividades con los niños o niñas, y una asignación en efectivo por cada niño o niña atendida. Además, se gestionaban subsidios para la mejora de las instalaciones de las viviendas de las madres comunitarias. Sin embargo, a lo largo del tiempo la forma de ejecución del programa fue cambiando, e inclusive aparecieron numerosas anomalías. Con la entrada en vigencia de la Ley General de Centros de Atención Integral a que se ha hecho referencia, estos centros pasan a ser 4 Decreto Nº TSS-MEP-S: creación del Programa de Microempresas para la Atención Infantil, Hogares Comunitarios (La Gaceta Nº 149 del 5 de agosto de 1992). regulados por el Consejo de Atención Integral (CAI), y se dan nuevos cambios en el modelo de gestión del programa. Los beneficiarios del programa son niños y niñas menores de 7 años pertenecientes a familias pobres que califiquen de acuerdo con los rangos de puntaje establecidos mediante el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO). La atención la brindan mujeres mayor de edad denominadas madres comunitarias, quienes cuidan, alimentan, educan y le brindan afecto a los niños y niñas. En principio, el servicio se presta por 12 horas (de 6 a.m. a 6 p.m.), de lunes a viernes. Al igual que con CEN-CINAI, la información sobre la ejecución de este programa es sumamente escasa e imprecisa. Por ejemplo, se indica que por la atención brindada, el IMAS paga un subsidio mensual, que para el 2009 se encuentra en un rango de entre y colones mensuales por cada niño/niña (entrevista a Delia Miranda, funcionaria del IMAS); sin embargo, no se indica el número de casos en que se paga cada monto ni el motivo de la diferencia. Se indica también que los padres de familia pagan una cuota adicional, que varía entre hogares comunitarios, pero no se hace referencia al monto específico. A febrero del 2009 operaban en todo el país 226 hogares comunitarios. Los mismos pueden atender tanto niños y niñas con subsidio IMAS, como a otros niños y niñas cuyas familias cubren ellas mismas el costo, siendo el cupo máximo por hogar comunitario de 10 niños y niñas, según la normativa del 13

14 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l CAI. Por ello, se puede estimar como máximo de atención en ese año un total del niños y niñas (sin embargo, no hay cifras precisas). En su gran mayoría, dichos hogares comunitarios son supervisados por organizaciones privadas, a las cuales el IMAS les paga una cuota mensual cercana a un dólar por cada niño y niña supervisado. Sin embargo, no queda claro cuáles son esas organizaciones, ni los resultados de la supervisión que realizan. En términos generales, se desconocen aspectos relevantes sobre el servicio prestado, como los horarios en que efectivamente se presta el servicio, la calidad del mismo (personal, instalaciones, alimentación, etc.) y otros. Desde el año 2007 no existe un presupuesto específico para la atención a la infancia mediante la modalidad de hogares comunitarios, ni tampoco existe una meta definida en la materia. Las Gerencias Regionales del IMAS cuentan con un presupuesto global para cubrir los beneficios que se otorga a las familias pobres para diversas necesidades, entre ellas el de cuido de niños y niñas. Asociado a ello, puede señalarse que el IMAS no cuenta con un modelo de costos. Otra debilidad a subrayar es que se carece de evaluaciones del impacto del programa en aspectos del crecimiento y desarrollo de los niños y niñas, el aprendizaje y la nutrición de la población meta. Por último, conviene destacar que los Hogares comunitarios no son explícitamente señalados en el Plan Operativo Institucional 2009 del IMAS, sino que más bien se destaca un fortalecimiento de las relaciones con el programa CEN-CINAI, pues en lo que respecta al cuido de niños y niñas se señala ya sea cubriendo el costo de atención o facilitando el traslado a los CEN-CINAI, mientras sus padres/madres o encargados/ as se ocupan en actividades laborales, de capacitación o estudio, con el fin de propiciar ambientes favorables para el desarrollo integral de las personas menores de edad (IMAS, 2008: 89). Es decir, se plantea la opción de trasladar a los niños y niñas que califican y lo requieran a CEN-CINAI. Sin embargo, vale destacar aquí que esta acción es de magnitud limitada, como se desprende del Informe de Evaluación 2008 del Plan Nacional de Desarrollo (MIDEPLAN, 2009: 39): el IMAS beneficia a 157 niños y niñas a través de un subsidio para el transporte hacia los centros de atención. Centros infantiles de instituciones públicas Hay varias instituciones públicas que tienen centros infantiles, como por ejemplo, la Universidad de Costa Rica (varios centros), el Instituto Nacional de Seguros (INS), el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y el Poder Judicial. Los servicios que brindan estos centros están dirigidos exclusiva o principalmente a sus empleados, es decir, son cerrados a la población en general. La única excepción parcial son los 14

15 centros universitarios, que establecen cuotas para niños y niñas de funcionarios, estudiantes y la comunidad. En términos generales, tienen una cobertura muy baja, y el servicio que se presta en ellos es de muy alta calidad. Si bien exigen un pago por parte de los beneficiarios, que en algunos casos puede ser muy elevado, el mismo no es suficiente para cubrir los costos totales de prestación del servicio, por lo que subsisten gracias a un importante aporte institucional. Centros infantiles de empresas privadas para sus empleados Sería deseable que las empresas privadas, especialmente las más grandes del país, cuenten con sus propios centros de cuidado infantil para los hijos e hijas de sus empleados. Sin embargo, esa no ha sido la práctica en el país. Inclusive, para el caso específico de las empresas en zonas francas, la ley de Régimen de Zonas Francas No establece en el capítulo II, artículo 4, inciso i, que la Corporación 5 queda facultada para i) comprobar que las empresas administradoras de las Zonas Francas construyan los centros infantiles necesarios dentro del parque industrial respectivo, para los hijos de los trabajadores en edades comprendidas entre cero y los cinco años. Los administradores del parque arrendarán este servicio a las empresas instaladas 5 Estas facultades y deberes corresponden ahora a la Promotora de Comercio Exterior PROCOMER, según el artículo 13, inciso a), de la Ley No de 30 de octubre de en él. Sin embargo, de las 30 zonas francas existentes actualmente en el país, solamente dos cuentan con centros infantiles, específicamente, el Centro Infantil de la Zona Franca de Heredia y el Centro Infantil Renzo Zingone ubicado en Cartago. Algunas consideraciones específicas sobre esta última son relevantes para el presente. 6 El parque industrial Zeta se ubica en Cartago y trabajan en él un total de personas. El Centro Infantil fue creado en el año 2002 y surgió a partir de un estudio realizado en el parque industrial, en el cual se consultaba a las madres y padres operarios de la zona franca, sobre la pertinencia de un centro infantil. El Centro Infantil atiende niños y niñas con edades comprendidas entre los 3 meses hasta los 6 años. Es importante destacar que uno de principales objetivos del centro fue lograr la integración de hijos e hijas de gerentes, administrativos y operarios, sin embargo, el mismo no se logró, pues predominan los hijos e hijas de administrativos respecto a los de operarios, y no asisten hijos e hijas de gerentes. La matrícula actual (2009) es de 70 niños y niñas, de los cuales 47 son hijos e hijas de empleados administrativos y 23 de operarios. Vale resaltar la reducción en la matrícula 2009 (70 niños y niñas) respecto al año previo, en que se atendieron 95. La directora del centro atribuye la disminución en la matrícula a la crisis 6 Entrevista y visita realizada a la señora Kattia Campos, directora del centro infantil. 15

16 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l económica y reducción de ingresos de las familias. El servicio se presta de 7:00 a.m. a 5:00 p.m. Incluye educación física, cómputo, inglés, evaluaciones psicológicas a inicios de cada año, y a través de un convenio con una clínica de salud, evaluaciones nutricionales y médicas. Inversiones Zeta aporta el espacio físico, el pago de los servicios de agua y electricidad, y el mantenimiento de las instalaciones del centro infantil. Además aporta colones mensuales, que son utilizados para la alimentación de los niños y niñas. Las demás empresas del parque prácticamente no aportan, solamente colones mensuales. El Ministerio de Educación Pública aporta la plaza que ocupa la directora del centro, la cual es docente. El resto de los gastos de operación deben ser cubiertos con las contribuciones de los padres/madres, que actualmente son colones mensuales en el caso de los bebés y entre y colones mensuales en el caso de los niños y niñas de 1 a 6 años. Como referencia, el costo de operación mensual total del centro infantil ronda los 5 millones de colones. Para la directora del centro, la falta de apoyo de las empresas del parque ha llevado a elevar los costos de matrícula, lo cual constituye un obstáculo para que los hijos e hijas de operarios puedan asistir, aunque aclara que no se trata de población pobre. Inclusive, plantea como un enorme reto mantenerlo operando. Centros infantiles privados Hay en el país gran número de guarderías privadas y centros de educación preescolar y escolar privados que atienden a la población de interés. Los mismos son regulados, como ya se ha mencionado, por el Consejo de Atención Integral o por el MEP según corresponda. Se trata de establecimientos con un sentido meramente comercial, pero también otros con carácter más social, en manos de ONG, grupos comunales, etc. Lamentablemente no existe un registro del número total de establecimientos de este tipo, los horarios de atención, la cantidad de niños y niñas que atienden y la calidad de los servicios que prestan. Una investigación preliminar, cuyo único fin fue estimar un costo aproximado de los servicios privados de guardería diurna, y que abarcó las ciudades de Naranjo, Alajuela, San Ramón, Cartago, Heredia, Desamparados y San Pedro, concluyó que sin alimentación y en jornada regular el costo de los servicios inicia en colones mensuales, y con alimentación en colones mensuales, costo que aumenta de forma importante para la jornada ampliada. Debe tomarse en cuenta también que la jornada ampliada solamente la brinda una proporción reducida de los establecimientos. 16

17 Una experiencia importante de destacar es la llevada a cabo por la Asociación Solidarista de Empleados de La Nación, Subsidiarias y Afines (ASENACSA), que tiene su propio centro educativo, el cual funciona en jornada reducida y ampliada. El centro educativo se llama Generación Norte Preescolar, 7 que brinda los siguientes servicios: sala cuna, maternal y prekinder de 7 a.m. a 12 m. y kinder y preparatoria de 7 a.m. a 2.30 p.m. También ofrece el horario ampliado en todos los niveles, desde las 7 a.m. hasta las 6.30 p.m. Se brinda educación con profesores de preescolar debidamente calificados, además de inglés, informática, robótica y otras actividades. Se les brinda a los niños y niñas merienda de media mañana y almuerzo, y en el caso del horario ampliado, merienda de media tarde. El costo mensual de los servicios en el año 2009, en horario ampliado, fue de colones en sala cuna y maternal, y de colones en prekinder, kinder y preparatoria. A los afiliados de ASENACSA se les hace un 50% de descuento en sala cuna y maternal, y un 47% de descuento en prekinder, kinder y preparatoria. Es importante destacar que el servicio no es exclusivo para los afiliados de ASENACSA, sino que está abierto a los niños y niñas en general, solamente que no aplica el descuento. En el año 7 La información que aquí se presenta está disponible en el sitio: habían matriculados 34 niños y niñas, la mitad hijos o hijas de afiliados y la otra mitad no. Según información obtenida a partir de conversaciones sostenidas con afiliados a ASENACSA, el centro educativo genera pérdidas a la asociación, especialmente por el descuento que se aplica a los hijos e hijas de los afiliados, pero son pérdidas que están dispuestos a asumir solidariamente, por el importante impacto positivo que tiene el centro infantil para los afiliados que lo requieren. Principales vacíos o necesidades de la política pública en la materia Como se ha destacado, no hay una política pública en materia de cuidado de la primera infancia en Costa Rica. Hay un esquema de supervisión definido -aunque no funciona adecuadamente-, y una serie de establecimientos que operan bajo diferentes modalidades, que brindan servicios de diferentes calidades, y sobre los cuales no hay mucha información. No obstante la necesidad manifiesta por servicios de cuido, tanto en la PIEG, como en la propuesta de la Presidenta electa de conformar una Red Nacional de Cuido, un asunto relevante es que no se conoce la demanda real actual por este tipo de servicios en el país ( brindados por terceros -no familiares-, en establecimientos fuera de la vivienda que ocupa el hogar ). Hasta ahora, el cuido de los niños y niñas, especialmente los de menor edad, se ha resuelto mediante una 17

18 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l combinación de soluciones que incluye principalmente los arreglos familiares, así como la utilización de servicios públicos y la contratación de servicios privados, y también algunos otros de menor importancia. No obstante, esas soluciones no siempre han sido del todo satisfactorias para los padres y madres en términos de sus posibilidades de insertarse adecuadamente en el mercado de trabajo, ni para los niños y niñas, que han visto afectado su desarrollo. Por ello, debe considerarse como una prioridad la estimación de la demanda real por estos servicios, para lo cual se propone la elaboración de un módulo a ser incorporado en la próxima encuesta de hogares del país, que permita estimar adecuadamente la demanda real por estos servicios. Tampoco hay un conocimiento preciso de la oferta de servicios de este tipo, incluyendo los programas públicos, por lo cual se hace necesario avanzar en una estimación de esta oferta, diferenciando por horarios de atención, calidad de los servicios, costos, etc. Es claro sin embargo que la oferta de servicios con participación del sector público es reducida, y en el caso de la jornada extendida la cobertura es muy escasa: se puede estimar en poco más de niños y niñas menores de 7 años (4.000 en CINAI y poco más de en hogares comunitarios). En el caso de la jornada parcial (4 horas), se estima que los CEN atienden a cerca de niños y niñas de 6 meses a menos de 7 años, cifra que sigue resultando baja. Inclusive, si se considera aquí en nivel interactivo II público (también 4 horas), se trataría de unos niños y niñas de 5 años y 3 meses a 5 años y 2 meses en el año 2009 (MEP, 2009), pero la cobertura no es significativa respecto a la totalidad de la población de 0 a 5 años. No sobra aquí llamar la atención sobre la poca transparencia en la ejecución de programas públicos o financiados con fondos públicos, ya que la información se maneja con gran secretismo. En el Ministerio de Salud y el IMAS no existe o no se divulga la información sobre el número real de beneficiarios o características específicas de la prestación de los servicios, así como sobre los costos reales de prestación de los servicios. Esta situación debe cambiar para mejorar la formulación de propuestas y la toma de decisiones. La prioridad de aumentar la oferta pública de cuido ya había sido considerada en el actual Plan Nacional de Desarrollo, mediante la creación de nuevos establecimientos del programa CEN-CINAI, así como la remodelación y ampliación de algunos existentes, y a pesar de contar con los recursos financieros para ello, el Ministerio de Salud fue incapaz de sacar adelante la tarea. Ese programa tiene un importante problema de gestión, y aunque podría ser la punta de lanza para implementar la Red Nacional de Cuido, no se puede esperar un cambio significativo en su gestión en el corto plazo, lo que significa que no habrá expansión de los servicios que presta (especialmente CINAI). 18

19 Como se ha señalado, la capacidad de regulación/supervisión de las entidades responsables en la materia es muy limitada, por lo que la misma se presenta como una limitación importante tanto para garantizar una calidad mínima de los servicios que se prestan actualmente, como para la expansión prevista en los mismos. Esta es una área relevante que debe ser fortalecida. Por último, se debe hacer referencia aquí al tema de la capacitación del personal para el cuidado de los niños y niñas. El sistema universitario nacional forma maestros y maestras de preescolar, que se supone tienen los conocimientos adecuados para lograr el desarrollo que los niños y niñas requieren. No queda claro si las graduaciones actuales proporcionan todos los profesionales que se requieren, y si están en capacidad de aumentar el número de ellos para atender los posibles incrementos en la demanda por la expansión prevista en los servicios de cuido. Pero además de los profesionales, los sistema requieren personal técnico debidamente capacitado, que en la actualidad no se está formando. Anteriormente el programa CEN-CINAI formaba sus propios técnicos en atención integral, pero parece que ya no. Tampoco tiene capacidad de formar técnicos para suplir las necesidades de otros programas. 2. Experiencias internacionales relevantes Se presentan aquí tres algunas experiencias relevantes a nivel internacional. Más que un análisis exhaustivo de cada una de ellas, se consideró más adecuado presentar los aspectos sobresalientes que pueden ser considerados a nivel nacional a la luz de la situación actual. La experiencia del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) Una experiencia que parece relevante para el contexto nacional es la de las guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). Si bien tristemente celebres en la actualidad a raíz del incendio en una de ellas ocurrido en junio del 2009 en la que murieron 31 niños y niñas, tiene elementos que podrían ser considerados a nivel nacional. En primer lugar, se debe destacar que para esta institución el establecimiento de guarderías responde a una cobertura de la seguridad social que cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aquel al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos. El régimen obligatorio del seguro social en México comprende los seguros de: i) riesgos de trabajo; ii) enfermedades y maternidad, iii) invalidez y vida; iv) retiro, cesantía en 19

20 M o d e l o d e A t e n c i ó n y G e s t i ó n d e l o s C e n t r o s d e l a R e d N a c i o n a l d e C u i d o y D e s a r r o l l o I n f a n t i l edad avanzada y vejez; y v) guarderías y prestaciones sociales. El servicio de guarderías se comenzó a brindar desde hace más de treinta años, y además del cuido propiamente, se brindan servicios educativos, de alimentación, de salud, y actividades tendiente a un pleno desarrollo de los niños y niñas. Los servicios de guardería se proporcionan a los niños y niñas con edades desde cuarenta y tres días y hasta que cumplan cuatro años. Los horarios varían, aunque generalmente el servicio se presta entre las 7 a.m. y las 6 p.m. El horario no es rígido para los niños y niñas, esto es, pueden entrar o salir a la hora más conveniente para sus padres/madres, pero se requiere que esté un mínimo de tres horas al día. Para el año 2008 se estimaba un total de guarderías en todo el país, que atendían niños y niñas. Según la ley de Seguro Social (artículos 211 y 212), este seguro se financia con una prima del uno por ciento sobre el salario base de cotización, la cual debe ser cubierta íntegramente por el patrón, independientemente de que tengan o no trabajadores beneficiarios del servicio. Del monto total recaudado por concepto de primas, se puede destinar hasta un 20% a otras prestaciones sociales. Es importante destacar que en el artículo 213 de la misma ley se establece que el IMSS podrá celebrar convenios de reversión de cuotas o subrogación de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderías en sus empresas o establecimientos, siempre y cuando reúnan los requisitos señalados en las disposiciones relativas. Para ampliar la cobertura de los servicios y también reducir costos, el IMSS comenzó a ejecutar una modalidad de guarderías denominada subrogadas, esto es, guarderías privadas que prestan el servicio y el IMSS les realiza un pago mensual por cada uno de los niños y niñas que atienden y que cumplen con los requisitos institucionales. Estos centros subrogados deberían ser adecuadamente inspeccionados en lo referente a los mínimos de seguridad, instalaciones pertinentes, calidad del recurso humano y de los servicios que prestan a los niños y niñas, pero el incendio al que se hizo mención al inicio de esta sección, que ocurrió en uno de esos centros, dejó al descubierto las falencias en esa materia. El costo mensual por niño/niña en los centros subrogados se estima en US$ 250, mientras que en las guarderías administradas propiamente por el IMSS ese costo es poco más del doble del anterior. Además del problema de la calidad del servicio relacionado con las guarderías subrogadas, al que ya se hizo referencia, la principal critica que se hace al sistema del IMSS es que solamente atiende a mujeres aseguradas, cuando el mayor problema en materia de cuido en México al igual que en Costa Rica- lo enfrentan las madres (y padres) que se insertan laboralmente en el sector informal de la economía, en condiciones totalmente precarias, lo cual incluye la ausencia de protección de la seguridad social. 20

21 Para efectos de Costa Rica, los aspectos relevantes de esta experiencia es que la misma se considera dentro de la seguridad social, y el costo de las primas (cargas sociales) lo asumen en su totalidad los patronos. Además, se establecen beneficios para aquellas empresas que operen sus propias guarderías. Por último, la experiencia mexicana a raíz del incendio ocurrido en año anterior ponen en evidencia la imprescindible necesidad de ser inflexibles en la exigencia de las condiciones mínimas de seguridad en estos establecimientos, y que no debe haber falencias en la supervisión e inspección de los mismos. Chile crece contigo Chile Crece Contigo es un subsistema del Sistema Intersectorial de Protección Social cuyo objetivo es acompañar el proceso de desarrollo de los niños y niñas que se atiendan en el sistema público de salud, desde su primer control de gestación y hasta su ingreso al sistema escolar, en el primer nivel de transición o su equivalente. Ofrece prestaciones a los niños, niñas y sus familias que se encuentren en situación de vulnerabilidad socioeconómica (hogares del 60% más vulnerable). Entre estas últimas se encuentra el acceso gratuito a salas cuna y jardines infantiles para aquello niños y niñas cuya madre, padre o guardador/a trabaje, estudie o busque trabajo. Si bien la ley que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social y que institucionaliza Chile Crece Contigo es muy reciente (año 2009), el programa fue anunciado en el año 2006 y comenzó a operar en el La administración, coordinación y supervisión de Chile Crece Contigo está a cargo del Ministerio de Planificación, pero también participan otras instituciones, que tienen la responsabilidad de ejecutar las prestaciones del sistema. En este último caso, la Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) en conjunto con la Fundación Integra, son los encargados de garantizar el acceso a salas cunas y jardines infantiles de calidad a los niños y niñas pertenecientes a los hogares del 40% de menores recursos o que presenten alguna vulnerabilidad. La Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI) es una institución del Estado de Chile creada en 1970 por la Ley N , como una entidad autónoma vinculada al Ministerio de Educación y cuyo fin es atender la educación inicial del país. La misión de la JUNJI consiste en brindar educación inicial de calidad a niños y niñas menores de cuatro años, en situación de vulnerabilidad, garantizando su desarrollo en igualdad de oportunidades, a través de la creación, promoción, supervisión y certificación de salas cuna y jardines infantiles administrados directamente o por terceros. El Programa Jardín Infantil se implementa en establecimientos educativos, atiende niños y niñas de 0 a 4 años. Integra a niños y niñas con necesidades especiales. Es administrado directamente por JUNJI o bajo la modalidad de traspaso de fondos a municipios o entidades sin fines de lucro. Se 21