Panorama de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina y el Caribe. Héctor Oyarce

Transcripción

1 gestión pública Panorama de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina y el Caribe Héctor Oyarce (Documento borrador, se ruega no citar ni reproducir) Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Santiago de Chile, noviembre de 2010

2 Índice Introducción Antecedentes de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina Cuales son las Iniciativas sobre los modelos o sistemas de Recursos Humanos en la Región? Sistemas de Recursos Humanos y Servicios Civiles Selección de Personal, Carreras Funcionarias y Políticas de Recursos Humanos en América Latina y el Caribe Institucionalidad de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina Algunos elementos para una interpretación Elementos Externos El enfoque de la nueva Gestión Pública La Profesionalización y la Tecnocracia Gubernamental El enfoque democratizante y la gerencia para generar valor Público Desafíos de los Sistemas de RR.HH. en América Latina y el Caribe Definir o debatir un modelo de Estado Articular los valores de la NGP con los valores democratizantes y de valor público Formación y capacitación

3 6.4. Establecer servicios civiles de carrera Conclusiones Bibliografía

4 Introducción El presente trabajo tiene por objetivo la revisión de los Sistemas de Recursos Humanos y Servicios Civiles en América Latina y el Caribe, identificando sus principales características, modelos de implementación, la institucionalidad imperante en la actualidad y los desafíos de los Gobiernos en el establecimiento de los recursos humanos. La metodología de trabajo consistió en la recopilación de información relevante mediante la documentación bibliográfica de textos y documentos especializados, así como la identificación del estado del arte en las páginas oficiales de los Gobiernos de América Latina y el Caribe, pudiendo establecer un contrapunto con el principio de acceso a la información ciudadana entregada por estos. Las reformas implementadas por los Gobiernos de la región como políticas de segunda generación dentro de la administración de personal han mostrado grandes deficiencias debido a: 1) la falta de información clara y efectiva de los procesos de dotación; 2) alta inversión en los presupuestos públicos destinados sin eficiencia, producto de la corrupción y el clientelismo, 3) fragmentación institucional con pugnas de profesionalización, meritocracia o curriculum. Estos problemas han quedado reflejados producto de la implementación de nuevos sistemas de transparencia y probidad dentro de la Administración Pública, ya que los Gobiernos de la región asumiendo el desafío de enfrentar la Democracia como un sistema político consolidado, y el establecimiento de Estados eficientes se encontraron con la insuficiencia de los sistemas adoptados de Europa, dejando de lado la cultura y la historia organizacional e institucional de los recursos humanos. 5

5 En este marco, diríamos que el tema nos ofrece una oportunidad para analizar lo que está más de fondo y que tiene que ver con los procesos de Reforma y Modernización del Estado de los últimos 30 años y que sus orientaciones constituyeron a una especie de homogenización en materias de políticas y gestión pública basados en la creencia que solo había una visión única y parcial del progreso (La Hora de la Igualdad. Brechas por Cerrar, Caminos por Abrir, Cepal 2010, pagina 232) en que se da por hecho que existe un solo modelo de Estado. A ello contribuyeron los organismos internacionales, a través de sus préstamos, condicionalidades, y sus asesores proponiendo modelos de origen anglosajón, cuyo eje está puesto en las dimensiones de la eficiencia y de la eficacia, y en donde encontraron una afinidad electiva con una tecnocracia y burócratas profesionales que se promovieron esta lógica, generando una especie de Isomorfismo Institucional. Varios son los autores e investigadores que coinciden en este análisis, y de los cuales tomo algunas de sus ideas centrales para esta reflexión (entre otros, Carles Ramió, Salvador Miquel, Oscar Oslak, Henry Mintzberg ). De hecho, Henry Mintzberg (2005), se refería al problema en estos términos Según él, gracias a este tipo de lógica gran parte del sector publico ha perdido su camino y vaga de un lado a otro, como amnésico que pretende ser empresa pag, 181).Los sistemas de Recursos humanos no estuvieron exentos de esta lógica. De allí, la necesidad de revisar estos postulados, no para descartarlos, sino para situarlos en su justa dimensión, desde las particularidades de las instituciones públicas latinoamericanas, así como desde sus características culturales diferenciadas. Las políticas sobre desarrollo y sistemas de recursos humanos forman parte de este paquete de recomendaciones, no obstante ello, algo hace ruido en el marco de los sistemas y modelos adoptados, pues se perciben importantes deficiencias: Falta de información clara y efectiva de los procesos de dotación. Alta inversión en los presupuestos públicos destinados, y poca eficacia y eficiencia en los resultados; mantención de prácticas clientelistas; tensión entre profesionalización, cargos de confianza política y meritocracia, súmese a ello, las debilidades institucionales de muchos Estados y su consecuente fragmentación en la que viven Estos problemas han quedado de manifiesto al implementarse dichas reformas y las dificultades que se generan en las instituciones públicas, desacomodos, resistencias, pasividad y en algunos casos un estilo de gestión pública fatalista (baja cooperación, apatía y desconfianza). Entonces al no poder, articularlas, adaptarlas con las lógicas locales y culturales, la instauración de Servicios Civiles o de Empleos Públicos eficientes no producen los efectos esperados dentro de los subsistemas, por ello se plantea como nuevo desafío para estos la implementación de Sistemas funcionales para el desarrollo de la administración del Recurso Humano en América Latina. 6

6 1. Antecedentes de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina Con el retorno de las democracias dentro de la región los países se enfrentaron a la necesidad de reformar la institucionalidad y de ésta manera comenzar procesos de modernización del Estado, enfatizando en primera instancia medidas de primera generación, lo cual afectó directamente la manera de entender la administración del recurso humano dentro del Estado. En la década de los 90 los países de América Latina y el Caribe presentaban gran retraso y déficit en la conformación de los recursos humanos dentro de la institucionalidad del Estado, las principales fallas se encontraban en la existencia de reclutamiento innecesario y otras políticas de personal no correctas; multiplicidad de organizaciones y posiciones; una delineación inadecuada de sus funciones; Compresión de los sueldos y salarios; declinación de los salarios reales; Escasez de empleados y de habilidades en ciertos campos, especialmente escasez de personal en localidades remotas o en áreas donde se requiere tratar con demasiadas personas o público; falta de visión estratégica por parte de las organizaciones públicas; Infraestructura inadecuada; Corrupción (funcionarios no existentes) (SULBRANT, José) 7

7 Estas falencias se ven reflejadas en la cantidad de funcionarios públicos dentro del Estado debido a la desorganización y falta de profesionalización de los estamentos dentro de las instituciones. CUADRO 1 Fuente: SIARE Sistema de Información del CLAD, Estadísticas sobre el Estado, Ubicado en: Es así que durante los primeros seis años de los noventa, en casi todos los países de la región la participación del empleo público en el empleo no agrícola bajó significativamente y a nivel regional descendió continuamente de 15.3% en 1990 a 13.0% en Las únicas excepciones eran Chile, donde el empleo público se había contraído fuertemente en períodos previos, y Paraguay. Para un grupo de doce países con datos disponibles, hemos calculado un aumento anual del empleo público de 1.6% en el promedio ponderado y 1.2% en la mediana [ ] Un factor importante al respecto fueron las privatizaciones de empresas públicas que tienen el impacto más directo en el empleo público y que a nivel regional expandieron fuertemente a partir de (WELLER, Jürgen, 1998) 8

8 2. Cuáles son las iniciativas sobre los Modelos o Sistemas de Recursos Humanos en la Región? Una de las principales iniciativas adoptadas por los Estados de la región encontramos la implementación de Servicios Civiles modernizados, en base a mecanismos de selección meritocraticos, flexibilidad y transparencia. Dentro de las definiciones de Servicio Civil (o Empleo Público) dentro de la literatura podemos encontrar que se refiere a un sistema de servicio civil como un conjunto de reglas, jurídicas e instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad. Es preciso agregar que ese modo y condiciones a que se refieren las mencionadas reglas, incluyen garantizar a la ciudadanía la profesionalidad y objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especia. (OSLAK, Oscar 2001), así como también la presentada por Longo y utilizada por el BID, la cual hace referencia a que el Servicio Civil está constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés general (LONGO, Francisco, 2006). 9

9 En las definiciones de los autores antes citados, encontramos como una de las características que constituyen reglas jurídicas e instrumentales, basadas principalmente en normas formales en base a estructuras y pautas, que tienen por objetivo el resguardo de la efectividad del empleado, en base a virtudes necesarias como merito, profesionalización, es decir, que el candidato que aspire a la elegibilidad sea idóneo. Con respecto al existencia de definiciones de empleo público, podemos decir que esta definición del concepto de empleo público remite a todo agente con asignación de funciones en el Estado, cuyo salario es retribuido por el Tesoro Nacional. Su principal diferencia con el empleo del sector privado radica en que, desde el punto de vista legal y laboral, sus responsabilidades éticas y las incompatibilidades laborales a los que están sujetos son diferentes y, por tanto, susceptibles a penalidades especiales o accesorias ( ZELLER, Norberto y RIVKIN, Ana; 2003) En resumen, podemos identificar que las definiciones asociadas a Servicios Civiles (empleo público) hacen alusión al gasto presupuestario que los Estados deben definir, y pro de este es que los servicios civiles han buscado la eficiencia y eficacia dentro de la administración del recurso humano. Sin embargo como analizaremos más adelante, esta condición de mayor eficiencia y eficacia basada en un mayor grado de profesionalización y méritos no se produce de manera factual, ya que el porcentaje de decisiones políticas sobre la administración del Estado sigue siendo un tope bajo, el cual los países de la región no han sabido eliminar. Los principales modelos de Servicio civil son los enunciados por Longo: CUADRO 2 MODELOS DE SERVICIO CIVIL Nombre Descripción Tipos Modelos de SC en Función de los Sistemas de Acceso al Empleo Difieren en cuanto al tipo de mecanismos elegidos para garantizar el principio al merito. - Modelo Francés: acentúan el papel de los instrumentos de selección - Modelo Alemán: formalizado, se orienta a la garantía de la capacitación. - Modelo Británico: más flexible, enfatiza la profesionalidad. Modelos de SC en Función de la Organización de Carrera Modelos SC en Función de los Derechos que reconocen a los Empleados Públicos Modelos de SC en Función de la Administración del Sistema Se reconocen por razón del tipo de organización de la carrera (e implícitamente, por la relación que establecen con el mercado de trabajo) Elenco de Derechos reconocidos en los empleados. Sistemas político - administrativos tienden a la complejidad y a la fragmentación. - Sistemas de Empleo: Organizados a partir de las necesidades de personal de la Administración a corto plazo; Sistema Abierto. - Sistema de Carrera: Diseño Jerarquizado de lso empleos públicos, que permite una carrera ascendente por parte de los funcionarios. - Derecho al Cargo o a la Inamovilidad: protege al empleado del despido arbitrario. - Derechos Colectivos: Derechos a la negociación colectiva y a la huelga, o la negación de estos. - Sistemas Integrados: Figura del empleador público aparece considerablemente centralizada. - Sistemas Fragmentados: Predomina la descentralización de la toma de decisiones sobre el personal. Fuente: Elaboración propia en base a LONGO, FRANCISCO 2006 Cap.1 Marco Analítico para el diagnostico Institucional de Sistemas de Servicio Civil, en Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina ; Echebarría, Koldo BID; Washington DC,

10 Hoy en día podemos clasificar claramente los modelos y sistemas de Servicios Civiles utilizados en América Latina y el Caribe y como estos se entremezclan en mayor o menor grado. En esta mezcla o adopción de los sistemas por parte de los Estados, podemos encontrar una de las principales falencias de estos mismos sistemas, ya que estos han dejado de lado factores que le son propios a la misma idiosincrasia de América latina, lo que queda de manifiesto en el estudio del BID 2006 en donde muchos de estos países presentaban nuevos modelos, con manuales de procedimiento, una estandarización de los cargos, entre otras virtudes, sin embargo, en el proceso de elegibilidad para estos y en el mismo control de la gestión carecían de factibilidad, volviendo a las pugnas de realizar las cosas en base a un carácter meramente deontológico en contraposición a lo ontológico. GRAFICO Desarrollo del Servicio Civil en América Latina en Base a sus Subsistemas por país Fuente: Elaboración propia en base a Echebarría, Koldo Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina ; BID; Washington DC, 2006 En el gráfico queda reflejado que dentro de los porcentajes estandarizados de un total de 100 porciento sólo dos países logran superar la media en base al análisis de desempeño, eficacia, y congruencia en la información entregada versus la realidad factual que muestran las naciones. Esta dicotomía se puede fundamentar en lo que Ozlak plantea, se advierte que el vínculo entre gobierno y burocracia ha sido tradicionalmente planteado en términos de una dicotomía entre política y administración, o sea, entre actores responsables de decidir las tomas de posición y los cursos de acción que deben adoptarse para resolver las cuestiones socialmente problematizadas que integran la agenda estatal; y actores cuya actividad consiste en organizar los esquemas de gestión y asignar los recursos necesarios para cumplir con los mandatos políticos que deben orientar su acción [ ] La natural desconfianza de cada nuevo elenco político hacia la burocracia heredada se suele agudizar cuanto mayor es el cambio de signo político-ideológico con el del elenco pasado. Es frecuente el abandono de líneas de acción emprendidas por los antecesores, lo que frecuentemente da lugar a modificaciones en la agenda estatal, cambios en los destinatarios de las políticas, abandono de líneas de trabajo, reemplazo de servidores públicos afectados a su implementación y otras decisiones por el estilo (OZLAK, Oscar. 2009) 11

11 Al no asumir los Estados que las reformas de implementación de Servicios Civiles como mecanismo de Administración del Estado como órgano independiente en base a planificaciones estructurales y no sólo formales, que se determinen en base a periodos cortos de gobierno, los sistemas de recursos humanos seguirán sufriendo de la escasez de planeamientos estratégicos fundamentales para alcanzar el desarrollo de los países en América Latina y el Caribe. Estos procesos van asociados y fundamentados en los procesos de democratización y consolidación democrática, con estándares de gobernabilidad y gobernanza que deben adquirir las instituciones. 12

12 3. Sistemas de Recursos Humanos y Servicios Civiles La Figura inferior muestra de nuevo el referente estratégico. Si en el diagrama antiguo se trataba de la estrategia organizativa, aquí se apunta a una derivación o subproducto de aquélla: una estrategia de recursos humanos. Podemos definir ésta como un conjunto de prioridades o finalidades básicas que orientan las políticas y prácticas de GRH, para ponerlas al servicio de la estrategia organizativa (Longo, 2003) 13

13 CUADRO 3 SISTEMA DE GESTIÒN DE RECURSOS HUMANOS (SERLAVÓS/LONGO 2006) PLANIFICACIÒN Organización del Trabajo Gestión del Empleo Gestión del Rendimiento Gestión de la Compensación Diseño de Puestos Definición de Perfiles Incorporación Movilidad Desvinculación Planificación Evaluación Retribución monetaria y no Monetaria Gestión del Desarrollo Promoción y Carrera Aprendizaje Individual y Colectivo Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Clima Laboral Relaciones Laborales Bienestar Social En este esquema se manifiesta de manera explícita la necesidad de la generación de una planificación de recursos humanos clara y acorde a los objetivos estratégicos para cada institución pública, teniendo como ejes claros los subsistemas de Organización del Trabajo, la Gestión del: Empleo, del Rendimiento, de la Compensación, del Desarrollo, de las relaciones humanas y sociales, y de la Organización de la función de los recursos humanos. Esta planificación debe ir acorde con los procesos de modernización presupuestaria ya que es en este punto en donde la planificación clara en base a los recursos necesarios hacen que la primera etapa del desarrollo de un sistema lógico, eficiente y eficaz produzca los objetivos deseados dentro de la administración de los recursos humanos. En la Administración Pública, la presencia de reglas formales e informales afecta el comportamiento de los funcionarios públicos y un amplio abanico de factores económicos y culturales que determinan estas reglas informales de comportamiento. De esta manera, en estudios realizados se constata que los resultados más favorables en los procesos de modernización presupuestaria se obtienen a partir de las buenas circunstancias del entorno (situación fiscal, adecuada estimación de los ingresos) y las capacidades de los conductores de estas políticas mediante el impulso de adecuados incentivos internos y externos. (Ricardo Martner y Marianela Armijo, 2010) 3.1. Selección de Personal, Carreras Funcionarias y Políticas de Recursos Humanos en América Latina y el Caribe. Los Servicios Civiles en América Latina, han creado nuevos sistemas de gestión de recursos humanos, basados principalmente en procesos de selección: transparentes, eficaces, meritocraticos y profesionalizantes. Como ejemplo podemos encontrar el Sistema de Alta Dirección Pública implementado en Chile hace cinco años atrás, cuyo fin es poder escoger al postulante idóneo para cargos directivos dentro de la Administración del Estado. Estas reformas dentro de los sistemas de recursos humanos instaurados en la región se basan principalmente, en una mejora en la distribución de los recursos económicos y del gasto público, lo que se refleja en la misma información existente hoy en día dentro de los sistemas de trasparencia que han implementado los Estados, explicitando el gasto público como lo muestra la siguiente tabla. 14

14 CUADRO 4 EMPLEO PÚBLICO EN AMÉRICA LATINA PORCENTAJE DEL EMPLEO PÚBLICO ASALARIADO TOTAL EN EL TOTAL DEL EMPLEO NACIONAL País Argentina 16 16,8 16, Bolivia (Estado Plurinacional de) 10,7 9,8 11, Brasil 12,7 12,4 12,5 12,8 12,6 Chile 10,7 9,7 9,8 9,8 9,9 Colombia 7 7,5 6,5 7 6,3 Costa Rica 18,7 17,2 17,2 16,5 16,5 Ecuador , ,1 El Salvador 12,5 10,8 10,4 11,2 10 Guatemala Honduras (1) 10,9 10,8 12, México 14,5 14,4 13, ,8 Nicaragua 11,3 11,7 11,9 11,2 11,8 Panamá 22,2 18,4 17,9 18,5 18,1 Paraguay 11,1 12,7 12,1 11,6 12,3 Perú 7,8 7,6 9 8,5 8,6 República Dominicana 13,2 12,8 13,4 13,1 13,1 Uruguay 17, ,4 15,6 15,9 Venezuela 14, ,8 17,1 18,1 América Latina 12,9 12,6 12,7 12,9 12,7 Fuente: LEIVA, Alicia, Avances en la Construcción de una Base de Datos del Sector Público SISPAL LAGG. Componente: Indicadores de Planificación del Desarrollo y Empleo Público, CEPAL 2010 y Panorama Laboral 2009, anexo 6, pág. 94 Notas OIT. Dato 2000 corresponde al año De los datos mostrados en la tabla se puede inferir como lo plantea Alicia Levia, en promedio, el empleo público en América Latina se mantuvo constante entre los años 2000 y 2008, aunque en general hubo pequeñas variaciones hacia la reducción del peso de empleo público en el total. A excepción de Venezuela que creció casi 4 puntos porcentuales en el período. Se observa sólo dos países, Panamá y Venezuela, que aunque en sentido contrario, tienen elevadas variaciones del empleo público en el período para el cual se cuenta con información, mientras que la mayoría fluctúa en uno o dos puntos porcentuales durante el período.(leiva, Alicia. 2010). Sin embargo al no ser significativos los cambios dentro de la mayoría de los países de la región con respecto al gasto público en empleos asalariados públicos, la diferencia sustancial con respecto a la inversión necesaria hoy en día para producir el desarrollo deseado manifiesta la lentitud de los Estados en asumir los nuevos desafíos, y no sólo basado en la pugna del tamaño del Estado, sino basado en el principio de conducción de proyectos nacionales hacia el desarrollo como país. 15

15 Al igual que en el cuadro con el siguiente grafico vemos como la diferencia porcentual no representa una aumento con respecto a los datos obtenidos por los documentos oficiales. GRAFICO 2 Fuente: Elaboración propia en base a datos LEIVA, Alicia, Avances en la Construcción de una Base de Datos del Sector Público SISPAL LAGG. Componente: Indicadores de Planificación del Desarrollo y Empleo Público, CEPAL 2010 y Panorama Laboral 2009, anexo 6, pág. 94 Notas OIT. Al revisar los sitios oficiales de los países de América Latina y el Caribe nos podremos encontrar como en el caso de Chile, que existe información sobre la dotación por Institución, sin embargo todos los países carecen de información que contenga el total de dotación de empleados públicos, por lo que el análisis y cruce entre dotación (N real de empleados públicos) versus el gasto en salarios públicos no se puede realizar, careciendo de un dato fundamental para poder medir la efectividad de los procesos de recursos humanos dentro de la región. 16

16 Este mismo hecho quedo reflejado en el estudio realizado por Echabarría como editor en el año 2006 (BID), En numerosos países, hay una importante falta de información sobre el personal existente y sus características, pero sobre todo existe una falta de información sobre necesidades de personal, imprescindible para optimizar efectivos. Esta situación es clara en países como Argentina, República Dominicana, Colombia y Guatemala. En Uruguay se constata una coexistencia de superávits y déficit de personal, por carecerse de mecanismos que relacionen necesidades y efectivos. Lo mismo sucede en Panamá. No se conocen datos de absentismo ni rotación en la mayor parte de los países analizados [ ] Sin embargo, otro grupo de países ha realizado esfuerzos importantes respecto a sus sistemas de información. En Chile, existe un sistema eficaz de información de recursos humanos (aún sin contar con el alto grado de informatización) y se observan prácticas adecuadas de control del absentismo, y bajos índices de éste, de acuerdo con las auditorias que ejerce la Contraloría. En Brasil, no hay un alto grado de absentismo, especialmente en aquellas organizaciones donde hay control electrónico de las asistencias, como ocurre en Brasilia, pero existe una acusada informalidad en la jornada de trabajo. El Salvador, con la ayuda del Banco Mundial, se ha dotado (1996) de un Sistema de Información de Recursos Humanos (SIHR), que ha permitido contar con el historial de todos los empleados públicos (funciones, salario y currículo). (LONGO, Francisco, 2003) 17

17 4. Institucionalidad de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina La nueva institucionalidad dentro de los sistemas de recursos humanos dentro de la región se basan principalmente en Servicios Civiles, con las características ya mencionadas, abocadas principalmente a velar por la transparencia y la gobernabilidad de los sistemas, es decir con un acceso a la información ciudadana y sistema sustentable y solvente, sin embargo, estos dos pilares fundamentales no han podido ser eficientes, debido a que las mediciones que se realizan en cuanto al recurso humano, al sistema organizacional y a la planificación presentan serias deficiencias a la fecha. El siguiente cuadro muestra los puntos críticos por país dentro de la región en donde se utilizan los subsistemas indicados por BID (ECHABARRÍA, Koldo 2006) para medir los promedios que obtienen las naciones entre la realidad mostrada versus los lineamientos que estos dicen tener. 18

18 U r CEPAL - ILPES CUADRO 5 VALORACIÓN DE PUNTOS CRÍTICOS 1- Planificación 2,3* 1,0 2,0 3,2 2,2 1,7 0,8 0,4 0,8 0,6 1,5 0,9 0, , ,3 2,0 2- Organización del Trabajo 2,4 0,9 2,9 2,4 1,9 2,1 1,2 1,6 0,9 1,0 2,6 1,4 1,1 0,4 0,6 1,8 2,0 2,2 3- Gestión del Empleo 2,3 1,3 3,8 2,7 2,6 2,9 1,1 0,8 1,0 0,7 1,9 0,5 0,4 0,9 0,9 1,0 2,3 1,9 4- Gestión del Rendimiento 1,8 0,5 2,3 3,4 1,8 1,6 1,0 0,5 0,3 0,4 1,8 0,1 0,3 0,4 0,9 0,6 1,7 1,4 5- Gestión de la Compensación 2,3 1,1 2,9 2,9 2,3 2,0 0,5 0,5 1,2 0,5 2,1 1,0 0,5 0,6 0,5 1,3 2,3 1,7 6- Gestión del Desarrollo 2,4 0,6 3,4 2,8 2,4 2,6 0,3 0,2 0,8 0,5 1,8 0,6 1,1 0,3 0,3 1,4 2,0 1,1 7- Gestión de las relaciones Humanas y 2,5 1,1 2,8 2,3 1,9 1,9 0,8 0,2 1,4 0,4 2,0 1,4 1,0 0,6 0,8 1,8 1,8 2,1 Sociales 8- Organización de la Función de Recursos 2,0 0,8 2,5 2,5 3,0 3,0 0,8 0,5 1,6 0 2,0 1,5 0,8 0,5 0,8 2,0 2,0 2,0 Humanos *VALORACIÓN DE PUNTOS CRITICOS PROMEDIO POR SUBSISTEMA. 5 La realidad analizada se corresponde con la proposición en su integridad o en un grado muy alto de coincidencia, tanto en contenido como en frecuencia. 4 La realidad analizada se aproxima sustancialmente a la proposición, pero no se identifica plenamente con su contenido, o bien hay un número de excepciones que impide generalizar la coincidencia. 3 La realidad analizada coincide parcialmente con la proposición. Existen elementos coincidentes de contenido y una frecuencia de casos suficiente como para detectar un grado apreciable, pero no sustancial, de identificación. 2 La realidad analizada se encuentra significativamente alejada de la expresada por la proposición. Existen elementos de coincidencia, pero también discrepancias serias de contenido y/o una frecuencia escasa. 1 La realidad analizada es muy distinta de la que refleja la proposición. Las coincidencias de contenido se dan sólo en casos excepcionales. 0 La realidad analizada es completamente diferente a la que refleja la proposición, siendo las coincidencias inapreciables. Fuente: Elaboración propia según datos de Echebarría, Koldo Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina ; BID; Washington DC, 2006 Dentro de la clasificación de los subsistemas, los autores (Longo, Iacoviello) identificaron puntos críticos para poder valorar la existencia de la gestión de recursos humanos dentro de los países de la región, con una escala de 0 a 5. A modo de resumen se pueden analizar los promedios obtenidos por subsistema para la comprensión de las principales falencias que presentan los Gobiernos de América Latina en la gestión de recursos humanos y servicios civiles. En el Subsistema de Planificación se ve reflejado el bajo promedio obtenido, haciendo alusión a la falta de información confiable y coincidente con la presentada en las dotaciones de los recursos humanos, que se basan principalmente en los presupuestos presentados por los gobiernos de la región. Al ser los presupuestos rígidos impiden mayor flexibilidad en la realización del recurso humano según objetivos estratégicos planteados a posteriori de la discusión monetaria. Bajo estos parámetros los países con el menor promedio obtenido de este subsistema se encuentran los gobiernos en Centro América debido a la rigidez que presentan en esta materia, estableciendo sólo modelos formales mostrando carencias de adaptación contingente. 19

19 En el Subsistema de Organización del Trabajo las principales falencias mostrados por los Estados de la región hace referencia a la poca claridad de la distribución funcionaria dentro de la gestión de recursos humanos, ya que dentro de la existencia de manuales de procedimientos y descripción de cargos se establecen funciones que en la práctica carecen de operatividad técnica y procedimental. Los casos que se alejan a esta realidad mostrada en la región son Brasil y Chile que han institucionalizado las funciones y los perfiles de los candidatos dentro de sus sistemas de Servicio Civil, utilizando estándares de medición funcionaria para la elegibilidad de los cargos en cuestión. El subsistema de Gestión del Empleo se encuentra grandes diferencias dentro de los países de la región debido a la elección y promoción funcionaria, al igual que en el caso anterior Brasil y Chile presentan mayores promedios con respecto a estos mecanismos, existiendo por ejemplo, en el caso de Chile un sistema de elegibilidad para los cargos directivos de la administración pública (sistema de alta dirección pública). Los países de Centro América y los casos como Perú y Paraguay presentan promedios bajo debido a la rigidez de los procesos, los cuales están asociados directamente a las realidades políticas (en algunos países politizadas) que presentan. El Subsistema Gestión del Rendimiento es el que presenta menos índices de desarrollo, debido a lo complejo de la existencia en muchos, y de la eficiencia de los sistemas de medición de la gestión instaurados por los gobiernos. Si bien existen casos como el de Chile en donde se han elaborados programas de mejoramiento a la gestión, estos no han sido capaces del todo de mejorar este índice, sin contar aquellos países que carecen de sistemas de control del rendimiento, con inexistencia de evaluaciones individuales por parte de los directivos de línea para con sus funcionarios dependientes. Con respecto a la Gestión de la Compensación los autores identificaron una inequidad salarial existente entre funcionarios pares, así como también la inexistencia de competencia salarial o de incentivo monetario a nivel gerencial y directivo dentro del Organigrama. Con respecto a la Gestión del Desarrollo, la principal complicación son los mismos mecanismos instaurados por los Estados para el avance de esta, existiendo en la mayoría de los casos la existencia de programas y apoyo en las capacitaciones, sin que estas sean necesariamente útiles para el mejoramiento del Desempeño y de la gestión. En el Subsistema de las Relaciones Humanas y Sociales, los países de la región no han invertido en procesos de apoyo al clima laboral, o mecanismos que mejoren la gestión entendiéndose ésta como eficiencia en la productividad y la mejora de los funcionarios. Con respecto al Subsistema de la Organización de la Función de Recursos Humanos, como lo muestra el siguiente cuadro síntesis de valoraciones. 20

20 CUADRO 6 Síntesis de valoraciones promedio del subsistema Organización de la Función de Recursos Humanos para América Latina Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Honduras Paraguay El Salvador Panamá Bolivia Ecuador Perú Guatemala Nicaragua Argentina Uruguay Venezuela R. Dominicana México Brasil Chile Nivel 3 Nivel 4-5 Colombia Costa Rica Baja Institucionalización de áreas rectoras, con sucesivas modificaciones y superposición de funciones. Baja capacidad para promover cambios por debilidad técnica y/o falta de apoyo político. Limitada posibilidad de los supervisores de gestionar el personal dado el entorno politizado. Relativa solidez técnica de áreas centrales. Falta de apoyo político necesario para su funcionamiento efectivo. Relativa preparación de los directivos para la gestión del personal. Áreas centrales con un rol más activo en los procesos de reforma, y que gozan de cierto reconocimiento. Directivos capacitados para la gestión del personal Áreas centrales reconocidas como instituciones que agregan valor a la gestión. Directivos comprometidos, capacitados y con autonomía para la efectiva gestión de las personas en la organización. Fuente: Echebarría, Koldo Informe sobre la Situación del Servicio Civil en América Latina ; BID; Washington DC, 2006 Según lo descrito en este documento, se puede afirmar que si bien se conocen mejor los criterios técnicos a los que deberían someterse los sistemas de servicio civil, no se han logrado aún mejoras apreciables en el funcionamiento real de los diferentes subsistemas que integran una carrera profesional en el sector público (Ozlak, 2009), esto implica nuevos y mayores desafíos para los Estados de la región en cuanto al funcionamiento del sistema de recursos humanos. 21

21 5. Algunos elementos para una interpretación Mencionamos anteriormente, que el tema de los sistemas de los recursos humanos era una oportunidad, para reflexionar, sobre los problemas de implementación y resultados obtenidos tanto en los procesos de reforma y modernización de la gestión pública, así como en particular, sobre los modelos de gestión, sus enfoques y lógicas. Uno de los factores que afecta a la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, es la débil institucionalización de su sistema político administrativo, la que genera serios problemas de gobernabilidad. Gobernabilidad aquí entendida como la capacidad para enfrentar retos y desafíos en un marco de respeto de un Estado de Derecho y en el cual las soluciones son el resultado del consenso de los actores estratégicos (Joan Prats Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo Humano. Marco conceptual y analítico, pagina 120. Revista Instituciones y desarrollo. Barcelona España). Asimismo, si definimos la institución como el conjunto de reglas del juego que comparten los actores vinculados a un determinado ámbito de actuación pública y que se utilizan como referentes para orientar sus interacciones y la toma de decisiones; entonces la debilidad institucional es la falta de consolidación de estas citadas reglas del juego que, en definitiva, no son aceptadas ni compartidas, lo que dificulta no solamente la toma de decisiones (Ramió y Miquel, Pagina 25; 26) y agregaría sino también los sistemas de coordinación, en los diversos niveles de los Estados o Gobiernos. 22

22 Algunos autores, como Carles Ramió y Salvador Miquel identifican elementos internos y externos a esta problemática. Los elementos internos serían: El modelo presidencialista Falta de identificación de un Modelo de Estado sustentado por un amplio consenso social Isomorfismo mimético, que implica la copia de modelos administrativos externos desvinculados de la tradición y cultura administrativa autóctona. Discontinuidad o intermitencia en la implantación de modelos externos, cambiando en poco tiempo el interés en aplicar un determinado modelo. La ausencia o debilidad de un servicio civil de carrera que canalice a los diversos colectivos de empleados públicos. 5.1 Elementos externos La fragilidad o debilidad institucional se manifiesta en la falta de objetivos claros, dificultad para definir el sentido último de las políticas públicas - para que están y a quiénes sirven- y ausencia de indicadores efectivos respecto a las actividades. En este contexto, el isomorfismo institucional encuentra un terreno propicio para implantarse y legitimar la institución en tanto implica que las organizaciones, en determinadas circunstancias, tienden a adoptar formulas institucionales aceptadas y consolidadas en su entorno organizacional de referencia. (Ramió y Miquel,pag 26) Al parecer, aquí han jugado un rol importante los organismos multilaterales internacionales. Como se señalaba en la introducción, se podría decir, que han realizado un proceso de homogeneización hacia los países, en materias de Reforma y Modernización del Estado, dando por hecho que existe un sólo modelo de Estado. En efecto, la CEPAL en su documento la Hora de la Igualdad puntualiza que durante las dos últimas décadas la globalización de los mercados, así como la ideología que la acompañó de manera hegemónica, difundieron una imagen única y parcial del progreso [ ] En la actualidad esa imagen se cuestiona, a la luz de la profunda inestabilidad que puso en evidencia la crisis, la incertidumbre sobre el crecimiento futuro y la exacerbación de la vulnerabilidad social. La ecuación entre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido desde hace tres décadas se ha mostrado incapaz de responder a los retos globales de hoy y de mañana. El desafío, entonces, es situar al Estado en el lugar que le cabe de cara al futuro. (La Hora de la Igualdad. Brechas por Cerrar, Caminos por Abrir, Cepal 2010, página 232) 5.2 El Enfoque de la Nueva Gestión Pública (NPG) Este enfoque surge en un conjunto de países desarrollados (Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Canadá), que tienen una tradición administrativa diferente a la Latinoamericana. La NGP, sus ejes y énfasis están relacionados con la eficacia y eficiencia del sector público. Hay una preocupación genuina por los resultados y el uso de los recursos; si se hacen bien las cosas, la ciudadanía legitimará la acción pública y el gobierno asegurará estabilidad política. 23

23 Principales características del Enfoque de la NGP: Basa su propuesta en el entendido de que la responsabilidad de las organizaciones está ligada a la eficacia y eficiencia de su gestión, y no sólo al cumplimiento de sus mandatos. Pretende mejorar la capacidad de administrar de los gestores públicos, mejorando así la productividad y la eficiencia del gobierno. Busca reemplazar la burocracia y autoridad tradicional del gobierno por competencia e incentivos impulsados por el mercado; lograr metas y resultados transparentes; y dar la suficiente flexibilidad a los administradores del gobierno para determinar cómo alcanzar estas metas. De esta manera, el movimiento de la reforma se concentra en herramientas administrativas tipo sector privado, donde la principal preocupación radica en la mejora de la gestión, productividad y eficiencia. Para resumir podemos señalar como aspectos centrales de la NGP, los siguientes: Búsqueda de mayor productividad. Más confianza del público en los mercados o mecanismos del mercado. Orientación hacia el servicio. Mayor descentralización de gobiernos nacionales a subnacionales. Capacidad incrementada para diseñar y realizar un adecuado seguimiento de las políticas públicas. Estrategias para mejorar la responsabilidad sobre los resultados En este marco, podemos constatar que la mayoría de las iniciativas en materias de gestión pública se pueden considerar bajo la influencia de la nueva gestión pública. Ésta se muestra dinámica, rápida, ejecutiva, dado que promueve herramientas que facilitan la ejecución. El problema es que cae en una racionalidad extremadamente técnica, que vacía de su contenido a las políticas públicas (equidad, cohesión social, integración) y a quienes van dirigidas tales políticas (ciudadanos), pues la eficiencia y la eficacia no son un fin en sí mismo. A veces sucede, que por un legítimo interés en generar resultados, se termina olvidando el sentido de la acción pública. 5.3 La profesionalización y la tecnocracia gubernamental Por otro lado, si nos situamos a nivel de los profesionales y asesores que trabajan en el sector público, constatamos la coherencia entre el enfoque de la Nueva Gestión Pública y el proceso de tecnocratización gubernamental, pues se generó un progresivo desplazamiento desde la legitimidad política a la legitimidad técnica. Hoy en día muchas decisiones políticas se apoyan en componentes tecnocráticos; en cierta medida la lógica tecnocrática ha vaciado el fundamento del núcleo estratégico del Estado y parece tener una cierta responsabilidad en el proceso de despolitización que viven los ciudadanos. Desde este punto de vista, el concepto de gobernabilidad ha tendido a reducirse a una acción técnica, identificada con una buena gestión y administración de lo público estatal. De esta manera, los ciudadanos identificarán gobernabilidad con la eficiencia y eficacia en la administración de los servicios públicos y en la protección de la propiedad privada (Marco Moreno Pérez América Latina Hoy. Universidad de Salamanca, 15-47) 24

24 5.4 El enfoque Democratizante y la Gerencia para Generar Valor Público El documento "Una nueva gestión pública para América Latina" (1998) surge al alero del Consejo Científico Latinoamericano para el Desarrollo (CLAD) como una manera de contrarrestar el influjo de la NGP y sienta las bases para a lo menos discutir el tipo de Estado que se desea implantar para contribuir a generar el bienestar ciudadano. En este sentido debe definirse, primero que nada, el Modelo de Estado que se persigue y luego buscar los mejores instrumentos de gestión acordes con los objetivos y condicionantes. Los elementos principales de la propuesta del CLAD pueden resumirse en los siguientes puntos: Reorienta primordialmente la actuación del Estado hacia el área social. Fortalecer el papel del Estado como formulador y financiador de las políticas públicas. Desarrollar capacidades de los gobiernos para atraer a la comunidad, las empresas y el tercer sector a la salud y educación básica. Aumenta el grado de accountability o de rendición de cuentas públicas del Estado. Releva la lógica: "el gobierno no puede ser una empresa, pero si puede tornarse más empresarial". Considera imprescindible la optimización de los recursos usados en las políticas sociales. Plantea como ejes de la reforma gerencial: I. Profesionalización de la alta burocracia. II. Transparencia y accountability. III. Descentralización de la ejecución de los servicios públicos. IV. Separación funcional entre estructuras de formulación y de ejecución de las políticas. V. Control de resultados. Asimismo, en la ultima década, se ha venido desarrollando una variante complementaria a esta última y es la que dice relación con la mirada gerencial centrada en la generación de valor público, promovida en sus inicios por Mark Moore, luego, adoptada por el Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) En los sistemas democráticos, la responsabilidad de los gerentes públicos es la creación de valor para la sociedad y no sólo el logro de productividad en sus organizaciones. Es decir, no basta con dar cumplimiento a los mandatos impuestos, ni tampoco con demostrar gran efectividad y eficiencia en la administración de servicios públicos. Lo verdaderamente importante es la pertinencia de lo que se hace y los beneficios reales para la sociedad; es esta noción la que está en el corazón de la propuesta del valor público como marco conceptual. 25

25 El enfoque gerencial basado en la creación de valor público toma los mandatos como puntos de partida, y no como fines por sí mismos. De igual manera, toma de la nueva gestión pública (NGP) la importancia de la gestión enfocada en resultados, pero no simplemente de los resultados operativos, su productividad, efectividad y eficiencia, sino también desde la importancia y pertinencia del impacto. El enfoque de valor público amplía la forma en la que se mide el desempeño del gobierno y guía las decisiones sobre políticas públicas. Igualmente este enfoque rescata la importancia de los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que la interacción entre las organizaciones responsables por una creación de valor público y los ciudadanos o comunidades genera valor en sí misma 26

26 6. Desafíos de los Sistemas de RRHH en América Latina y Caribe 27

27 6.1 Definir o debatir un modelo de Estado La relación entre el Estado y el desarrollo puede y debe abordarse desde una perspectiva múltiple e interdisciplinar, que incorpore las dimensiones política, económica, social, internacional, etc. Ello es posible puesto que hay cada vez mayor consenso en torno al rol fundamental que desempeña el Estado y la incapacidad de los mercados para reemplazarlo. Asimismo, la actual crisis financiera, considerada la más profunda desde la Gran Depresión, marca el cierre de un ciclo de crecimiento y bonanza y una inflexión respecto de cómo pensar el desarrollo.(cepal, La Hora de la Igualdad, pág. 232) 6.2 Articular los valores de la NGP con los valores democratizantes y de Valor Público. Hoy día, tanto en el ámbito nacional como regional, enfrentamos el incierto surgimiento de un espacio público en donde la capacidad de entendimiento entre los actores, sea un eje central en un proceso de reconstrucción de la relación entre el Estado y la sociedad. Es importante la eficacia y la eficiencia, qué duda cabe, pero también es importante, dotar de contenido renovado al proyecto de Estado-nación supone reconstituir una Comunidad ética, política y socioeconómica. Ello implica, una vez más, poner en el centro la cuestión de la igualdad (CEPAL, La Hora de la Igualdad, pág., 233) En esta inflexión del desarrollo, se requiere que las sociedades restituyan la centralidad de tres valores esenciales: En primer lugar, el interés general y la provisión de bienes públicos. El interés general remite a la creación y provisión por parte del Estado de bienes públicos que beneficien a toda la sociedad. En segundo lugar, el valor de la visión estratégica concertada. Las sociedades tienen memoria y construyen el futuro. Para pensar en el desarrollo y actuar sobre él hay que aprender de la experiencia del pasado a fin de abordar el futuro con una visión estratégica. En tercer lugar, y para privilegiar los anteriores, el valor de la política. El modelo centrado en el mercado autoregulado ha puesto un énfasis desmedido en la figura del consumidor, en desmedro de la figura del ciudadano, así como un énfasis excesivo en la neutralidad política de los criterios técnicos (CEPAL, La Hora de la Igualdad,, pág. 2333) 6.3 Formación y Capacitación Se requiere de una masa crítica de profesionales entregando herramientas y conceptos, que sean eficientes y eficaces, que realicen bien las cosas, que a través de sus acciones generen resultados por medio de instrumentos de gestión, pero que a la vez posean un relato y un sentido de valor público en base a los valores arriba mencionados: interés general, visión estratégica concertada y valor de la política. 6.4 Establecer Servicios Civiles de Carrera Ello implica reconocer que nuestro punto de partida es diferente al de los países anglosajones. Nuestros sistemas de recursos humanos, salvo excepciones, son desarticulados con respecto a la estrategia organizativa, y en ellos un alto componente político está a la base de las prácticas clientelares. 28

28 Se requiere de un modelo de servicio civil que tenga claro los objetivos estratégicos de las organizaciones públicas y que pueda, de esta manera, seleccionar con criterios más adecuados los perfiles y competencias necesarias para el cumplimiento de dichos objetivos, asegurando la política, gestión y administración de los Recursos Humanos ( Carlos Ramio y Miquel Salvador: Instituciones y Nueva Gestión Pública, 2005) Finalmente, quisiera terminar con una cita de José Joaquin Brunner respecto a la meritocracia, que a su vez, es uno de los conceptos centrales de los sistemas de recursos humanos, y que busca profesionalizar la función pública, pero lo que describe Brunner está muy presente en nuestras instituciones a saber:: Nada hay más contrario a la meritocracia, a la carrera abierta a los talentos, a una sociedad abierta e igualitaria, que el peso de las herencias, de los apellidos, de las relaciones familiares y, en general, de los criterios de adscripción estamental". Aquello que brinda mejores y más amplias oportunidades a "los herederos" (Jose Joaquin Brunner, citando a Pierre Bourdieu), a las redes, los apellidos, las familias,...no tiene nada que ver con una cultura de la meritocracia ; 29

29 7. Conclusiones Las principales conclusiones que se pueden encontrar, después de la revisión y análisis de los Sistemas de Recursos Humanos en América Latina y el Caribe son las siguientes: Las reformas experimentadas en la década de los 90 en los países de América Latina y el Caribe fueron funcionales en primera instancia, con el fin de acompañar los procesos de retorno a la Democracia, sin embargo estos debieron sufrir modificaciones desde el año 2000 en adelante ya que la multiplicidad de organizaciones y deficiente planificación, no hacían operativa la consolidación democrática necesaria para los países de la región. Las reformas implementadas como proceso de transición a las reformas de primera generación mostraron grandes deficiencias en temas como: falta de información clara y efectiva en los procesos de dotación y selección de personal; inversión en gasto público sin objetivos claros, siendo poco eficientes producto del clientelismo; y la existencia de una fragmentación institucional producto de dicotomías entre procesos de profesionalización, meritocracia, curriculum y selección política de personal. La respuesta de la mayoría de los países de la región fue instaurar Sistemas de Servicios Civiles, servicios que se constituyen en reglas jurídicas e instrumentales, basadas principalmente en normas formales en base a estructuras y pautas, que tienen por objetivo el resguardo de la efectividad del empleado, con virtudes necesarias como el mérito y la profesionalización. 30