RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL PAÍS

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1 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL PAÍS Facebook: /cidac.org YouTube: /CIDAC1

2 ÍNDICE 1. Introducción página 3 2. Por qué diversificar la canasta energética? página 7 3. Estado actual de las energías renovables en el mundo y en México página Marco regulatorio de las energías renovables en México página 15 a. La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética b. El Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética c. Los instrumentos regulatorios 5. Limitantes para el desarrollo de las energías renovables en México página 21 a. Difusión b. Infraestructura c. Los obstáculos del marco regulatorio d. Oportunidades de financiamiento 6. Hacia una política de impulso de energías renovables página 27 a. Áreas de oportunidad b. Política 7. Conclusiones página Bibliografía página 36 2

3 1. INTRODUCCIÓN México enfrenta una amenaza que pone en riesgo su desarrollo económico futuro: la dificultad de acceso a los insumos energéticos necesarios para el desempeño de su actividad industrial y comercial, así como para satisfacer el consumo residencial y agrícola. 1 En respuesta a ello, diversas fuerzas políticas han planteado modificaciones al marco normativo vigente. Sin embargo, poco se ha señalado sobre el concepto de cambios institucionales en materia de desarrollo sustentable, incluso cuando el país es sumamente vulnerable a los fenómenos climáticos exacerbados a causa del incremento en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) 2. Nuestro país ha aumentado considerablemente sus emisiones de dióxido de carbono (CO 2 ) a partir de una política de crecimiento industrial basada en los hidrocarburos. Tan sólo en el periodo de 1971 a 2010, dichas emisiones aumentaron en 330%. 3 Pero el problema que enfrenta ahora México va más allá de valores morales intergeneracionales y de protección ambiental que podrían cuestionar qué tipo de nación queremos heredar a nuestros hijos. Los efectos negativos del cambio climático son palpables y tienen un costo real: desde el año 2000, le han significado a nuestro país pérdidas calculadas en 285,350 millones de pesos. 4 mexicanos vive en municipios de alta vulnerabilidad a cambios climáticos. 5 Además, aproximadamente 1 de cada 5 Ante estas preocupaciones, se fijaron metas legales para incrementar el acceso a energías que no pongan en riesgo el desarrollo sustentable y que prometan coadyuvar a la seguridad energética nacional 6. En específico, se estableció la necesidad de realizar una transición energética 7 hacia fuentes de energía renovables 8 que le permita al país desarrollar su actividad productiva de forma ininterrumpida y sustentable. La oportunidad para fomentar dicho desarrollo sustentable reside en generar más electricidad a partir de energías renovables. Sin embargo, se trata de un reto de gran magnitud. Mientras que de 1996 a 2012 México aumentó su capacidad instalada en 28 GW, para el periodo de 1 Ver México Inseguro Energéticamente: Diagnóstico y propuestas para asegurar el suministro nacional futuro de energía, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., Los gases de efecto invernadero son: vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido de nitrógeno, ozono y clorofluorocarbonos. 3 CO 2 Emissions from Fuel Combustion Highlights, IEA Statistics, International Energy Agency, 2012, pág Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión , Gobierno de la República, 2013, pág Ibid, pág 4. 6 El Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) entiende la seguridad energética como la capacidad que tiene México para acceder a los insumos energéticos de calidad y a precios competitivos necesarios para promover su crecimiento y desarrollo económico. 7 El CIDAC entiende la transición energética como la diversificación de la canasta energética que permita a México lograr un desarrollo sustentable, esto es, que le permita ejecutar sus actividades productivas sin detrimento al medio ambiente. 8 Las energías renovables son aquellas cuya fuente proviene de procesos o materiales naturales susceptibles de ser transformados en energía. Debido a que se regeneran de forma natural, su disponibilidad es continua. No deben ser confundidas con las energías limpias, que son las energías renovables más la energía nuclear. 3

4 2014 a 2026 tiene que aumentarla en GW, ya que se espera que el consumo bruto de electricidad del país crezca a una tasa anual promedio de 3.97%, para lo cual requiere una inversión de alrededor de billones de pesos. 9 Responder al reto mediante una fuerte expansión en la generación de electricidad a partir de energías renovables es factible mas no sencillo, ya que se trata de un sector de claroscuros. Por un lado, existe una serie de obstáculos que opacan sus beneficios y limitan que desarrolle su potencial máximo. Por el otro, hay diversas áreas de oportunidad que pueden vigorizarlo bajo un escenario normativo y de políticas públicas favorable. Así, los principales impedimentos para que nuestro país realice una transición hacia una canasta energética más diversificada son: a. Un todavía escaso conocimiento sobre las tecnologías disponibles, así como sus respectivos beneficios y costos; b. Una limitada infraestructura de transmisión eléctrica que impide el suministro de electricidad producida a partir de energías renovables con localización remota y de difícil almacenamiento; c. Un marco regulatorio que asigna aún una ventaja competitiva a las fuentes fósiles de energía a través de subsidios ineficientes y perversos; y, d. Una oferta limitada de productos financieros para el desarrollo de proyectos de energías renovables. Pese a estos obstáculos, hay cuatro aspectos del sector de energías renovables que tendrían que ser considerados en la discusión de las leyes reglamentarias de una posible reforma al sector energético: i. El gran margen de expansión de las energías renovables aún no explotado en la generación y ii. iii. uso de energía eléctrica: las energías renovables sólo tuvieron una participación del 18% dentro de la canasta energética de producción de electricidad en , y se tiene la meta de incrementar tal participación en 17 puntos porcentuales más, en especial debido a que 61% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) proviene de la producción de electricidad a partir de fuentes fósiles de energía; El potencial de crecimiento de la demanda de electricidad en el sector industrial en general, y la agroindustria en particular: porque 60.25% de las ventas por GW/hora pertenecen a este sector y los programas de ahorro en costos energéticos como el balance neto o net metering le representan a las empresas mayores márgenes de rentabilidad, además de que pueden ser utilizados por éstas como estrategia de mercadotecnia al ofrecer una imagen corporativa socialmente responsable, lo cual a su vez puede verse reflejado en mayores ventas; El potencial de crecimiento de la demanda de electricidad en el sector residencial porque representa 22.99% de las ventas por GW/hora y los programas de ahorro en costos energéticos como el net metering les representan proyectos de inversión que pueden ser recuperados de 3 9 Luz a la competitividad nacional: Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013, pág Esta cifra incluye a las grandes hidroeléctricas. La generación bruta de electricidad con esta tecnología representó el 12% del total de generación en

5 iv. a 11 años dependiendo del esquema tarifario al que pertenezca el usuario, además de que operan como esquemas de empoderamiento de los individuos en el proceso de mitigación de emisiones de GEI y refuerzan su conciencia social verde; y, por último, El potencial de generación eléctrica en el corto y mediano plazo con distintos recursos renovables como las energías eólica, solar fotovoltaica y geotérmica: porque México cuenta con un potencial de calidad mundial en cada uno de estos recursos y la capacidad instalada de generación de electricidad a partir de dichas fuentes renovables aún es muy baja. Con esto en cuenta, el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) elaboró cinco recomendaciones para que México pueda lograr una transición energética hacia una mayor inclusión de las energías renovables en su canasta energética que propicie una actividad productiva y desarrollo económico sustentable: 1. Delinear y ejecutar una política de impulso a las energías renovables que esté ligada a una política de innovación y aumento de productividad en la industria que, además de atender las necesidades específicas de cada tipo de tecnología, considere las ventajas comparativas de la industria nacional; 2. Promover una mayor difusión de los beneficios y costos de las energías renovables para: eliminar la asimetría existente entre potenciales usuarios y proveedores de las tecnologías; reducir la incertidumbre de los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables; y, finalmente, promover el desarrollo de más productos financieros adecuados a las necesidades de cada proyecto; 3. Fortalecer el marco regulatorio del sector de energías renovables y, en especial, fortalecer a los órganos reguladores. En primer lugar, debido a que el área de oportunidad por excelencia del desarrollo de las energías renovables es la generación de electricidad, se tiene que dotar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) de la facultad de determinar las tarifas del servicio público de energía eléctrica, de manera que se reflejen de manera fiel y transparente los costos de la red. En segundo lugar, en función de que algunas tecnologías renovables ponen presión en los recursos hídricos y en el uso de suelo de las zonas potenciales de los proyectos, se deben asignar atribuciones regulatorias fuertes a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); 4. El esquema de temporadas abiertas tiene que ser modificado de tal manera que se establezca una figura que garantice la participación de las partes interesadas en el desarrollo de proyectos de creación de infraestructura para la transmisión de electricidad producida a partir de energías renovables y finalmente, 5. Los subsidios a fuentes fósiles de energía tienen que ser eliminados y los casos específicos focalizados, no sólo porque son regresivos y envían las señales inadecuadas a los consumidores de energía, sino también porque evitan la competencia en igualdad de condiciones entre las tecnologías fósiles y las renovables. 5

6 En las siguientes secciones se presentan de forma detallada los puntos señalados. En particular, se exponen los motivos por los que la canasta energética del país tiene que diversificarse (Sección I), cuál es el estado actual de las energías renovables en México y su avance con respecto al mundo (Sección II), cuál es el marco regulatorio existente (Sección III), cuáles son las limitantes del desarrollo del sector de este tipo de energías (Sección IV), qué áreas de oportunidad y políticas pueden impulsarlas en México en los siguientes años (Sección V) y por último, qué conclusiones aporta el presente estudio (Sección VI). 6

7 2. POR QUÉ DIVERSIFICAR LA CANASTA ENERGÉTICA? El consumo energético a base de hidrocarburos produce indudables presiones al equilibrio climático de la Tierra. Con la quema de combustibles fósiles se emiten cantidades ingentes de GEI, señaladamente el dióxido de carbono. De acuerdo a la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) la presión es cada vez mayor: las emisiones globales de CO 2 aumentaron de 5Gt en 1950, a 30Gt en En el caso de México, las emisiones de CO 2 aumentaron en 330% de 1971 a Gráfica 1. El stock de toneladas de CO 2 emitidas en México sigue en ascenso Millones de toneladas de CO Año Millones de toneladas emitidas de bióxido de carbono Variación anual 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% Fuente: CO 2 Emissions from Fuel Combustion, International Energy Agency, México es un país con alta vulnerabilidad ante el cambio climático. Está previsto que el aumento de temperatura asociado incrementará la prevalencia de fenómenos extremos como la intensidad de tormentas, inundaciones, incendios y sequías. Al respecto, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) estima que 27 millones de habitantes viven en municipios de alta vulnerabilidad a eventos climáticos. Esto representa 56.76% de los municipios del país. Adicionalmente, el cambio climático tiene un impacto económico para nuestro país: los costos asociados a dichos fenómenos extremos han pasado de 730 millones de pesos anuales en el periodo , a 21,950 millones de pesos anuales para el periodo International Energy Agency, 2012, op. cit., pág Ibid, pág Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), En Gobierno de la República, 2013, op. cit., pág

8 Gráfica 2. El uso excesivo de hidrocarburos en la canasta energética mexicana es cada vez más costoso (cifras anuales en millones de pesos) 25,000 20,000 15,000 21,950 10,000 5, Fuente: Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión , Gobierno de la República, De forma simultánea al cambio climático, la presión energética que enfrenta México es un tema prioritario. 14 Ante una prospectiva de crecimiento de la economía a tasas superiores al 3% anual durante los siguientes 6 años, es insuficiente la cantidad de insumos energéticos en el país: de 2000 a 2011 la sociedad mexicana incrementó su consumo de energía a una tasa promedio anual de 2.08%; pero durante el mismo periodo la producción de energía primaria 15 disminuyó a una tasa anual de 0.3%. 16 Esto en un contexto en el que nuestro país tiene una limitada capacidad de importación de hidrocarburos básicos como el gas natural. Debido a la fragilidad de México ante el cambio climático y su creciente dificultad para abastecer de energía a la sociedad a través de las (tradicionales) fuentes fósiles, su transición energética es un imperativo impostergable. Por un lado, la producción de combustibles fósiles y su uso son los componentes más importantes de las emisiones de GEI en el sector energía, ya que aportan 60% de las emisiones totales. 17 Por el otro, México se ha autoimpuesto dos mandatos: a) en la Ley General de Cambio Climático (LGCC) se establece el compromiso de generar el 35% de la electricidad mediante energías limpias (renovables más nuclear) para el año 2024, así como la meta de reducir las emisiones de GEI en 30% con respecto a la línea base para el año 2020; 18 y, b) en la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE) se estableció el objetivo de alcanzar una capacidad instalada mínima, una 14 Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013, op. cit. 15 Las energías primarias son aquellas que no pueden usarse directamente, esto es, se trata de toda aquella energía disponible en la naturaleza antes de ser convertida o transformada (v.g. combustibles crudos). 16 Estrategia Nacional de Energía , Secretaría de Energía, 2013, pág Estrategia Nacional de Energía, , Secretaría de Energía, 2012, pág Secretaría de Energía, 2013, op. cit., pág. 4. 8

9 generación efectiva, así como estrategias y acciones para alcanzarlas considerando la diversidad de las fuentes de energía. 19 La participación de las energías renovables en la canasta energética mexicana ha aumentado en los últimos años, pero no lo suficiente en relación a las metas establecidas por el gobierno federal. En cuanto al porcentaje de la capacidad efectiva mediante energías renovables, la Secretaría de Energía (SENER) reportó que sólo se cumplió la meta establecida para 2012 en el caso de la biomasa y el biogás, mientras que con respecto al porcentaje de generación eléctrica mediante energías renovables, la meta para 2012 se logró sólo para las minihidráulicas, la biomasa y el biogás. 20 Resulta claro que para detonar el potencial de México como productor de energías renovables, se necesita más que sólo una estrategia para fomentar su utilización. % de cumplimiento 200% 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Gráfica 3. México presenta un retraso en sus metas de energías renovables 74% 48% 174% 93% 88% 79% 194% 109% Eólica Minihidráulica Geotérmica Biomasa y biogás Grado de cumplimiento en meta de generación eléctrica Grado de cumplimiento en meta de capacidad efectiva Fuente: Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad, Secretaría de Energía, Cabe resaltar que México cuenta con los recursos naturales para consolidar su transición energética hacia fuentes de energía renovables que le permitan no sólo asegurar el suministro de energía a usuarios residenciales e industriales (seguridad energética), sino también garantizar un crecimiento y desarrollo económico sustentable. Sin embargo, aún hay una serie de obstáculos que impiden al sector de energías renovables ser pilar del futuro energético y desarrollo sustentable del país. Estos obstáculos pueden agravarse y acentuar las deficiencias del sector energético del país, lo cual no sólo será un lastre para la industria mexicana, sino que también se verá reflejado en 19 Para 2010 se planteó una capacidad instalada mínima de 7.6% y una generación efectiva de entre 4.5% y 6.6%. 20 Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad en México al 31 de diciembre de 2012, Secretaría de Energía, 2013, pág. 3. 9

10 mayores costos económicos y un menor bienestar para la sociedad mexicana por el progresivo deterioro ambiental. Por ello, el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) considera que ha llegado el momento coyuntural de elaborar una política nacional de impulso a las energías renovables. No obstante, esto precisa que la clase política mexicana comprenda que la transición hacia una matriz energética sustentable no es un lujo que el país pueda darse una vez que pueda garantizar el suministro de energía a todos los usuarios, sino una necesidad. 3. ESTADO ACTUAL DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL MUNDO Y EN MÉXICO En el mundo Las emisiones de GEI que provienen de las fuentes fósiles de energía y su alto costo económico imponen el reto de diversificar la matriz de producción y consumo energético de la humanidad. Sin embargo, hasta este momento, el grado de inclusión de las energías renovables en la canasta energética mundial no corresponde con la importancia que éstas juegan en el futuro energético del mundo. En cuanto a producción, el porcentaje de participación de las energías renovables en la oferta mundial de energía primaria fue del 8.6% para el año 2011, 21 mientras que el del petróleo, carbón, gas natural y la energía nuclear fue del 36.3%, 20%, 24.9% y 10.2%, respectivamente. 22 En cuanto a consumo, el porcentaje de participación de las energías renovables en el consumo global de energía fue del 16.1% para el año 2010, 23 mientras que el del petróleo, carbón, gas natural y la energía eléctrica fue del 41.2%, 9.8%, 15.2% y 17.7%, respectivamente. 24 Gráfica 4. Porcentaje de participación en emisiones globales de CO 2 por tipo de energía 0.4% Carbón 20.4% 36.1% 43.1% Petróleo Gas Natural Desechos industriales y desechos municipales no renovables Fuente: Key World Energy Statistics, International Energy Agency, Las energías renovables incluyen biocombustibles y biomasa (4.9%), hidroeléctrica (2.3%), geotérmica, solar y eólica (1.4%). Véase Key World Energy Statistics 2012, International Energy Agency, pág Ibid, pág Las energías renovables incluyen: biocombustibles y biomasa (12.7%), geotérmica, solar y eólica (3.4%). Véase Ibid, pág Ibid, pág

11 A nivel mundial, las energías renovables juegan un papel más importante en la canasta de generación de energía secundaria. La generación de energía eléctrica con base en fuentes renovables creció hasta un 19.7% para 2010, potenciada principalmente por la producción en hidroeléctricas. 25 Según lo apuntado por la IEA, de 2010 a 2020, el uso global de las energías renovables para la producción de electricidad crecerá a una tasa anual del 5.2%, 26 y México en particular muestra un amplio potencial para incrementar la participación de las energías renovables en la generación eléctrica. Gráfica 5. Composición de la generación de electricidad por tipo de energía (%) Fuente: World Energy Balances, 2012, Extended Energy Balances, International Energy Agency, La creciente inclusión de las energías renovables dentro del portafolio energético mundial se ha visto apoyada por un crecimiento en la inversión. La Red de Políticas de Energía Renovable para el siglo XXI (REN21) reportó que la inversión mundial en energías renovables alcanzó los 257 mil millones de dólares en 2011, cifra que fue 6 veces más grande que en A pesar de que el periodo se caracterizó por incertidumbre económica y por las prioridades de política de los países desarrollados, el incremento fue motivado por la continua caída en el costo de las tecnologías renovables. 25 Ibid, pág World Energy Outlook 2012, International Energy Agency, pág Renewables 2012: Global Status Report. Renewable Energy Policy Network for the 21 st Century, pág

12 El aumento en la inversión en tecnologías renovables ha permitido el desarrollo de infraestructura en materia de generación. La tasa de crecimiento anual promedio de la capacidad operativa de las energías renovables y de la producción de biocombustibles para el periodo fue del 58% para fotovoltaica, 37% para la energía termal solar concentrada (CSP por sus siglas en inglés), 27% para biocombustibles, 26% para eólica, 17% para calentamiento solar, 17% para etanol, 3% para hidroeléctrica y 2% para geotérmica. 28 Así, la prospectiva de crecimiento para el sector de energías renovables es favorable a nivel mundial. La IEA estima que, para 2035, casi un tercio de la producción total de electricidad será a partir de tecnologías renovables, con una participación dentro de la matriz de generación de energía secundaria comparable a la del carbón. 29 La mayor utilización de energías renovables está ligada de forma estrecha a una caída en los costos de las tecnologías, un alza en los precios de los hidrocarburos y un incremento en los subsidios para el fomento del sector, mismos que se calcula ascenderán a 240 mil millones de dólares para En México México es un país sumamente atractivo en materia de energías renovables. Su potencial de recursos abarca: Altos niveles de insolación en un 70% del territorio nacional. 31 Alta intensidad de vientos en áreas específicas. 32 Alto potencial geotérmico: 4º lugar a nivel mundial. Alto potencial en plantas minihidráulicas en ciertas regiones. Grandes volúmenes de esquilmos agrícolas. En cuanto a capacidad instalada, nuestro país cuenta con: 1,000 MW en energía eólica, 1,000 MW en energía geotérmica, 126 MW en minihidroeléctricas, 15 MW en energía solar fotovoltaica y 30 MW en biomasa. 33 Sin embargo, de acuerdo a cifras oficiales, el potencial de crecimiento de estas industrias es aún grande, ya que del potencial estimado que México tendría para 2020, sólo se aprovecha en la actualidad 5% en eólica, 34 10% en geotérmica, 2% en 28 Ibid, pág International Energy Agency, 2012, op. cit., pág Ibid, pág El Ministerio Federal Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (GTZ, por sus siglas en alemán) y la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) consideran que los recursos en energía solar de México son superiores a los del líder en el sector de sistemas fotovoltaicos: Alemania. Véase: Nichos de Mercado para Sistemas Fotovoltaicos en Conexión a la Red Eléctrica en México, GTZ y CONUEE, 2009, pág El valor promedio de la velocidad anual del viento del Istmo de Tehuantepec es de 10m/s y es considerado de alta calidad a nivel mundial. Véase: Elliott et al., Atlas de Recursos Eólicos del Estado de Oaxaca, Laboratorio Nacional de Energías Renovables, pág Secretaría de Energía, 2013, op. cit., pág Otras fuentes estiman que el potencial en energía eólica de México asciende hasta 71,000MW. Véase Case Study: Mexico s Renewable Energy Program: A Step-by-Step Approach for Overcoming Barriers to Renewable Energy Deployment, Center for Clean Air Policy, 2012, pág

13 minihidráulica, 0.25% en fotovoltaica y 1% en biomasa. 35 Otras estimaciones indican que México tiene en la actualidad un potencial para contar con 5,615 MW de capacidad de generación con energías renovables. 36 Para 2018, esta capacidad se podría expandir a 9,768 MW si no se hace ningún cambio estratégico, o hasta 32,000 MW bajo un escenario de cambios ambicioso. 37 En cualquier caso, las tecnologías con una prospectiva de desarrollo más favorable son la eólica, la fotovoltaica y la cogeneración. Gráfica 6. El potencial en energías renovables del país tiene que ser aprovechado Biomasa Solar FV Minihidro Geotérmica Eólica 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 Eólica Geotérmica Minihidro Solar FV Biomasa Capacidad instalada 2012 (MW) 1,000 1, Potencial 2020 (MW) 20,000 10,000 6,300 6,000 3,000 Fuente: Estrategia Nacional de Energía, , Secretaría de Energía. El juicio sobre el avance de las energías renovables en México no puede realizarse en un vacío, esto es, no se puede evaluar tal avance sin considerar qué tan atractivo resulta el país para atraer el capital que motive el desarrollo del sector. Según el Índice de Atracción por Países (CAI, por sus siglas en inglés) de Ernst & Young, 38 México ocupa la posición número 20 en términos de atracción de inversiones, por delante de países como Irlanda (21), Holanda (24), Noruega (27) y Finlandia (30), y por detrás de países como China (1), Alemania (2), Estados Unidos (3) y Sudáfrica 35 Secretaría de Energía, 2013, op. cit., pág Plan integral para el desarrollo de las energías renovables en México : Propuesta de escenarios y acciones necesarias para su desarrollo. Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (IMERE) y PricewaterhouseCoopers (PwC), 2013, pág Ibid, pág Los Índices de Atracción por Países (CAI por sus siglas en inglés) de la firma Ernst & Young mide qué tan atractivos son 40 países en términos de: sus mercados de energías renovables; infraestructura de energía; y su adecuación a tecnologías individuales. 13

14 (16). 39 En América Latina, México es el segundo país más atractivo por detrás de Brasil (11), pero por delante de Chile (36) y Argentina (40). 40 Qué tipo de energía renovable cuenta con el mayor potencial de desarrollo en el corto plazo en el país? En cuanto a la energía eólica, México sigue siendo el segundo país más atractivo en América Latina, pero es menos atractivo que en el conjunto de renovables. Aparece en el lugar 25 del índice relativo al atractivo de la industria eólica, siendo más atractivo en cuanto a la energía eólica producida en tierra. Otra tecnología que presentará un crecimiento acelerado en el corto plazo es la energía solar. Esto se debe a que sus costos presentan una tendencia a la baja, lo cual aunado a la disponibilidad del recurso en el país, la vuelve un área atractiva para la inversión. México ocupa el puesto 20, y tan sólo dos países le superan en el continente: Estados Unidos (1) y Brasil (12). Además, la tecnología fotovoltaica resulta más atractiva que la energía solar concentrada (CSP, por sus siglas en inglés). Gráfica 7. Las oportunidades de crecimiento más importantes en el corto plazo están en la tecnología eólica y solar fotovoltaica capacidad instalada- 6,000 5,000 5,067 5,545 5,653 4,000 3,000 Solar FV Eólica Mini-hidro Geotermia Biogás Biomasa 3,093 2,000 1,942 1, ,043 1, Fuente: Comisión Reguladora de Energía. 39 Renewable energy country attractiveness indices. Ernst & Young, Issue 36, February 2013, pág Ibid, pág

15 4. MARCO REGULATORIO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN MÉXICO La legislación vigente en México sobre energías renovables puede estimarse como parte de la garantía del derecho fundamental que toda persona tiene a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, contenido en el artículo 4, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Y su fundamento está en la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, establecida en el artículo 73, fracción X, de la propia Constitución. En esta base constitucional se sustenta el andamiaje jurídico para la promoción de la generación de energía con fuentes renovables, el cual se robusteció de forma importante con la reforma energética de 2008, y no obstante que aún antes de dichas reformas, y sin un mandato legal explícito en la materia, la CRE había desarrollado ya un cuerpo regulatorio que permitió sentar las bases para el desarrollo de una nueva legislación. 41 El marco jurídico para el desarrollo de las energías renovables comenzó a tomar forma en 1992 con la modificación a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) que permitió la participación del sector privado en la fase de generación eléctrica. En su artículo 3, la LSPEE establece que No se considera de servicio público: I. La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción; II. La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad; III. La generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción; IV. La importación de energía eléctrica por parte de personas físicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y V. La generación de energía eléctrica destinada a uso en emergencia derivadas de interrupciones en el servicio público de energía eléctrica. A partir de entonces, se otorgaron incentivos fiscales para mejorar la rentabilidad de los proyectos de energías renovables, 42 se organizaron temporadas abiertas para la construcción de infraestructura para la transmisión de energía proveniente de zonas con potencial 43 y, aún sin un mandato específico, la CRE empezó a emitir instrumentos regulatorios que reconocían las particularidades de las fuentes renovables en la generación eléctrica y su vinculación con la red. 41 Salazar Diez de Sollano, Francisco Javier, Regulación de energías renovables en México, Perspectivas de la regulación energética en Iberoamérica, ARIAE / Civitas, 2010, pág A través de una modificación a la Ley del Impuesto Sobre la Renta en Por medio de una primera ronda de 2006 a

16 La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética Uno de los productos legislativos de la reforma energética de 2008 fue la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE). En su artículo 1, la LAERFTE señala como sus objetos regular el aprovechamiento de fuentes de energía renovables y de las tecnologías limpias para generar electricidad con fines distintos a la prestación del servicio público de energía eléctrica; además, conforme a su artículo 2, el aprovechamiento de las fuentes de energía renovable y el uso de tecnologías limpias se considera de utilidad pública y se realizará en el marco de la estrategia nacional para la transición energética, mediante la cual el Estado mexicano promoverá la eficiencia y sustentabilidad energética así como la reducción de la dependencia de los hidrocarburos como fuente primaria de energía. La LAERFTE dio a la SENER diversos lineamientos a observar en la elaboración del Programa Especial para el Aprovechamiento de Energías Renovables. Entre estas directrices se encuentran: La promoción de la participación social en el diseño y evaluación del instrumento; El establecimiento de objetivos y metas específicas, así como estrategias y acciones para alcanzarlas considerando la diversidad de fuentes; La inclusión de la construcción de infraestructura necesaria para que los proyectos de generación se puedan interconectar al Sistema Eléctrico Nacional, aspecto clave para el adecuado desahogo de la energía generada en regiones remotas; a este aspecto se le debe brindar especial atención, ya que el tendido de infraestructura para posibilitar la generación de energías renovables requiere de un esfuerzo institucional integral; La necesaria congruencia con otras leyes e instrumentos programáticos; La inclusión de estrategias para la electrificación rural; y, La consideración de los beneficios económicos netos de las energías renovables. Por su parte, como instrumentos económico- presupuestales, la LAERFTE creó la Estrategia Nacional y el Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. 44 Como objetivo primordial de la Estrategia se establece no sólo la promoción de la utilización, el desarrollo y la inversión en energías renovables, sino también la eficiencia energética 45, que constituye el otro gran eje en el que se ha basado la atención internacional para la mitigación de los efectos del cambio climático. Adicionalmente, la Estrategia aglutina los mecanismos presupuestarios con el fin de que se ejerzan con eficiencia y se evite la dispersión de los recursos del sector energético encaminados a los objetivos apuntados. 44 Este instrumento establece objetivos y metas específicos con fundamento en su viabilidad económica. Para un análisis más amplio de este tema, véase Cortés Campos, Josefina, El marco normativo de la utilización de las energías renovables, Energías renovables: Impulso político y tecnológico para un México sustentable, USAID-ITAM, México, 2011, pág Entendida como el empleo de la menor cantidad de energía posible, alcanzando los mayores beneficios en el uso final de la energía y con el menor impacto sobre el medio ambiente. 16

17 En cuanto al Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, la LAERFTE dispone que con cargo al Fondo, se puedan utilizar recursos no recuperables para el otorgamiento de garantías de crédito u otro tipo de apoyos financieros para proyectos que cumplan con el objeto de la Estrategia. Adicionalmente, el artículo 31 de la LAERFTE establece que el Ejecutivo Federal diseñará e instrumentará las políticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento relacionados con la mitigación del cambio climático. Dichas políticas y medidas promoverán la aplicación de los mecanismos internacionales orientados a la reducción de emisiones de GEI, de conformidad con la legislación ambiental aplicable. Asimismo, las dependencias y entidades competentes o a quien designen éstas, podrán desempeñar el papel de intermediarios entre los proyectos de aprovechamiento de las energías renovables y los compradores de certificados de reducción de emisiones de GEI en el mercado internacional. 46 Ahora bien, con independencia de los aspectos de política pública y de índole presupuestal que norma la LAERFTE, el nuevo ordenamiento confirió atribuciones específicas a la CRE para la regulación de la generación de energía eléctrica con fuentes renovables. Así, en el artículo 7 se establecen las atribuciones relativas a: La expedición de disposiciones administrativas de carácter general para la regulación económica de la generación de electricidad a partir de energías renovables; En específico, el establecimiento de las metodologías para la determinación de las contraprestaciones por los servicios que se presten entre sí la CFE y los generadores; La posibilidad de solicitar a la CFE la modificación de las reglas de despacho para garantizar el cumplimiento de la propia Ley; La expedición de metodologías para determinar la aportación de capacidad de cada tecnología al Sistema Eléctrico Nacional; La expedición de las reglas generales de interconexión al Sistema Eléctrico Nacional, a propuesta de la CFE y escuchando la opinión de los generadores; y, La expedición de los procedimientos de intercambio de energía y los correspondientes sistemas de compensaciones para proyectos de autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción por energías renovables que estén interconectados al Sistema Eléctrico Nacional. La CRE típicamente utiliza dos tipos de instrumentos generales de regulación económica para controlar el poder monopólico de la CFE como titular de la red del servicio público de energía eléctrica, y su poder monopsónico como único posible comprador de la energía no destinada al 46 En ejecución de dicho artículo legal, la SENER elaboró en 2009 una herramienta denominada Políticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento, que tiene como propósito impulsar el logro de las metas para reducir la emisión de GEI y facilitar la transición hacia una economía baja en la utilización de carbono. Dicho documento establece las políticas y medidas para aprovechar los mecanismos de financiamiento, las áreas de oportunidad identificadas para nuestro país, y describe los mecanismos financieros internacionales y nacionales, así como aquellos de cooperación internacional disponibles. 17

18 servicio público: los modelos de contratos y las metodologías para la determinación de contraprestaciones. En cuanto a la primera herramienta, la LAERFTE contempla la expedición de las directrices a que se sujetarán los modelos de contrato, y los modelos de contrato mismos que suscriba la CFE con los generadores que utilicen energías renovables. Con ellos se regula económicamente la relación entre el suministrador y los generadores, en la medida en que se limita decididamente la autonomía de la voluntad de las partes en la contratación. En el segundo caso se encuentra la metodología para la determinación de las contraprestaciones máximas que pagará la CFE a los generadores que utilicen energías renovables, que incluirán pagos tanto por los costos derivados de la capacidad de generación, como por la energía generada, y podrán depender de la tecnología y de la ubicación geográfica de los proyectos. La LAERFTE dispone, en congruencia con la LSPEE y la interpretación de sus alcances por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en el caso de la venta de energía que sobre racionalmente después del autoconsumo en proyectos de autoabastecimiento o cogeneración, las contraprestaciones se fijarán de acuerdo con la metodología que determine la CRE. Cabe apuntar aquí que la LAERFTE dispone que las atribuciones de la CRE serán aplicables a aquellos sistemas de cogeneración de electricidad que, aunque no utilicen energías renovables y de acuerdo con las definiciones de dicha actividad que establece la LSPEE, cumplan con el criterio de eficiencia que establezca la propia CRE. Esto es, el legislador quiso dar los beneficios del régimen promotor de las energías renovables a aquellos procesos industriales que generan electricidad como subproducto y que lo hagan de manera altamente eficiente. El Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética El Reglamento de la LAERFTE establece diversas normas relevantes en materia de regulación, que guían el ejercicio de las atribuciones de la CRE: Se explicita la facultad de la CRE para emitir disposiciones generales que regulen el acceso de proyectos de generación renovable y cogeneración eficiente a la infraestructura de transmisión, cuando ésta sea insuficiente, y de manera muy importante, para programar su ampliación concertadamente con los interesados en desarrollar dichos proyectos, en lo que se conoce como temporadas abiertas para la reserva de capacidad de transmisión; Los generadores con energías renovables que tengan capacidad de hasta 0.5 MW, es decir, aquellos que no requieren del permiso de generación que otorga la CRE, tendrán los mismos derechos que los permisionarios en su relación con la CFE, y el intercambio de energía con dicha entidad estará sujeto a modelos de contrato de la CRE; Con el fin de evitar dilaciones indebidas, se establece un plazo de 20 días hábiles para que la SENER y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitan su opinión sobre las metodologías de 18

19 contraprestaciones por los servicios que se presten entre sí la CFE y los generadores. Lamentablemente, esta previsión no se estableció también para la opinión relativa a la metodología para determinar las contraprestaciones que la CFE paga a los generadores por capacidad y energía; Igualmente, para garantizar la celeridad en la adecuación de los instrumentos regulatorios, la CFE contará con un plazo de 50 días hábiles para adecuar las reglas de despacho a solicitud de la CRE; y por último, La metodología para determinar la aportación de capacidad deberá prever la disponibilidad de cada tecnología en horas de máxima demanda. En desarrollo del esquema de contraprestaciones a los generadores renovables, el Reglamento de la LAERFTE establece dos grandes apartados: cuando los proyectos se dan en el marco de licitaciones de la CFE (productores independientes de energía) o cuando se den fuera de convocatoria. En cuanto al primero de los apartados, el Reglamento establece los requisitos de las licitaciones que convoque la CFE, a desarrollarse a partir de los lineamientos que expida la CRE. Entre esos requisitos destaca que las bases de licitación procuren la máxima flexibilidad posible a los interesados para plantear el contenido técnico de sus propuestas en cuanto a tecnología específica, diseño, ingeniería, construcción y ubicación de instalaciones. Los convenios correspondientes se adjudicarán a quien ofrezca a la CFE la energía al menor costo. En relación con el segundo de los apartados, se determina en el Reglamento que la CRE expedirá las reglas de procedencia para la adquisición de energía por parte de la CFE. Además, aquellos proyectos que se encuentren dentro de las metas del Programa Especial recibirán contraprestaciones por capacidad y energía, respetando el principio de sustitución de capacidad de generación para el sistema, mientras que los que se encuentren fuera del Programa sólo las recibirán por la energía entregada. Los instrumentos regulatorios En el terreno de la regulación, con fundamento en la LAERFTE y su Reglamento, la CRE ha expedido los siguientes instrumentos 47 : Directrices a que se sujetarán los modelos de contratos entre la CFE y generadores; Modelo de contrato de interconexión para pequeña y mediana escala, el cual establece las reglas para el llamado net metering entre la energía entregada y la energía recibida, para beneficio sobre todo de los microgeneradores; Modelo de contrato de interconexión para gran escala; Modelo de contrato de interconexión, modelo de convenio para transmisión y metodología de cargos respectivos, para fuentes hidroeléctricas con capacidad mayor a 30 MW. Si bien estas 47 Varios de ellos con el apoyo técnico de agencias de cooperación internacional. 19

20 fuentes no se consideran renovables para efectos de la LAERFTE, la CRE decidió darles un tratamiento regulatorio específico con base en las atribuciones que le confiere su propia Ley; Metodología de contraprestaciones por servicios de transmisión, la cual determina la reducción en los cargos de porteo, en relación con los generadores convencionales, los cuales son actualizables mensualmente con base en la inflación; Solicitudes a la CFE para adecuar las Reglas del Despacho; Resolución que establece los criterios para la cogeneración eficiente, así como disposiciones generales para la acreditación de sistemas de cogeneración eficiente; Reglas generales de interconexión al Sistema Eléctrico Nacional; Disposiciones generales para regular el acceso de nuevos proyectos de generación de energía eléctrica con energías renovables o cogeneración eficiente a la infraestructura de transmisión de la CFE; Acuerdo por el que la CRE emitió una convocatoria para la celebración de temporadas abiertas de reserva de capacidad de transmisión y transformación de energía eléctrica a desarrollarse en los estados de Oaxaca, Puebla, Tamaulipas y Baja California, con el objeto de que los proyectos de autoabastecimiento con energías renovables en dichos estados cuenten con la capacidad de transmisión que exijan sus necesidades. Adicionalmente, la CRE y Nacional Financiera, en su carácter de operador del Fondo Mexicano de Carbón (FOMECAR), celebraron un Convenio cuyo propósito es establecer las bases y mecanismos de colaboración entre dichas instituciones para realizar las actividades necesarias para proponer, estructurar y llevar a su correcto desarrollo un Programa de Actividades bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, para proyectos hidroeléctricos con capacidad de generación de hasta 15 MW. 48 La importancia de este convenio radica en que la CRE fungirá como entidad coordinadora brindando el respaldo institucional de una instancia gubernamental, y FOMECAR canalizará financiamiento para apoyar proyectos que probablemente no serían viables sin el incentivo de los certificados de emisiones. 48 Este objeto podría modificarse para apoyar a proyectos de cogeneración eficiente, fotovoltaicos y con rellenos sanitarios. 20

21 5. LIMITANTES PARA EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN MÉXICO a. Difusión Un obstáculo para el desarrollo de las energías renovables en México es la asimetría de información que existe entre los usuarios de las tecnologías renovables y los proveedores de las mismas. Los primeros desconocen los beneficios que proveen las energías renovables, lo cual fomenta una percepción sobre los altos costos e inversiones de dichas tecnologías. Los segundos por lo general se topan con la dificultad de convencer a los usuarios potenciales sobre los beneficios de largo plazo de las energías renovables, ya que las certificaciones que validan tales beneficios y generan confianza en los usuarios son procesos largos, lo cual impide la pronta adopción de las tecnologías renovables. Uno de los problemas más importantes de difusión es que los inversionistas potenciales aún creen que las energías renovables son demasiado costosas. Si se considera el costo por MWh, salvo en el caso de la energía fotovoltaica, las energías renovables ya son competitivas con otras fuentes de generación eléctrica, incluso con los ciclos combinados de turbina de gas (CCGT). Para 2020, se espera que virtualmente todas las fuentes de energía renovables sean competitivas con CCGT, y de hecho, la generación de electricidad a partir de energía eólica será más barata aún. Gráfica 8. Los costos por MWh de las energías renovables comienzan a ser competitivos y lo serán aún más para

22 Otro problema de difusión común es el desconocimiento sobre la amplia gama de beneficios que las energías renovables arrojan. Los más conocidos son una menor emisión de GEI. 49 Sin embargo, otros beneficios menos discutidos son: 50 a. Un aumento en la seguridad energética por la diversificación en el portafolio de la oferta energética, debido a que en la actualidad se depende en gran medida de la producción hidroeléctrica y, por tanto, se reduce la vulnerabilidad de los sistemas hidroeléctricos ligada a ciclos inestables en la disponibilidad de agua; b. Unos costos de operación y mantenimiento bajos que permiten la reasignación de recursos presupuestales hacia otras prioridades en cuanto al desarrollo económico; c. Fomento al desarrollo industrial y rural a través de un impacto positivo en la creación de empleos: la generación de electricidad a partir de energías renovables crea más empleos por dólar invertido que la generación producida con tecnologías convencionales; d. Un mayor acceso a fuentes sustentables de energía en áreas rurales; e. Un menor rechazo social al establecimiento de plantas de producción de electricidad con respecto a aquél de una planta de generación eléctrica a partir de fuentes de energía convencionales; y, f. Un sector dinámico y con expectativas de crecimiento más que favorables: la inversión esperada en el sector de generación de electricidad a partir de energías renovables a nivel mundial- se sitúa en 6.4 billones de dólares para el periodo Finalmente, el Banco Mundial (BM) señala que el desconocimiento sobre la confiabilidad de las tecnologías renovables, los requerimientos necesarios para su adopción, sus beneficios y la existencia de soluciones que sean específicas a las necesidades de los usuarios ha limitado la gama de productos financieros especializados en energías renovables. Más importante aún, esta desinformación ha permitido que las instituciones financieras oferentes sean incapaces de traducir los beneficios energéticos de las tecnologías renovables en ahorro financiero. b. Infraestructura Un obstáculo de gran magnitud para la expansión de la industria de las energías renovables en México y en el mundo- es que normalmente las fuentes están disponibles bajo ciertas condiciones climáticas que dan lugar a su intermitencia y, frecuentemente, están localizadas en sitios remotos. De esta forma, los opositores a la generación de electricidad a partir de fuentes de energía 49 Asociado a este beneficio está la posibilidad de obtener recursos adicionales para proyectos de energías renovables a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio establecido bajo el marco del Protocolo de Kyotomediante la venta de créditos de carbono. 50 Véase Rethinking Our Energy Future: A White Paper on Renewable Energy for the 3GFLAC Regional Forum, Discussion Paper No. IDB-DP-292, Inter-American Development Bank, 2013, pág. 14 y Energías Renovables para el Desarrollo Sustentable en México, Secretaría de Energía y GTZ, 2009, págs World Energy Outlook 2012: Renewable Energy Outlook, International Energy Agency, pág