EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Transcripción

1 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE REGLAMENTO GENERAL DE OSIPTEL PARA LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE EMPRESAS I. POR QUÉ MODIFICAR EL REGLAMENTO GENERAL PARA LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE EMPRESAS EN LA VÍA ADMINISTRATIVA? El Reglamento General para la Solución de Controversias en la Vía Administrativa en vigencia, fue aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº CD/OSIPTEL y publicado en el diario oficial El Peruano con fecha 12 de octubre de Posteriormente a la aprobación de dicho Reglamento se han emitido una serie de dispositivos legales que introducen cambios a la normativa del sector y que requieren que el Reglamento de Controversias se adecúe a ellos. Estos dispositivos son la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos - Ley 27332, la Ley de Desarrollo de Facultades y Funciones de OSIPTEL Ley 27336, y el Reglamento General de OSIPTEL Decreto Supremo Nº PCM (en adelante el Reglamento de OSIPTEL). Asimismo, con fecha 11 de abril del año 2001, se publicó la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) Ley 27444, la cual regula las actuaciones de la función administrativa del Estado y el procedimiento administrativo común desarrollados en las entidades del sector público. De acuerdo con la LPAG los procedimientos especiales creados y regulados como tales por ley expresa, atendiéndose a la singularidad de la materia, se rigen supletoriamente por dicha Ley en aquellos aspectos no previstos y en los que no son tratados expresamente de modo distinto; sin embargo al regularse dichos procedimientos debe cumplirse con los principios administrativos, así como con los derechos y deberes de los sujetos del procedimiento establecidos en dicha Ley. De otro lado, la experiencia en la aplicación del Reglamento de Controversias, hace necesario ajustar algunos aspectos con el fin de lograr una mayor eficiencia en el cumplimiento por parte de OSIPTEL de su labor de resolver conflictos entre empresas. De lo antes expuesto, y tomando en consideración que algunas de las modificaciones que deben realizarse son estructurales, se considera conveniente emitir un nuevo Reglamento en lugar de modificar parcialmente el vigente. II. AMBITO DE APLICACIÓN Con respecto al ámbito de aplicación del Reglamento General de OSIPTEL para la Solución de Controversias entre Empresas (en adelante el Reglamento), se ha adecuado el mismo a lo establecido en el artículo 36 de la Ley de Desarrollo de Funciones y Facultades de OSIPTEL, Ley En tal sentido se ha dispuesto que, además de las controversias establecidas en el Texto Único de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N TCC, OSIPTEL es competente para conocer aquellas controversias en las que se afecte o pudiera afectarse el mercado de los servicios públicos de telecomunicaciones no obstante sólo una de las partes sea una empresa operadora. 1

2 Asimismo el Reglamento se adecúa a lo dispuesto por el artículo 49 del Reglamento de OSIPTEL, el cual precisa las materias susceptibles de ser conocidas por OSIPTEL dentro de la función de solución de controversias. III. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO En cuanto a los principios que rigen el Procedimiento de Solución de Controversias entre Empresas (el Procedimiento de Controversias), el Reglamento se remite a los principios del procedimiento administrativo consignados en el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, aplicables al Procedimiento de acuerdo con el artículo II del Título Preliminar de la misma Ley, cumpliéndose de esta manera con la prohibición de reiterar contenidos establecida en la Segunda Disposición Complementaria y Final, y la Segunda Disposición Transitoria de la citada Ley, según la cual debe lograrse una integración de las normas generales supletoriamente aplicables. IV. INSTANCIAS COMPETENTES Y ÓRGANOS DE APOYO El Reglamento recoge lo establecido por la legislación vigente en lo relativo a las instancias de solución de controversias. Con relación a la primera instancia, el artículo 7º del Reglamento contempla la posibilidad de que el Consejo Directivo delegue en el Presidente la facultad de designar a los miembros de los Cuerpos Colegiados de una lista de candidatos aprobada previamente por aquel. El Presidente desarrollará dicho encargo en virtud de lo establecido por el inciso k) del artículo 86º del Reglamento de OSIPTEL. Asimismo, se ha previsto que el Presidente pueda ejercer la misma facultad en los casos en que no sea posible reunir al Consejo Directivo para sesionar válidamente, dando a conocer al mismo la adopción de dicha medida en la sesión más próxima, de acuerdo con lo establecido por el inciso j) del artículo 86 del Reglamento de OSIPTEL. Esta disposición busca hacer más expeditivo el nombramiento de los miembros del Cuerpo Colegiado. De otro lado, el artículo 9º establece una mayoría más estricta, respecto de lo dispuesto en el Reglamento de OSIPTEL, para el caso de la Resolución Final de primera instancia y demás resoluciones que pongan fin a la instancia, debido a la importancia de las mencionadas resoluciones. Respecto a la segunda instancia, la norma dispone que es el Tribunal de Solución de Controversias, a que se refiere el artículo 9º de la Ley y no el Presidente del Consejo Directivo -como había sido establecido anteriormente por la Ley de Telecomunicaciones- quien asume esta función. En lo que se refiere a la Secretaría Técnica, el artículo 14º señala que, además de actuar como órgano de enlace entre la estructura orgánica de OSIPTEL y el Cuerpo Colegiado y servir como órgano de apoyo de éste, la Secretaría Técnica actúa como órgano instructor en los procedimientos que versen sobre la comisión de infracciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27º de la Ley No obstante que esta función se desprende de la normativa actual, se ha considerado conveniente precisarlo. De otro lado, se establece que la Gerencia de Relaciones Empresariales actúa como Secretaría Técnica de los Cuerpos Colegiados de Primera Instancia con carácter permanente. Ello resulta necesario para efectos del desarrollo de la función de investigación preliminar a que se refiere el artículo 87º del Reglamento y la 2

3 solicitud de inicio de un procedimiento de oficio, contemplada en el artículo 88 del mismo. Sobre el tema de las funciones de la Secretaría Técnica, regulado en el artículo 15, se ha considerado necesario adicionar un inciso a los ya incluidos en el Proyecto del Reglamento. Mediante dicho inciso se atribuye a la Secretaría Técnica las funciones de Secretaría previstas en el artículo 96 numeral 1 de la LPAG. Adicionalmente a ello, se ha considerado pertinente complementar el inciso mediante el cual se encarga a la Secretaría Técnica llevar un registro de acceso a la información confidencial presentada por las partes en el procedimiento de solución de controversias, encargándose también a la Secretaría Técnica el resguardo de ese tipo de información, lo cual concuerda con lo establecido en el artículo 21 del Reglamento para la determinación, ingreso, registro y resguardo de la información confidencial presentada ante OSIPTEL, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N CD/OSIPTEL. V. DISPOSICIONES PROCESALES GENERALES El artículo 22º establece expresamente que en cualquier estado del proceso las instancias de solución de controversias podrán solicitar a las partes la aclaración de sus escritos, la precisión de sus argumentos, o la presentación de información adicional, así como citar a las partes de manera conjunta o individual, lo cual será puesto en conocimiento de éstas. Si bien todo esto era posible de acuerdo con el Reglamento anterior, se ha considerado conveniente incluirlo expresamente. En lo que se refiere a las apelaciones, el artículo 25º señala que únicamente proceden éstas en los casos a que se refiere el artículo 206º numeral 2 de la LPAG y en aquellos casos expresamente indicados en el Reglamento. Únicamente procede el recuso de reconsideración en los casos en los que procede la apelación. Es decir, se recoge lo establecido por el artículo 206º numeral 2 de la LPAG, según la cual Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.. La restricción de las resoluciones susceptibles de ser apeladas no afecta el derecho de defensa de las partes por cuanto éstas podrán contradecir las resoluciones no apelables en la Resolución Final. Dicha restricción contribuirá a que el procedimiento sea más expeditivo, evitando dilaciones innecesarias, lo que beneficiará no sólo a las partes, sino al mercado en general. VI. INFORMACIÓN CONTENIDA EN LOS EXPEDIENTES El artículo 28º establece que las instancias de solución de controversias y la Secretaría Técnica podrán solicitar información a cualquier organismo público, y en general a cualquier tercero, recogiendo lo dispuesto por el artículo 18º de la Ley 27336, artículo 5º de la Ley y los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807. En lo que se refiere a información confidencial, básicamente se remite a lo dispuesto por el Reglamento para la determinación, ingreso, registro y resguardo de 3

4 la información confidencial presentada ante OSIPTEL, aprobado mediante Resolución N CD/OSIPTEL. VII. PROCEDIMIENTOS 1. Disposiciones Generales A diferencia del reglamento anterior, el nuevo Reglamento distingue entre dos clases de procedimientos: (i) aquel que no versa sobre la comisión de una infracción; y (ii) aquel que versa sobre la comisión de una infracción. Esta modificación, la más importante que trae el Reglamento, se sustenta en lo dispuesto por el artículo 27º de la Ley 27336, el cual establece que toda sanción administrativa debe ser impuesta previo procedimiento administrativo sancionador, en el cual la instrucción y la imposición de sanciones deben recaer en órganos distintos. Para poder cumplir con el requisito establecido por la citada norma resulta necesario regular dos procedimientos diferentes. Esta clasificación, sin embargo, no puede ser rígida. De la experiencia obtenida en el tratamiento de expedientes de controversias entre empresas, se puede prever que no serán pocos los casos en los que se presenten controversias mixtas, es decir, controversias que involucren tanto la comisión de una infracción cuanto temas ajenos a la comisión de infracciones. Debido a ello, se ha procurado que ambos procedimientos mantengan, en la medida de lo posible, una estructura y plazos similares, con el fin de que sea posible tramitar ambos tipos de pretensiones paralelamente en una misma controversia, cada una de acuerdo con el procedimiento que le corresponde. Es así que, el artículo 39º regula las controversias mixtas estableciendo que cada materia seguirá el trámite que de acuerdo con su naturaleza le corresponda, resolviéndose conjuntamente en la Resolución Final, evitando el riesgo de pronunciamientos contradictorios. De otro lado, el artículo 41º establece que el Cuerpo Colegiado podrá resolver que se investiguen dentro del procedimiento o podrá recomendar el inicio de una nueva controversia, si de los escritos de las partes o de la investigación, detecta la realización de prácticas relacionadas con el objeto de la controversia que constituyan infracciones, o que no involucrando la comisión de infracciones afecten al orden público. Este artículo busca lograr una mayor eficiencia en el cumplimiento por parte del regulador de las funciones que le han sido asignadas, y evitar que la labor de las instancias de solución de controversias se limite únicamente a resolver los temas solicitados por las partes en aquellos casos en los que se encuentren involucradas infracciones o cuestiones de orden público. En estos casos OSIPTEL deberá actuar de oficio, pues podría estarse afectando no sólo el interés de las partes, sino también, al mercado de los servicios públicos de telecomunicaciones en general. Con el fin de cautelar el derecho de defensa de las partes, el segundo párrafo del artículo 41º señala que, en los casos en los que el Cuerpo Colegiado decida investigar alguna infracción o conducta que hubiera sido detectada durante el procedimiento, deberá notificar a las partes tal decisión y concederles un plazo de diez días hábiles para la presentación de sus posiciones o descargos (según sea el caso) y el ofrecimiento de medios probatorios que estimen pertinentes. 4

5 2. Procedimientos que no versan sobre la comisión de una infracción. El Reglamento establece en su artículo 42º que los procedimientos que no involucren la comisión de una infracción deben ser iniciados a solicitud de parte. Sin embargo, señala que en los casos en los que no obstante no involucrar la comisión de una infracción, se afecta el mercado de los servicios públicos de telecomunicaciones, OSIPTEL podrá iniciar un procedimiento de oficio. Por su parte, el artículo 43º incluye dentro de la legitimidad para demandar y ser demandados a las empresas no operadoras en los casos previstos por el artículo 36º de la Ley 27336, adecuándose de esta manera a lo establecido por dicha norma. En cuanto a la posibilidad de las partes de presentar medios probatorios extemporáneos, el artículo 59º señala que éstos podrán presentarse a lo largo de toda la etapa probatoria. Esta modificación a lo establecido por el Reglamento anterior resulta importante por cuanto permite que la instancia encargada de la resolución del caso pueda contar con mayores elementos de juicio para la emisión de su fallo, lo cual no sólo beneficia a las partes, sino al mercado de servicios públicos en general. De otro lado, el artículo 65º amplía el plazo para la expedición de la Resolución Final de siete a quince días, puesto que en la práctica el plazo mencionado ha resultado ser demasiado corto para la complejidad que suele caracterizar a las materias en controversia. Asimismo, establece que este plazo se computa, no desde el cierre de la Audiencia de Pruebas sino desde que las partes presentan sus alegatos, de la realización del informe oral, de vencido el término para presentarlos o solicitarlo, lo último que ocurra. Esta modificación se sustenta en que dicho plazo debe correr desde que el asunto está expedito para ser resuelto. Finalmente, si bien el artículo 66º amplía el plazo para apelar la Resolución Final de cinco días a diez días, no se ha considerado conveniente mantener el plazo de quince días propuesto en el Proyecto del Reglamento, debido a que se estima que el plazo de diez días es suficiente para el ejercicio del derecho de contradicción de las partes afectadas. De otro lado, establecer un plazo de quince días prolongaría innecesariamente las controversias, afectando así a las propias empresas quienes han manifestado que el procedimiento debe ser lo más expeditivo posible. El mismo plazo de diez días se aplica para absolver el traslado de la apelación regulado en el artículo 68 del Reglamento, uniformizando de esta manera los mencionados plazos a diferencia de lo establecido por el Reglamento anterior. 3. Procedimientos que versan sobre la comisión de infracciones. No se prevé una audiencia de conciliación debido a que interpuesta una demanda que involucre la comisión de infracciones, el regulador en principio debe investigar, sin perjuicio de que las partes lleguen a una conciliación. Sin embargo, este hecho no impide al Cuerpo Colegiado, si lo estima pertinente, propiciar una conciliación entre las partes. El artículo 75º establece el plazo para la etapa de investigación, el cual es el mismo que para la audiencia de pruebas en el procedimiento a que se refiere el punto anterior. El artículo 76º por su parte dispone que, será la Secretaría Técnica quien, en su calidad de órgano instructor del procedimiento, realizará la 5

6 investigación, estando facultada en consecuencia a solicitar la información que considere necesaria, precisándose que podrá requerir información tanto a las partes como a terceros, facultad establecida por el artículo 18º de la Ley 27336, el artículo 5º de la Ley 27332, y los artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 807. Es necesario considerar que para la solución de determinadas controversias, en especial de aquellas relativas a infracciones a las normas de libre y leal competencia, la presentación de información de terceros puede ser indispensable. En los casos en los que se requiere determinar por ejemplo si una empresa cuenta o no con posición de dominio en un mercado donde hay otras empresas compitiendo, se necesita conocer la participación que ésta tiene en dicho mercado. Sin embargo, como podría determinarse dicha participación si no se cuenta con información de todas las empresas que compiten en el mercado relativa a número de usuarios, volumen de tráfico, niveles de ingreso, etc.? Con relación a los medios probatorios, el artículo 77º establece que durante la etapa de investigación las partes podrán presentar los medios probatorios que estimen pertinentes, los cuales serán actuados ante la Secretaría Técnica. Esta disposición se fundamenta en el interés de OSIPTEL de acceder a la mayor cantidad de información para resolver adecuadamente y de la forma más justa la controversia. De otro lado, el artículo 78º recoge la disposición del Reglamento General de OSIPTEL relativa a la solicitud que debe hacerse al INDECOPI para que emita un Informe Técnico no vinculante sobre los lineamientos, precedentes y criterios interpretativos que vienen aplicando en materia de libre y leal competencia para la generalidad de los mercados y agentes económicos, en las controversias que versan sobre dichas materias. El artículo 80º, por su parte, regula la emisión del informe de la Secretaría Técnica y de la presentación del caso ante el Cuerpo Colegiado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 180º de la LPAG. A diferencia de lo planteado en el proyecto publicado mediante Resolución N PD/OSIPTEL, el Reglamento establece que el informe instructivo será notificado a las partes. Se ha considerado conveniente que las partes puedan opinar respecto del mismo antes de que el Cuerpo Colegiado resuelva, por cuanto le permite a este contar con mayores elementos de juicio para resolver. El artículo 84º amplía el plazo para apelar la Resolución Final de cinco días a diez días, por considerarse que el plazo actual resulta demasiado corto. Al respecto, al igual que en el caso del artículo 66, no se ha considerado conveniente mantener el plazo de quince días propuesto en el Proyecto del Reglamento, debido a que se estima que el plazo de diez días es suficiente para el ejercicio del derecho de contradicción de las partes afectadas. De otro lado, establecer un plazo de quince días prolongaría innecesariamente las controversias, afectando así a las propias empresas quienes han manifestado que el procedimiento debe ser lo más expeditivo posible. Este plazo de diez días se aplicaría para la absolución de las apelaciones, uniformizando de esta manera los mencionados plazos a diferencia de lo establecido por el Reglamento anterior. Por su parte el artículo 87º establece que la Secretaría Técnica podrá realizar investigaciones -fuera de un procedimiento de controversias- con el fin de 6

7 detectar o identificar prácticas que pudieran determinar la necesidad de iniciar un procedimiento de oficio. De otro lado, el artículo 88º dispone que en los casos en los que la Secretaría Técnica estime necesario el inicio de un procedimiento de oficio, expedirá un informe en tal sentido el mismo que será evaluado por el Cuerpo Colegiado que para tal efecto designe el Consejo Directivo. Es decir, a diferencia de la norma anterior, de acuerdo con el presente reglamento la decisión de iniciar o no un procedimiento de oficio recaería sobre el órgano encargado de resolver dicho tipo de procedimientos y no sobre el Consejo Directivo, guardándose coherencia con el caso de procedimientos iniciados a solicitud de parte, en los cuales es el Cuerpo Colegiado quien evalúa la admisibilidad y procedencia de éstos. El artículo 92º regula aquellos casos en los que no siendo posible identificar a un afectado que actúe como contraparte del proceso, se considere necesario investigar de oficio la posible comisión de una infracción a las normas de libre y leal competencia. Se ha establecido que en estos casos, no obstante no haberse podido identificar una contraparte, se tramitará el caso de acuerdo con el procedimiento regulado por los artículos 73 a 85, en cuanto resulten aplicables, debido a que, de acuerdo con la normativa vigente, todos los casos de infracciones a las normas de libre y leal competencia deben ser conocidas por las instancias de solución de controversias, y por considerarse que, debe procurarse que en todos los casos mencionados, el procedimiento sea el mismo, como garantía para las empresas. 4. Procedimiento para la imposición de sanciones cometidas dentro del procedimiento o con ocasión a su trámite. En lo que se refiere al procedimiento para la imposición de sanción por infracciones cometidas dentro del procedimiento, o con ocasión a su trámite, y que sean diferentes de aquellas cuya existencia o calificación deban ser resueltas con la Resolución Final, se mantiene lo previsto por el actual Reglamento, habiéndose eliminado, sin embargo, la alusión a que dicho procedimiento se aplica únicamente respecto de las partes del proceso. Es posible que terceros también cometan infracciones con ocasión al trámite del Procedimiento, como por ejemplo, no cumplir con un requerimiento de información de alguna de las instancias. VIII. DISPOSICIÖN TRANSITORIA De conformidad con lo establecido por la única disposición transitoria del Reglamento, éste se aplicará a los procedimientos que se inicien a partir del día de su entrada en vigencia. Los procedimientos que se iniciaron con anterioridad seguirán su trámite de acuerdo a la normativa anterior hasta su conclusión. La disposición bajo comentario tiene por finalidad brindar a los administrados claridad y seguridad jurídica respecto de las normas aplicables a los procedimientos en trámite y que están pendientes de resolución, a fin de evitar que las reglas de juego y los plazos bajo los que se iniciaron sean modificados. 7