BUROCRACIA Y FEDERALISMO FISCAL: UN MARCO TEORICO PARA EL ANALISIS DEL EFECTO FLYPAPER *

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1 ROCRACIA Y FEDERAISMO FISCA: N MARCO TEORICO PARA E ANAISIS DE EFECTO FYPAPER * Pablo ACOSTA 1 y Andrés OZA niversidad Naional de a Plata, Argentina Jnio de 001 Resmen Este trabajo intenta darle n maro teório onsistente al resltado emírio onoido en la literatra omo efeto flyaer, tildado de anómalo en anto no srge natralmente omo n resltado del modelo de gobierno benevolente. En la resente investigaión se rome on la inonsistenia entre la teoría y la evidenia emíria, al derivarse este resltado de la teoría del omortamiento brorátio. Por otra arte, se roede a testear la existenia de este omortamiento en los mniiios de la rovinia de enos Aires ara el eríodo os resltados aoyan la existenia del efeto "flyaer omo también lo haen otros trabajos anteriores. Abstrat In this aer we try to give a onsistent theoretial mark to the well-known emiri reslt in eonomi literatre alled "flyaer effet", an anomaly to many eonomists as it doesn't arise natrally as a reslt of a benevolent behavior of the government. In the resent work we break the inonsisteny between the theory and the emiri evidene, as this reslt is derived from the theory of the brearati behavior. esides, we roeed to test the existene of this behavior in the onties of the rovine of enos Aires for the eriod The reslts sort the idea of a "flyaer effet" as other revios works do. Clasifiaión JE: H7 *Agradeemos los omentarios de A. Porto (NP. os errores orren or enta de los atores. 1 niversity of Illinois at rbana-chamaign. niv. Na. de a Plata, 6 e/47 y 48, Ofi..518, a Plata, Argentina,

2 1. Introdión Este trabajo desarrollará n maro teório onsistente on el resltado emírio onoido en la literatra omo efeto flyaer 3, qe es la tendenia qe tienen los gobernantes a amentar el gasto en na roorión mayor ante n amento en las transferenias reibidas qe ante n inremento en la misma magnitd en el ingreso total de los agentes del distrito. Esta asimetría es inonsistente on el teorema de eqivalenia de radford y Oates 971, qe es el modelo estándar ara el análisis de estátia omarativa de la variaión del gasto úblio ante ambios en el nivel del ingreso o de la transferenia. Debido a esta inonsistenia, el efeto flyaer es tildado de anómalo, en anto no srge de aliar el riniio de raionalidad a las eaiones del modelo onvenional. Hines y Thaler 995 sgirieron qe este es n aso análogo al qe sede en las finanzas ororativas, donde el dinero en mano tiene n imato ositivo en las deisiones de gasto ando en teoría no debería infleniarlo 4. En la resente investigaión, se rome on la inonsistenia entre la teoría y la ratia, al derivarse el efeto flyaer a artir de las remisas del omortamiento brorátio de Niskanen 968, en donde el gobernante atúa de aerdo on el riniio de raionalidad maximizando s roia fnión de tilidad. Es deir, levantando el sesto de n gobernante benevolente, omo se sone exlíitamente en radford y Oates 971, y ostlando na fnión de tilidad qe es monótonamente ositiva del tamaño del resesto, enontramos qe el omortamiento brorátio redie el efeto flyaer en n ontexto de eleión raional. Dado qe los mniiios finanian s gasto básiamente on imestos y transferenias de los niveles seriores de gobierno, se evalará s ondta a través de los 3 Así lo denominó Arthr Okn en alsión a qe el dinero se adhiere donde golea. 4 Tal omo redie el teorema de Modigliani-Miller.

3 ambios en el mix de rersos. Como veremos a ontinaión, se onstrastará eonométriamente la hiótesis de la existenia de n gobierno benevolente qe bsa maximizar el bienestar de ss habitantes, ontra la del brórata maximizador del resesto. a teoría redie n omortamiento diferenial en ada aso y trataremos de ver a al de estos ajsta mejor el aso de los mniiios de la Provinia de enos Aires. Para qe el resltado sea el qe redie el omortamiento brorátio, si o sólo si nos tendremos qe enontrar on la resenia del efeto flyaer. El resto del trabajo esta organizado de la sigiente manera. a seión hae na breve desriión de la teoría de los modelos de gobierno ara determinar el nivel de gasto úblio. a seión 3 inlye n análisis de los datos de anel, donde se analizará la inflenia de las transferenias en la determinaión del gasto de los mniiios bonaerenses. Por último el trabajo onlye on eqeños omentarios en la seión 4.. Modelos Teórios de Gobierno as transferenias en dinero desde n nivel de gobierno a otro eden oasionar distintos tios de omortamiento or arte del reetor. na rimera línea arte del análisis qe haen radford y Oates 971, según el al la resesta del gasto úblio loal ante n inremento de la misma magnitd en las transferenias no ondiionadas (o sin afetaión eseifia o en el ingreso rivado de la omnidad debería ser eqivalente. a idea es qe si la restriión resestaria del onjnto de los individos qe forman la omnidad se deslaza de igal manera or alqiera de estos dos motivos (transferenias o ingresos, la distribión final entre gasto blio-gasto rivado tendría qe ser la misma en ambos asos. Sin embargo, los estdios emírios rehazan la hiótesis de eqivalenia. El efeto flyaer, mestra qe toda vez qe amentan las transferenias el gasto blio se exande en mayor medida qe si hbiese amentado el ingreso de la omnidad en la 3

4 misma magnitd. o qe sgiere el análisis emírio es qe el efeto sstitión entre transferenias e imestos no es erfeto. De esta manera, los reresentantes de la omnidad (gobernantes al tomar deisiones resestarias, se estarían aartando de las referenias de los idadanos: al inrementarse las transferenias reibidas se rode n gasto blio exesivo y na resión tribtaria exesiva sobre la eonomía loal. na segnda línea de análisis teório es la qe habla del omortamiento brórata del gobierno. En este aso, el gobernante deja de ser benevolente y se reoa ya no úniamente or maximizar la tilidad de los individos, sino también or maximizar el resesto de s artera. De esta manera, el nivel del bien blio rovisto es mayor qe el soialmente ótimo. Si este es el omortamiento real, n inremento en las transferenias desde el gobierno rovinial al mniial no solo genera na mayor tilidad al brórata en forma direta a través de n mayor resesto, sino qe también lo hae en forma indireta al inrementarse el onsmo de los individos ara el mismo nivel de ingreso. En ambio, sin transferenias el brórata tiene qe deslazar onsmo rivado ara obtener n mayor nivel de bien blio, es deir, existe n trade-off en s fnión de tilidad. Es de eserar entones qe n inremento en las transferenias genere n amento en el nivel de bien blio rovisto en forma mas ronniada qe el qe se rodiría ante n inremento en la misma magnitd en el nivel de ingreso de los individos. os dos resltados, el del flyaer (emírio y el del brórata (teório van de la mano, en el sentido qe redien n nivel de bien blio mayor si se inrementan las transferenias qe si se inrementa el ingreso loal. Para visalizar mejor este oneto vamos a sar n modelo de broraia on transferenias desde n gobierno entral a n gobierno loal qe sirven ara finaniar na roorión del bien blio rovisto. El análisis lásio es el qe hae Niskanen 968 y en él nos vamos a basar. 4

5 El brórata es n monoolista al frente del gobierno, ero a diferenia del monoolio rivado no ede transformar s oder en benefiios monetarios 5. Maximiza, en ambio, na fnión de tilidad qe tiene omo argmento el tamaño del resesto ero debe tener también en enta la demanda de los idadanos al fijar el tamaño del gasto blio, ya qe de otra manera odría ser dado de baja en ss fniones. a fnión brorátia a maximizar, en términos er aita, es { ( ; G h} = ; qe mle on las ondiiones sales de tilidad marginal dereiente 0, < 0, > 0, < 0 > sjeto a las sigientes restriiones y = t restriión resestaria del individo, G h = = t d restriión resestaria del gobierno, y d G = monto de las transferenias, on ( 0,1 y donde reresenta la fraión del bien blio finaniado or el gobierno entral. Es deir, el brórata se enfrenta al sigiente roblema: G G max = y ; G ; {} G 5 na exeión se daría en el salario qe obra. 5

6 Este roblema ede resolverse en forma general. Para n mejor tratamiento del mismo vamos a soner qe tanto las referenias del brórata omo del individo reresentativo son asilineales. Este sesto ede levantarse fáilmente y tratar el aso general sin erder ningna de las onlsiones qe se sigen. G max = y G {} G G a ondiión de rimer orden es la sigiente: ( 1 = 0 Reordenando, odemos obtener la ondiión de rovisión otima del bien blio en este roblema: 1 1 = 1 ( Como odemos observar, esta ondiión nos india qe el bien blio rovisto no es el otimo soial al no mlir on la ondiión samelsoniana de igalaión de la tasa marginal de transformaión on la smatoria de las tasas marginales de sstitión: Condiión Samelsoniana: = 1 Reordenando (, 1 1 = 1 6

7 1 lo qe signifia qe < (3. Esto qiere deir qe el bien blio se rovee on exeso reseto a la solión on transferenias de n gobernante benevolente. El brórata se está aroiando del exedente del onsmidor en benefiio roio, disminyendo el bienestar de la omnidad. Para visalizar el roblema de las transferenias en este ontexto, vamos a haer estátia omarativa y ver, a artir de la ondiión de rimer orden, qe asaría on el bien úblio si se inrementase, rimero, el nivel de ingreso y, segndo, la fraión qe finania el gobierno entral. Difereniando totalmente : ( 1 G dy G G d = 0 dg dg Ordenando ara resolver, manteniendo onstante: dy dg dy = 1 1 > 0 esto qe el signo de orhete es ositivo de aerdo a la relaión enontrada en (3. 7

8 Asimismo, y manteniendo onstante en nivel de ingreso (y: dg = d 1 1 G > 0 Y lo qe reslta más interesante, ede verifiarse qe dg > d dg dy, qe es lo qe india el efeto flyaer. Otro resltado interesante sería el ver qe orre on los imestos qe el gobernante obra a ss habitantes al ambiar la fraión del gasto blio loal del al se hae argo el gobierno entral. n gobernante benevolente qe solo se reoara or maximizar la tilidad del agente reresentativo (nevamente asilineal se enfrentaría al sigiente roblema: max ( y t G { t, G} s.a. G G = t O lo qe es lo mismo, max ( y t {} t t a ondiión de rimer orden nos lantea la sigiente relaión: 8

9 1 = de esta manera, la antidad del bien úblio rovisto, rodto de la ilsión fisal (al no tomar en enta a la hora de determinar el tamaño del bien blio el osto de rovisión qe finania el gobierno entral, es mayor qe la soialmente otima. Difereniando totalmente esta eaión reseto a t y a, tenemos: dt = d < 0 Es deir, el gobernante benevolente rede la antía de los imestos al verse favoreida la omnidad or mayores transferenias desde el gobierno entral. Para ver qe orre on el gobernante brórata, tenemos qe resolver el sigiente roblema: { ( y t G} { t, G} max s.a. G G = t G O, max ( y t {} t t t a ondiión de rimer orden es la sigiente: 9

10 = de la al ede fáilmente extraerse la ondiión (3 idéntia al aso de eleión del nivel de gasto blio. Difereniando totalmente reseto a t y a : = d t t dt Reordenando y resolviendo ara d dt, 0 1 > = t d dt Es deir, el gobernante brórata, a diferenia del benevolente, inrementa los imestos ando amentan las transferenias. 3. Resltados ara los mniiios de la Provinia de enos Aires. A ontinaión vamos a resentar evidenia ara n anel de 14 mniiios de la Provinia de enos Aires en el eríodo ásiamente vamos a testear si existe n efeto flyaer y, de esta forma, inferir si el greso de los mniiios de la rovinia

11 tiene n omortamiento más onsistente on el modelo brorátio o on el orresondiente a n gobernante benevolente. Para ello se tratará de estimar los oefiientes dg/dy y dg/d. El Gasto Públio onsiderado orresonde a las erogaiones orrientes, de aital, deda flotante y devolión de tribtos. as transferenias onsideradas se omonen or las artiiaiones según la ey (ey originaria del sistema de oartiiaión rovinial vigente, or la desentralizaión tribtaria, las artiiaiones en los jegos de azar y los aortes no reintegrables. Como roxy del nivel de ingreso or mniiio se onsideró al onsmo de energía elétria or jrisdiión, ante la asenia de datos ofiiales del PI mniial. Toda la informaión roviene de la Sbseretaria de Asntos Mniiales del gobierno de la Provinia de enos Aires, exeto el onsmo de energía fatrado or mniiio qe fe sministrado or el Ente Provinial Reglador Energétio (EPRE ara el año 1995, y a artir del año 1996 or la Seretaría de Energía y Pertos de la Naión. También se ontrola or tamaño del mniiio (oblaión y or variables dmmies regionales de aerdo a na lasifiaión simlifiada qe introdjeron Núñez Miñana y Porto 98. Según ésta, la Región 1 orresonde al rimer ordón del GA, la Región al segndo ordón del onrbano, la Región 3 inlye los grandes entros rbanos del interior de la rovinia, la Región 4 ontemla las idades intermedias y la Región 5 al resto de los mniiios rrales. os resltados se exonen en la Tabla 1. Todas las variables están exresadas en términos de logaritmos a fin de onsiderar elastiidades. Como odemos observar, tanto en el modelo de efetos fijos omo en el de efetos aleatorios se enentra evidenia emíria del efeto flyaer. No ede rehazarse la hiótesis nla de qe los estimadores de efetos aleatorios son inonsistentes, tal al lo india el test de Hasman. 11

12 Tabla 1 Variable Deendiente Gasto er Caita Variables Exliativas Consmo de Energia er Caita (6,017 (5,957 Transferenias er Caita ,411 7,81 Poblaion (-4,337 (-4,67 Salario Mniial Promedio (7,408 (7,79 Region (-4,15 (-4,158 Region (,534 (,58 Region (-3,880 (-3,846 Region (-1,806 (-1,781 Constante (-,648 (-,70 Observaiones R^ Test Hasman Chi (8 Prob>Chi Nota: Estadístios T entre aréntesis Efetos Fijos Efetos Aleatorios De esta forma, y ajstándonos a los resltados obtenidos or el modelo de efetos aleatorios, notamos qe ante n amento en n no or iento en el nivel de ingreso (medido or el onsmo de energía, el gasto er áita amenta en n 0,14%, mientras qe éste amentaría en n 0,63% si se inrementasen en la misma antía las transferenias or arte del gobierno entral. a evidenia del flyaer qeda esta de manifiesto y es onsistente on el sesto de n gobernante brórata ara los mniiios de la rovinia de enos Aires. Tanto las variables de oblaión omo las dmmies regionales son signifiativas, lo qe sgiere n omortamiento distinto según el tamaño del mniiio (los mniiios más grandes, or eonomías de esala en el gasto, areen gastar na roorión menor, omo 1

13 or región. El salario mniial romedio se inlye ara orregir el gasto or remneraión al fator trabajo en el setor úblio. Para reforzar aún más la idea de n omortamiento brorátio or arte del setor úblio mniial, vamos a roeder on n állo indireto y testear el resltado de estátia omarativa qe srge del modelo exesto en el aartado anterior según el al ante n amento en las transferenias reibidas el gobernante deide obrar más imestos a ss habitantes (dt/d. os imestos onsiderados son los ingresos tribtarios de jrisdiión mniial, resindiendo de los otros ingresos qe se inlyen en las ordenanzas fisales e imositivas de los mniiios ara los años Nevamente tilizamos las eseifiidades de los modelos de efetos fijos y aleatorios. os resltados se exonen en la Tabla. Tabla Imestos er Caita Variables Exliativas Transferenias on ATP (4.565 (4.848 Transferenias sin ATP (5.84 (5.647 Consmo de Energía er Cáita (4.953 (5.06 (5.077 (5.179 Poblaion (-4.46 ( ( ( Salario Mniial Promedio (7.00 (6.863 (6.868 (6.784 Region ( ( ( ( Region (0.754 (0.77 (0.657 (0.670 Region ( ( (-4.04 ( Region (-.644 (-.64 (-.631 (-.638 Constante (-3.09 (-.830 (-3.06 (-.917 Observaiones R^ Test Hasman Chi (8 Prob>Chi Nota: Estadístios T entre aréntesis Efetos Fijos Efetos Aleatorios Efetos Fijos Efetos Aleatorios 13

14 En la regresión 1 se toman en enta todas las transferenias reibidas or el mniiio, inlyendo los Aortes del Tesoro Provinial (ATP. Como ede observarse, el oefiiente de interés es ositivo y signifiativo, indiando qe or ada no or iento de inremento en las transferenias er aita, el mniiio amenta s readaión tribtaria en n 0.30% en romedio tanto en el aso del modelo on efetos fijos omo en el de efetos aleatorios. En la regresión, en ambio, al total de transferenias se le qitan los ATP. os ATP son transferenias disreionales aordadas en forma ersonal entre los intendentes y la rimera línea de gobierno. Es deir, al restarle este omonente olítio estamos analizando el meanismo de distribión de imestos en forma ra. En este aso, el oefiiente sige siendo signifiativo ero, lo más interesante, es de mayor magnitd, lo qe aree agravar el roblema del omortamiento oortnista or arte de los gobiernos mniiales. Es deir, estamos testeando n efeto flyaer resestario, ex-ante, el qe lanea el gobernante a la hora de deidir s nivel de gastos. Ante n amento en n no or iento en las transferenias or la ey de Coartiiaión vigente, los imestos amentan en romedio entre n 0.38% (efetos fijos y n 0.33% (efetos aleatorios. En síntesis, aree haber evidenia de n omortamiento brorátio or arte de los mniiios ya qe los gastos mniiales amentan en mayor roorión ante n amento en las transferenias qe el qe se rode ando los ingresos sben en la misma antía, y adiionalmente los gobernantes areen no sstitir rersos externos or roios ante n amento en las transferenias, evidenia adiional de n omortamiento eviatánio. 5. Síntesis y onlsiones En este trabajo se intentó darle n maro teório al resltado emírio onoido omo efeto flyaer, tratado or otros trabajos revios omo na anomalía qe ontradie la visión de la teoría eonómia tradiional del análisis de las finanzas úblias. 14

15 El tratamiento del efeto omo irraional o anómalo es erróneo or artir de n sesto de modelo de gobierno inorreto. Si el gobernante en vez de ser benevolente fese n brórata, tal omo lo define Niskanen 968, maximizador del resesto, es raional y ótimo ara el mismo inrementar en mayor antía el gasto ante n amento en las transferenias reibidas or el gobierno entral qe ante n amento en el nivel de ingreso de la omnidad de la misma magnitd, esto qe de esta forma no rede el onsmo rivado de los individos en el mix de eleión entre onsmo úblio y rivado. El roblema de las transferenias se aentúa si el omortamiento del gobierno es brorátio. Esto es así orqe al amentar el monto de ayda externa, si el gobernante es brórata no sstitye esferzo interno or esferzo externo, esto qe s objetivo ya no es maximizar la tilidad de los habitantes sino qe qiere amliar lo máximo osible el tamaño del resesto qe maneja. Al rodirse n amento en las transferenias, ara n nivel dado de tilidad del habitante reresentativo, el brórata ede obrarle a este mas imestos y de esta forma amentar s resesto no solo en la antía del inremento en el finaniamiento del gobierno entral, sino también en los imestos adiionales qe obra. ajo este maro teório se roedió a testear esta onlsión ara los mniiios de la rovinia de enos Aires, arovehando las ténias más efiientes ara el so de datos en anel. Como roxy del ingreso er aita or mniiio se sa el onsmo de energía fatrado or mniiio. os resltados aoyan la existenia del efeto "flyaer omo también lo haen otros trabajos anteriores omo el de Porto y Gasarini 998. Más allá de qe el onsmo de energía sea na variable qe eda generar algna ontroversia omo sstitto del ingreso de los agentes en el ámbito mniial, el maro teório desarrollado fe reformlado ara realizar na estimaión indireta, resindiendo de la variable ingreso. Estas regresiones robsteen la alidad de los resltados ya qe ante n amento en las transferenias reibidas, los gobernantes amentan los imestos qe obran a ss habitantes. 15

16 El resltado erverso de la resión tribtaria exesiva aree ser el qe se enentra en los mniiios de la Provinia de enos Aires. a evidenia emíria aree ontradeir la idea de n gobernante benevolente, or lo qe qeda or distir ál es el meanismo ótimo ara qe los reresentantes de la omnidad se omorten de aqí en más en onordania on las referenias de los habitantes qe los eligieron. 16

17 Referenias radford, D. y Oates, W Towards a Preditive Theory of Intergovernmental Grants. Amerian Eonomi Review, 61,. Feldstein, M How ig Shold Government e?. National Tax Jornal, Jne 1997,. Gamkhar, S. y Oates, W Asymmetries in the Resonse to Inreases and Dereases in Intergovernamental Grants: Some Emirial Findings. National Tax Jornal, Deember Hasman, J. y Taylor, W Panel Data and nobservable Individal Effets. Eonometria, Nro 49, 6. Hines, J. y Thaler, R The Flyaer effet. Jornal of Eonomi Persetives, Fall Niskanen, W Non-market Deision Making: The Peliar Eonomis at rearay. Amerian Eonomi Review, May 1968,. Nñez Miñana, H. y Porto, A. 98. Evolión de Ingresos y Gastos Públios de la Provinia de enos Aires: Eonómia, Enero Agosto 198, 1. Oates, W Fisal Federalism: An Overview, in R. Prd homme (ed.: Pbli Finane with Several evels of Government, Proeedings of the 46 th Congress of the International Institte of Pbli Finane, rssels, 1991, Fondation Jornal of Pbli Finane. Oates, W An Essay on Fisal Federalism. Jornal of Eonomi iteratre, Setember

18 Porto, A. y Gasarini, Desentralizaión Fisal, El Caso de las Mniialidades de la Provinia de enos Aires, Editorial de la niversidad Naional de a Plata. Samelson, P A Pre Theory of Pbli Exenditre. Review of Eonomis and Statistis, November

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