un contexto comparado Jesús Ruiz-Huerta (URJC)

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1 CEPREDE 59 JUNTA SEMESTRAL DE PREDICCIÓN Santander (11 de Noviembre de 2010) Algunas consideraciones sobre la reforma fiscal en un contexto comparado Jesús Ruiz-Huerta (URJC)

2 TENDENCIAS DE REFORMA FISCAL (ÍNDICE) 1. Introducción: Sistema impositivo, principios y alcance. Las restricciones de la crisis 2. La importancia y evolución del sistema fiscal en el contexto comparado 5. La estructura del sistema y los cambios 4. Las reformas de los grandes impuestos 5. Los dilemas principales: Hacia dónde van los sistemas fiscales? 6. Consideraciones sobre el sistema fiscal y su reforma en Europa 7. Observaciones finales

3 1. Evolución de los ingresos públicos en Europa (Eurostat) EU (15 countries) Spain Germany France Italy United Kingdom

4 2. EL SISTEMA FISCAL EN LOS PAÍSES DE LA OCDE: DE DÓNDE VENIMOS? Nivel impositivo: Los ingresos tributarios han aumentado como % del PIB desde 1965 hasta 2007, tendiendo a converger. En 1965: La presión fiscal máxima correspondía a Suecia (35%). Francia (34,1% y Austria (33,9%). La más baja correspondía a Turquía (19,6%) Y España (14,7%). La media OCDE era 24,2%. 2% En 2007: La más alta corresponde a Suecia y Dinamarca (~49%). La más baja, a México (20,6%). España 37,4%. La media OCDE era 36,2%.... No obstante, en los últimos años la tendencia al aumento se detiene / invierte en muchos países. Los recursos tributarios son necesarios para garantizar la cohesión social y los servicios i públicos básicos.

5 NIVEL DE PRESIÓN FISCAL EN LA OCDE (2006) Media OCDE (2005): 36,2% SWE DNK BEL FRA NOR FIN ITA AUT ICL** NLD UK HUN CZE SPA NZL LUX GER PRT POL** CAN TUR IRL AUS** SWI SVK US GRC JPN** KOR MEX' 5

6 VARIACIÓN PRESIÓN FISCAL ( ) Cambio impositivo como % del PIB ( ) HUN* SVK* CZE* POL*,** NLD GER CAN UK US IRL LUX NOR MEX* AUS** AUT BEL SWI GRC JPN** FIN NZL SWE FRA DNK ICL** KOR PRT TUR ITA SPA 6

7 2. PRESIÓN FISCAL COMPARADA (COM. EUR. 2010) 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

8 3. LAS ESTRUCTURAS FISCALES Estructuras fiscales: Relativa estabilidad en peso relativo de las grandes categorías de ingresos tributarios en la OCDE. Contraste con cambios más pronunciados en otras áreas (p.e. América Latina). Necesidad de estudiar más los microcambios (Tanzi, p. 11). Pi Principales i tendencias generales: Pérdida de importancia del impuesto sobre la renta personal. Disminución del peso de los impuestos especiales sobre el consumo y sobre la propiedad. Aumento del peso de las cotizaciones sociales y la imposición general sobre el consumo (papel esencial del IVA). [Ambas categorías, en la OCDE, sumadas pasan del 32% en 1965 al 45% en 2007].

9 3. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN LA OCDE Seguridad Social (del 23,1% al 25,5%) Renta más propiedad (del 44,8% al 42,4%) IVA (del 17,3% al 18,9%) Otros impuestos (del 1,1% al 0,7%) Específicos a bienes y servicios y otros indirectos (del 13,7% al 12,2%)

10 3.CAMBIOS DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN ALC Renta más Propiedad (del 24,9% al 29,8%) Seguridad Social (del 17% al 14,3%) IVA (del 24,4% al 36,2%) Comercio Exterior (del 13,7% al 7,7%) 7%) Específ icos a bienes y servicios y otros impuestos (del 20% al 12,1%)

11 3. ESTRUCTURA IMPOSITIVA PARTICIPACIÓN DE LAS PRINCIPALES FIGURAS IMPOSITIVAS RESPECTO AL TOTAL DE INGRESOS FISCALES (MEDIA OCDE) 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Impuesto s/ la Renta Personal Impuesto s/ Sociedades Cotizaciones Seguridad Social Impuesto General s/ Consumo

12 4. REFORMAS DE LAS GRANDES FIGURAS A. IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA PERSONAL Años 50 y 60: Intento de construir un impuesto progresivo, completo y global. Elaboración del concepto de renta extensiva como mejor indicador posible de la capacidad d de pago. Utilización como vía para financiar gastos públicos elevados. Años 70: Nuevos estudios sobre efectos desincentivadores de los elevados tipos marginales (que llegaron al 80% en algunos países) Creciente recurso a los gastos fiscales : complejidad, distorsiones. Menor aceptación pública. Años 80: Ataque conservador desde la economía de la oferta curva Laffer. Creciente impacto de la globalización nuevas termitas fiscales. Panorama más próximo en el tiempo: Reducción generalizada de los tipos impositivos marginales. Reducción del número de tramos (incluso tipo único + mínimo exento). Introducción de impuestos duales y lineales en algunos países. Leves aumentos de tributación con motivo de la consolidación fiscal

13 4.A. TRIBUTACIÓN DE LA RENTA PERSONAL: LOS DIFERENTES MODELOS DE IMPUESTO Impuesto sobre la renta personal extensivo (comprehensive): Tipos bajos y bases amplias. Tarifa progresiva. Tendencia a eliminar beneficios fiscales Impuesto sobre la renta personal basado en el consumo (impuesto sobre el gasto personal): La base de tributación se calcula sobre el ingreso descontado el ahorro. Normalmente, tipo único o una tarifa con pocos tipos crecientes con el gasto. Impuesto dual s/ la renta personal: Separación de las rentas en dos bases: del trabajo y del capital. Rentas del capital: normalmente, tipo fijo. Rentas del trabajo: una tarifa reducida de 2 o 3 tramos y un tipo marginal máximo mayor que el aplicado a las rentas del capital. Sistema de impuesto lineal (flat-tax): Base imponible y tipo de gravamen únicos. Mínimo exento elevado y variable, según circunstancias personales y familiares. Eliminación de todo tipo de deducciones.

14 4. LAS COTIZACIONES SOCIALES Idea extendida de que las cotizaciones sociales tienen efectos económicos perversos: Favorecen la existencia de una economía sumergida. Tienen una distribución regresiva entre los asalariados. Encarecen los costes laborales y disminuyen la competitividad. Incrementan la cuña fiscal y desincentivan el trabajo. En una economía abierta y global, la menor competitividad genera déficit comercial, traslado de las empresas a otros países y descenso del ritmo de producción y creación de empleo. (Dumping social) Durante los últimos años han tendido a aumentar en muchos países compensado por reducciones IRPF la cuña fiscal media disminuyó un poco en la OCDE. La reducción ha sido más intensa en los países europeos. No obstante, la cuña fiscal (fiscal wedge) ) sigue siendo más elevada en la UE que en la OCDE (y sobre todo que en países como USA o Japón).

15 4. REFORMAS DE LAS GRANDES FIGURAS C. IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA DE SOCIEDADES Mantenimiento del tributo pero tendencia generalizada a: Reducir los tipos impositivos aplicados. Ampliar las bases gravadas (eliminación de incentivos) Integrar IS con IRP y evitar la doble imposición internacional Mantenimiento de la recaudación. Persiste una gran diversidad de tipos impositivos dentro de la OCDE. En 2008, coexistían tipos cercanos al 39 o el 40% en Japón o EEUU con tipos tan bajos como el 12,5% en Irlanda. No existe una correlación clara entre el tipo impositivo iti y la recaudación del impuesto de sociedades en % PIB. Demanda de armonización y simplificación en Europa.

16 4. REFORMAS DE LAS GRANDES FIGURAS D. IMPOSICIÓN GENERAL SOBRE EL CONSUMO: El IVA es el impuesto general sobre el consumo más extendido en el mundo. Los especiales, fuente importante de recaudación con tendencia a disminuir. Todos los países de la OCDE (excepto USA) aplican el sistema IVA. Los tipos varían desde menos del 10% en países como Suiza o Canadá hasta el 25% in Dinamarca, Hungría, Noruega o Suecia. La mayoría de los países de la Unión Europea aplican tipos de ~ 20%. La importancia del IVA ha aumentado en el tiempo, en detrimento de los impuestos sobre consumos específicos. El IVA proporcionaba, p en promedio, un 19,1% del total de la recaudación fiscal en En 1965, era un 14%. El impuesto en fase minorista de EEUU sólo proporciona el 2,2% de los ingresos fiscales de ese país (Owens, 2009, p. 14).

17 4. REFORMAS EN LA IMPOSICIÓN INDIRECTA Creciente importancia relativa de los ingresos por IVA dentro del total de ingresos fiscales (excepción EEUU). Escasas modificaciones en la imposición indirecta. En países UE, restricciones ante la armonización fiscal del IVA y Especiales. 13 países incrementaron levemente sus tipos impositivos del IVA entre 1994 y 2006; sólo 2 (R. Checa y Eslovaquia) los disminuyeron. Aumentos posteriores en el marco de los procesos de consolidación fiscal El juego de tipos reducidos, exenciones y acuerdos especiales explican que no varíe mucho la recaudación por impuestos indirectos. Creciente importancia de la evasión fiscal (fraude carrusel en IVA). Variaciones recaudatorias de los impuestos sobre consumos específicos (hidrocarburos, electricidad, ) id d en ocasiones vinculados a estrategias de reforma fiscal verde.

18 4. REFORMAS FISCALES MEDIOAMBIENTALES Estrategia de desarrollo sostenible. Principales figuras impositivas medioambientales: s/ la energía, el transporte y la contaminación. Reforma fiscal verde en: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Noruega, Países Bajos, Gran Bretaña, Alemania. Características: Subsidios e impuestos en favor de la protección del medioambiente. Reestructurar sistema fiscal incorporando criterios medioambientales. Doble dividendo: recaudatorio y medioambiental. Debe garantizar: Internalización de los costes medioambientales, completando la suficiencia recaudatoria del sistema fiscal. Adaptación tecnológica y competitividad de las empresas. Control de las tensiones inflacionistas.

19 5. TENDENCIAS DE LAS REFORMAS FISCALES: HACIA DÓNDE VAMOS? Objetivos de las reformas fiscales abordadas durante los últimos años en la OCDE (Owens, 2007*): Conseguir sistemas fiscales más justos mejorando: La equidad horizontal. Trade-off? La equidad vertical. El grado de cumplimiento fiscal. Conseguir sistemas fiscales más eficientes y competitivos: Que no desincentiven el trabajo, el ahorro y la inversión. Viables en un entorno de creciente globalización económica. Trade-off? Conseguir sistemas fiscales más sencillos: Menores costes administrativos. Trade-off? Menores costes de cumplimiento. Trade-off? Mantener la suficiencia financiera. (*) Owens, J. (2007): An International Perspective on Tax Reform in OECD Countries, OCDE.

20 5. ALGUNOS DILEMAS PENDIENTES Imposición directa / Imposición indirecta Eficiencia (neutralidad ) / Equidad Centralización fiscal / Descentralización fiscal Cumplimiento i fiscal / Fraude / Participación i ió fiscal ciudadana d / Visibilidad

21 5.A.) IMPOSICIÓN DIRECTA / INDIRECTA Tendencia : mayor participación p de la imposición indirecta en el conjunto de los ingresos públicos y un menor papel de la imposición directa, dentro de un planteamiento compensatorio de las finanzas públicas. Sin embargo existen ventajas / inconvenientes de cada uno de estos tipos de imposición. Ventajas I. Directa Visibilidad, ibilid d generalidad, d Inconvenientes Vi ibilid d lid d Progresividad id d en frío; falta de progresividad, neutralidad; problemas de valoración circunstancias personales, ganancias de K; problemas de menor traslación (IRPF) elusión/evasión fiscal I. Indirecta Neutralidad, simplicidad, menor coste político Regresividad, opacidad, creciente evasión fiscal dentro del contexto europeo Cuál debe ser el adecuado equilibrio entre imposición directa e indirecta?

22 5.B.) EFICIENCIA (NEUTRALIDAD ) / EQUIDAD Tendencia: mayor protagonismo otorgado a los principios de eficiencia, neutralidad y sencillez en detrimento de la equidad y la progresividad. Es posible lograr ganancias en eficiencia fii i sin ocasionar dificultades d en la viabilidad de las finanzas públicas? Se pueden lograr mejoras en eficiencia sin perjudicar la equidad? Generan efectos redistributivos los impuestos? Es conveniente tener en cuenta el efecto de progresividad de los impuestos? Cómo adecuar las restricciones que ofrece la competencia fiscal internacional con un diseño justo en la imposición sobre la renta (especialmente rentas del capital) y la imposición sobre sociedades? Garantizan las reformas un aumento de la simplicidad?

23 5.C.) CENTRALIZACIÓN / DESCENTRALIZACIÓN Tendencia : En los países de la OCDE existen diferentes posiciones sobre el grado de centralización / descentralización del poder fiscal, aunque parece darse una tendencia clara a la descentralización. Objetivos: Garantizar la autonomía de gasto de los gobiernos regionales/locales. Dar responsabilidad a los gobiernos territoriales en la recaudación, gestión y regulación de los impuestos. Cómo adecuar una mayor suficiencia financiera y autonomía fiscal territorial con el cumplimiento del principio de solidaridad? Cómo combinar una mayor descentralización del poder fiscal entre niveles de gobierno con la necesaria coordinación fiscal que debe tener un país? (estabilidad presupuestaria y económica) Cómo combinar tendencias dispares como una mayor armonización fiscal (UE) con una mayor descentralización del poder fiscal (países)?

24 5.D.) CUMPLIMIENTO FISCAL / FRAUDE / PARTICIPACIÓN FISCAL CIUDADANA / VISIBILIDAD Tendencia: A pesar de las dificultades de medición, en la mayoría de países parecen darse porcentajes elevados de evasión fiscal y elusión fiscal. Algunas causas y vías de respuesta: Desarrollo de la conciencia y educación cívico-fiscal de los ciudadanos. Mayor simplicidad. Mayor equidad en el diseño de los sistemas fiscales. Mayor visibilidad de los resultados de la acción fiscal presupuestaria. Mejora de la gestión e incremento de la coordinación entre administraciones. Aplicación efectiva y visible del sistema sancionador. Importancia de la fiscalidad d internacional i Dilemas: Cómo asegurar que una mayor simplicidad no impide el aumento de concienciación y participación fiscal ciudadanas? Hasta qué punto son compatibles simplicidad y equidad?

25 6. EL MARGEN DE LA REFORMA FISCAL EN ESPAÑA Tras la política de estímulos fiscales, estrategia de consolidación. Dos objetivos básicos: salir de la crisis y preparar la recuperación Mecanismos de incentivo de la crisis: deducciones por vivienda, incentivo al endeudamiento con recursos ajenos, estabilizadores automáticos,.. Reforma de grandes figuras: A) IRPF: Aumento de la tarifa, supresión de deducciones, incremento del tipo en el ahorro,.. (limitaciones de competencia internacional, mantenimiento de progresividad, presión de los grupos de interés..) B) En IS,: Rebaja moderada del tipo (efectos sobre localización de las inversiones y transferencias de rentas y beneficios) y supresión de la mayoría de los incentivos y gastos fiscales. Tratamiento específico para las PYMES.. C) Indirecta: Aumento de los tipos en IVA y mecanismos de control de la evasión ycorrección de efectos regresivos. D) Cotizaciones Sociales: Atención a la cuña fiscal y sus efectos sobre el paro, limitación de la regresividad, Posible conexión con IVA.. E) Administración tributaria, simplificación, lucha contra el fraude.

26 7. ALGUNOS ARGUMENTOS PARA FUTURAS REFORMAS FISCALES 1. Conveniencia de mantener una cesta de impuestos equilibrada y compensada que incluya las cotizaciones sociales. 2. Dificultades para garantizar la progresividad de los sistemas fiscales, especialmente el IRPF pero necesidad de mantenerla. 3. Los impuestos directos son más visibles y facilitan, mejor que los indirectos, el compromiso de los ciudadanos con las instituciones y sus demandas de mejores servicios públicos. 4. En el contexto actual de globalización crecen las demandas de armonización impositiva y coordinación de las administraciones tributarias. Importancia de la fiscalidad internacional. 5. Aunque el IVA desempeña un papel relevante en casi todos los países, sus efectos de regresividad, opacidad y crecientes problemas de evasión invitan a su permanente adaptación y reforma. (Warren, 2007). Énfasis en tributación medioambiental. 6. No deberían menospreciarse los impuestos sobre la propiedad. d 7. Importancia de una efectiva actuación contra el fraude.