RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS COMO INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO URBANO EN AMÉRICA LATINA

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1 CURSO DE DESARROLLO PROFESIONAL RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS COMO INSTRUMENTO DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO URBANO EN AMÉRICA LATINA LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY Cambrigde (MA- USA) 9-13 Septiembre, 2003 LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DE SUELO Y RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS- EL CASO DE ESPAÑA LA VALORACIÓN DEL SUELO DESDE LA ÓPTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE GESTIÓN DE SUELO Joaquim Clusa Economista, M.Sc. Planning Investigador y Profesor del Centro de Política de Suelo y Valoraciones /Universidad Politécnica de Cataluña- Barcelona LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN DE SUELO Y RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS- EL CASO DE ESPAÑA - Algunos términos de referencia: o Por promoción del desarrollo urbano entiendo la producción de nueva ciudad en términos de cantidad, calidad, precio y accesibilidad. o Objetivos generales: con la mejor calidad posible de las infraestructuras públicas y de la fabrica privada, en la cantidad que se requiera en todas las regiones metropolitanas, sin retenciones especiales por parte de la propiedad del suelo al mejor precio posible y con accesibilidad para todos los grupos de demanda con esfuerzos económicos razonables. o Con una política pública que facilite el acceso a la nueva vivienda para los grupos de demanda no solventes, compensando las exclusiones que produzca el mercado o Asegurando una producción adecuada para la demanda de usos empresariales o Con la máxima financiación posible de las infraestructuras públicas por parte del mercado inmobiliario o Con una rentabilidad económica de las inversiones en urbanización y construcción, equivalente a los beneficios medios del mercado de bienes de capital o Con un mercado financiero competitivo y flexible 1

2 - Objetivos de la sesión: poner de relieve las características del desarrollo urbano en España en relación a la normativa, la gestión urbanística de las diferentes administraciones y al comportamiento de los grupos económicos, en un proceso de madurez creciente de convertir la producción de ciudad sostenible en un proceso de producción de un bien económico normal, pero aun con la existencia de disfunciones importantes: o Normativa: Desde la primera Ley del Suelo de 1956 hasta la reciente ley regional catalana de Urbanismo de 2002 poniendo de relieve que el mecanismo de financiación de la ciudad (régimen del suelo o distribución de cargas y beneficios) ha evolucionado para internalizar mayores costes de infraestructura (y mejor calidad) y reducir las posibilidades de veto de la propiedad a las necesidades de nuevo desarrollo urbano o Gestión urbanística pública: Protagonismo creciente en la producción de infraestructuras y en la aplicación de plusvalías a la infraestructura pública de la ciudad por medio de los Planes Municipales Generales (elaboración, modificación y desarrollo), por encima de los niveles establecidos por la normativa, pero insuficiente para alcanzar los estándares requeridos en los Planes Urbanísticos a medio plazo, y con cargas adicionales para vivienda de protección pública ( vivienda accesible ) o Política pública de vivienda: importante por haber producido hasta una quinta parte del parque residencial, pero insuficiente para asegurar el acceso completo al mercado en las situaciones de " ciclo inmobiliario alto. o Mercado inmobiliario: que ha aceptado una intervención creciente de los Ayuntamientos en la gestión urbanística y en el control de la calidad de la producción inmobiliaria en forma de más cargas urbanísticas porque el negocio inmobiliario se produce más con la construcción empresarial que con la obtención de rentas residuales en la transformación del suelo bruto al suelo urbanizado con infraestructuras. o Importancia de los niveles y dinámica del PIB para este proceso evolutivo de publificación (mayor protagonismo público) del desarrollo urbano - Alcance de la sesión: o Ejemplos y referencias de desarrollos urbanos: Seatle (27-28 Agosto 2003), Cerdanyola (previsiones de modificación de un planeamiento de 2,2 mm2 de techo y 340 Ha) y Prat de Llobregat (nueva estación del ferrocarril de Alta Velocidad al Aeropuerto de Barcelona con 1,2 mm2 de techo y diferentes proporciones de vivienda accesible a discutir ) o Esquema metodológico como base previa para aplicar los evaluos para los diferentes operadores del proceso (propiedad del suelo, promoción urbanizadora e inmobiliaria y Administración pública): el esquema inestable Sistemas / Zonas del planeamiento urbanístico; el esquema de financiación de la ciudad Mercado / Administraciones públicas y la distribución de cargas y beneficios o Elementos básicos: precio del suelo bruto (contenido económico de la propiedad del suelo), cantidad de infraestructuras internalizadas (en $/m2 techo) y TIR empresarial de la producción urbanizadora y constructiva - Las Leyes del Suelo en España y la evolución del régimen urbanístico del suelo (discusión en el ciclo alto y aprobación en los ciclos bajos): 1956, 1975, 1992 y normativas regionales a partir de El caso de Catalunya: Ley de medidas 2

3 urgentes de 1984, Ley refundida de 1990 y Ley 2/2002. Evolución de las cargas y beneficios: o Cesiones de suelo: sistemas locales y sistemas generales o Costes de urbanización: alcance de los sistemas generales o Cesiones de aprovechamiento para los Ayuntamientos: urbanizado/ sin urbanizar o La infraestructura de transporte público o Ámbitos de Equidistribución o Reservas de suelo para vivienda accesible o Cantidad de suelo urbanizable o Fiscalidad general y local - La política de vivienda, complementaria de la política urbanística: alcance e insuficiencias. Importancia de la nueva obligación de reservar suelo para vivienda de protección pública. Previsiones en relación a la vivienda de alquiler. Posibilidades de aplicar los esquemas y cargas urbanísticas del nuevo desarrollo a la vivienda deteriorada y vacía en los Centros Históricos - Los Planes Generales Municipales: instrumento local de distribución de cargas y beneficios. El ejemplo reciente de Vigo ( habitantes) en los mecanismos de gestión urbanística y viabilidad económica de las cargas urbanísticas y de la inversión pública. - Ejemplos recientes de NEGOCIACIÓN DE PLUSVALIAS, con alguna participación del CENTRO DE POLÍTICA DE SUELO Y VALORACIONES: o SEATLE: Desarrollo urbano de 178 M$ (3.250 viviendas, nuevo complejo Microsoft, nuevo Ring Road) con participación privada en la financiación de 34 M$- 20% del total) o CERDAÑOLA CENTRO DIRECCIONAL. Después de las elecciones municipales de Mayo 2003, el nuevo Alcalde desea replantear la operación aprobada en Diciembre de 2002 pero iniciada en 1989: reducción del 15% del potencial de 2,2 mm2 de techo, ampliación de los espacios abiertos y compactación del uso de Parque Tecnológico (1,7 m2/m2 de parcela, inicialmente). Estudio de viabilidad inicial y nuevos esquemas (Agosto 2003). o PRAT DEL LLOBREGAT: El Ayuntamiento plantea un aprovechamiento superior al permitido por el vigente Plan General Metropolitano (0,6 y 1,2 m2/m2 bruto), para financiar infraestructuras de ciudad y para aumentar la proporción de vivienda accesible por encima del mínimo normativo del 20%. Esquemas iniciales y primeros tanteos de valoraciones (Agosto 2003) - Conceptos básicos: o Costes de urbanización (locales y de ciudad) en relación al potencial de techo o Programa de Ventas y mercado por tipos de producto inmobiliario o Rentabilidad TIR y plazos de la inversión en urbanización o Cesiones de aprovechamiento para la administración local: valor como propiedad y beneficio neto como urbanizador o Precio de suelo bruto (en PTA/ m2 de sector total). Valoración residual y valoración social del contenido económico de la propiedad del suelo 3

4 LA VALORACIÓN DEL SUELO DESDE LA ÓPTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE GESTIÓN DE SUELO - Objetivo de la sesión: o Presentar y justificar los modelos estático y dinámico de valoración o Obtener los márgenes de valores de las variables básicas con diferentes supuestos de Edificabilidad- Densidad bruta, Usos, Precios de mercado, Costes de urbanización- cargas urbanísticas, y Rentabilidad empresarial TIR o Evaluación de resultados en los ejemplos presentados o en otros ejercicios - Alcance: Discusión de algunas conclusiones operativas: o La ley aproximada de los tercios en los procesos de urbanización y construcción: un tercio para el solar, un tercio para la construcción y un tercio para el beneficio la gestión. un tercio para el suelo bruto, un tercio para la urbanización y un tercio para la gestión y el benficio o Condiciones de modificación de la ley de los tercios o El valor residual del suelo puede representar proporciones reducidas del precio del producto final o El incremento del precio final lo absorbe el suelo bruto en una proporción importante, si no hay aumento de las cargas urbanísticas o La reducción de los tipos de interés hace aumentar el precio del suelo bruto o Los costes financieros forman parte del beneficio. El beneficio neto depende del Apalancamiento (fondos externos) o La Administración pública debe invertir en urbanización en el suelo de cesión para obtener el beneficio de la inversión, además del valor bruto de la propiedad. - Concepto básico del valor inicial o valor residual del suelo bruto, como VALOR DE LA PLUSVALIA: qué precio se puede pagar por la adquisición del suelo bruto, PAGADO AL PRINCIPIO DE LA OPERACIÓN, compatible con todos los costes empresariales y con la rentabilidad TIR o margen de explotación de la inversión. - El modelo estático solbrut.xls. El concepto de valoración residual o Componentes del proceso de construcción (1,5 a 2,5 años) Solar urbanizado (en 4/m2 techo) Construcción Gestión d la construcción Beneficio de la construcción o Componentes del proceso de urbanización (1,5 a 3 años): Suelo bruto Urbanización (en $/Ha y en $/m2 techo) Gestión de la urbanización Beneficio de la urbanización 4

5 o Resultados y gráficos de valores alternativos de los inputs o Plazos separados o superpuestos de la urbanización y construcción - El modelo dinámico del Centro Direccional de Cerdanyola: o Valoración del suelo antes de urbanizar para la propiedad (90%) y para la administración actuante (10%). o 12 años de Urbanización y de Programa de Ventas. o Efecto en el precio de la participación del Instituto Catalán del Suelo: precios públicos ( no especulativos?). Primeros precios y últimos planteamientos. o Resultados por componentes del precio del suelo urbanizado y para valores alternativos de los inputs o La cuenta separada para la promoción urbanizadora y para el Ayuntamiento que obtiene la cesión y debe urbanizar o La igualdad en los costes unitarios de urbanización, gestión y precios de mercado o Las simplificaciones realizadas: la ampliación a la operación de construcción completa. 5

6 REFERENCIAS DETALLADAS A PRESENTAR EN EL SEMINARIO (disponibles en el Seminario) Ley 2/2002 de Urbanismo de Cataluña Ley 6/98 de Régimen del Suelo (Estado) y modificaciones posteriores Plan General de Vigo (pendiente aprobación inicial presentado en Julio de 2003). Municipio de residentes y 100 km2 de término municipal. Documentación disponible en CD: Planos de Ordenación, Memoria, Normativa y Estrategia /Estudio Económico. Participación del CPSV/ UPC en el diseño de la gestión urbanística del planeamiento. Poblenou 22@ de Barcelona ( ). Modificación del Plan General Metropolitano. Zona de renovación urbana en una zona industrial tradicional (200 Ha de sector y 100 Ha de suelo privado, aprox., y 3,1 mm2 de nuevo techo potencial). Contenidos de interés: indemnizaciones a las instalaciones existentes, aumento de la edificabilidad (de 1 m2/m2 real y 2 m2/m2 potencial a 3,1), Plan de Reurbanización, gestión por manzanas. Documentos ( y evaluaciones del Estudio Económico y Financiero. Participación profesional personal en los estudios de viabilidad y ejercicios de Taller del Curso de Viabilidad de proyectos urbanos e Inmobiliarios del CPSV/UPC. Centro Direccional de Cerdanyola ( ). Modificación del Plan General Metropolitano (PGM). Zona calificada por el PGM para usos direccionales transformada en Zona de Parque Tecnológico y desarrollo residencial (340 Ha de sector y 2,2 mm2 de nuevo techo potencial). Contenidos de interés: Internalización de las cargas urbanísticas de Sistemas Generales (incluidos costes de conectividad en transporte público), propiedad pública en un 50%, gestión del INCASOL regional durante , creación de un Consorcio con el Ayuntamiento ( residentes a 15 Km del centro de Barcelona) para su desarrollo, participación del Ayuntamiento en las plusvalías (evaluaciones) y nueva revisión del planeamiento urbanístico aprobado después de las elecciones de Mayo de Nueva demanda de asesoramiento técnico al CPSV/UPC. Fòrum Universal de las Culturas 2004 /Sector del Front Litoral y renovación del barrio de La Mina. Modificación del Plan General Metropolitano (PGM). Sector de 260 Ha y 1,4 mm2 de potencial. Contenidos de interés: 70% del potencial en el municipio de Sant Adrià del Besòs, vecino a Barcelona, operación urbanística de terminación de ciudad y renovación de un barrio marginal asociado a un evento de City Marketing, financiación importante del Ayuntamiento de Barcelona, impactos fiscales en las dos Haciendas municipales. Estudio de financiación de los servicios públicos e impacto sobre las haciendas municipales del CPSV/UPC. 6

7 BIBLIOGRAFÍA DE TRABAJO (disponible en el Seminario) Casanovas, M. Bachs, J. (2001) Management y finanzas de las empresas promotorasconstructoras (3ª edición). Ediciones Deusto SA, Bilbao (España) Clusa, J (2003) Captura de Plusvalías en España: el problema del contenido económico de la propiedad del suelo (mimeo), III Seminario Int. De Recuperación de Plusvalías en suelo urbano, Ciudad de México, Mayo Clusa, J (2003) Entrevista sobre el Plan General de Vigo, en APROIN, págs Vigo Clusa, J. (1995) Argumentos alternativos sobre el dimensionamiento del suelo urbanizable y el contenido económico de la propiedad del suelo. Ciudad y Territorio 3/1995, nº 103, págs Clusa, J. (1999) La experiencia olímpica de Barcelona y las expectativas del Fórum 2004, en Ciudades 5, págs Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid Clusa, J. (1989) La práctica de los Estudios Económico- Financieros del planeamiento, en MOPU, Diez años de planeamiento urbanístico en España. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Madrid. Comisión de Expertos sobre Urbanismo (1995) Fernández, G.R., Marín, B., Fernández, P. (2003) Recomendaciones finales de avance normativo y política de suelo, Ciudad y Territorio, 3/1995, nº 103, págs Pérez, J.L. y Clusa, J., relatores. García-Bellido, J., editor Guía básica para el análisis de la viabilidad económica de las actuaciones urbanísticas. Colección Manuales de Urbanismo. ICARO- Clegio de Arquitectos de Valencia (España) Fernández, J.R. (2001) Novos instrumentos urbanos: mecanismos de reparcelamiento e compensaçao fundiário- imobilária, en Abramo, P. Cidades em Transformaçao: entre o plano e o mercado. Observatorio Inmobiliário e de Políticas do Solo, págs Rio de Janeiro García- Bellido, J.(2001) Análise comparativa de diferentes modelos urbanísticos europeus e americanos en Abramo, P. Cidades em Transformaçao: entre o plano e o mercado. Observatorio Inmobiliário e de Políticas do Solo, págs Rio de Janeiro Generalitat de Cataluña ( ) La pràctica de la gestió urbanística. Publicaciones de la Generalitat de catalunya. Barcelona Rees, WH & Hayward, REH (2000) Valuation: Principles into practice, Bell & Bain Ltd., Glasgow Roca, J. (2002) El fracaso de la liberalización del suelo. EL PAÍS, 25 Oct Roca, J. (2001) Avaliaçao de projetos urbanos e imobiliarios, en Abramo, P. Cidades em Transformaçao: entre o plano e o mercado. Observatorio Inmobiliário e de Políticas do Solo, págs Rio de Janeiro Rodríguez, J. (2003) Economía, mercado inmobiliario y política de vivienda en la Comunidad de Madrid, en Madrid, Club de Debates Urbanos, págs Smolka, M.O. e Ambborski, D., (2001) Captura de mais-valias para o desenvolvimento urbano: uma comparaçao interamericana, en Abramo, P. Cidades em Transformaçao: entre o plano e o mercado. Observatorio Inmobiliário e de Políticas do Solo, págs Rio de Janeiro 7