Reunión de la Sociedad Mexicana de Demografía Nombre de la ponencia: Instituciones a la zaga de la regularización. Autora : Clara Salazar

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1 Reunión de la Sociedad Mexicana de Demografía 2012 Área: Población y ambiente Mesa en que se propone la participación: Arreglos institucionales en torno a la propiedad y procesos de poblamiento. Organizadora: kirsten Appendini. Nombre de la ponencia: Instituciones a la zaga de la regularización. Autora : Clara Salazar Abstract En esta ponencia examinamos el proceso de regularización de asentamientos irregulares en propiedad social derivado de los cambios de 1992 al Artículo 27 constitucional. Sostenemos que la modificación de las reglas formales han implicado una restructuración de los procesos de regularización en los asentamientos humanos que fueron poblados irregularmente sobre propiedad social en la periferia de las ciudades: se alteró no sólo el funcionamiento del organismo la Corettdestinado a la regularización de esos asentamientos y que ha hecho su función por cerca de 40 años, sino que se modificaron las prácticas institucionalizadas en torno al proceso de regularización al ofrecer nuevos espacios de poder a los actores agrarios, y permitir la incorporación de actores privados en el proceso. Para documentar los cambios, reconstruimos el nuevo campo de la regularización de los solares urbanos en suelo ejidal, a través de una lectura de la aplicación del marco jurídico institucional agrario, a la luz del análisis a profundidad en un ejido localizado en la ZMVM. Revisamos expedientes de controversias jurídicas existentes, y llevamos a cabo entrevistas con informantes clave.

2 Resumen. En el contexto neoliberal, se llevaron a cabo reformas al sistema de tenencia de la tierra en México. El paso fundamental fue la modificación de 1992 al artículo 27 constitucional y a la Ley Agraria en la que se definieron nuevos instrumentos para la regulación del sistema de propiedad del suelo social. Éste que hasta entonces había sido imprescriptible, inembargable e inalienable, se volvió susceptible de transformarse en propiedad privada, con lo que se ha transformado el funcionamiento de los procesos de regularización y se han presentado consecuencias imprevistas en la definición de los derechos de propiedad en la periferia urbana. El objetivo de la ponencia es mostrar que la modificación de las reglas formales, alteró no sólo el funcionamiento de los organismos destinados a la regularización de los asentamientos humanos en propiedad social que han sido poblados informalmente, sino que modificó las prácticas institucionalizadas en torno al proceso de regularización al ofrecer nuevos espacios de poder a los actores agrarios, y permitir la incorporación de actores privados en ese proceso. Sostenemos que sustentadas en un entramado jurídico institucional agrario, que niega los procesos de poblamiento irregular, se han generado relaciones de poder que transforman el proceso de regularización: la Comisión de Regularización de Tenencia de la tierra -Corett-, ya no es el organismo hegemónico en materia de regularización de asentamientos humanos sobre propiedad social; las instituciones agrarias están jugando un papel central, los ejidatarios han asumido y expandido su poder en la periferia urbana, y nuevos actores privados intervienen en los procedimientos implícitos en la regularización. Como resultado, han surgido conflictos sociales nuevos entre ejidatarios y posesionarios de predios en los asentamientos irregulares localizados en propiedad social, los últimos, pobladores que no son ejidatarios, se encuentran cada vez más lejanos de obtener la seguridad jurídica de la propiedad. Otra consecuencia que se suma, es que los gobiernos locales encargados de aplicar la normatividad urbana, encuentran también dificultades para llevar a cabo la regularización en los términos de la legislación que les compete. Antecedentes. Los procesos de regularización de asentamientos humanos irregulares, que incluyen ofrecer seguridad jurídica sobre la propiedad y regular ante la normatividad urbana, son un tema ampliamente discutido en América Latina. Se ha dicho que ofrecer seguridad jurídica sobre la propiedad, protege a los posesionarios del suelo que no la tienen contra desalojos involuntarios (CEPAL, 2001; citado en Alegría y Ordóñez, 2005); igualmente se ha señalado que la definición de esos derechos de propiedad podría convertir a los pobres urbanos en sujetos de créditos porque al establecer las reglas de transacción, la tierra se convierte en activos de capital que sirve de garantía

3 para préstamos y participaciones en inversión (de Soto, 2002:32). La discusión más reciente, está dirigida a cuestionar si la formalización de la propiedad ha logrado cumplir con el objetivo de contribuir a la disminución de la pobreza, tal como lo ha planteado el Banco Mundial después de haber adoptado los postulados de Hernando de Soto. Varios estudios (Calderón 1994, 2006) puntualizan en que la política de formalización de la propiedad llevada a cabo en el Perú, no alcanzó los objetivos señalados debido a que la formalización de la propiedad no condujo inequívocamente a convertir el suelo en un activo que facilita el acceso al crédito bancario y al mejoramiento de la vivienda. Otros autores (Fernandes, 2010; Abramo 2010) señalan que los procesos informales presentan mejores propuestas de vivienda que las políticas públicas y que el mercado, y que lo importante es la percepción sobre la seguridad, lo que no equivale necesariamente a la seguridad jurídica; estos autores propone considerar otras opciones de política pública diferentes a la regularización, ya que en los asentamientos irregulares consolidados existen submercados informales, como la renta de vivienda, que constituyen un potencial creativo desplegado por los pobres urbanos y que puede ser utilizado para realizar propuestas alternativas y complementarias a la política pública de acceso a la vivienda. Gilbert (2010), por su parte cuestiona el hecho de que en América Latina se promuevan ciudades de propietarios y se pregunta sobre la conveniencia de la misma. El autor asegura que la relación entre propiedad privada y riqueza no es mecánica, al señalar que en Ginebra y Zurich, sólo 6% y 8% de la población respectivamente es propietaria. Esta discusión plantea nuevos paradigmas que nos llevan a revisar el estado en que se encuentra y hacia dónde se dirige la política de suelo y vivienda en México y la producción académica respecto de la regularización. En este contexto, la discusión en México ha girado también en torno a los derechos de propiedad, después de que el Estado mexicano modificó el sistema de tenencia de la tierra social y creo mecanismos para lograr la libre disposición del suelo social y dar seguridad jurídica a los ejidatarios. Se ha discutido si los ejidatarios, propietarios del suelo, que ha dado en gran parte cabida a los asentamientos irregulares, eran las víctimas o los impulsores del proceso de compraventa ilegal de tierra en las periferias urbanas (Azuela, 1997; Duhau, 1991) y por tanto de la irregularidad. Si bien se reconoce que la Corett ha regularizado alrededor de 2.5 millones de viviendas durante sus cerca de 40 años de labor, hay hasta el momento, serias dudas sobre el alcance de la regularización de asentamientos humanos así como de los nuevos procedimientos seguidos después de 1992 y sobre los impactos que una serie de instrumentos diseñados con fines agrarios, pueden tener en el contexto del poblamiento y la urbanización que se produce sobre ellos en la periferia de las ciudades mexicanas (Salazar, 2010).

4 Son pocos los estudios que han evaluado empíricamente los impactos que las reformas de 1992 están teniendo en los procesos de regularización. Algunos estudiosos han discutido los mecanismos de incorporación de suelo al desarrollo urbano basándose en estudios de caso (Fausto, 2001) y otros, han analizado las primeras estadísticas de la certificación ejidal producidas por el sector agrario y han presentando un primer balance sobre el reparto de suelo de origen social en las áreas metropolitanas del país, así como de la oferta social de suelo a incorporarse al desarrollo urbano. De acuerdo a Salazar (2009), en los municipios metropolitanos de las 56 zonas metropolitanas del país se transfirieron 3966 km2 a dominio pleno, y se delimitaron 1429 km2 como área para los asentamientos humanos. Como puede deducirse de las cifras presentadas, la oferta potencial de suelo social para el mercado formal, vía dominio pleno, ha sido más del doble que la delimitada para los asentamientos humanos. La primer cifra da una idea de la magnitud del suelo social que se ha puesto a disposición del mercado formal (representa el tamaño del área urbanizada de la Zona Metropolitana del Valle de México). La segunda superficie, nada despreciable; implica la existencia de asentamientos humanos consolidados sobre suelo social en la periferia de las zonas metropolitanas del país y podría estar evidenciando la existencia de alrededor de 7.5 millones de predios no regularizados en ella. El balance de la literatura en América Latina y las transformaciones del sistema de tenencia de la tierra en México, así como la permanencia de la política de regularización nos lleva a confirmar la necesidad de ahondar en los efectos de las reformas de 1992 en México. Existen muchos vacíos sobre el giro de la política de regularización y sus efectos en el otorgamiento de la seguridad jurídica y en la percepción de seguridad por parte de los pobladores. Por ejemplo, se sabe poco sobre las estrategias que despliegan los pobladores ante las presiones de los ejidatarios y las empresas asesoras (nuevos actores sociales) que pretenden gestionar la regularización; igualmente se especula, pero se desconocen con certeza los procedimientos de las instituciones agrarias en los procesos de titulación, los arreglos que las autoridades locales están teniendo con los actores sociales y, la situación de la Corett. Por lo tanto es fundamental evidenciar no sólo que la política de regularización ha sido limitada, sino también el giro que ahora toma esa política; el análisis que se propone aporta elementos que obligan a revisar los resultados de la política pública y contribuyen a generar propuestas alternativas en el campo de suelo y vivienda. Estrategia de investigación. Para dar cuenta de la aplicación de las reglas formales vigentes y documentar las nuevas relaciones de fuerza y de resistencia de los diferentes actores en torno a la regularización, tenemos una doble estrategia. Por un lado, reconstruimos el nuevo campo de la regularización de los solares urbanos en

5 suelo ejidal, a través de una lectura de la aplicación del marco jurídico institucional agrario, a la luz del análisis a profundidad de un caso de estudio 1 definido a partir de la revisión de núcleos agrarios (ejidos) que han interpuesto amparos a los decretos expropiatorios publicados a favor de la Corett para regularizar asentamientos humanos. Dado que el proceso de regularización en el ejido seleccionado ha sido objeto de controversias jurídicas, revisamos expedientes muy completos facilitados por varios de los actores de la regularización (la Corett, delegación del Estado de México, y los pobladores de los asentamientos irregulares localizados en el ejido) El análisis de los expedientes nos permitió profundizar en la red de relaciones presentes en torno a la regularización y la posición de los diferentes actores y organismos involucrados en la problemática que esgrimimos. Nuestros resultados nos permiten aseverar que hay una reconfiguración del campo de relaciones objetivas entre los actores que participan y de las posiciones que ocupan. Igualmente, que esas nuevas posiciones se definen en la existencia de los diferentes capitales de los actores, de su capacidad de reubicarlos en la estructura de distribución, y en la relación que intentan imponer a las demás posiciones: subordinación, dominación, etc. (Bourdieu, 2003). Además de revisar documentos contenidos en los expedientes (como decretos de dotación y ampliación de tierras al ejido y beneficiarios originales, cartas de sesiones ordinarias del Ayuntamiento de Ecatepec, actas de Asamblea ejidal en donde se designan los nuevos posesionarios legítimos, cartas de sesión de derechos y contratos de compraventa) llevamos a cabo entrevistas con informantes clave: líderes de las colonias, autoridades municipales y representantes de la CORETT en el Estado de México. También concretamos entrevistas con los órganos del ejido, y con la empresa particular que fue avalada por la Asamblea ejidal para realizar los trabajos de regularización. Igualmente, reunimos volantes publicitarios impresos por esa empresa, que dan cuenta de su posición como actores del proceso y, asimismo realizamos entrevistas con representantes de otras empresas dedicadas a asesorar a los ejidatarios sobre los procedimientos a seguir para la regularización de los asentamientos humanos en ejidos. Si bien encontramos que no todas las empresas particulares desarrollan las mismas estrategias de presión sobre los pobladores, ellas actúan bajo la lógica común de obtener ganancias económicas del proceso de regularización. Bibliografía. Abramo, Pedro (2001) A teoria econômica da favela: quatro notas preliminares sobre la localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário formal en: Mercados informales: regulación de La tenencia de La tierra y programas de mejoramiento urbano 1 el ejido San Cristóbal Ecatepec, localizado en el municipio de Ecatepec, en la ZMVM

6 en América Latina, Cambridge, Massachusetts, Lincoln Institute of Land Policy, Curso (8-12 oct). Alegría y Ordóñez, (2005) Legalizando la ciudad: asentamientos informales y procesos de regularización en Tijuana, Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte. Azuela Antonio (1997) La regularización del suelo en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, en: Azuela, Antonio y Tomas, François, La regularización del suelo en la zona metropolitana de la Ciudad de México, México, CEMCA-PUEC-UNAM, pp (1994) La reforma del régimen ejidal y el desarrollo urbano en El Articulo 27 y el desarrollo urbano. Cámara de Diputados- CAHOP, México. Bourdieu, Pierre (2003). Las estructuras sociales de la economía, Barcelona, Anagrama Calderón, Julio (2006) Mercado de tierras urbanas, propiedad y pobreza, Lima. SINCO editores/ Lincoln Institute of Land Policy. Duhau, Emilio (1997) Urbanización popular y políticas de suelo en la Ciudad de México, en Schteingart, Martha, Espacio y vivienda en la Ciudad de México, El Colegio de México. Fausto, Adriana (coord.) (2001) Mecanismos de incorporación de suelo al desarrollo urbano, Lincoln Institute of Land Policy. Fernandes, Edesio (2010) Ponencia presentada en la quinta sesión de World Urban Forum, Rio de Janeiro, Brazil, March UN-Habitat en la mesa "Informal Land Markets in Consolidated Settlements in Latin American Cities" Gilbert, (2010) Ponencia presentada en la quinta sesión de World Urban Forum, Rio de Janeiro, Brazil, March UN-Habitat en la mesa "Informal Land Markets in Consolidated Settlements in Latin American Cities" Salazar, Clara (2009) La superficie de suelo social en las áreas metropolitanas del país, Estudios Agrarios, núm. 40, pp (2010) La Oferta potencial de suelo social en la Zona Metropolitana del Valle de México Una lectura a partir de la certificación ejidal, en: Iracheta, A. y E. Impacto de la vivienda en el desarrollo urbano. Memorias del Tercer congreso Nacional de Suelo Urbano, El Colegio Mexiquense, pp Soto, H. de (2002) El misterio del capital, México, Diana