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1 Informe Final Evaluación Final Externa Proyecto: Fortalecimiento de capacidades comunales y municipales en el Área Metropolitana de San Salvador como parte de estrategias nacionales y regionales para la reducción de riesgos y preparación de respuesta a desastres ECHO/DIP/BUD/2010/ (Referencia Oxfam-Solidaridad SAL UC 197) FECHA: Febrero 2011

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4 INDICE Contenido Página Resumen Ejecutivo 5-13 II. Objetivos de la evaluación y descripción del proyecto III. Metodologías y técnicas utilizadas 16 IV. Análisis de Eficacia V. Principales conclusiones y recomendaciones de la evaluación en relación a los criterios de evaluación V. Anexos I. Sistematización Encuestas Comunidades II. Sistematización Encuestas Comisiones Comunales III. DIPECHO VII Oxfam Bélgica / PROCOMES y recomendaciones para protocolos de seguridad IV. Lista de actores claves entrevistados 4

5 Abreviaturas AMSS: Área Metropolitana de San Salvador COAMS: Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador CCPC: Comisión Comunal de Protección Civil. CMPC: Comisión Municipal de Protección Civil. CDPC: Comisión Departamental de Protección Civil MINSAL : Ministerio de Salud MINED: Ministerio de Educación SNPCPMD: Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres SNET: Servicio Nacional de Estudios Territoriales OPAMSS: Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador. 5

6 Resumen ejecutivo El proyecto Fortalecimiento de capacidades comunales y municipales en el Área Metropolitana de San Salvador como parte de estrategias nacionales y regionales para la reducción de riesgos y preparación de respuestas a desastres / (ECHO/DIP/BUD/ ) fue implementado por Oxfam Bélgica y PROCOMES en el marco de VII Plan de acción DIPECHO ( Disaster Preparedness of the European Commission Humanitarian Aid Office Preparación para Desastres de la Oficina de Ayuda humanitaria de la Comisión Europea ). La intervención se desarrolló en 10 municipios del área metropolitana del Departamento de San Salvador y beneficio a 22,984 personas. Los municipios de intervención directa fueron Apopa, Ciudad Delgado, Tonacatepeque, San Martín e Ilopango, así como en fase de seguimiento a las intervenciones del DIPECHO V y VI en los municipios de San Salvador (Distritos V y VI), Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Mexicanos (Microregión Mélida Anaya Montes). Los municipios de intervención pertenecen a la franja noreste del área metropolitana de San Salvador y aglutinan el 41 % de la población total del AMSS 1, presentan altos niveles de vulnerabilidad por exposición recurrente a amenazas múltiples de origen hidrometereológicas y geológicas, así como desde un enfoque territorial comparten las cuencas y subcuencas que involucran los Ríos Acelhuate, Cañas y Tomayate. Con los últimos inviernos se ha visto incrementado el riesgo por la aparición de cárcavas a inmediaciones de zonas habitacionales como consecuencia de sistemas de aguas y saneamiento obsoletos, erosión de suelos, ausencia de obras de prevención y mitigación dentro de un concepto de desarrollo territorial y gestión ambiental, conflictos municipales gubernamentales de gestión del territorio y una carencia del enfoque de gestión de riesgos en el planeamiento urbano. A esto se suma la alta vulnerabilidad socioeconómica por alta densidad poblacional, bajo nivel de acceso educativo, alto desempleo, sistemas de construcción propios sin normas mínimas de construcción y ubicaciones en zonas de alto riesgo o declaradas no habitables (San Martín), los mas altos índices de violencia territorial con presencia de maras y crimen organizado, así como tráfico de drogas y extorsiones El proyecto tuvo una duración de 17 meses comprendidos entre Octubre de 2010 febrero La evaluación se realizó entre el hasta el 31 de enero del 2012 y tuvo acompañamiento de los enlaces municipales y parcialmente del equipo técnico de PROCOMES, ya que la mayoría terminó su contrato en el marco del proyecto el 16 de diciembre La metodología utilizada fue altamente participativa y basada en encuestas grupales, grupos focales con niños y niñas de centros escolares, entrevistas de profundidad con actores claves del nivel municipal y departamental, así como visitas de observación a microproyectos guiadas por representantes de las Comisiones Comunales de Protección Civil. El proyecto tuvo como objetivo principal mejorar las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador en coordinación con estrategias nacionales y regionales. Para la consecución de este objetivo se concentraron los esfuerzos en: a.) El fortalecimiento de capacidades de preparación y respuesta a nivel comunal y municipal dentro del marco del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres; b.) Socialización y sensibilización sobre la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgos para su consideración en la preparación y respuesta a desastres, así como Instrumentos de Incidencia Humanitaria en alianza con 3 proyectos de la región (Guatemala, Nicaragua y El Salvador); c.) Protección Escolar en Centros Escolares vinculados a las comunidades y pequeñas obras de mitigación de riesgos con participación comunitaria. 1 The Map of Urban Poverty and Social Exclusion carried out by the Latinamerican Faculty of Social Sciences (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)), The Ministry of Economy of El Salvador (Ministerio de Economía (MINEC)) and the United Nations Development Program (UNDP). 6

7 La evaluación general del proyecto es buena en relación a los criterios de eficacia, eficiencia, impacto, sostenibilidad, así como en la generación de experiencias y buenas prácticas para la gestión del riesgo urbano. En relación a los criterios de evaluación acordados se presentan las principales conclusiones: Pertinencia La intervención fue pertinente en relación al marco de prioridades nacionales, locales y comunitarias, necesidades y problemas relevantes de los beneficiarios en relación a la necesidad de desarrollar sus capacidades de preparación y respuesta dentro de una lógica de gobernabilidad en el marco del Sistema Nacional de Protección civil, Prevención y Mitigación de Desastres y considerando los altos niveles de vulnerabilidad frente amenazas geológicas e hidrometereológicas y las consecuencias de la pobreza, exclusión social y patrones desordenados de crecimiento urbano marginal. También el proyecto es pertinente con los marcos internacionales de referencia Marco de Acción de Hyogo 2, la Estrategia Internacional para la reducción de Desastres EIRD IFDCR, la Política Centroamericana para la Gestión Integral de Riesgos. El esfuerzo regional realizado con esta última representa una buena práctica para el conocimiento y aplicación práctica de las políticas públicas en gestión de riesgos, así como de incidencia sobre los gobiernos locales y nacionales para avanzar en la reducción del riesgo frente a los desastres. Así mismo el proyecto fue diseñado en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, la Ley de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres y los lineamientos de los Ministerios de Educación y Salud. La selección de comunidades se realizó en coordinación con el Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, así como con el Servicio Nacional de Estudios Territoriales con base al Documento País VI Plan de Acción DIPECHO 2010 y. 3.las autoridades municipales respectivas. También se verifico que en caso de presencia de otras organizaciones en el área se coordina para fomentar sinergias y evitar duplicaciones, como en el caso del PNUD en el municipio de San Martín. Se identificó cierto nivel de dispersión territorial de los municipios, lo que se puede mejorar en el futuro el proceso de intervención para un mayor impacto. Se recomienda incluir un enfoque territorial y cuencas con amenazas compartidas. Este giro conllevaría a construir mayores niveles de resiliencia en franjas microregionales aunado a una mayor cohesión social. La población beneficiaria participante en la investigación confirmó la pertinencia del proyecto en cuanto a su situación de riesgo y vulnerabilidad, así como el impacto de las amenazas recurrentes de inundaciones y deslizamientos en su desarrollo. A nivel institucional local, los municipios intervenidos presentaban deficiencias importantes en su modelo de gestión de la respuesta a emergencias lo que reducía la eficacia de sus intervenciones y aumentaba el riesgo de la población expuesta a los impactos de lluvias, deslizamientos y fenómenos de cambio climático en sus territorios. 2 Prioridades del Marco de Acción de Hyogo : 1. Garantizar que la reducción del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional y local, con una sólida base institucional de aplicación; 2. Identificar, evaluar y monitorear los riesgos de desastres, y potenciar la alerta temprana; 3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y resiliencia a todo nivel 4. Reducir los factores de riesgos subyacentes 5. Fortalecer la preparación para casos de desastres a fin de lograr una respuesta eficaz 3 Se verificó con el Sistema Nacional de Protección Civil Prevención y Mitigación de Desastres a nivel nacional y el Servicio Nacional de Estudio Territoriales (SNET) que ninguna otra organización participará en el área. 7

8 Eficacia El alcance de los resultados del proyecto a través del desarrollo de las actividades planificadas se evalúa como muy bueno. Se lograron cumplir la mayoría de metas cuantitativas y cualitativas expresadas en los indicadores. La operación DIPECHO VII Oxfam / Procomes en los 10 municipios de intervención se realizó en el marco de un proceso integrador y coordinado con el SNPCPMD. El involucramiento de un enlace representante del Consejo Municipal, el enlace departamental y el delegado municipal de Protección Civil en los procesos municipales y comunales fue un factor determinante en el éxito de las actividades. Se prevé, que en el corto plazo, sea el delegado municipal de protección civil, que acompañe territorialmente la formulación de planes de protección civil en coordinación con las unidades municipales correspondientes entre otras funciones. Las comunidades y sus Comisiones Locales de Protección Civil evidencian transformaciones en sus conocimientos, actitudes y prácticas en relación al riesgo, capacidad para la respuesta, planes, sistemas de alerta temprana, manejo de rutas de evacuación y albergues considerando necesidades específicas de género, edad y condiciones especiales, respeto a la autoridad del Sistema Nacional de Protección Civil y por ende mayor gobernabilidad, así como formulación de microproyectos de mitigación de riesgos (Anexo 1 : Consolidado de encuestas Comunidades y Anexo 2 Consolidado de encuestas Comisiones Locales de Protección Civil). Las Comisiones Municipales de Protección Civil de los 5 municipios nuevos de intervención (Tonacatepeque, Ciudad Delgado, Apopa, San Martín e Ilopango) confirmaron estar en capacidad de implementar el modelo de gestión de protección civil gracias a las acciones de capacitación, organización y equipamiento (Anexo 3 entrevistas con CMPC). En el resultado referente al fortalecimiento de capacidades municipales, se recomienda incluir un pequeño componente de asistencia técnica que les ayude en el desarrollo organizacional y políticas locales para la gestión del riesgo. También será importante considerar una fase de transferencia del proyecto, mas que un cierre, e inducir a incluir los resultados del proyecto dentro de la agenda del desarrollo local para la gestión del riesgo de más largo plazo, con especial énfasis en el componente de ordenamiento territorial y gestión ambiental. Los 16 Centros Escolares intervenidos han incrementado su resiliencia frente a las amenazas en tanto hay mayor conciencia del riesgo en una masa crítica de alumnos (as), representantes familiares y profesores, disponen de un Plan de Protección Escolar construido en forma participativa, existe una organización funcional del Comité de Emergencia Escolar y sus diferentes brigadas ( Primeros Auxilios, Primeros Auxilios Psicológicos, Medio Ambiente, Prevención de Incendios, Seguridad Escolar), así como también cuentan con señalización de rutas de evacuación y zonas seguras. Los microproyectos desarrollados fueron nueve de obras grises, y uno referente a la donación de una lancha como único medio posible de evacuación; estos fueron priorizados con base a criterios aprobados por ECHO / UE y participación comunitaria. A pesar de esto último, algunos de ellos como porciones de calles y cunetas verán su impacto reducido por la magnitud de la problemática y la necesidad de mayores obras de prevención y mitigación ambiental para reducir en forma sostenible el riesgo. Las comunidades visitadas confirmaron, que el proceso de capacitación, identificación y formulación de microproyectos fue enriquecedor y participativo. En la segunda parte, de índole técnica, PROCOMES retomo a través del arquitecto las modificaciones a las obras según criterios técnicos, así como el manejo presupuestario. Este último elemento no fue lo suficiente transparente en opinión de las comunidades y señalaron en su mayoría inconformidad con los ajustes presupuestarios unilaterales de parte de PROCOMES. Por ello se recomienda incluir mecanismos integrales de participación y contraloría social a lo largo del proceso de la actividad, incluyendo los aspectos financieros. 8

9 Es importante señalar, que la mayoría de las comunidades atendidas tenían graves problemas de acceso al agua y sistemas de saneamiento básico, pero ningún microproyecto incluyó modelos sencillos de captación/cosecha de aguas lluvias como método para la mitigación del desastre por correntadas, falta de acceso al agua, contaminaciones por heces fecales en zonas de inundación y pocos controles sanitarios del agua. No obstante, es de aclarar que a nivel municipal se impartió el modulo completo de WASH (5 días) y a nivel comunal se incluyó una jornada de un día. En la priorización de microproyectos se recomienda incluir criterios alineados a necesidades de adaptación frente al cambio climático, por ser mayor la relación costo beneficios y de sostenibilidad para las comunidades. Esto requiere de personal capacitado para la debida inducción, ya que las comunidades tienden a identificar obras grises por falta de conocimientos o sensibilización sobre el tema. Los procesos de coordinación inter-institucional en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres fueron muy efectivos en la ejecución del proyecto. Se destacaron el sistema de relaciones desarrolladas entre las comunidades y los gobiernos municipales, ya que no solamente se abordó el tema de preparación y respuesta sino que también las comunidades han establecido vínculos importantes para la gestión de obras para su desarrollo. Las relaciones entre los niveles municipales, departamentales y la Dirección General de Protección civil fueron fortalecidos en su rol y el uso efectivo de los protocolos de comunicación y coordinación. La interrelación entre los representantes municipales de protección civil de los municipios de intervención sirvió para identificar riesgos comunes, posibilidades de trabajo conjunto a nivel del COAMS 4 y desafíos de corto plazo para el manejo de los sistemas de alerta temprana entre microrregiones que comparten cuencas. Eficiencia El modelo de gestión administrativo Oxfam Bélgica PROCOMES resultó adecuado y permitió un uso adecuado y eficaz de los recursos humanos, financieros y materiales planificados para el proyecto para lograr los resultados esperados. Se recomienda utilizar mejores controles de calidad para incrementar la duración de los equipos entregados a las comunidades. El buen manejo de fondos permitió inversiones no planificadas como curso de simulacros y simulaciones, compra de una repetidora para garantizar el funcionamiento de las radios municipales y pago de alquiler por seis meses, así como el refuerzo de equipamiento para las comisiones municipales. El programa de inducción y formación para el equipo técnico en alianza con otros socios DIPECHO al inicio del proyecto se identifica como una buena práctica, no obstante hubieron cambios de personal durante la ejecución del proyecto, que inciden en la calidad e impacto de los procesos en las comunidades. Las coinversiones con socios DIPECHO para optimizar fondos en lo estudios científicos para el diseño de los sistemas de alerta temprana por inundaciones y deslizamientos generaron una buena práctica de coordinación y ahorro. Se verificó, que el proyecto trabajó en forma sistemática su protocolo de seguridad basado en un análisis de riesgo social y el equipo estaba claro de los riesgos que enfrentaban durante la intervención, así como de las medidas obligatorias a respetar durante la intervención. Sin embargo, se estima que a futuro y en la medida que sea pertinente /factible, se deberá 4 Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador / Mesa de Gestión de Riesgos. 9

10 considerar en el diseño administrativo del proyecto ciertas estrategias y gastos en relación a seguridad en campo. También es importante reflexionar sobre la seguridad de los grupos metas durante su participación y tratar de contribuir a una cultura de prevención personal y familiar. Impacto El impacto del proyecto se evidenció en la capacidad de gestión de las personas involucradas a nivel estratégico y organizativo tanto a nivel comunal como municipal durante las emergencias provocadas por la Depresión Tropical 12 E, que afectó El Salvador en Octubre 2012 y casualmente puso a prueba a las Comisiones Comunales y Municipales objeto de intervención del proyecto. La evaluación evidenció, que los protocolos de activación en sus componentes de alerta, evacuación y albergues funcionaron adecuadamente lográndose resguardar las vidas de los habitantes. Los municipios de Apopa, Cuscatancingo y Ciudad Delgado fueron reconocidos públicamente por la Dirección General de Protección Civil por el alto nivel de eficiencia mostrado durante la emergencia. El desarrollo del proyecto enmarcado dentro del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de desastres genera una mayor gobernabilidad al generar instrumentos y procesos que permiten cumplir las leyes y garantizar el reconocimiento de las autoridades en esta materia. Los procesos de incidencia humanitaria introducidos por primera vez en un DIPECHO son una muestra, que el enfoque de derechos en la ayuda humanitaria y la gestión integral de riesgos promueven respuestas más efectivas tanto de las autoridades como de las mismas comunidades. Los procesos de empoderamiento individual y grupal que genera el instrumento para demanda de derechos es proactivo, ya que también compromete a las comunidades a asumir sus propias responsabilidades en la prevención, mitigación y preparación ante desastres. La articulación de la estrategia de incidencia humanitaria con 3 proyectos en países diferentes de la región, Guatemala, Nicaragua y El Salvador permitió evidenciar la necesidad de adaptar los instrumentos de trabajo a cada contexto socio cultural. La difusión de la Política Centroamericana para la Gestión Integral de Riesgos generó cambios de conocimientos y actitudes sobre el derecho a la prevención y la ayuda humanitaria en los grupos participantes. Así mismo hubo un incremento de conciencia sobre la necesidad de tener una política propia de país y a nivel de lo gobiernos municipales para obligar a las autoridades a planificar el desarrollo desde el enfoque de gestión de riesgos; también quedo claro los desafíos para lograr una cohesión regional en este tema. En general, el conocimiento de este instrumento permitirá trabajar estrategias de incidencia para la reducción de la vulnerabilidad y el riesgo a nivel de los tomadores de decisión en las políticas públicas a mediano y largo plazo. La evaluación hizo evidente, que las necesidades en gestión de riesgos ante desastres en el contexto del AMSS son un desafío pendiente que se deberá trabajar con estrategias explícitas dentro de los proyectos. El fortalecimiento de la Mesa de Gestión de Riesgos en el COAMS es una necesidad y es un espacio donde se pudiera abordar de forma estratégica algunos temas concretos, que pudieran generar un mayor impacto en el territorio: Articulación de SAT municipales, Ordenanzas Municipales y Decretos Microrregionales de gestión integral de riesgos, Estudios sobre estrategias de adaptación al cambio climático en contextos urbanos marginales y periurbanos, coordinación microregional para obras de prevención y mitigación de riesgos entre otros. El Sistema de Alerta Temprana para deslizamientos basado en estudios científicos de alto nivel son un aporte significativo para la institucionalidad del Observatorio Ambiental / Ministerio de Medio Ambiente, que cambiara las perspectiva para la reducción del riesgo por deslizamientos en el país. La donación de la estación telemétrica-pluviométrica para monitoreo de precipitaciones y la red de 6 pluviómetros Hellman para la zona noreste del área metropolitana 10

11 de San Salvador se convierten en elementos claves para mejorar el sistema de alerta institucional y comunitario y por ende mayor esperanza de salvar vidas. A nivel de microproyectos es importante garantizar el impacto con un enfoque de inclusión de las personas con discapacidades, ya que se pueden aprovechar las obras de mejoramiento de instalaciones para albergues temporales con este enfoque. El impacto en la operativización del enfoque de género se vio reducido por la falta de una estrategia explícita de género y desastres desde el diseño del proyecto. Sostenibilidad La sostenibilidad se analizó en relación a los beneficios aportados por el proyecto, los efectos que éste ha creado entre la población beneficiaria y la probabilidad de que estos beneficios positivos se mantengan una vez retirada la cooperación: El proyecto se desarrolló en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres lo que favorece la sostenibilidad de los procesos en los niveles comunitarios, municipales y departamentales en la gestión del conocimiento, adopción de una cultura de prevención y resiliencia ante los desastres. Las autoridades en alianza con las comunidades organizadas y capacitadas le darán sostenimiento a los resultados del proyecto, no solo por cumplir elementos legales sino porque comprenden y aceptan la estrategia de Preparación para una respuesta eficaz y una recuperación efectiva, como uno de los mejores medios para conservar la vida y proteger la continuidad de sus procesos de desarrollo local. Las Comisiones Municipales en cuanto a miembros del sistema, son entes permanentes con presencia en el municipio y las comunidades, lo que les permite dar seguimiento a los resultados del proyecto y adoptar ellos mismos nuevas y mejores estrategias para su desarrollo institucional en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil Sostenibilidad política El proyecto es parte de la agenda política de El Salvador para el desarrollo en el marco de la Ley y Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, así como dentro de las estrategias nacionales y regionales para la reducción de desastres. Sostenibilidad Económica y financiera La capacidad de las Comisiones Municipales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres para dar seguimiento a los resultados del proyecto a nivel comunitario es limitada en relación a recursos humanos y financieros. En forma progresiva, los gobiernos municipales han ido creando unidades especializadas de gestión de riesgos ó incorporado el tema a la unidad de medio ambiente con limitadas partidas presupuestarias. Es importante reconocer, que la capacitación permanente y renovación de equipos, así como continuar formando nuevas comisiones comunales donde se requieran demandan recursos para la fase de preparación.. La DGPC solo asigna un delegado municipal para apoyar la CMPC sin recursos financieros o materiales didácticos para su trabajo. Los costos de operación y mantenimiento de los Centros de Operaciones de Emergencia están asegurados a través de compromisos de los Gobiernos Locales, como presidentes de las Comisiones Municipales de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres de acuerdo a la Ley de Protección Civil. Los gobiernos locales de los municipios beneficiados con el proyecto han adoptado los procesos del DIPECHO VII también dentro de su propia agenda de gestión local de riesgos y medio ambiente e incluso a asignado partidas presupuestarias al eje estratégico de respuesta para 11

12 emergencias. Sostenibilidad técnica La asistencia técnica, capacitaciones y prácticas a desarrolladas por el proyecto han generado una adopción progresiva de funciones y responsabilidades en todos los niveles comunales y municipales trabajados. Especial énfasis se observó en la contribución del proyecto en el desarrollo del rol de facilitador de las autoridades municipales, ya que estas instancias por Ley son las que tienen la responsabilidad en el marco de los lineamientos de protección civil y los propios intereses del desarrollo, el seguimiento y actualización de las organizaciones comunales. Las Comisiones Comunales de Protección Civil, Prevención y Mitigación tendrían mayores oportunidades de sostenibilidad si desde el inicio se relacionaran con sus directivas de desarrollo comunitario. Esto conlleva a un mejor entendimiento de la gestión del riesgo y los desafíos de participación y solidaridad que implican. Así mismo se ha evidenciado, que en contextos urbanos hay menos disposición a la participación y cohesión social para abordajes de preparación y respuesta, por lo que se recomienda introducir charlas de sensibilización al respecto. La participación de mujeres en las CCPC son fundamentales para la sostenibilidad de las mismas, no obstante habrá que vigilar en que medida sus parejas y familias continúan aceptando la participación de ellas. Se recomienda introducir al inicio y durante el proyecto, carlas / dinámicas de sensibilización comunitaria al respecto. Las capacitaciones y materiales de apoyo deben considerar el nivel de analfabetismos e iletracidad de los grupos metas, así como la duración y calidad de las capacitaciones. Es importante, que los facilitadores desarrollen técnicas de medición de asimilación de conocimientos, ya que a los participantes en general, hombres y mujeres, demostraron poca retentiva de lo aprendido. Los equipamientos, que requieran nuevos conocimientos y habilidades como manejo de radio, agua y saneamiento, primeros auxilios entre otros deben ser introducidos al inicio y en varios módulos. Habrá que mejorar también para una mejor sostenibilidad del conocimiento, los perfiles de los participantes, su rol dentro de la comunidad o la CCPC, ya que en las zonas urbanas los desplazamientos a los lugares de trabajo coincidía con los tiempos de las capacitaciones o la flexibilidad del proyecto de aceptar participantes que no estuvieran involucrados en la CCPC. Esto ha implicado, que hoy por hoy el conocimiento está disperso en las comunidades, pero no usándose dentro los puestos / roles correspondientes. Los insumos generados para la construcción del primer Sistema de Alerta Temprana para Deslizamientos en el país, así como los estudios Hidrometeriológicos y Geológicos elaborados en estrecha coordinación con el SNET / Observatorio Ambiental del MARN pasaran a formar parte de las herramientas territoriales de esa institución para mejorar su capacidad de pronostico en la zona, abonar a la construcción del Atlas de Riesgos y eventualmente retomar la experiencia desarrollada con el SAT para deslizamientos para replicarlo en otras zonas del país. En materia de SAT, es importante enlazar los equipos de monitoreo y alerta con las comisiones municipales y en otro nivel dejar clara la transición para los monitores con responsabilidad de lecturas de pluviómetros Hellmann su relación con el Observatorio Ambiental. Se recomienda generar un proceso de transferencia del proyecto a la instancia municipal y comunitaria más que hacer un cierre de proyecto. Esto implicaría, compromisos claros sobre el seguimiento a comisiones comunales, mantenimiento de sistemas de comunicación, desarrollo de simulacros, plan de capacitación / refrescamiento con material de apoyo para comisiones comunales formadas y nuevas. La incorporación de la experiencia DIPECHO VII como tema de discusión en el marco del COAMS podría ser una oportunidad para replicar las experiencias e incorporar las buenas prácticas / lecciones 12

13 aprendidas en otros municipios. La continuidad de la experiencia con la difusión de la PCGIR y los instrumentos de Incidencia Humanitaria requiere de mayores esfuerzos por llevar los temas a instancias de toma de decisiones y debate público, como la DGPC, la Mesa Permanente de Gestión de Riesgos, el COAMS, la OPAMSS 5, COMURES etc. La sostenibilidad de los productos en los Centros Escolares se puede mejorar si se involucran las Comisiones Comunales y Municipales en procesos de intercambios de experiencias con el Centro Escolar. La sostenibilidad de los microproyectos referidos a obras grises, radica en el compromiso comunitario y municipal de darle mantenimiento, por lo que se recomienda establecer claros compromisos al respecto. Los municipios en fase de seguimiento requieren de fortalecimiento en su capacidad de continuar avanzando con los niveles de preparación comunitaria para la sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Incorporación de la perspectiva de género La incorporación de la perspectiva de género a lo largo del proyecto fue solicitada en el marco del proceso de monitoreo de ECHO. Se incluyeron algunas actividades como la señalización de rutas de evacuación en centros escolares, la inclusión de un capítulo en los planes municipales, así como jornadas de sensibilización sobre género y desastres. Estas últimas se realizaron al cierre del proyecto, por lo que su efectividad o impacto no pudieron visualizarse dentro del ciclo del proyecto, se espera la generación de cambios en el futuro. Es importante señalar, que los niveles de participación de las mujeres en los municipios de intervención son significativamente altos en las comisiones comunales de protección civil. Las mujeres participantes en la evaluación señalan de manera unánime, la necesidad de incluir medidas de incentivos para su participación como guarderías y actividades de entretenimiento para los niños durante las jornadas de capacitación y atención de la emergencia, reconocimientos públicos diferenciados entre otros. Sistematización de aprendizajes innovadores En el desarrollo del proyecto se reconocen como aprendizajes innovadores: a.) Modelo de Comisiones Comunales Solidarias entre comunidades que comparten amenazas, zonas seguras y que no fueron beneficiadas por el proyecto; b.) SAT para deslizamientos sustentados en estudios geológicos con factibilidad de réplica a nivel nacional; c.) Articulación de municipios del área metropolitana de San Salvador alrededor del tema de preparación para emergencias y respuesta ante emergencias, que incluyeron simulaciones de SAT con enfoque de región y cuencas compartidas; d.) Municipios de seguimiento para reforzar capacidades instaladas en DIPECHO V y VI a nivel municipal; e. Introducción del tema WASH como estratégico en contextos urbanos de alta vulnerabilidad y exclusión social; y f.) Socialización de un instrumento de política regional en versión popular y avances metodológicos comunitarios en materia de Incidencia Humanitaria. 5 Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador. 13

14 II. Objetivos de la evaluación y descripción del proyecto La evaluación final externa del proyecto se condujo con el objetivo de aportar conclusiones y recomendaciones a nivel estratégico y también a nivel operacional para la estrategia futura de Oxfam -Solidaridad en materia de preparación ante desastres en El Salvador y a nivel urbano con una especial concentración en 5 aspectos claves: 1. La coordinación inter-institucional que ocurrió en la ejecución de dicho proyecto (entre las comunidades y sus municipalidades respectivas, entre la Dirección General de Protección civil y las municipalidades, entre los diferentes representantes de las entidades ministeriales (educación, salud) involucrados en el proyecto) etc); 2. La pertinencia, sostenibilidad e impacto de estrategias de seguimiento del proyecto. 3. La pertinencia de una estrategia de incidencia humanitaria respecto a la difusión y aplicación de políticas de gestión integral de riesgo. Analizar la relevancia y el valor agregado de articular la estrategia con 3 proyectos en países diferentes de la región. 4. Resaltar las especificidades de la gestión de riesgo a nivel urbano: Concretamente que tipo de actividades de gestión de riesgo funcionan de manera optima durante la ejecución de dicho proyecto? Qué tipo de actividades no fueron puesto en marcha pero que podrían ser perfectamente adaptados al tema de la gestión de riesgo a nivel urbano? 5. La relevancia de la intervención en el contexto de las necesidades en gestión de riesgos ante desastres en el contexto del AMSS. Los componentes principales del proyecto fueron: Objetivo Especifico Mejoradas las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador en coordinación con estrategias nacionales y regionales. R.1. Fortalecidas los conocimientos y capacidades para reducir riesgo y responder a desastres en 26 comunidades.local disaster management components R.2. Mejorada la capacidad de planificación de autoridades locales para la gestión de riesgo y preparación para una respuesta ágil y oportuna en caso de emergencias. Institutional Linkages and Advocacy (Institutional strengthening) R.3: Las prioridades de los sistemas nacionales y regionales basadas en la PCGIR son integradas dentro de los mecanismos locales de reducción de riesgos a desastres. Institutional Linkages and Advocacy (Advocacy) R.4. Al menos 15 escuelas aumentan sus capacidades de prevenir y mitiguen las situaciones de riesgo y responder ante eventos adversos. Información, educación y comunicación R.5. Reducida la vulnerabilidad física a través de infraestructura mejorada para la atención a emergencias en 10 comunidades.small-scale infrastructure and services. 14

15 Tabla Nr. 1: Descripción del proyecto ( Objetivos, resultados e indicadores) Objetivo General: Aumentar la resiliencia y reducir las vulnerabilidades de las comunidades locales e instituciones a través del apoyo a estrategias que permiten una mejor preparación, mitigación y respuesta a desastres naturales. Objetivo Especifico Mejoradas las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador en coordinación con estrategias nacionales y regionales. R.1. Fortalecidas los conocimientos y capacidades para reducir riesgo y responder a desastres en 26 comunidades Local disaster management components. R.2. Mejorada la capacidad de planificación de autoridades locales para la gestión de riesgo y preparación para una respuesta ágil y oportuna en caso de emergencias Institutional Linkages and Advocacy (Institutional strengthening OVI 0.1: Sistema de comunicación y coordinación ante emergencias entre las CCPC y CMPC de Apopa, Ciudad Delgado, Tonacatepeque y San Martín operacional ante el mes 13. OVI 0.2: Al menos el 50% de las instituciones que integran las CMPC participan en las simulaciones de los planes de protección civil municipales y muestran un buen conocimiento de los mismos. OVI 0.3: Un sistema de monitoreo y alerta de deslizamientos e inundaciones en 5 municipios articulado con las comunidades y el SNET. OVI 0.4: 16 centros escolares cuentan con planificación de acciones para prevenir y responder ante situaciones de emergencia o desastre. OVI 0.5: Las capacidades y necesidades de mujeres, niños y discapacitados serán tomadas en cuenta en la elaboración de planes y microproyectos. OVI 1.1: 22 Comisiones Comunales de PC constituidas por al menos 30% de mujeres en posiciones de toma de decisión, y reconocidos por el sistema nacional de PC al menos al fin del mes 9 OVI 1.2: 21 CCPC cuentan con su plan de Protección Civil al fin del mes 9, validados como mínimo en el mes 13. OVI 1.3: 75% de protocolos de comunicación y coordinación entre CCPC y CMPC funcionales como mínimo en el mes 11. OVI 1.4: Antes de finalizar el mes 13 de ejecución del proyecto, por lo menos el 75% de los planes de evacuación funcionan correctamente. OVI 1.5: 21 CCPC equipadas para atender una primera emergencia antes de finalizar mes 11. OVI 2.1: 5 COEs operacionales con equipamiento y personal capacitado al fin del mes 11 OVI 2.2: 10 Planes Municipales y distritales de Protección Civil están formulados y actualizados al final del mes 11. OVI 2.3: Sistemas habilitados para monitorear, archivar y diseminar datos sobre inundaciones y deslaves en 5 municipios, con un elemento de alcance comunitario en al menos 4 de ellos por lo menos al final del mes 10. OVI 2.4: 5 CMPC capacitados y equipados para manejo de agua y saneamiento en crisis por lo menos al final del mes 10. R.3: Las prioridades de los sistemas nacionales y regionales basadas en la PCGIR son integradas dentro de los mecanismos locales de reducción de riesgos a desastres Institutional Linkages and Advocacy (Advocacy) (HF1) R.4. Al menos 15 escuelas aumentan sus capacidades de prevenir y mitiguen las situaciones de riesgo y responder ante eventos adversos. Información, educación y comunicación. R.5. Reducida la vulnerabilidad física a través de infraestructura mejorada para la atención a emergencias en 10 comunidades Small-scale infrastructure and services. OV3.1: 26 comunidades y 5 municipalidades identificaron al menos 2 elementos de la PCGIR y desarrollaron una estrategia de incidencia humanitaria para aplicarlas a nivel local al final del mes 15. OV3.2: 5 planes municipales y 21 planes comunales incluyen 2 elementos de aplicación local de la PCGIR. OV3.3: Al final del mes 14 al menos 2 acciones basadas en la estrategia de incidencia humanitaria en RRD elaborada en el proyecto.: campañas, OV3.4: Experiencias urbanas y rurales de municipios resilientes sistematizadas e intercambiadas al nivel regional. OVI 4.1: 16 escuelas cuentan con Plan de Protección escolar validado por lo menos al final del mes 13. OVI 4.2: 16 escuelas cuentan con mínimo 5 brigadas de Protección Escolar capacitadas y validadas por lo menos al final del mes 13. OVI 4.3:16 Comisiones de Protección Escolar funcionan como mínimo al final del mes 13. OVI 4.4: El 60% de alumnos tiene el conocimiento de reaccionar de manera adecuada en una emergencia al final del mes 14. OVI 5.1: 10 Comisiones Comunales han identificado y ejecutado microproyectos de infraestructura o de mitigación con la participación activa de la población al final del proyecto. 15

16 III. Metodologías y técnicas utilizadas El estudio centró su enfoque, en la información proporcionada por la propia población beneficiaria del proyecto, por las instituciones implicadas en la ejecución y por el equipo del proyecto. También se revisaron los informes intermedios, los planes comunales y municipales de las Comisiones Municipales y Comunales formadas en el marco del proyecto, así como todos los materiales científicos y didácticos producidos. La investigación se llevó a cabo con un enfoque participativo y transparente a fin de identificar todos los insumos relevantes sobre procesos y resultados finales de la intervención y que principalmente estuvieran vinculados a cambios en los beneficiarios y actores protagónicos del proyecto en áreas trabajadas por el proyecto. Se aplicó la técnica de la entrevista individual con 17 representantes de las instancias municipales y departamentales vinculadas al proyecto, incluyendo los municipios de seguimiento Ayutuxtepeque, Mejicanos, Cuscatancingo, San Salvador y la Microrregión Mélida Anaya, el municipio de Ilopango (intervención a nivel municipal), grupos focales y encuestas en una población de 87 individuos miembros de las comunidades y representantes de 15 Comisiones Comunales de Protección Civil de 4 municipios Apopa, San Martín, Ciudad Delgado y Tonacatepeque. Así mismo se realizaron 3 entrevistas con Centros Escolares y 6 grupos focales con niños, niñas y adolescentes miembros de las Comisiones de Protección Escolar y por último visitas de observación a 8 Microproyectos de mitigación de riesgos. Es importante señalar, que la muestra planificada era mas grande sin embargo se tuvieron dificultades con las convocatorias en los territorios. Por otro lado se realizaron entrevistas con el equipo técnico del proyecto, representantes de PROCOMES y todas las instituciones involucradas a nivel local, departamental y nacional en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres. Para las encuestas y grupos focales, los investigadores en coordinación con los referentes municipales y el coordinador técnico del proyecto contactaron los líderes y lideresas de las CCPC y miembros de la comunidad, sin privilegiar el hecho de haber recibido directa o indirectamente un beneficio tangible del proyecto. El éxito de las entrevistas y proceso de verificación del impacto de las intervenciones en las comunidades visitadas se facilitó por el grado de organización de la comunidad, la cohesión y el grado de sensibilización logrado por los facilitadores técnicos a lo largo de los 17 meses de intervención. Los instrumentos de recolección de datos permitieron combinar los siguientes objetivos: a. Verificar cumplimiento de los indicadores del proyecto que promovieron cambios en el estándar de conocimientos, actitudes y prácticas, así como el alcance, impacto y sostenibilidad a nivel comunidades y principales instituciones. b. Identificar los comportamientos, actitudes y prácticas que se fortalecieron o se modificaron por medio de la intervención del proyecto. Los instrumentos fueron validados y aprobados antes de su utilización por la Oficial de Ayuda Humanitaria de Oxfam Bélgica en El Salvador. 16

17 III. Análisis de la eficacia del proyecto A fin de facilitar la lectura del alcance del proyecto se ordenaron los indicadores que fijan el nivel de compromiso de las contrapartes, el nivel de alcance, las lecciones aprendidas y respectivas recomendaciones por cada nivel de intervención. 3.1 Consecución de Objetivos y resultados En general se puede afirmar, que los niveles de resiliencia se incrementaron a nivel de las instancias locales que lideran el proceso de preparación y repuesta a desastres, ya que cuentan con nuevos conocimientos, actitudes y prácticas para el manejo de desastres. La reducción de la vulnerabilidad de las comunidades objeto de intervención es evidente y muy positiva, sin embargo la ausencia de estrategias paralelas de gestión de riesgos prospectiva de parte del gobierno municipal e instancias nacionales responsables, podrían intensificar en el corto y mediano plazo la vulnerabilidad de las comunidades en la franja noreste del área Metropolitana de San Salvador, ya que es un territorio en condiciones de exclusión social y expuesto a múltiples amenazas de origen geológico, hidrometeriológico, sísmica y volcánica, además de las construcciones socio ambientales que incrementan el riesgo progresivamente en la zona. El proyecto se desarrolló en coordinación con estrategias nacionales del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación, así como enmarcada en la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgos. La intervención fortaleció significativamente las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador, ya que antes del proyecto los 5 Municipios de intervención integral no contaban con las herramientas fundamentales para hacer frente a una emergencia o desastre en sus territorios. Al cierre del proyecto contamos con estructuras organizativas a nivel comunal y municipal claras de sus roles y responsabilidades dentro del Sistema Nacional de Protección Civil, Prevención y Mitigación de Desastres, que manejan conocimientos y prácticas en las áreas de gestión de riesgos: Identificación participativa de amenazas, vulnerabilidades y capacidades locales; Mapas de riesgo y zonas seguras comunitario y municipal elaborados; Planes de respuesta comunal y municipal; Organización comunal y municipal con conocimientos y prácticas de Sistemas de Alerta Temprana, EDAN, Primeros Auxilios, Primeros Auxilios Psicológicos, Evacuación y Albergue. Equipamiento de primera respuesta; Centros Escolares en zonas de mayor riesgo organizados, capacitados y con prácticas para la protección escolar en emergencias y desastres; Conocimientos para incluir en el desarrollo comunitaria microproyectos de mitigación de riesgos; Población sensibilizada y con conocimientos para la incidencia humanitaria y una clara concepción del derecho a la prevención y la ayuda humanitaria en caso de desastres; Modelos de cooperación y coordinación microregional y dentro de los municipios de intervención de AMSS mejorados e identificadas potenciales de coordinación en SAT. Por lo anterior, 17

18 Objetivo General: Aumentar la resiliencia y reducir las vulnerabilidades de las comunidades locales e instituciones a través del apoyo a estrategias que permiten una mejor preparación, mitigación y respuesta a desastres naturales. Objetivo Especifico Mejoradas las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador en coordinación con estrategias nacionales y regionales. Indicador Nivel de alcance Lecciones aprendidas Recomendaciones OVI 0.1: Sistema de comunicación y coordinación ante emergencias entre las CCPC y CMPC de Apopa, Ciudad Delgado, Tonacatepeque y San Martín operacional ante el mes 13. OVI 0.2: Al menos el 50% de las instituciones que integran las CMPC participan en las simulaciones de los planes de protección civil municipales y muestran un buen conocimiento de los mismos. OVI 0.3: Un sistema de monitoreo y alerta de deslizamientos e inundaciones en 5 municipios articulado con las comunidades y el SNET. El sistema de comunicación y de coordinación entre el nivel municipal y comunal en cada unidad territorial intervenida es un instrumento funcional de las organizaciones impulsadas por el proyecto en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil. El uso de herramientas como el SAT con su red de monitores, protocolos, enlaces de radio y el EDAN han generado una nueva cultura de información y comunicación, que no existía antes del proyecto. El sistema de radio implementado sustentado en una base repetidora donada a la Dirección General de Protección Civil y ubicada en el volcán de San Salvador es funcional con el COE de cada municipio y tiene alcance departamental. Las radios base en cada COE se pueden enlazar con el COE nacional y entre los diez municipios, mientras que los radios de monitores locales tienen alcance hasta el nivel municipal. El nivel organizacional y de gestión en materia protección civil, prevención y mitigación de desastres era nulo o incipiente en los municipios y las comunidades de intervención. El desarrollo conjunto de instrumentos, conocimientos y prácticas de comunicación y coordinación en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil ha incrementado la resiliencia institucional y comunitaria. Cuando los Consejos Municipales están capacitados y sensibilizados previamente sobre el tema y los gobiernos municipales ya cuentan con estructuras organizativas para la gestión del riesgo y medio ambiente hay más factibilidad de sostenibilidad de los procesos. Las simulaciones han consolidado los conocimientos sobre manejo de centros de operaciones y generado nuevas habilidades para el manejo de diferentes contigencias, así como facilitado el reconocimiento de fortalezas y desafíos a superar en el marco de las emergencias. La pertinencia y viabilidad del abordaje es mayor si se consideran criterios que garanticen mayor cohesión entre los municipios y comunidades, como enfoque de cuenca, amenazas comunes y compartidas, microrregiones, impacto de fenómenos de cambio climático etc. Es necesario incorporar al COAAMS y a la Gobernación Departamental al proceso de sensibilización capacitación y seguimiento para garantizar un mayor impacto y sostenibilidad a nivel de la región y /o el intercambio de experiencias. El componente de desarrollo organizacional es la base del funcionamiento de cualquier herramienta para la reducción de riesgos y la respuesta a desastres, por lo que se recomienda incorporar asistencia técnica en esta materia para incrementar el impacto y sostenibilidad de todos los instrumentos y procedimientos. 18

19 Objetivo Especifico Mejoradas las capacidades comunales y municipales para reducir riesgos y responder a desastres en el Área Metropolitana de San Salvador en coordinación con estrategias nacionales y regionales. Continuación Indicador Nivel de alcance Lecciones aprendidas Recomendaciones OVI 0.4: 16 centros escolares cuentan con planificación de acciones para prevenir y responder ante situaciones de emergencia o desastre. OVI 0.5: Las capacidades y necesidades de mujeres, niños y discapacitados serán tomadas en cuenta en la elaboración de planes y microproyectos. Las 10 CMPC fortalecidas cuentan con su plan y participaron en simulaciones con asistencia técnica. Sin embargo el proceso de formulación de los planes no fue sistemático ni generador de capacidades. La atención recibida por parte del consultor no fue igual para los municipios nuevos, ni para los de seguimiento (actualización). Se estima que faltó un marco conceptual para la asistencia técnica brindada y los níveles de participación empoderamiento esperados. El sistema de monitoreo y alerta de deslizamiento e inundaciones quedo formado y articulado a nivel de cada territorio. Los 10 municipios quedaron articulados con la DGPC y se trabajará en el corto plazo la certificación de los enlaces locales con el nuevo Observatorio Ambiental ( SNET), así como el establecimiento de protocolos para la sistematización y envío de datos. El proyecto ha generado una masa crítica significativa de población consciente de la importancia de la alerta temprana, una grupo de red de monitores multiamenazas con conocimientos básicos sobre amenazas y riesgos, umbrales, manejo de radio, protocolo de comunicación y registros, así como las instalaciones de pluviómetros. Los 16 Centros Escolares participaron e procesos de planificación del Plan de Protección Escolar en turnos de mañana y tarde duplicándose en algunos casos la población beneficiaria, no obstante a la fecha de la evaluación no se contaban con los respectivos planes contractuales. Antes del proyecto no existía un sistema de alerta temprana en las comunidades ni una cultura de integración sistemática de la información de amenazas emergencias, por lo que se requiere un abordaje mas sistemático, con mayor calidad de tiempo y de mayor frecuencia de la asistencia técnica en coordinación con el Observatorio Ambiental del MARN (Antes SNET). Todavía es necesario una socialización final del modelo SAT desarrollado a fin de garantizar, que todas las partes visualicen la integralidad del SAT en su territorio. El fortalecimiento de la capacidad de respuesta de los centros escolares se puede potencializar si se vincula más con las dinámicas comunitarias. El trabajo con Centros Escolares requiere tiempo de calidad y no se puede abordar como cualquier componente de proyecto por las propias dinámicas del Ministerio de Educación. El sistema de monitoreo y alerta es un producto social y técnicamente complejo que debe desarrollarse por personal técnico dedicado a este tema durante la duración de la intervención, ya que la sostenibilidad depende de la coherencia social, técnica y organizacional entre los territorios, la municipalidad y el Observatorio Ambiental (Antes SNET). Así mismo se recomienda sistematizar y socializar al final del proceso de diseño y puesta en marca una socialización pública del modelo y sus implicaciones / compromisos dentro del territorio. En enfoque de género y derechos se debe trabajar a lo largo de los procesos de planificación, para que los productos finales sean permeados por los mismos, así como también preveer al inicio del proceso de asistencia técnica las capacitaciones respectivas. En el contexto urbano rural es imprescindible incorporar la temática de adaptación al cambio climático para la reducción del riesgo. Reducir el número de escuelas y seleccionarlas de acuerdos a criterios de sinergias con las comunidades. 19

20 El proyecto logró concientizar a la población y las comisiones sobre necesidad de aplicar un enfoque diferenciado de género en los procesos de preparación para respuesta. Se hicieron talleres sobre género y desastres, algunos microproyectos consideraron necesidades específicas de la tercera edad. No obstante a nivel de Planes Municipales no se logró la inclusión del enfoque de género. Solamente se incluyeron dos artículos no vinculantes con el desafío de la inclusión. El enfoque de derechos en cuanto a atención prioritaria de grupos mas vulnerables también es manejada por las comunidades, así como la necesidad de respetar protocolos / normas durante el manejo de una emergencia. 20

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