COLOMBIA. para la ejecución de Proyectos de Asociación Público-PrivadaPrivada. Diciembre 2010

Transcripción

1 Asociaciones Público Privadas en COLOMBIA Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución de Proyectos de Asociación Público-PrivadaPrivada Diciembre 2010

2 Juan Carlos Echeverry Garzón Ministro de Hacienda y Crédito Público Bruce Mac Master Viceministro General Germán Arce Zapata Director General de Crédito Público y Tesoro Nacional Luz Elena Paternina Mora Subdirectora de Banca de Inversión Jesús Manuel Rodriguez Muñoz Asesor Subdirección de Banca de Inversión Angela María Cáceres Duarte Asesora Subdirección de Banca de Inversión Hernando José Gómez Restrepo Director Departamento Nacional de Planeación Juan Mauricio Ramírez Cortés Subdirector Departamento Nacional de Planeación Jean Philippe Pening Gaviria Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible Ricardo Lara Manzano Coordinador de la Gerencia de Participación Privada María Patricia Sandoval Fernández

3 Asesora Gerencia de Participación Privada TABLA DE CONTENIDO MANUAL DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA PRÓLOGO INTRODUCCIÓN Presentación y alcance Características básicas del Manual Definiciones Bases, lineamentos y pautas para aplicación del Manual Los sectores y proyectos regidos por el Manual MARCO CONCEPTUAL Que es la Asociación Público-Privada (APP) Experiencia internacional Experiencia en Colombia Características de los contratos de concesión en Colombia versus el modelo APP Estructura de la transacción de la Asociación Público Privada Estándares de servicio Marco legal MARCO INSTITUCIONAL Contexto Actores, roles y responsabilidades Entidades ejecutoras Unidad de proyectos de Asociación Público-Privada (UPAPP) Instancias de aprobación... 31

4 4. FASES DE UN PROYECTO APP Introducción Proceso de identificación y preselección de proyectos APP Presentación de antecedentes preliminares Análisis de elegibilidad del proyecto APP Proceso de evaluación y selección de modalidad de contratación Estructuración de la transacción APP Lineamientos específicos para la evaluación y selección de la modalidad de contratación Análisis de la estructuración del proyecto y del estudio del comparador público privado por parte de la UPAPP Proceso de preparación de documentos contractuales, actualización del CPP y definición de requerimientos presupuestales Preparación de documentos contractuales por parte de la Entidad Ejecutora Actualización del CPP Solicitud de aval fiscal del proyecto al CONFIS Declaración de importancia estratégica por parte del CONPES y solicitud de Vigencias Futuras al CONFIS Proceso de Licitación y adjudicación del contrato Proceso de fiscalización y control de proyectos Fiscalización del contrato Modificaciones del contrato Anexo N 1: Criterios y recomendaciones para la fisaclización de un contrato bajo esquema APP... 49

5 PRÓLOGO A través de este medio y de manera oficial se presenta a las entidades públicas nacionales, regionales y locales responsables del desarrollo de proyectos de infraestructura, el nuevo Manual de Procesos y Procedimientos para la ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada elaborado en un esfuerzo conjunto entre la Subdirección de Banca de Inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gerencia de Participación Privada del Departamento Nacional de Planeación a través de una cooperación técnica suscrita con el Banco Interamericano de Desarrollo y con la asesoría estratégica de Partnerships UK 1. Este documento constituye una herramienta valiosa que permitirá contribuir a alcanzar los objetivos planteados en el Documento CONPES N 3615 de 2009, que indica que es necesario explorar alternativas que permitan al Estado encontrar fuentes de recursos complementarias al Presupuesto General de la Nación, dentro de un marco de cooperación entre el Estado y el sector privado, modernizar la infraestructura existente y desarrollar la nueva infraestructura requerida, de manera que las entidades públicas funcionen de forma eficiente y mejoren la prestación de sus servicios a los ciudadanos. Además, este Manual complementa otros esfuerzos realizados por el Gobierno en búsqueda de la transparencia y optimización del gasto público, como lo son la resolución 2080 de 2008, que establece la metodología para el cálculo de tasas de descuento en proyectos de concesión y la metodología de Valoración y Seguimiento de Riesgos para Proyectos de Infraestructura con Participación público privada de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; herramientas que en conjunto facilitarán la ejecución de proyectos mediante esquemas de Asociación Público Privada, en el contexto de una política pública de disciplina fiscal. Finalmente se considera que esta guía es de gran utilidad para conseguir un propósito esencialmente vinculado al desarrollo sostenible del país a través del mejoramiento y mantenimiento de su infraestructura de acuerdo a estándares de servicio óptimos, que representen un compromiso plausible, entre la conveniencia de mejorar de manera sostenida la calidad de servicio a los usuarios y las posibilidades económicas del país. 1 Partnerships UK (PUK) es una división del Tesoro del Reino Unido que tiene la misión de apoyar y coordinar la renovación de infraestructura, servicios públicos de alta calidad y el uso eficiente de bienes públicos a través de asociaciones entre los sectores público y privado. Este mecanismo ha permitido desarrollar en el Reino Unido 900 proyectos, de los cuales 700 ya se encuentran en operación con una inversión de 125 millones de dólares.

6 El Gobierno Nacional considera necesario promover el esquema tanto en el sector público como en el sector privado para que trabajando de manera conjunta bajo un marco cooperativo y transparente se logren desarrollar proyectos de infraestructura que aceleren efectivamente el crecimiento económico de la Nación. De esta manera, se invita a las autoridades y profesionales sectoriales, regionales y locales a conocer esta herramienta que, dentro del marco institucional vigente y aprovechando la experiencia internacional acumulada, se constituye en una oportunidad para la ejecución de proyectos de infraestructura bajo el esquema de Asociación Público Privada. El Presente Manual para la Preparación y Ejecución de Proyectos de Asociación Pública- Privada (APP) se encuentra en su primera versión. Este texto irá modificándose conforme vaya evolucionando el mercado APP en Colombia. Futuras versiones de este Manual indicarán claramente los cambios con respecto a versiones anteriores. Esta publicación recoge los lineamientos y pautas para desarrollar proyectos de infraestructura bajo el esquema de Asociación Público Privada y busca ser una guía orientadora para todos los actores involucrados en el proceso de estructuración, ejecución y fiscalización de los proyectos.

7 1. INTRODUCCIÓN 1.1 Presentación y alcance 2 Durante los últimos años, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) han trabajado en el desarrollo de un marco de referencia para el estudio e implementación de proyectos de infraestructura pública y servicios relacionados que permita que estos proyectos se analicen, evalúen, estructuren y ejecuten de forma homogénea, de acuerdo con un conjunto de normas y procedimientos predeterminados. Como parte de esta iniciativa para el desarrollo de proyectos, se han gestado algunos documentos metodológicos 3 que definen herramientas y criterios técnicos para el estudio de las distintas fases de los mismos. En este contexto, y considerando el surgimiento a nivel internacional de nuevas herramientas que permiten vincular recursos del sector privado al desarrollo de infraestructura pública con base en modalidades de Asociación Público Privada (APP), se considera necesario profundizar en la sistematización del proceso requerido para abordar estos proyectos a lo largo de su ciclo de vida, de modo que los distintos sectores dispongan de herramientas y criterios técnicos para su análisis y evaluación, y puedan ser presentados a las instancias respectivas para la toma de decisiones de cada proyecto. El establecimiento de procesos y procedimientos de gestión en cualquier institución, resulta esencial para un adecuado desarrollo de las diferentes actividades de un proyecto y para la sistematización de éstas en cada fase; por lo cual, deben ser plasmados en manuales prácticos que sirvan como mecanismo de consulta permanente, por parte de todos los actores involucrados. Teniendo en cuenta lo anterior, se ha preparado el presente manual de procesos y procedimientos (MPP), que servirá como guía para que las entidades públicas puedan 2 El Presente Manual de Procesos y Procedimientos (MPP) para la Preparación y Ejecución de Proyectos de Asociación Pública-Privada (APP) se encuentra en su primera versión. Este texto irá modificándose conforme vaya evolucionando el mercado APP en la República de Colombia. Futuras versiones de este Manual indicarán claramente los cambios con respecto a versiones anteriores. Sin perjuicio de lo establecido en el presente Manual, los proyectos que se desarrollen a través de esquemas APP, en todo caso deberán cumplir con los procesos establecidos en el Sistema Unificado de Inversión Pública. 3 Metodología de Valoración y Seguimiento de Riesgos en Proyectos de Infraestructura con participación público privada de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Resolución 2080 Metodología para el cálculo de tasa de descuento en proyectos de concesión vial del 31 de julio 2008.

8 abordar proyectos de infraestructura pública y servicios relacionados a través de esquemas APP. Este Manual se dirige a toda entidad pública nacional, regional o local, que proponga un proyecto a desarrollar en el marco de la Asociación Público-Privada y que requiera de vigencias futuras del presupuesto nacional para su financiación o cofinanciación. El MPP describe las actividades que los ejecutores de proyectos APP deben considerar en el desarrollo de sus diferentes proyectos, con el objetivo de cumplir con todos los requisitos establecidos por el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demás entidades de Gobierno que participan en el desarrollo y aprobación de los proyectos para demostrar que un proyecto, que posee beneficios sociales netos, y demanda recursos de la Nación, puede ser realizado con inversión y gestión privada mediante la modalidad de estructuración APP, generando un valor agregado al Estado. Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación del sector privado, como se resalta en el Documento Conpes 3538 de Agosto de 2008, en donde se concluye que la inversión del sector privado en infraestructura ha contribuido a incrementar la productividad, establecer empresas con solidez financiera, mejorar la gestión de las mismas, promocionar la competencia, aumentar la eficiencia en la construcción, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura, promocionar la inversión extranjera, propiciar programas de democratización de la propiedad accionaria, aumentar la cobertura y calidad de los servicios y adicionalmente, disminuir los recursos transferidos a empresas públicas y/o subsectores de infraestructura, incidiendo de manera positiva en las perspectivas de endeudamiento público y posibilitando el aumento de recursos destinados a otros sectores. El MPP es la guía general de apoyo para las Entidades Ejecutoras involucradas en la identificación, selección, desarrollo, licitación, adjudicación y fiscalización de proyectos de infraestructura y servicios con participación pública-privada. Uno de los aspectos fundamentales que complementa de manera directa este manual es el desarrollo de una herramienta para evaluar el tipo de estructuración más idónea para ejecutar el proyecto; herramienta que se ha denominado Comparador Público - Privado (CPP) 4. El CPP tiene por objetivo guiar y orientar a los especialistas del sector público para evaluar si un proyecto debe estructurarse en la modalidad de Proyecto Público 5 o a través de un esquema APP. 4 Ver Nota Técnica N 2 Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP 5 Para efectos de este Manual, Proyecto Público es aquel que, desde la óptica del presupuesto, genera egresos fiscales durante el periodo de ejecución de la obra.

9 Como resultado de la aplicación de la Metodología del CPP se logra determinar si un proyecto genera mayor Valor por Dinero para la Nación siendo ejecutado bajo esquema APP; por lo tanto ese análisis es el que determina la modalidad de ejecución del proyecto. En síntesis, este manual está orientado a facilitar, ordenar y apoyar la creación de una cartera de proyectos APP que se desarrolle bajo parámetros claros y conocidos por los especialistas del sector público, lo cual permitirá sistematizar la toma de decisión respecto a la conveniencia de incorporar al sector privado en la provisión y gestión de activos y servicios públicos. Esta modalidad de ejecución se traduce en retención y transferencia de riesgos, en derechos y obligaciones para las partes, en mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel del servicio de la infraestructura y/o servicio, incentivos y deducciones, y en general, en el establecimiento de una regulación integral que ajusta los aportes del Gobierno al cumplimiento de estándares de calidad de los servicios contratados e indicadores claves. En el aspecto formal, este manual ha sido organizado en las siguientes cuatro secciones: Sección 1: Corresponde a la presente introducción que incluye algunos aspectos básicos necesarios para el entendimiento del Manual, definiciones de aspectos clave, los sectores económicos y sociales que aborda y una descripción de sus principales características. Sección 2: Corresponde a una presentación de los conceptos de la Asociación Público- Privada, la experiencia internacional y de Colombia al respecto, así como una descripción del marco legal sobre el cual se fundamenta el Manual. Sección 3: Corresponde a una descripción del marco institucional definido para adelantar proyectos APP, identificando los actores que participan y sus roles. Sección 4: Corresponde a la descripción del ciclo institucional con los diferentes procesos y procedimientos que debe seguir cada sector, en el estudio, análisis e implementación de un proyecto de infraestructura pública que se ejecute mediante la modalidad APP. Además el presente manual cuenta con dos notas técnicas que hacen parte integral del documento y que sirven de apoyo a las entidades ejecutoras para profundizar en los análisis previos que deben ser realizados a un proyecto para identificar de manera ex ante la mejor alternativa de ejecución del mismo.

10 1.2 Características básicas del Manual El objetivo general del presente manual es proporcionar a las diferentes entidades públicas una herramienta que contenga los lineamientos básicos que les permita preparar y desarrollar proyectos mediante esquemas de APP, en sus aspectos técnicos, económicos, financieros y fiscales. Adicionalmente, en este manual se definen los roles de cada institución y los procedimientos requeridos en las diferentes fases del ciclo de un proyecto que se desarrolle bajo el esquema APP, teniendo en cuenta el marco legal y la reglamentación vigente. En consecuencia los objetivos específicos de este manual son: Establecer bases, lineamientos y pautas de actuación generales que deben seguir las diferentes entidades Ejecutoras e Instancias de Aprobación, para el desarrollo e implementación de proyectos APP en los sectores asociados al desarrollo de infraestructura y prestación de servicios. Establecer cómo deben ser utilizados e implementados para la ejecución de los proyectos bajo el esquema APP las bases, lineamientos y pautas de actuación generales que deben seguir las diferentes entidades Ejecutoras, e Instancias de Aprobación, antes mencionados. Establecer entre otros, criterios técnicos, legales y financieros que permitan la identificación de proyectos financiados o cofinanciados parcial o totalmente por la Nación 6 que resulten aptos para ser implementados mediante esquemas APP. Establecer lineamientos específicos a través de la herramienta del Comparador Publico Privado, para la evaluación y selección de la modalidad de ejecución de un proyecto, ya sea a través de Proyecto Público o a través de la provisión de la infraestructura y sus servicios asociados por parte de una empresa privada en el largo plazo mediante un esquema APP. Establecer los criterios básicos que se deben considerar en la estructuración de proyectos APP. Recomendar mejores prácticas de fiscalización y control que se deben considerar en la ejecución de los proyectos APP por parte de la entidad ejecutora, en un contexto de regulación por niveles de servicio. 6 Además de proyectos regionales y/o locales que sean cofinanciados por el Gobierno Nacional.

11 1.2.1 Definiciones Para efectos de interpretación del Manual, a los términos que a continuación se relacionan con mayúsculas, y que no corresponden a nombres propios ni a normas legales, se les atribuirá el significado que seguidamente para ellos se indica. Los términos que denoten singular también incluyen el plural y viceversa, salvo que el contexto dicte lo contrario. Adjudicatario: Persona natural o jurídica a la cual se le adjudica la licitación para desarrollar un proyecto bajo la modalidad APP. Una vez firmado el contrato, el Adjudicatario se transforma en Contratista. Asignación de Riesgos: Es el proceso de distribución de los riesgos de un proyecto entre el sector público y el sector privado de acuerdo con la capacidad que tenga cada una de las partes para gestionarlos, controlarlos, administrarlos y mitigarlos, en las distintas fases de un proyecto. Asociación Público Privada (APP): Es un esquema de participación de la inversión y gestión privada en el largo plazo, en el que el sector privado incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, entre otros y se distribuyen riesgos entre el sector público y el sector privado, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar y/o mantener una infraestructura pública y asegurar la provisión de servicios conexos a la misma. La fuente principal de repago de la inversión privada es a través de Vigencias Futuras. Comparador Público Privado (CPP): Metodología cuyo objetivo es comparar los costos de ejecutar un proyecto bajo la modalidad de Proyecto Público contra los costos de ejecutar este mismo proyecto bajo la modalidad APP. El proyecto seguirá la modalidad de ejecución que demuestre mayor Valor por Dinero (VPD ver definición abajo). Esta Metodología se presenta en la Nota Técnica N 2 Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP. CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social. Máxima autoridad nacional de planeación que se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión.

12 CONFIS: Consejo Superior de Política Fiscal. Es un organismo asesor adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de dirigir la Política Fiscal y coordinar el Sistema Presupuestal. Contratista: Entidad responsable de la obra y de sus servicios asociados durante todo el período de duración del proyecto APP, en los términos establecidos en su estructuración y en el contrato, cuyo objeto se encuentre exclusivamente encaminado al desarrollo del proyecto APP. DGCPTN: Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público DGPPN: Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público DNP: Departamento Nacional de Planeación Entidades Ejecutoras: Son entidades del sector público nacional, regional o local, que promueven, desarrollan, licitan y monitorean el desempeño de proyectos APP. En términos generales, estas entidades corresponden a los ministerios o instituciones del sector así como eventualmente instituciones regionales o locales cuando se trate de proyectos subnacionales que requieran de vigencias futuras del presupuesto nacional para su financiación o cofinanciación Instancias de Aprobación: Son organismos asesores del Gobierno Nacional que tienen responsabilidad específica para autorización de compromisos del presupuesto público y para la declaración de importancia estratégica de ciertos proyectos con el fin de autorizar compromisos fiscales futuros asociados a ellos. Metodología General Ajustada (MGA): La Metodología General Ajustada (MGA) tiene como objeto proveer un sistema de información ágil y eficiente en el proceso de identificación, preparación, evaluación y programación de los Proyectos de Inversión. Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP): Es un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto para un período de cuatro años de las principales prioridades sectoriales y los niveles máximos de gasto, distribuidos por sectores y componentes de gasto del presupuesto general de la Nación, a través del cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de política y disciplinadas por una restricción de recurso de mediano plazo. El MGMP es un ejercicio que i) comprende la totalidad del gasto (inversión, funcionamiento y servicio de la deuda) y articula a las prioridades de política; ii) se desarrolla como parte del proceso de programación presupuestal anual; y iii) se renueva cada año, de tal modo que no se

13 agota en el tiempo sino que se actualiza de acuerdo con el desarrollo de la economía y la revisión de las políticas de gobierno. Pliegos de Licitación: Documento donde se cumplirán y establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable. Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán impulso oficioso a las actuaciones. 7 Presupuesto General de la Nación - PGN: 8 Es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país. Este presupuesto se instrumenta anualmente a través de ley e incluye el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos. (Decreto ) Proyecto Público o Proyecto Público de Referencia: Para efectos de este Manual, es aquel que, desde la óptica del presupuesto, genera egresos fiscales durante el periodo de construcción de la obra y la operación y el mantenimiento se encuentran a cargo del Estado. Sistema Unificado de Inversión Pública - SUIP: Es el sistema de información que soporta el ciclo de vida de los proyectos de inversión del nivel nacional, desde la formulación hasta el seguimiento, pasando por la programación presupuestal y ejecución. Unidad de Proyectos de Asociación Público Privada (UPAPP): Es un comité intersectorial conformado por un representante permanente del MHCP y un representante permanente del DNP, el cual a través de su secretaría técnica tiene como función principal la evaluación, seguimiento y entrega de conceptos de proyectos que se ejecuten bajo esquemas APP. Usuario: Persona, agente u organización que hace uso de un proyecto de infraestructura pública y sus servicios relacionados. Valor por Dinero (VPD): Es el resultado de la comparación del valor presente de los costos de desarrollar un proyecto bajo el esquema de proyecto público, al que se 7 Articulo 25 Ley 80 de Tomado del libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Nacional y del Decreto 111 de 1996.

14 denomina también Proyecto Público de Referencia (PPR) (incluye los costos de operación y mantenimiento en que incurre la entidad pública), con el valor presente de los costos teóricos netos del mismo proyecto desarrollado bajo un esquema APP. Se dice que un proyecto estructurado como APP representa mayor VPD si sus beneficios son mayores que si se hubiera estructurado como proyecto público, teniendo en cuenta el costo ajustado por riesgos de ambas modalidades. Vigencias Futuras Ordinarias: Son autorizaciones para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias siguientes, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Vigencias Futuras Excepcionales: Son autorizaciones para la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias siguientes, sin que exista apropiación en la vigencia en la cual se autorizan Bases, lineamentos y pautas para aplicación del Manual Los lineamientos generales que se deben tener en consideración para la aplicación de este manual de procesos y procedimientos son los indicados a continuación, los cuales se detallan en los capítulos siguientes. a) Los proyectos a los que se aplica este manual pertenecen a los sectores indicados en el punto 1.3, entre otros, y deben cumplir con los requisitos indicados en el siguiente cuadro: Cuadro N 1-1 Requisitos de proyectos a los que se aplica el Manual Requisito Descripción Necesidad de Vigencias Futuras Deben requerir aportes del Presupuesto General de la Nación a través de Vigencias Futuras que excedan el Marco Gasto de Mediano Plazo. Provisión del servicio por el sector Se espera que la provisión y mantenimiento privado del activo objeto del proyecto, así como la explotación parcial o total de sus servicios asociados, la realice una empresa privada de propósito exclusivo que para efectos de este manual se denominará Contratista. Monto mínimo de inversión El monto mínimo de inversión del proyecto o programa deberá ser superior a USD 20 millones.

15 b) Los principales actores públicos que participan en las distintas etapas del proyecto APP son: Cuadro N 1-2 Actores públicos que participan en proyectos APP Actor Descripción Entidades Ejecutoras Son aquellas que buscan desarrollar proyectos de infraestructura y servicios relacionados en los sectores indicados en el punto 1.3 entre otros. Unidad APP Tiene la responsabilidad de emitir conceptos técnicos previos y recomendaciones sobre la viabilidad de impulsar un proyecto a través de esquemas APP, para ser sometidos posteriormente a las instancias de Aprobación. Tiene la misión de verificar que los proyectos que desarrollen las Entidades Ejecutoras cumplan con las pautas y metodologías que se establecen en este manual y en sus Notas Técnicas. Instancias de Aprobación Tienen la responsabilidad de evaluar, conceptuar y autorizar, en los casos pertinentes, el compromiso de recursos con cargo al PGN que surge del desarrollo de un proyecto; y de declarar su importancia estratégica. Estos organismos en general son el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). c) Procesos generales que subyacen en el Manual Además de cumplir con los requerimientos para el registro de los proyectos en el SUIP, la Entidad Ejecutora tiene la responsabilidad de realizar los estudios requeridos en virtud del presente Manual, los cuales deben ser sometidos a consideración de la UPAPP. En el esquema siguiente se presenta, a manera de resumen, los procesos generales que subyacen en el análisis de viabilidad de un proyecto de Asociación Público Privada. El detalle de estos procesos y los actores involucrados en cada uno de ellos se presenta en capítulo 4 del presente Manual.

16 Gráfico No 1: Fases de implementación y evaluación de un proyecto APP Análisis estratégico, económico, comercial, financiero y de gestión FASE I Identificación y Preselección FASE II Estructuración / Modalidad de Contratación FASE III Doc. contractuales y requerimientos presupuestales FASE IV Licitación y adjudicación FASE V Seguimiento Presentación de antecedentes preliminares incluyendo evaluación socio económica. Índice de elegibilidad análisis m ulticriterio Estructuració n d el proy ecto (Técnic o, Financiero, Ries gos) Análisis del Comparador Público Privado CPP: Valor por dinero Prep aración de Doc. Contractua les (p liego y contrato) Actualización del CP P Solicitudes a las instancias de aprobación (Aval fiscal, Declaración d e Im portan cia Estratégica y Vigen cias Futuras) Proc eso licitatorio Fiscalización del contrato 1.3 Los sectores y proyectos regidos por el Manual Los sectores de infraestructura y servicios elegibles para ser regidos por el presente manual se pueden clasificar en dos grandes áreas de acuerdo con lo indicado en la siguiente figura: Figura N 1-1 Sectores regidos por el manual APP Infraestructura y Servicios Productiva Social La infraestructura productiva, está conformada por todas aquellas obras físicas que permiten elevar los niveles de producción y eficiencia de los sectores que componen la oferta productiva de un país y que contribuyen al crecimiento de la economía. Entre otros, hacen parte de la infraestructura productiva los siguientes sectores y proyectos: Sector Sanitario (Sistemas de Agua Potable, Saneamiento y Alcantarillados, Plantas de Tratamiento de Agua y Alcantarillado, entre otros.)

17 Sector Hidráulico (Embalses, Sistemas de Aguas Lluvias, Riego, Defensas Fluviales, entre otros.) Sector Energía (Sistemas de Generación, Sistemas de Transmisión, Sistemas de Electrificación Urbana y Rural, entre otros.) Sector Transporte (Puertos, Aeropuertos, Vías, Movilidad Urbana e Interurbana, Ferrocarriles, Logística, entre otros.) Sector Comunicaciones y Tecnología de la Información (Telecomunicaciones Sociales, Satélites, entre otros.) La infraestructura social por su parte, está conformada por las obras y servicios relacionados que permiten incrementar el capital social de una comunidad y su posibilidad de acceder a mayores servicios y/o de mejor calidad. Entre otros, hacen parte de la infraestructura social los siguientes sectores y proyectos: Sector Educacional (Establecimientos Educacionales, Pre-escolar, Básico y Medio, Establecimientos e Institutos de Educación Superior, entre otros.) Sector Salud (Hospitales, Centros de salud primaria, entre otros.) Sector Defensa y Penitenciario (Cárceles, Centros de Detención Preventiva y otros) Sector de Edificación Pública (Edificación de oficinas públicas y del Poder Judicial, entre otros.) Sector Deportivo y Cultural (Recintos Deportivos, Artísticos y Culturales y otros.) Sector Ambiental (Áreas Naturales Protegidas y otros.)

18 2. MARCO CONCEPTUAL 2.1 Que es la Asociación Público-Privada (APP) De acuerdo con el Documento CONPES 3615 de , la APP es una tipología general de relación público privada materializada en un contrato entre una organización pública y una compañía privada para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados en un contexto de largo plazo, financiados parcial o totalmente con pagos por resultados diferidos en el tiempo por parte del Estado. Dicha asociación se traduce en retención y transferencia de riesgos, en derechos y obligaciones para las partes, en mecanismos de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio, incentivos y deducciones, y en general, en el establecimiento de una regulación integral de los estándares de calidad de los servicios contratados e indicadores claves de cumplimiento. Bajo un esquema APP el sector privado puede diseñar, construir o re-construir, financiar, la infraestructura necesaria (establecimientos educacionales, hospitales, cárceles, entre otros) para la provisión de un servicio público y encargarse de proveer todos los servicios asociados a la gestión y mantenimiento de dicha infraestructura durante la duración del contrato, que por naturaleza es de largo plazo. Por su parte, el sector público retiene la responsabilidad de proveer el servicio (educación, salud, custodia, entre otros) y pagar al sector privado por la prestación de todos los servicios relacionados con la operación y el mantenimiento de la infraestructura (no sólo por la construcción de la misma), siempre y cuando la calidad del servicio cumpla con los requisitos pactados. En resumen, los esquemas APP corresponden a asociaciones de largo plazo entre un concedente público y una empresa privada, cuyas principales características son las siguientes: a) El sector privado se encarga del financiamiento, diseño, construcción o rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura pública así como de la operación de los servicios contratados (por ejemplo servicios de limpieza y recepción). b) El sector público continua a cargo de la provisión de servicios públicos y repaga total o parcialmente con presupuesto público diferido en el tiempo todos los costos relativos al financiamiento, diseño, construcción o rehabilitación, operación y mantenimiento de la infraestructura pública llevada a cabo por el sector privado 9 CONPES 3615 de 28 de Septiembre de 2009: Iniciativa para la Modernización de Activos Fijos Públicos

19 incluida la rentabilidad esperada del privado por la ejecución de las obras y la prestación del servicio. c) El sector público paga al sector privado por resultados, es decir, en función de la disponibilidad de la infraestructura y desempeño de servicio contratado (por ejemplo niveles de servicio en limpieza, recepción, restauración, condiciones de una vía, entre otras variables). d) Asignación de riesgos a la parte, sector público o privado, que tenga la capacidad de gestionar, controlar, administrar y mitigar de forma más eficiente el riesgo en cuestión. En principio, el sector público transfiere al sector privado todos los riesgos relacionados a la financiación, diseño, construcción o rehabilitación, operación y mantenimiento de la infraestructura pública, en algunos casos resultará más conveniente para el proyecto compartir el riesgo entre público y privado. e) Gestión privada de largo plazo para la operación de los servicios involucrados y para el mantenimiento de la infraestructura. 2.2 Experiencia Internacional La mayor experiencia internacional en esquemas APP se encuentra en la Unión Europea, donde en los últimos 15 años se han firmado más de mil contratos de este tipo que representan una inversión cercana a los 200 mil millones de euros en sectores como educación, salud, defensa, justicia y transporte a través de las diferentes modalidades de APP. Dentro de esta experiencia, el modelo más avanzado es el que se ha desarrollado en el Reino Unido, denominado Private Finance Initiative (PFI), que representa cerca del 58% del total de la inversión materializada en este tipo de contratos. En España, una reciente ley de contratos del sector público (Ley 30/2007 del 30 de octubre 2007), está permitiendo el desarrollo de los proyectos de colaboración público-privado (PPP/PFI), particularmente en áreas sociales. En Norteamérica, Oceanía, Canadá y Australia han creado a nivel de provincias marcos de regulación e instituciones para promover este tipo de contratos. En Asia, Corea tiene el liderazgo con más de 450 contratos desarrollados a través de esquemas APP. En América Latina, los proyectos que se ejecutan bajo esquemas de Asociación Público- Privada se denominan mayoritariamente contratos de concesión, ya sea que éstos involucran o no aportes públicos para su financiamiento. Sin embargo, en los últimos años se está intentando en algunos países diferenciar el concepto de APP del concepto de Concesión, contextualizando el concepto APP a aquellas modalidades de asociación con el sector privado que involucran, además de la gestión privada, compromisos presupuestarios futuros del sector público ya sea parciales o totales para la gestión y el financiamiento de un proyecto, asociados al cumplimiento de un nivel de servicio. En esta línea han avanzado Brasil, México y Perú, que han optado por el término concesión,

20 preferentemente para aquellas modalidades de contratación de obras públicas que son financiadas íntegramente por sus usuarios, sin comprometer presupuesto público. En Chile, independientemente si el proyecto es financiado por los usuarios o por el Estado, se utiliza indistintamente el término concesión. El concepto de Asociación Público Privada en el sentido estricto no ha sido aún incorporado. 2.3 Experiencia en Colombia La vinculación de capital privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura pública es un tema ampliamente conocido y explorado en Colombia. La Constitución Política promulgada en 1991 abrió nuevos espacios para la participación privada en proyectos de infraestructura y servicios públicos, lo cual detonó la expedición de un número importante de leyes y decretos que dieron vida y regulación a diversos esquemas de participación entre el sector público y privado. 10 En efecto, a partir de la promulgación de estos cuerpos legales se dio inicio, a principio de los 90, al proceso de atracción de participación privada con la liquidación de entidades públicas y la privatización de parte de la banca y de las empresas industriales y comerciales del Estado. Además se dio inicio a la participación del sector privado en la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública de transporte, mediante la adjudicación de concesiones viales, aeroportuarias, portuarias y férreas; así mismo, en materia de telecomunicaciones, se avanzó en desarrollo del servicio de telefonía móvil celular, la apertura del mercado de larga distancia a nuevos operadores y una mejor oferta de televisión a través de la concesión de los canales nacionales; mientras que en el sector de energía, a través de la venta de activos en el sector y la entrada de operadores privados se ha hecho posible la mejora en la prestación de los servicios y el aseguramiento de la oferta en el largo plazo. Estos esquemas de participación privada en proyectos de infraestructura y servicios públicos han sido utilizados para desarrollar proyectos que no hubieran podido ejecutarse bajo el esquema de inversión pública, dadas las restricciones fiscales existentes. Lo importante es destacar que el marco legal vigente en Colombia permite ejecutar y regula los esquemas de Asociación Público-Privada que reciben el nombre genérico de APP o de PPP (por sus siglas en inglés Public Private Partnerships) en otros países. El Documento CONPES 3615 (Iniciativa para la Modernización y Gestión de Activos Fijos Públicos) establece que la experiencia adquirida en materia de atracción de participación 10 Las leyes y decretos que permiten la Asociación Público Privada en Colombia se presentan en Anexo N 1.

21 privada en diferentes sectores de infraestructura pública y en la construcción, operación y mantenimiento de la misma es de gran importancia para el montaje de proyectos tendientes al desarrollo y/o modernización de infraestructura pública en donde aún la participación del sector privado es escasa (educación, salud, justicia, defensa, edificaciones públicas, entre otros). Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación del sector privado, como se resalta en el CONPES , en donde se concluye que la inversión del sector privado en infraestructura ha contribuido a incrementar la productividad, establecer empresas con solidez financiera, mejorar la gestión de las mismas, promocionar la competencia, aumentar la eficiencia en la construcción, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura, promocionar la inversión extranjera, propiciar programas de democratización de la propiedad accionaria, aumentar la cobertura y calidad de los servicios y adicionalmente, disminuir los recursos transferidos a empresas públicas y/o subsectores de infraestructura, incidiendo de manera positiva en las perspectivas de endeudamiento público y posibilitando el aumento de recursos destinados a otros sectores. No obstante los resultados alcanzados en los sectores indicados, el Gobierno es consciente de la necesidad imperiosa de extender los beneficios de la participación del sector privado a los demás sectores en donde el Estado es partícipe y presta un servicio a los ciudadanos. En este contexto, el Gobierno Nacional, con el apoyo de la banca multilateral, está impulsando alternativas para el desarrollo de esquemas que permitan atraer inversión privada para la construcción, operación y/o modernización de infraestructura pública en los sectores indicados en el punto 1.3 entre otros, en donde aún la participación del sector privado es escasa. 2.4 Características de los contratos de Concesión en Colombia versus el modelo APP Para Colombia tradicionalmente la principal modalidad de participación privada en infraestructura ha sido el contrato de concesión. El esquema APP objeto del presente Manual, a diferencia del contrato de concesión estándar, hace mayor énfasis en una modalidad de estructuración del proyecto en la cual 11 Autorización de la Nación para contratar un empréstito externo con el banco Interamericano de Desarrollo hasta por USD destinados a financiar el programa de apoyo al proceso de participación privada y concesión en infraestructura - tercera fase, aprobado el 11 de agosto del 2008.

22 toma relevancia la prestación de un servicio acorde con estándares predefinidos que buscan mejorar la calidad de los servicios prestados a los usuarios. En el cuadro siguiente se muestran las principales diferencias que generalmente existen entre un proyecto de concesión estándar y un modelo de proyecto APP. Cuadro N 2-1 Comparación entre proyecto de Concesión y Proyecto APP Aspecto Concesión APP A través del cobro a los usuarios y eventualmente a través de pagos diferidos del presupuesto público. Fuente de repago de la inversión A través de pagos diferidos provenientes del presupuesto público. Eventualmente a través del cobro a los usuarios, y/o a través de desarrollo de negocios conexos a la prestación del servicio público. Variables de adjudicación Cobro por uso del servicio; Ingreso esperado; plazo, entre otras. Flujos de pagos solicitados a la Entidad Ejecutora y condiciones del nivel de servicio entre otras. Plazo del contrato Entre 20 y 30 años Entre 20 y 30 años Tarifas Pagos de la Entidad Ejecutora Estructura tarifaria definida en el contrato. Nivel tarifario definido en la licitación. En aquellos proyectos que no son autofinanciables con la tarifa que pagan los usuarios, se establecen pagos del Concedente, los cuales se realizan con periodicidad semestral o anual. Generalmente no hay tarifa a los usuarios. Eventualmente en el caso de cobro a usuarios, la estructura tarifaría estará definida en el contrato. La Entidad Ejecutora realiza, a partir de la puesta en servicio del activo, pagos trimestrales o semestrales durante el periodo de explotación del activo, que son predefinidos en la licitación. Estos pagos pueden ser: Pagos por disponibilidad, que son generalmente fijos y pueden estar sujetos a deducciones, o Pagos por el uso, que son pagos variables en función de la cantidad de servicios prestados. Distribución principales Riesgos de Riesgo Predial lo asume el Concedente Riesgo Predial lo asume el concedente Riesgo de Construcción lo asume el Concesionario Riesgo de Construcción lo asume el Concesionario Riesgo de demanda lo asume el Concesionario o es compartido. Generalmente no hay riesgo de demanda ya que el pago principal es realizado por la Entidad

23 Aspecto Concesión APP Ejecutora sujeto solo al cumplimiento de estándares de servicio. Regulación durante la etapa de Operación Riesgo de incumplimiento de niveles de servicios no es considerado de manera prioritaria en la regulación del contrato. Los requerimientos técnicos solicitados en el contrato durante la etapa de explotación de la concesión corresponden básicamente a requerimientos de conservación de la infraestructura y de explotación de los servicios relacionados, los cuales son regulados con base en programas de conservación cuyo incumplimiento es sancionado con penalidades. Riesgo de incumplimiento de niveles de servicios es fundamental y prioritario en la regulación del contrato. Los requerimientos técnicos solicitados en el contrato durante la etapa de explotación corresponden a requerimientos de nivel de servicio con base en especificaciones de servicio e indicadores claves de cumplimiento. 2.5 Estructura de la transacción de la Asociación Público Privada Para el desarrollo de un esquema de Asociación Público-Privada es importante entender la estructura de la transacción y su relación con el mercado de capitales. En particular, la estructura típica consiste en una asociación de largo plazo entre una sociedad privada de propósito especial (SPE), o Contratista, la cual provee los bienes públicos y sus servicios relacionados, y de otro lado, la Entidad Ejecutora, institución que representa el sector público y que es la responsable final de la provisión del servicio público que se estructure frente al consumidor público, la cual, con cargo a su presupuesto, realiza los pagos por la infraestructura, equipamiento y servicios prestados por el Contratista. Estos pagos, pueden eventualmente ser complementados con pagos de los usuarios a través de una tarifa. Los beneficios de desarrollar proyectos bajo el esquema APP se presentan en el siguiente cuadro:

24 Cuadro N 2-2 Beneficios del desarrollo de proyectos bajo esquemas APP Aspecto Eficiencia en el proceso Beneficio Eficiencia en procesos de licitación y provisión de infraestructura pública de largo plazo, con un enfoque basado en el concepto de servicio en términos de desempeño y no de especificaciones físicas de los activos o de la infraestructura. Optimización de gestión de riesgo Optimización del gasto público Innovación Optimización de plazos Incentivos alineados Calidad de los servicios en el tiempo Optimización de la transferencia y distribución de riesgos entre los sectores público y privado a la parte que se encuentre en mejor capacidad de gestionar, controlar, administrar y mitigar cada riesgo. Oportunidad de obtener un mejor valor por dinero en el gasto público, debido al pago asociado a niveles de servicio. Movilización de inversión, y capacidad de innovación y gestión de activos fijos públicos por parte del sector privado Reducción o eliminación de retrasos, costos suplementarios y renegociaciones, gracias la coincidencia de pagos con la entrega de la infraestructura y comienzo de operaciones al momento acordado. Alineamiento de incentivos en las distintas fases de un proyecto (diseño, construcción, operación y mantenimiento) gracias a la obligación que se imparte al sector privado en términos de prestar los servicios bajo estándares de calidad, lo que a su vez conlleva a una reducción y control de costos de mantenimiento en el largo plazo. Modernización de los servicios prestados a los ciudadanos, y mantenimiento de su calidad en el tiempo, lo cual se traduce en un incremento de la satisfacción de los usuarios. En términos más desagregados, la Figura N 2-1 muestra la estructura de una transacción APP adaptada a Colombia.

25 Figura N 2-1 Estructura de una transacción APP En la transacción emergen diferentes tipos de agentes; en primer lugar participa la Entidad Ejecutora, constituida por el ministerio del sector o la entidad sectorial responsable y promotora del proyecto que se va a desarrollar, quien se encarga de estructurar el proyecto, convocar a la licitación, firmar y fiscalizar el contrato, entre otras actividades. El Contratista firma un contrato con el constructor de la infraestructura y eventualmente puede firmar un segundo contrato con la empresa encargada de operar los servicios y el mantenimiento de los activos, en caso que sea distinta a la empresa constructora. Adicionalmente están los acreedores, quienes proveen el financiamiento del componente de deuda para el desarrollo de la infraestructura, además de los inversionistas, que aportan capital de riesgo. Los acreedores tienen el rol de ser un tercer actor que evalúa la factibilidad y capacidad del proyecto de cumplir con sus compromisos. Si esta evaluación es positiva el proyecto puede contar con financiamiento. La sociedad fiduciaria tiene como rol la administración y pago de los recursos del proyecto, que facilita el financiamiento y permite mayor transparencia en las cuentas del

26 proyecto, asegurando el manejo de recursos acorde con lo establecido en el contrato de concesión. En el proceso de fiscalización del contrato interviene la Entidad Ejecutora y/o organismo específico de regulación, quienes apoyados en la interventoría externa se encargaran de velar por el cumplimiento de las obligaciones que emanan del esquema APP y que se preocupa de la calidad del servicio, el cumplimiento de las normas técnicas y por la regulación económica del contrato. El Project Financing 12, es una alternativa para el financiamiento de proyectos cuyo objetivo es obtener deuda de largo plazo a través de ingeniería financiera en la cual los préstamos o deudas obtenidas del mercado de capitales son garantizados, de manera directa y en primer lugar, por los flujos de caja generados por el proyecto (para los casos que compete este manual incluyen las vigencias futuras comprometidas por el Estado). El financiamiento del proyecto establece una estructura de pagos en función de la prioridad establecida en cada contrato de la transacción. En un modelo de transacción basado en Project Financing la preferencia de los pagos que se reciben por parte de la Entidad Ejecutora generalmente se deriva prioritariamente a los siguientes conceptos, ordenados según preferencia de pago: Costos operativos del proyecto Costos generales del Contratista Impuestos Intereses Principal de la deuda Dividendos para accionistas / inversionistas Para los proyectos que trata este manual, la fuente de repago de la inversión proviene principalmente del presupuesto público y en ocasiones, y en menor medida, del pago directo de los usuarios. Los pagos del presupuesto público pueden ser fijos o variables, en función de la cantidad de servicio demandado. 13. Además los pagos públicos varían en función del nivel de servicio prestado por el Contratista, dando así un importante incentivo al Contratista para completar los proyectos en el tiempo y presupuesto acordado y bajo los estándares requeridos contractualmente. Esto a su vez implica que los 12 Project Finance es un método de financiamiento que permite que un determinado proyecto de inversión, dadas sus posibilidades de generar flujos de caja razonablemente predecibles y sostenibles, junto a la calidad de sus propios activos, puede ser financiado individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto, sin recurso pleno a los socios promotores y empleando el mayor apalancamiento posible. Es decir que los bancos y proveedores de equity basarán su decisión de prestar dinero en el flujo de caja generado por el proyecto, sin poder exigir pago alguno de los accionistas de la compañías encargadas de llevar a cabo el proyecto (es decir non recourse) 13 Un pago es fijo cuando no tiene relación directa con el número se usuarios atendidos y variable en caso contrario.