La ilusión del buen gobierno

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5 La ilusión del buen gobierno Sociedad civil, democracia y desarrollo humano en América Latina Manuel Ernesto Bernales Alvarado y Víctor Flores García COMPILADORES

6 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO La ilusión del buen gobierno. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores García, Víctor, Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004 Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presente publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronteras o límites. Ilustración de tapa: La recolección de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asunción, Paraguay, 1948), tomado de Iberoamérica pinta. UNESCO-FCE. México, 1997 Diseño: Stella Fernández Edición de texto: Jorge Barreiro Impresión y encuadernación: mastergraf srl Gral. Pagola CP Tel * Montevideo - Uruguay Depósito Legal Comisión del Papel Edición amparada al Decreto 218/96 DERECHOS RESERVADOS Queda prohibida cualquier forma de reproducción, transmisión o archivo en sistemas recuperables, sea para uso privado o público por medios mecánicos, electrónicos, fotocopiadoras, grabaciones o cualquier otro, total o parcial, del presente ejemplar, con o sin finalidad de lucro, sin la autorización expresa del editor de la UNESCO. ISBN

7 MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo Indice Prólogo Manuel Ernesto Bernales Alvarado... 9 Introducción Víctor Flores García PRIMERA PARTE I. Diez falacias sobre problemas sociales de América Latina BERNARDO KLIKSBERG II. Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad JOAN PRATS CATALÁ III. Globalifóbicos contra globalitarios en América latina ANDRÉS SERBIN SEGUNDA PARTE IV. La decepción democrática: expectativas y desilusiones RUBÉN AGUILAR VALENZUELA V. Dialéctica entre la esperanza y el desencanto democráticos RODRIGO PÁEZ MONTALBÁN VI. La tentación autoritaria SANDRA WEISS VII. Filosofar para la liberación: quehacer intelectual y resistencia HORACIO CERUTTI GULDBERG VIII. El eterno sueño democrático VÍCTOR FLORES GARCÍA

8 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 8

9 MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo Prólogo MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO* I lusión: «Concepto, imagen o representación sin verdadera realidad, sugeridos por la imaginación o causados por el engaño de los sentidos. Esperanza cuyo cumplimiento parece especialmente atractivo. Viva complacencia en una persona, cosa, tarea, etc. Retórica: Ironía viva y picante». Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española. XXI Edición. Madrid «Origínase en gran parte el desprecio con que la justicia es tratada en aquellos países, de la extraviada conducta de los que gobiernan, porque si el público observa en ellos un genio ambicioso y amigo de enriquecerse con perjuicio de todos, unas costumbres viciosas que, por ser él quien las había de corregir en los demás, causan mayor escándalo, y una dirección pervertida y abandonada al imperio de sus pasiones y de la parcialidad qué mucho será que los particulares hagan poco aprecio, o ninguno, de su autoridad, y que miren la justicia como cosa irrisible e ideal, pero que nunca llega a tener uso en la práctica de la república? Por esto será justo no atribuir toda la culpa a los moradores de aquellos países, sino partirla entre éstos y los jueces, como que ellos fomentan y dan aliento a los otros para que se hagan despreciables las órdenes, para que los preceptos no se veneren, y para *Especialista de Programa del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en la Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe en Montevideo; politólogo y administrador público; dedicado a temas de relaciones internacionales, inteligencia y planeamiento estratégico. Sus opiniones no representan a la UNESCO ni la comprometen, son de su exclusiva responsabilidad. La misma norma es válida para quienes escriben en este libro. 9

10 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO que aquellos pueblos sean monstruos sin cabeza y sin gobierno». Jorge Juan y Antonio de Ulloa: Noticias secretas de América (Manuscrito 1749). Edición de Luis Ramos Gómez. Colección Crónicas de América 63. Primera edición Mayo p Buen Gobierno: No son escasas las definiciones o proposiciones sobre lo que es un buen gobierno; para muestra, las que difunden el Banco Mundial y programas internacionales académico-políticos sobre gobernabilidad. La preocupación se remonta a nuestros primeros años de vida independiente. Cito una carta del Libertador Simón Bolívar del 27 de abril de 1829 que el destinatario, el agente inglés de apellido Campbell, transcribió a su Gobierno en despacho del 4 de junio del mismo año: Creo que sin mucha exageración éste puede ser llamado el hemisferio de la anarquía (...) No dudo que semejante cúmulo de desórdenes contribuya a abrir los ojos de los ilusos y dé ocasión de ver claro a nuestros amigos de Europa, convenciéndolos al mismo tiempo de que mi conducta y principios son demasiado moderados para gobernar este país (Bolívar. Prólogo de Manuel Trujillo. Biblioteca Ayacucho. Venezuela ). Desde la perspectiva del trabajo de la UNESCO, debo relatar la historia detrás de este libro que hemos compilado junto con Víctor Flores García, experimentado comunicólogo y periodista formado en el pensamiento crítico de la reflexión filosófica latinoamericana. Estimo oportuno además ofrecer alguna información sobre los empeños de nuestro organismo internacional y sus contribuciones mediante el Sector de Programa Ciencias Sociales y Humanas, a partir de la vivencia del trabajo en la UNESCO-Montevideo. En se previó publicar un libro que recogiera las coordenadas del debate del único seminario internacional latinoamericano y caribeño sobre «ONGs, gobernancia y desarrollo» del Programa Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST por su sigla en inglés) realizado en Montevideo el 26 y 27 de noviembre de 2001, como parte sustantiva, en aquel momento, del trabajo del Comité Nacional 10

11 MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo de Enlace del Uruguay del MOST y de sus responsables en París. (www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia) En la Fase I del Programa MOST ( ) se previeron actividades sobre el tema gobernanza, desarrollo y sociedad civil; el Seminario citado fue una de las cuatro acciones previstas en 2001, antes de una conferencia mundial que pusiese en diálogo sus respectivos resultados para contribuir a una estrategia para la superación de la pobreza, en alianza con instituciones académicas y de interés público, estatales y no gubernamentales, en particular con el Programa de Investigación Comparativa sobre Pobreza (CROP, en inglés,www.crop.org). En la página electrónica se puede apreciar parte de la documentación de la UNESCO, incluidas las ediciones en imprenta, pocas en español, otras menos en portugués, la mayoría en inglés y francés. En el siguiente lugar (www.unesco.org.uy/shs/index.html) se puede consultar la ubicación del MOST en la actividad de Ciencias Sociales y Humanas en los países del MERCOSUR y Chile, incluido el Seminario de 2001 ya referido. El trabajo del Comité Nacional de Enlace del MOST en el Uruguay fue iniciado el 22 de octubre de 1999 con apoyo y reconocimiento de la Comisión Nacional para la UNESCO y de la Secretaría Técnica Internacional del MOST en París, y hasta el año 2003, cuando prácticamente fue desactivado el Comité, formaron parte del mismo los titulares de todas las entidades académicas de Ciencias Sociales del Uruguay (Universidad de la República, Universidad ORT, Centro UNESCO de Montevideo, Centro Latinoamericano de Economía Humana, Centro de Altos Estudios Nacionales del Ministerio de Defensa, Centro de Formación para la Integración Regional, CEFIR, Universidad para la Paz de las Naciones Unidas (capítulo Uruguay), Universidad Católica y la Red Economistas del MERCOSUR). El Secretariado estaba conformado por un secretario ejecutivo, delegado alterno de la Universidad Católica, y un cosecretario, quien esto firma, delegado de la UNESCO-Montevideo. Por causas que no es del caso analizar no se pudieron publicar las contribuciones al seminario y, recién a fines de 2003, el consejero Regional Principal de Ciencias Sociales para América Latina y el Caribe, en ese entonces también Director de la Oficina de la UNESCO 11

12 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO en México, asignó un pequeño fondo que nos sirve para editar el presente libro, cuyos autores participan ad honorem. A estas alturas es imposible publicar las actas del Seminario de noviembre de 2001 o realizar una obra en ese sentido, asunto en el que los dos miembros del Secretariado del Comité MOST estuvimos trabajando durante 2002 y parte de Al comenzar a trabajar en la compilación y edición del libro se nos hacía evidente que en la materia prima que nos ocupaba existían algunas importantes diferencias entre la producción de autores individuales e institucionales del Cono Sur excepto Brasil, y lo que se produce en México y Centroamérica: asuntos como el estilo, los esquemas, destacadas proposiciones empíricas y, sobre todo, elementos de una visión valorativa implícita, tradiciones intelectuales y contextos históricos. Vale decir, aspectos o dimensiones inherentes a los paradigmas en ciencias sociales. Resulta conveniente recordar que entre los argumentos dados para que de los tres especialistas de ciencias sociales en nuestra región se asignaran dos a México y uno a Montevideo, estaba el siguiente: hay diferencias significativas entre la ciencia social de América Central y México, con clara influencia de la ciencia producida en los Estados Unidos de América, y la producida en el Cono Sur, con clara influencia de Europa occidental; debía por tanto desarrollarse una acción desde el norte y desde el sur para un mejor resultado en toda la región. En su momento señalé que esa aseveración no se compadecía con los hechos, porque tanta influencia tuvieron la academia y las escuelas europeas occidentales en la producción de las ciencias sociales y humanas en México, como la constatada en Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y Paraguay. Análogamente, la academia y las escuelas dominantes estadounidenses también ejercieron destacada influencia en los dos «polos» a los cuales nos estamos refiriendo. Las segundas influyen con más fuerza en toda América Latina y el Caribe desde los años 80. Las reacciones a esa influencia también son notorias tanto en el norte como en el sur de América Latina. Finalmente se optó por una concentración de responsabilidades y recursos en México. 12

13 MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo No corresponde aquí entrar al fondo de la cuestión. Sí es pertinente indicar que, en general, entre las principales ponencias presentadas al seminario del MOST de 2001 y los ensayos que se han logrado compilar después, principalmente desde México, hay semejanzas y especialmente diferencias que cada lector podrá advertir y juzgar. La UNESCO y sus principales asociados a escala mundial, como el Consejo Internacional de Ciencias Sociales (ISSC en inglés), ha mantenido una actitud menos «militante» que la postura que ha caracterizado a los científicos sociales de la academia regional; dicha actitud menos política, es también de hecho debatible. Un panorama general de la producción en ciencias sociales puede apreciarse en la valiosa colección de la Revista Internacional de Ciencias Sociales que hace más de 50 años edita ininterrumpidamente, aunque en los últimos años, no tenemos la edición en imprenta en español ni en portugués, y tampoco han aumentado los autores de nuestra región. Signo de la marginalidad de América Latina en el proceso mundial del poder, de la llamada sociedad del conocimiento? Ahora debo decir que los temas y problemas de fondo tratados en esta suerte de relación o crónica van a ser motivo de debate en el Foro Repensar América Latina y el Caribe, que forma parte del Programa Regional de Ciencias Sociales y Humanas y que espero sea también un foro no el único para alentar el «repensar las ciencias sociales y disciplinas surgidas de ellas u otras fuentes de saber. Es pertinente recordar que en los años 50 la UNESCO realizó Encuestas sobre la Enseñanza Universitaria de las Ciencias Sociales, cuyas publicaciones en español de la Unión Panamericana tuvieron un papel destacado en la formación de profesionales. Allí se encontraban temas de desarrollo, seguridad, gobernabilidad, democracia, participación y sistemas políticos, entre otros, de acuerdo con las escuelas y autores relevantes de la época. Una mejor comprensión de los problemas de la «sociedad civil», de las ONGs, antes ONDGs, «D», por desarrollo, probablemente nos lleve a releerlas junto con obras como las de Cardoso y Faletto, Medina Echeverría, 13

14 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Germani, Solari, Prebish, Quijano..., así como a revisar las lecturas de los clásicos, los que están de moda y los que no. Por lo tanto, este libro es parte del seguimiento que realizamos al Seminario de noviembre de 2001, y también es un insumo para el Foro Internacional Repensar América Latina y el Caribe y, agrego, Repensar las Ciencias Sociales se puede hacer lo primero sin lo segundo? que también será animado desde la Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO en Montevideo, en sus varias líneas de trabajo, tanto prioritarias ética de la ciencia y la tecnología, bioética como otras: incluyendo Filosofía, Prospectiva, Seguridad y Derechos Humanos. La tarea se impone porque en este bienio debemos debatir y hacer proposiciones para una mejor adopción de decisiones públicas con la siguiente premisa: «la pobreza, especialmente la extrema pobreza, la miseria, es una violación de los Derechos Humanos». Llevamos cinco años de labor con grandes limitaciones. Sin embargo, hay trabajo acumulado y algunos frutos que nos permiten intensificar esfuerzos en la perspectiva aprobada por los Estados miembro. Finalmente, en los primeros años de este nuevo siglo la mayoría de las naciones de América Latina conmemorará 200 años de su independencia política de España. Haití se independizó antes y Brasil, después, se transformó de Imperio en República. Algunos de nuestros problemas más acuciantes tienen muy hondas raíces, algunas de las cuales pueden verse en la Colonia y en las formaciones sociales y estatales precolombinas. Un registro de esa realidad está en la Historia General de América Latina, editada por la UNESCO, cuyo VI volumen acaba de ser presentado en París. La realidad que enmarca y condiciona el trabajo de la UNESCO, en particular la gestión del Sector Ciencias Sociales y Humanas es muy compleja, bastante difícil de comprender y, por tanto, presenta enormes retos al rigor y a la imaginación a la hora de definir políticas, estrategias y programas, los cuales no pueden estar fuera de los respectivos procesos nacionales y subregionales ni de las respuestas en términos de proyectos de país, de nación, o de integración, que surgen de la realidad y de la voluntad de los principales actores de la 14

15 MANUEL ERNESTO BERNALES ALVARADO Prólogo región. Este tema está siendo recogido en otro libro con diversos aportes, que será publicado este año. Me parece que la principal contribución de la UNESCO, en el Sector Ciencias Sociales y Humanas para América Latina y el Caribe en el siglo pasado fue el proyecto estratégico de creación de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Este acuerdo intergubernamental por iniciativa de Chile y de Brasil, incluía a la Escuela Latinoamericana de Sociología y a la Escuela Latinoamericana de Ciencia Política y Administración Pública, ambas con sede en Santiago de Chile, y el Centro de Investigaciones en Ciencias Sociales con sede en Río de Janeiro, Brasil. Después del golpe militar que dio origen a la dictadura en Chile, desaparecieron las Escuelas mencionadas y en cambio surgieron Programas Nacionales FLACSO. Resultado principal del Proyecto FLACSO fue la creación del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO. La humanidad vive otro proceso de mundialización cultural, globalización en su sentido técnico-económico, especialmente a partir de El sistema de las Naciones Unidas ha realizado más de una decena de Cumbres o Conferencias mundiales desde 1978, y especialmente desde Hoy tenemos Objetivos (Metas) de Desarrollo del Milenio; Informes Mundiales, Regionales y Nacionales de Desarrollo Humano; un Informe Mundial Seguridad Humana, Ahora ; un reciente Informe Regional Democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. La UNESCO ha publicado un Informe Mundial sobre las Ciencias Sociales en 1999, disponible en inglés, así como otras publicaciones de carácter prospectivo, algunas de ellas en español. El Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO, a través del Programa MOST, inició en 1994 la discusión Repensar las Ciencias Sociales acompañando a organismos especializados, como el ISSC, redes académicas de varios continentes. El Consejo Superior de la FLACSO, Convenio Intergubernamental vigente, ha lanzado el proyecto Repensar América Latina, con el mismo nombre que el de la UNESCO, y tiene importantes áreas de co- 15

16 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO incidencia importantes con la propuesta de la UNESCO que se va a debatir. Aquí es donde adquiere pleno sentido una pregunta esencial para el Foro Repensar América Latina (y repensar las ciencias sociales): Cuál debe ser la contribución del Sector Ciencias Sociales y Humanas de la UNESCO en América Latina y el Caribe en los próximos años? Este libro de ensayos pretende ayudar a responder esta pregunta. 16

17 VÍCTOR FLORES Introducción Introducción Vuelta de tuerca VÍCTOR FLORES GARCÍA E ste libro es el resultado de varias reflexiones desde el Norte y desde el Sur de Latinoamérica sobre dos caras de una misma moneda: la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano integral. Es una manera de buscar la conjunción de dos antiguos paradigmas: uno proveniente de la tradición liberal, que pone énfasis en la libertad y la democracia, y otro originado en la tradición socialista, que enfatiza la justicia y la equidad. Hay un énfasis contemporáneo: deplorar el déficit de ciudadanía y sostener la necesidad de una vibrante participación ciudadana. La repetida ausencia de un debate racional informado sin las ataduras del mercado y del Estado que permita a la gente no sólo votar, sino hablar, ser informada, expresarse e influir en la toma de decisiones sobre la vida pública, inmediata y remota, justifica la necesidad de esta nueva vuelta de tuerca frente al desafío contemporáneo más profundo: la democracia como ejercicio de participación permanente en el debate racional abierto sobre los asuntos públicos, sobre la vida de la gente. La primera parte la constituyen tres detenidos estudios sobre la sociedad civil y los llamados organismos no gubernamentales, regionales y globales, resultado de un encuentro que convocó a decenas de expertos, que se reunieron en Montevideo a finales del año 2001 en el seminario regional ONG s, Gobernancia y Desarrollo en América Latina y el Caribe, auspiciado por el Programa de Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST, en inglés) de la UNESCO. En la segunda parte, el debate está enriquecido con contribuciones escritas 17

18 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO tres años después desde el extremo norte de América Latina, en particular desde Centroamérica y México, país que a tres años de la consumación de una transición democrática atrae las miradas de los expertos, azorados por una ola de desencanto democrático. El resultado es una aproximación polifónica desde distintos cristales y colores a la realidad latinoamericana. Bernardo Kliksberg (INDES-BID, Washington) abre el debate con una inteligente provocación sobre diez falacias difundidas sobre los problemas sociales de América Latina: la disconformidad con el desempeño concreto de la democracia, en particular por el empeoramiento de la pobreza y su agravamiento por la corrupción, la delincuencia y el tráfico de drogas como obstáculos formidables, es el punto de partida para añadir la mayor contribución de Kliksberg, la circulación profusa de ciertas falacias sobre los problemas sociales que, lo que es peor aun, conducen a «emprender caminos que se alejan de la salida del largo túnel en que está sumida buena parte de la población». Las baterías apuntan hacia algunos círculos que toman decisiones, donde se niega o se minimiza la pobreza, donde se asume con cierto cinismo la premisa que pobres hay en todas partes; que ha existido una paciencia histórica y que al fin de cuentas la pobreza no mata y sus daños son reversibles; que con el crecimiento económico basta; y que la copa de champagne se rebasará para derramar su jugo hacia el fondo de los estratos marginados; que la desigualdad es un hecho de la naturaleza y no obstaculiza el desarrollo en la región más desigual de planeta, mientras las reformas empeoran la distribución; que la única política social es la política económica, desvalorizando la política social a una marginal política para pobres; que toda acción del Estado es sinónimo de burocratismo, despilfarro, corrupción, ineptitud; que la sociedad civil es un mundo secundario; que la participación de los pobres no equivale a darles voz y voto, negando que los avances de la democratización sean resultado de largas luchas históricas de los pueblos pobres; que la dimensión ética no afecta a la racionalidad técnica de las decisiones que asumen que el desarrollo y la felicidad del futuro 18

19 VÍCTOR FLORES Introducción puede costar el sacrificio de generaciones; y que finalmente no hay otra alternativa, cuando en realidad se ha roto el consenso intelectual sobre las políticas económicas. Kilksberg recurre a una cita de Carlos Fuentes para cerrar su ensayo: «Algo se ha agotado en América latina: los pretextos para justificar la pobreza». Joan Prats (Instituto Internacional para la Gobernabilidad PNUD, Barcelona) aporta el marco conceptual y analítico para encarar el tema de la gobernabilidad democrática para el desarrollo humano y en el arranque sostiene la necesidad de «reinventar no sólo el gobierno sino también la ciudadanía». El tema de la gobernabilidad se volvió dominante en Latinoamérica en la última década del siglo XX, y a ella se sumó la noción de gobernanza o buen gobierno que se ha instalado en la comunidad intelectual que trata los problemas del desarrollo y la cooperación internacional, en particular en el PNUD, pero advierte Prats llegó con «peligrosas confusiones», entre otras razones porque se trata de un concepto que nació hace 15 años en las agencias del Banco Mundial para señalar las disfunciones de la crisis que vivía Africa en 1989, cuando por primera vez definió su tragedia como una crisis de governance: una especie de teoría de la democracia para el Tercer Mundo, que deplora «la extensiva personalización del poder, el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, la corrupción, la prevalencia de gobiernos no electos y con grave déficit de accountability (responsabilidad)». De ese concepto, al igual que de la noción de gobernabilidad que surgió de «una idea meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en plantear que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo se articulen de modo tal que no se bloquee la toma decisiones», se ha pasado a «un uso desbordado de la palabra que ya parece muy difícil de embridar conceptualmente». El mismo Prats al abordar la situación del Africa subsahariana definió ya en 1996 que la «governace concierne a la institucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesión de los miembros 19

20 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante». Los ejemplos de crisis de gobernabilidad en América Latina son incesantes y pueden proceder de varios males: de la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (sería la situación de gobernabilidad en el México de Vicente Fox, quien para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionales preexistentes); de la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos, como sucede con regímenes políticos cuyas reglas llevan al riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente (caso de Ecuador o Paraguay); de la emergencia de nuevos actores estratégicos (rebeldes armados) que plantean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros países andinos); del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otros territorios latinoamericanos); de la incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades). La definición final, sin dramatismo, indica que «si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria pero no suficiente para la producción de desarrollo, podemos sostener un concepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo evaluar, sino orientar políticas.» Tras un recorrido sobre la teoría de la democracia nutrida por reflexiones de Robert Dahl; Guillermo O Donnell y Amartya Sen, Prats se encamina a una concepción del desarrollo como expansión de la libertad, para concluir que el problema del desarrollo es un problema de negación de libertad, que exige la eliminación de las «principales fuentes de privación de libertad»: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono de los servicios públi- 20

21 VÍCTOR FLORES Introducción cos. Ante esos obstáculos la democracia enriquece la vida de la gente, no sólo mediante la garantía de la libertad política, sino como instrumento para llamar la atención de las demandas de la misma gente y, finalmente, permitir a los ciudadanos aprender unos de otros a formar sus valores y prioridades. Para terminar la primera parte, Andrés Serbin (CRIES, Buenos Aires) se encarga, en esa misma dirección, del estudio de la sociedad civil global como complejo escenario emergente de la resistencia a una forma unipolar de globalización uniforme y homogénea. La segunda parte del libro arranca con un texto de Rubén Aguilar (consultor internacional, politólogo de la Universidad Iberoamericana, actual director de Análisis de la Presidencia de México), que contine una sugerente reflexión, no sólo desde la experiencia de los movimientos sociales que ha asesorado y dirigido, sino desde el difícil terreno del ejercicio democrático del poder en una sociedad desigual. Con talante progresista, uno de los pasajes más sugerentes de su ensayo indica que en los sistemas democráticos tienden a borrarse las diferencias entre izquierdas y derechas. «En la democracia latinoamericana la diferencia sustantiva no la hace el ser de izquierdas o derechas y sí el ser conservador o progresista. Hay de unos y otros tanto en las izquierdas como en las derechas. En uno y otro bando hay progresistas que trabajan por los cambios y reformas que se requieren en los países, pero también conservadores que hacen todo para que nada se mueva». Desde la responsabilidad de los gobernantes, Rubén Aguilar considera dos tipos de crisis en la transición del autoritarismo a la democracia en la región: «1. Cuando los gobernantes carecen de la capacidad para conducir al gobierno por inhabilidad o incompetencia. La demanda que plantean los distintos actores sociales rebasan al gobierno que se ve imposibilitados de resolver los problemas. Esta situación termina por desgastar y luego quebrar la legitimidad de origen. Esta situación puede llevar a que el gobernante dimita o que termine su período, pero en situación de decepción social. 2. Los gobernantes carecen de las instituciones y facultades requeridas para realizar un 21

22 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO gobierno exitoso. El problema no es la falta de habilidad de los gobernantes sino la carencia de leyes e instituciones que permitan gestionar con éxito al Estado democrático. La legitimidad del gobernante no llega a romperse y tampoco conduce a la dimisión, pero sí se provoca una situación de decepción social.» Si a la primera situación se responde con la sustitución pacífica del gobierno, la segunda sólo podrá resolverse en un tiempo largo por la complejidad que supone que se promulguen buenas leyes, se alcancen reformas relevantes y se construyan instituciones capaces de gestionar al gobierno democrático. Rodrigo Páez Montalbán (Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México) analiza estas percepciones, en el contexto de desconcierto que caracterizó al final del siglo XX latinoamericano, cuando se fueron atenuando las ilusiones a medida que las expectativas puestas en la vida en democracia sólo estaban siendo muy parcialmente satisfechas. Persistían los problemas económicos de anteriores décadas perdidas y las lacras de la impunidad, la corrupción y el mundo del narcotráfico, entre otras, se sumaban a los ancestrales problemas políticos y sociales que permanecían en la región. «Un cierto aire de decepción comenzó a invadir ambientes sociales y académicos, como si las luchas por los cambios en los regímenes políticos, sostenidas a veces con un enorme costo en vidas y sufrimientos, no hubieran valido la pena, o sólo hubieran producido cambios formales, democracias formales» Páez Montalban se adelanta a señalar que esas percepciones de desencanto se deben al olvido o ignorancia de que la historia de la democracia en la América Latina independiente ha sido una historia despareja, con realizaciones breves y muchos vacíos, sin hondas raíces, con una incompleta construcción de Estados de derecho, sin las características propias de un gobierno representativo. Lo curioso, indica, es que en esa historia siempre existió un voto en la mano de los electores pero «como referencia muchas veces exclusiva de ejercicio democrático; en muchos casos, elecciones sin democracia y sin ciudadanos participativos, fuera de lo que hoy se entiende o se desea cuando se habla de cultura política o de cultura democrática». 22

23 VÍCTOR FLORES Introducción Lamenta que la historia de la democracia en América Latina haya estado más sujeta a los aspectos formales de procedimiento y al establecimiento de reglas del juego que a la formación de valores y consensos, «una muestra más de la separación secular que ha existido en América Latina entre el Estado y la sociedad. La democracia realmente existente, descrita empíricamente y que gira alrededor del carisma o de la manipulación de los medios, esconde el rico contenido de la idea democrática, el cual aparece desdibujado en la univocidad reductora del modelo del elitismo competitivo». En fin, que lo que se pierde de vista es que tanto la democracia como la sociedad civil se mueven dentro del espacio de la fragmentación y el conflicto, aunque pueden abrirse también al surgimiento de solidaridades concretas y auténticas. Sandra Weiss (diplomada de la Escuela Diplomática de la Cancillería alemana y del Institut d Etudes Politiques de París) analiza un ingrediente que impide por exclusión el avance de la democracia y la formación de ciudadanos auténticos: el alto grado de violencia que junto con elevados niveles de pobreza y de desigualdad es una de las características más distintivas de las democracias latinoamericanas. Sus observaciones son resultado del análisis del fenómeno en los dos países más violentos en la región, donde realizó sendas investigaciones en el terreno: El Salvador y Colombia, cuyos índices a inicios de los años 90 estaban en 150 y 89 homicidios por cada habitantes respectivamente y excedían por mucho el promedio regional de 22,9, que de por sí era ya el doble del promedio mundial (10,7), según datos del BID y la Organización Panamericana de la Salud. Weiss constata que aunque en los dos casos analizados se logró reducir la violencia medida en tasas de homicidio, los efectos colaterales son muy distintos en ambos países: mientras en el caso de El Salvador permanecen en un paradigma puramente autoritario a corto plazo, en Bogotá se integraron en un esquema que favorece la participación ciudadana dentro de un espíritu democrático. Pero en sociedades con democracias frágiles cuenta tanto el «cómo» como el «cuánto» y el «qué», porque «la democracia no solamente es un empaque 23

24 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO bonito, si no una manera de hacer». Weiss sugiere soluciones más a fondo que pasan entonces por una reforma policial. Destaca que en el caso de El Salvador y ocurre lo mismo ahora en México y Buenos Aires hubo un «pecado original», porque, «contrariamente a lo indicado por el alcalde de Nueva York, Rudolph Giuliani (reforma policial), se recurre a las mismas fuerzas desacreditadas y heredadas de los regímenes autoritarios». Es el caso de las fuerzas de seguridad en Buenos Aires y en México D.F. ninguna de las dos ha sido reformada desde el fin de los regímenes autoritarios y muchas veces hasta los mismos oficiales pudieron proseguir sus carreras. Poco alentador se presenta también el panorama de la justicia en los países mencionados, que es tachada de corrupta e ineficiente. «Eso se debe en parte a una politización de la justicia en los máximos cargos. En los estratos más bajos de la justicia, la corrupción, la falta de formación y de recursos impiden un buen trabajo y hacen que un insignificante número de delincuentes termine en la cárcel». En el terreno de la Justicia y el sistema carcelario «las reformas adoptadas hasta ahora son todas muy controvertidas y debilitan el Estado de derecho, como el uso de agentes encubiertos cuyas informaciones tienen carácter de prueba testimonial o la ampliación de la detención provisional». Programas de reinserción social son casi inexistentes, razón por la cual «las cárceles son calificadas por especialistas como centros de formación de criminales». Finalmente, el filósofo Horacio Cerutti Guldberg (Centro Coordinador y Difusor de Estudios Latinoamericanos, UNAM, México) ofrece un trabajo que tiene un triple propósito: un balance conciso de lo realizado en equipo en tres décadas de reflexión filosófica en América Latina, un homenaje a colegas y amigos y un bosquejo de tareas pendientes. Admite que el principal desafío consiste en encontrar «los modos de articular el quehacer intelectual a los procesos de organización de la resistencia popular, para colaborar en la constitución de sociedades alternativas, más justas y solidarias». A tres décadas del surgimiento de la filosofía de la liberación, las constataciones cotidianas muestran el aumento exponencial de las 24

25 VÍCTOR FLORES Introducción desigualdades e injusticias sociales que le dieron origen. «Por si hubiera dudas, allí están los datos duros de las estadísticas para mostrar, sin ir más lejos, que la copa de champagne no sólo no se derrama, sino que tiene cada vez bases más delgadas. Esta progresión geométrica de la explotación pareciera justificar por sí sola una insistencia creciente en la necesidad de liberación». Cerutti constata también que «se cierne abrumadoramente la sensación de caminos cerrados, de imposibilidades que se presentan como cuasi insuperables, las cuales mitigan la esperanza y enardecen los ánimos, colocando no ya a la vida sino a la mera sobrevivencia de las grandes mayorías de la humanidad en primerísimo plano». Si filosofar desde nuestra América consiste en pensar la realidad sociocultural a partir de la propia historia crítica y creativamente para colaborar en su transformación, queda claro que esa labor emerge de la cotidianidad histórica y es fruto de asumir la condición colectiva de la vida social. La pregunta final es cómo gestar un aporte intelectual significativo en el esfuerzo de articular la ineludible resistencia social. Cerutti ensaya una respuesta: «Pareciera que sólo asumiéndolo desde la tensión irresuelta que estructura la presencia de lo utópico en su operatividad histórica. Tensión entre realidad e ideal, entre statu quo insoportable y sueños diurnos deseables». Sobre uno de esos sueños, el eterno sueño democrático es el último ensayo del compilador que cierra este libro. Montevideo, otoño

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27 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina BERNARDO KLIKSBERG* Q Hora de escuchar a la gente ué piensan los latinoamericanos sobre lo que está sucediendo en la región? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si creían que están viviendo mejor o peor que sus padres, sólo un 17% dijo que mejor, la gran mayoría sentía que su situación había empeorado (Latín Barómetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento de descontento. Las mayorías tienen bien claro en el continente cuáles son las causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distinguen perfectamente causas aparentes de otras más profundas. Cuando se les interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier otro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema democrático y sus ideales. Dos terceras partes lo prefieren, y sólo un 20% sigue exhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun- *Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA, UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas para América Latina de Modernización del Estado y Gerencia Social y Coordinador del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otras distinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Argentina), Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de la Universidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus últimas obras: Desigualdade na America Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra la pobreza en América Latina (Fondo de Cultura Económica 2000), America Latina: una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000), Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Económica, 1998), Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafío da exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor y no representan necesariamente las de la organización donde se desempeña. 29

28 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO diza expresan que están fuertemente insatisfechos con cómo está funcionando la democracia en sus países. Solo el 35% esta satisfecho con su funcionamiento. En la Unión Europea, para comparar, es el 47%, en Dinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia como forma de vida, y la respaldan consistentemente, pero «democráticamente» están muy disconformes con su desempeño concreto. Algunas causas de la insatisfacción son políticas, pero tienen un peso decisivo las económico-sociales. La gran mayoría considera que los problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refieren a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a una educación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos. Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delincuencia y el tráfico de drogas. Además testimonian que sienten que ésta es una región donde existen grandes desigualdades y sienten agudamente esa situación. Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con el desempeño del sistema democrático son mayores a los de la Unión Europea son Costa Rica y Uruguay, donde más del 60% de la población está satisfecha con su funcionamiento. Son dos países que se caracterizan por tener los más bajos niveles de desigualdad de toda la región, y por haber desarrollado algunos de los más avanzados sistemas de protección social. Las encuestas reflejan que la población esta clamando por cambios, a través de la democracia no por otra vía, que permitan enfrentar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecen encontrar obstáculos formidables en la región si se juzga por los limitados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia de fuertes intereses creados y de privilegios derivados del mantenimiento de la situación vigente. Otros con las dificultades derivadas de la inserción económica de la región en la nueva economía internacional. Otros, del funcionamiento defectuoso de instituciones y organizaciones básicas. A éstos y otros más se suma la profusa circulación de ciertas falacias sobre los problemas sociales que llevan a adopar políticas erróneas y a empren- 30

29 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina der caminos que alejan de la salida del largo túnel en que esta sumida buena parte de la población. No son el único factor de retraso, pero claramente su considerable influencia en sectores con mucha incidencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la búsqueda de alternativas renovadoras y el paso a una nueva generación de políticas económicas y sociales. El objetivo de este trabajo es llamar la atención sobre estas falacias, para estimular la discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías a su superación. Se presentan a continuación algunas de las principales, se analizan algunos de sus efectos en el diseño de políticas y se examina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas en foco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas. Primera falacia: la negación o minimización de la pobreza Existe una intensa discusión metodológica sobre cómo medir la pobreza en la región. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados que surgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir en dos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajo del umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia consistente al crecimiento de dichas cifras en los últimos 20 años. Las cifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discretamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década aumentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la región es mayor en 2000 que en 1980, tanto en términos absolutos como en porcentaje sobre la población total. La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000 que la población en situación de pobreza pasó de 204 millones de personas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho países de la región que comprenden el 75% de su población total (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá y Venezuela), la CEPAL constata que el 75% de la población que tiene ocupación percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcan- 31

30 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño y composición típica. Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme elevación del número de personas que gana menos de dos dólares diarios. Verrier (1999) señala que en toda América Latina había entre 1970 y 1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998 ya eran 192 millones. La Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) considera que se hallan en la pobreza casi la mitad de los habitantes de América Latina y el Caribe. Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propias de cada realidad la extensión y profundidad de la pobreza. Un informe detallado sobre Centroamérica (PNUD-Unión Europea 1999) señala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los hondureños, el 68% de los nicaragüenses y el 53% de los salvadoreños. Las cifras relativas a la población indígena son aún peores. En Guatemala se halla por debajo de la línea de pobreza el 86% de la población indígena frente al 54% de los no indígenas. En Venezuela se estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la población. En Ecuador en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la población gana menos de dos dólares diarios, y que 40 millones de personas viven en la pobreza absoluta. Aún en países donde tradicionalmente las cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el Banco Mundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de la población y el 45% de los niños. En las provincias más pobres, como las del nordeste, la tasa es del 48.8%. Uno de los tantos indicadores del grado de rigidez de la pobreza latinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles de educación e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que 10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo para que la educación pueda cumplir un papel significativo en la reducción de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años de escolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas las probabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio- 32

31 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina nal. El promedio de años de escolaridad en la región se ha estimado en 5.2, virtualmente la mitad del mínimo necesario para tener posibilidades de emerger de la pobreza. Frente a estas realidades, la alternativa lógica es partir de ellas y tratar de encontrar vías innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo, en el discurso público latinoamericano de las dos últimas décadas ha sido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra vía, la negación o minimización del problema. La falacia funciona a través de diversos canales. Uno es la relativización de la situación. Pobres hay en todos lados acostumbraba a señalar un mandatario de un país latinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su país durante su periodo gubernamental. En materia económico-social lo conveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectiva comparada e histórica para saber cuál es la situación real. Los países desarrollados también tienen efectivamente una parte de la población por debajo de la línea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por una parte, las cifras difieren muy significativamente. La población pobre es normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entre una sexta y una séptima parte de la población en situación de pobreza, que tener a casi la mitad de la población en ese estado. No sólo es una diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerables diferencias cualitativas. En los países desarrollados se habla de islotes de pobreza o de focos de pobreza. En vastas áreas de América Latina es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza es extensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expresión en las clases medias, cuyo deterioro económico ha generado un estrato social en crecimiento, denominado los nuevos pobres. No hay «focos de pobreza» a erradicar, sino un problema mucho más amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otra parte, la comparación estricta podría llevar a identificar que la brecha es aún mucho mayor. Las líneas de pobreza utilizadas en los países desarrollados son mucho más altas que las empleadas normalmente en América Latina. Así, la difundida tendencia a medir la pobreza considerando pobres a quienes ganan menos de 2 dólares diarios, es 33

32 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO muy cuestionable. En todos los países de la región la línea de pobreza está muy por encima de esa cifra. Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmación de que pobres hubo siempre, por tanto no se entiende por qué tanto énfasis en la situación actual. Allí la falacia adquiere el tono de la historicidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando se trata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histórico. La pobreza ha existido en América Latina desde sus orígenes, pero el tema es Cuáles son las tendencias presentes? En qué dirección apuntan, van hacia su disminución, su estancamiento o su incremento? En los últimos 20 años han aparecido suficientes evidencias como para preocuparse. Los indicadores han experimentado un deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras han ascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se ha reducido considerablemente. La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua. Tiene severas consecuencias en términos de políticas públicas. Si hay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, por qué dar al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero no asustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La política social no es la importante. Es una carga de la que no es posible desprenderse, pero como se trata de afrontar un problema que siempre existirá y todos los países tienen, cuidado con sobreestimarla. En algunas de las expresiones más extremas de la falacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de reuniones relevantes, la «pobreza», a la que se consideró en sí como demasiado cargada de connotaciones. Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de enfrentar la pobreza, la falacia expuesta entraña un importante problema ético. No sólo no da soluciones a los pobres, lo que lleva a la perduración y acentuación de situaciones de exclusión humana antiéticas, sino que va aún más lejos; a través de la minimización y la relativización se está cuestionando la existencia misma del pobre. 34

33 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina Segunda falacia: paciencia histórica, la pobreza no mata Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliega frente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes gira alrededor de la necesidad de una cierta paciencia histórica. Se trata de etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habrá una etapa de ajustarse el cinturón, pero luego vendrá la reactivación y posteriormente ella se «derramará» hacia los desfavorecidos y los sacará de la pobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y guardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemente del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visión del proceso de desarrollo, queremos poner énfasis aquí en uno de sus elementos. El mensaje que se está enviando es, de hecho, que la pobreza puede esperar. Realmente puede esperar? La realidad indica que el mensaje tiene una falla de fondo: en muchísimos casos, los daños que puede causar la espera son simplemente irreversibles, después no tendrán arreglo posible. Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en América Latina sobre los niños y los adolescentes. En 1997, según CEPAL (2000), el 58% de los niños menores de 5 años de la región era pobre, lo mismo sucedía con el 57% de los niños de 6 a 12 años y con el 47% de los adolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los menores de 20 años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el 54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, como fue subrayado por UNICEF, «en América Latina la mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres». Esa no es una situación neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, la pobreza mata. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida y desmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los niños son los pobres de América Latina según lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, los más vulnerables. Sobre esos niños pobres operan varios factores que son generadores, entre otros aspectos, de lo que se denomina un alto riesgo alimentario, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de que puedan alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este or- 35

34 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO den causan daños múltiples. Entre ellos, se estima que los primeros años de vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. La falta de una nutrición adecuada genera daños de carácter irreversible. Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños pobres determinaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestra presentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su evolución visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo general. La desnutrición causa asimismo déficit en el peso y talla de los niños y ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los factores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de la familia, el carácter monoparental de la misma y la baja educación de las madres. Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y la desnutrición infantil. En la América Latina actual los tres factores tienen significativa incidencia. Como se señaló, numerosas familias tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca de un 30% de los hogares está a cargo de madres solas; en su gran mayoría se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres pobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que muchas madres estarán a su vez desnutridas durante el embarazo. Es probable entonces que el hijo tenga anemia, déficit de macronutrientes esenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia o atentar contra su desarrollo futuro. Si, además, la madre esta sola al frente de la familia, tendrá que luchar muy duramente para buscar ingresos. Sus posibilidades de dedicación al niño en las críticas etapas iniciales serán limitadas. El factor educativo influirá asimismo en aspectos muy concretos. Así, las madres con baja escolaridad tendrán poco información sobre cómo manejarse apropiadamente respecto a la lactancia materna, cómo armar dietas adecuadas, cómo cuidar sanitariamente los alimentos, cómo administrar alimentos escasos. En 1999, en 10 de 16 países de la región entre un 40 y un 50% de los niños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya madre no había completado la educación primaria. En las zonas rurales en 6 de 10 países analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre 36

35 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman sólo los niños menores de 2 años de edad, entre el 20 y el 50% de los niños de la gran mayoría de los países vivían en 1977 en hogares con un ingreso por miembro inferior al 75% del valor de la línea de pobreza, y cuya madre no había completado la educación primaria. La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío panorama que capta CEPAL (2000): Al año 2000 se estima que aproximadamente el 36% del total de niños menores de 2 años de América Latina están en situación de alto riesgo alimentario. Los cuadros nacionales son alarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del Ministerio de Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70% de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los niños de menos de 5 años padece anemias por el poco hierro que consumen, 66 de cada 100 niños tienen problemas de salud por falta de vitamina A. El 80% de la población nicaragüense consume sólo 1700 calorías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las 2125 calorías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa en promedio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobres pesa sólo 20 kg. y mide m. Aun en países con tanto potencial alimentario como la Argentina las estadísticas informan que en el Gran Buenos Aires, una de las principales áreas demográficas, uno de cada cinco niños está desnutrido. Muchos de los países de la región tienen importantes condiciones naturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto, una tercera parte de los niños más pequeños padece inseguridad alimentaria pronunciada. Ello parece difícil de entender. Influyen factores como los que identifican la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la CEPAL en investigación conjunta (1998): Se observa en casi todos los países de la región un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con alimentación y nutrición. Las medidas de ajuste implementadas por los países han afectado la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusiones negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres amenazando la seguridad alimentaria. 37

36 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Así como la falta de alimentación causa daños no reparables posteriormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, como los déficits que afrontan los desfavorecidos en la región en dos aspectos básicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemas de eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos para la salud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muy fuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios muy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarillado adecuadas, lo que significará graves riesgos de contaminación a través de las napas subterráneas y de contaminación del medio ambiente inmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS, cerca de la tercera parte de la población de la región carece de agua potable y/o alcantarillado. El 30% de los niños menores de 6 años vive en viviendas sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sin sistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza por países se observan datos como los que siguen, que describen los porcentajes de niños de menos de 5 años de edad que habitaban viviendas sin conexión a sistemas de evacuación por alcantarillado en 1998 (CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, El Salvador 45, Venezuela 26, México 24. La acción de estos factores genera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como los contagios y las infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es una de las dos principales causas de muerte en niños de menos de un año. Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La falacia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el análisis de la irreversibilidad de los daños. Lleva a políticas que bajo la idea de que las cosas se arreglaran después, no priorizan cuestiones elementales para la supervivencia. Nuevamente, además de las ineficiencias que significan esas políticas en cualquier visión de largo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frente a la pobreza debería aplicarse una ética de la urgencia, no es posible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos. Esta falacia desconoce el carácter urgente que tiene, la solución de éstas y otras carencias básicas. 38

37 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina Tercera falacia: el crecimiento basta o la copa de champagne que se derrama El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la región lanza el mensaje básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el crecimiento. Dirige las miradas a los pronósticos sobre el aumento del producto bruto y del producto bruto per cápita. Despierta las expectativas de que todo está bien si ellos crecen a un buen ritmo. Plantea explícitamente, como se mencionó, que logradas metas importantes de crecimiento todo lo demás se resolverá. El mismo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto derrame, y ello solucionará los «rezagos» que pudieran existir en el campo social. El siglo XX ha enseñando muy duramente, una y otra vez, que el último juez que decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas o no, no es su grado de difusión, sino lo que cuentan los hechos. Ellos han desmentido muy claramente que la realidad funcione como la ortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a América Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería si se aplicaba el modelo convencional no se cumplieron en la práctica. Describiendo los productos concretos de lo que llama la forma de hacer economía, que América Latina escogió en los años recientes, señala Ricardo French Davis (2000): «El resultado es una fuerte inestabilidad del empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y pobres y un crecimiento medio modesto: sólo 3% en este decenio, y con una profunda desigualdad». Efectivamente, los datos indican que el crecimiento fue muy discreto, no se derramó automáticamente, la desigualdad aumentó significativamente, la pobreza no se redujo. Frente a este juicio de la realidad, no correspondería revisar el razonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la hora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos componentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta: Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmente claras, aunque generalmente difíciles políticamente del consenso de Washington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis- 39

38 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO factorios. Esto tiene varias explicaciones. Será porque algunos no siguieron correctamente las recetas económicas? Tal vez. Sin embargo yo argumentaría que la experiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía del desarrollo que se toman como verdad mientras planificamos la próxima serie de reformas. La experiencia de América Latina y otras regiones del globo indica que el crecimiento económico es imprescindible, es muy importante tratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamentales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnológicas, de la competitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero enseña también que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y de sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento económico sólo producirá los resultados necesarios. El informe del Banco Mundial sobre la pobreza 2000, que expresa la política oficial de dicha institución, plantea la necesidad de pasar a una vision más amplia de la problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial señala un influyente medio, el Washington Post (2000): La publicación del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial representa un significativo disenso del consenso sostenido entre economistas de que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento económico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercados libres y abiertos. El informe hace notar que incluso una década después de que las economías planificadas de Europa oriental fueran desmanteladas y el comercio y la inversión global alcanzaran niveles récord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a un dólar diario. La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas y expertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento económico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza, no lo puede hacer solo. Otro informe posterior del Banco Mundial, «La calidad del crecimiento» (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea también vigorosamente el mismo tipo de argumento básico. Dice en su presentación Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The 40

39 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina Economist 2000): La experiencia de los países en desarrollo y también de los industrializados muestra que no es meramente un mayor crecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cuánto aumenta el bienestar y a quién beneficia. Países con ingresos y crecimiento similares han obtenido en las últimas tres décadas logros muy diferentes en educación, salud y protección del medio ambiente. Se está sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prioridades, vías de desarrollo, sectores beneficiados. La falacia de que el crecimiento basta transmite la visión de que se estaría avanzando si el producto bruto per cápita sube, y que las miradas deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrollado en la última década un cuerpo conceptual ampliamente difundido internacionalmente, el paradigma del desarrollo humano, que ataca radicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, es necesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusión mayor. Preguntarnos cuándo avanza realmente una sociedad, y cuándo está retrocediendo. Los parámetros definitivos, es la sugerencia, debemos encontrarlos en qué sucede con la gente. Aumenta o disminuye su esperanza de vida? Mejora o desmejora su calidad de vida? La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido perfeccionando año tras año, que incluye indicadores que reflejan la situación de todos los países del mundo en áreas como: esperanza de vida, población con acceso a servicios de salud, población con acceso a agua potable, población con acceso a servicios de disposición de excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cápita ponderado por la distribución del ingreso, entre otras. Los ordenamientos de los países del mundo según sus logros en desarrollo humano que viene publicando anualmente la ONU, a través del PNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide con el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento económico. Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el crecimiento y más recursos haya tanto más se ampliaran las posibilidades para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin último, no 41

40 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por índices que reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana. La falacia de que el crecimiento basta está en definitiva transformando un medio fundamental, pero sólo un medio, en el fin último. Es necesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qué está sucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra los límites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza la comparación que se refleja en el siguiente gráfico: Como se observa, los tres primeros países del gráfico, el Estado de Kerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lanka tenían un producto bruto per cápita muy reducido. Los otros tres, Sudáfrica, Brasil y Gabón tenían un producto bruto que multiplicaba entre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la población vivía más años en los tres países pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54. El crecimiento económico solo no era el factor determinante en uno de los indicadores más fundamentales para ver si una sociedad progresa, el más básico, la esperanza de vida. Qué otras variables intervenían en este caso? Sen identifica aspectos, como las políticas públicas que garantizaban en los tres primeros países un acceso mas extendido a insumos fundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sanitarias, la electricidad y la cobertura médica. Asimismo las mejores posibilidades en materia de educación a su vez inciden en la salud. Junto a ello un aspecto central era la mejor distribución del ingreso en las tres primeras sociedades. Todo ello llevó a que los países supuestamente más pobres en términos del ingreso, fueran más exitosos en materia de salud y años de vida. Dice Sen: Ellos han registrado una reducción muy rápida de las tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un crecimiento económico notable. Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho de la naturaleza, no frena el desarrollo El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una discusión frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se 42

41 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina ha apoyado con frecuencia en la sacralización de la U invertida de Kusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplemente una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera fase de la misma se producen polarizaciones sociales, que después se van moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionales más extremistas llegan aun más lejos, y plantean que esa acumulación de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo, al crear mayores capacidades de inversión. Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina, porque es considerada unánimemente la región más desigual del planeta. Si la tesis de los ortodoxos más duros fuera cierta, la región debería haber contado con tasas de inversión muy altas, dadas las acumulaciones en pocas manos que ha generado. No se ven. Tampoco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En América Latina la desigualdad se ha instalado, y no sólo no se modera, sino que tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente en las dos últimas décadas. La U invertida parece no funcionar para la región. En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecánicamente a los países no desarrollados. Como ha sucedido con frecuencia, algunos de sus supuestos intérpretes han hecho claro abuso de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observación de EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde la primera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerra mundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las conclusiones que extrajo. Dice (1970): «Es peligroso utilizar simples analogías; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribución de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumulación de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para asegurar el mismo resultado en los países subdesarrollados es preciso por lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distribución de la renta». Y pone énfasis en una afirmación que en América Latina tiene mucho sentido hoy: Es muy posible que los grupos que perciben rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrolla- 43

42 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO dos presenten una propensión de consumo mucho mayor y una propensión al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismos grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primeras fases de crecimiento. Además de haber desvirtuado el pensamiento real del mismo Kusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuertemente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana se ha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratorio de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de por qué un continente con tantas potencialidades económicas y humanas ha generado resultados económicos tan discretos y déficits sociales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso científico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido el peso de la desigualdad y su aumento. Así señalan Birdsall, Ross y Sabot (1996) sobre la región: la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí misma un obstáculo para el crecimiento. Están operando activamente en América Latina otros cinco tipos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribución de los ingresos. El 5% de la población es dueña del 25% del ingreso nacional. Por otro lado, el 30% de la población tiene sólo el 7.5% del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con el coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, América Latina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de los países nórdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional de cada país de la región va al 15% más rico de la población. En Brasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el 50% más pobre sólo tiene el 14% del mismo. En Argentina mientras que el 10% más rico recibía en 1975 ocho veces, más ingresos que el 10% mas pobre, en 1997 la relación se había más que duplicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la que aparece en términos de acceso a activos productivos. La extremadamente inequitativa distribución de la tierra en algunos de los 44

43 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina mayores países de la región, como Brasil y México, es una de sus expresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campo del acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear oportunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Hay en América Latina 60 millones de PYMES, que generan 150 millones de empleos. Sólo tienen acceso al 5% del crédito. Una cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los diferentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diversos récords en años de escolaridad. La deserción y la repetición provocadas por las condiciones socioeconómicas del hogar minan a diario la posibilidad de que los sectores pobres completen sus estudios. Según la CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos primeros grados de la escuela primaria el 41% de los niños del 25% de menores ingresos de la población, y en cambio sólo el 4.5% de los niños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían completado la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de los jóvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25% de mayores ingresos. Tomando 15 países de la región (BID 1998) surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenían 11.3 años de educación, los del 30% más pobre sólo 4.3 años. Una brecha de 7 años. Mientras que en Europa la brecha de escolaridad entre el 10% más rico y el 10% más pobre es de 2 a 4 años, en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser un factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conseguir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectores desfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respecto por su débil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la región presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000), hay un nivel superior, que es el 3% de la población ocupada, que tiene 15 años de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de la fuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 años de escolaridad, y el 77% restante, que tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de desigualdad está surgiendo de las posibilidades totalmente dife- 45

44 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO renciadas de acceso al mundo de la informática e Internet. La gran mayoría de la población no tiene los medios ni la educación para conectarse con la red. Forma parte así de una nueva categoría de analfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernéticos. Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en la economía, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entre otros, según lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la formación de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contra la salud pública impiden la formación en gran escala de capital humano calificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las sociedades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es, por otra parte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región. Birdsall y Londono (1998) han estimado econométricamente que su ascenso entre 1983 y 1995 duplicó la pobreza, que la misma hubiera sido la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles que tenia anteriormente, elevados pero menores. La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del camino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuencia de estructuras regresivas y políticas erradas que la han potenciado. Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que las reformas económicas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdades entre la población y subraya se puede afirmar sin ninguna duda, que los noventa son una década perdida en cuanto a la reducción de las ya alarmantes diferencias sociales existentes en la región con mas desigualdad del mundo. Altimir (1994), después de analizar 10 países plantea que hay bases para suponer que la nueva modalidad de funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas economías, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso. Albert Berry (1997) indica: La mayoría de los países latinoamericanos que han introducido reformas económicas promercado en el curso de las ultimas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la desigualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos eventos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeoramiento en la distribución. 46

45 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmentida por la realidad. La desigualdad no se modera o atenúa sola. Por el contrario la instalación de circuitos de desigualdad en áreas claves tiene una tendencia contaminante, propicia la generación de circuitos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, a pesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situación educativa de la población pobre. Las desigualdades en otras áreas, como ocupación e ingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las desigualdades en educación van a reforzar, como se ha visto, las brechas en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad muestran además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican. Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer y ampliarse. Lo muestra la conformación creciente en numerosas sociedades de una dualidad central; incluidos y excluidos. Quinta falacia: desvalorización de la política social, política pobre para pobres Al ser preguntado sobre la política social en su país, un conocido Ministro de Economía de América Latina, contesto: La única política social es la política económica. Estaba reflejando toda una actitud hacia la política social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha tendido a verla como un complemento menor de otras políticas mayores, como las que tienen que ver directamente con el desarrollo productivo, los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnológico, la privatización, etc. Le correspondería atenuar los impactos transitorios que las anteriores producen en la sociedad. Debería atacar focalizadamente los desajustes sociales más irritables para reducirlos. En el fondo, desde este razonamiento se la percibe como una concesión a la política. Como la pobreza genera fuerte inquietud política, la política social haría el trabajo de calmar los ánimos y mostrar que se están haciendo cosas en ese frente, pero el corolario consecuente es: cuanto menos concesiones mejor. Los recursos destinados a lo social deberían ser muy acotados y destinados a fines muy específicos. 47

46 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Albert Hirschman llamó en una oportunidad a esta forma de abordar el tema «políticas pobres para pobres». Da lugar a reducir lo social a metas muy estrechas, a constituir una institucionalidad social débil en recursos y personal, alejada de los altos niveles de decisión. Por otra parte, además altamente vulnerable. Frente a reducciones presupuestarias, con muy escasa capacidad para defender su situación, y normalmente candidata preferida para los recortes. Por otra parte, esta visión supone en sí misma un cuestionamiento implícito a la legitimidad de la política social. Es distraer recursos de destinos más importantes, por presión política. Reflejando la situación, una ministro de lo social muy experimentada de un país latinoamericano narró lo siguiente a un auditorio internacional: No nos invitaban al gabinete donde se tomaban las decisiones económicas más importantes. Después de muchos esfuerzos logramos que se nos invitara. Claro, con voz pero sin voto. Considerar a la política social como una categoría inferior, como una concesión a la política, como un uso suboptimizante de recursos, constituye una falacia que está afectando seriamente a la región. En primer termino, Cómo puede relegarse lo social en un contexto como el latinoamericano, donde casi una de cada dos personas están por debajo de la línea de la pobreza, y expresan a diario de mil modos su descontento y protesta por esa realidad? Atender lo social no es una concesión, es en una democracia tratar de hacer respetar derechos fundamentales de sus miembros. Lo que está en juego es en el fondo, como plantea Naciones Unidas, una cuestión de ciolación de los derechos humanos. Como resalta el Informe de Desarrollo Humano 2000 del PNUD: La erradicación de la pobreza constituye una tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un nivel decente de vida, nutrición suficiente, atención de salud, educación, trabajo decente y protección contra las calamidades no son simplemente metas del desarrollo, son también derechos humanos. Las políticas sociales son esenciales para la población en la región, y estratégicas para la estabilidad misma del sistema democrático. Cuando se consulta a la población, ella no pide que se reduzcan, estrechen o 48

47 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen, amplíen y se incorporen nuevas políticas. En segundo lugar, es difícil sostener a inicios de este nuevo siglo que es una asignación de recursos de poca eficiencia. Destinar recursos a asegurarse de que todos los niños terminen la escuela primaria, a elevar la tasa de finalización de la secundaria, a desarrollar el sistema de educación superior, es ineficiente? Las mediciones econométricas dan resultados muy diferentes. La tasa de retorno en educación es una de las más altas posibles para una sociedad. La competitividad de los países está fuertemente ligada al nivel de capacitación de su población. Algunos de los países más exitosos del planeta en los mercados internacionales están exportando básicamente productos como «higth tech» totalmente basados en el capital educativo que han sabido desarrollar. La absorción de nuevas tecnologías, la innovación local a partir de ellas, la investigación y desarrollo, el progreso tecnológico dependen todos de los niveles de educación alcanzados. Los cálculos demuestran así entre otras cosas que una de las inversiones más rentables macroeconómicamente que puede hacer un país es invertir en la educación de niñas. Agregar años de escolaridad a las niñas desfavorecidas, aumentará su capital educativo y a través de él, reducirá las tasas de embarazo adolescente, de mortalidad materna, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todas ellas están correlacionadas estadísticamente con los años de escolaridad de la madre. En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad de acceder a agua potable a toda la población es una inversión deficiente? El retorno sería cuantioso en términos de salud pública, lo que repercutirá desde ya en la productividad de la economía. En realidad toda la terminología utilizada está equivocada, y nuevamente vemos un error semántico no casual. Así como existían quienes no querían oír hablar de la palabra pobreza, en la falacia que desvaloriza la política social, toda la discusión al respecto conduce a que se lo haga en términos de gasto social. En realidad, no hay tal gasto. 49

48 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran mayoría de los casos inversiones de un alto retorno. Hoy es difícil discutir las evidencias de que la inversión social genera capital humano, y que el mismo se transforma en productividad, progreso tecnológico, y es decisivo para la competitividad. En realidad la política social, bien diseñada y eficientemente ejecutada, es un poderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiere Touraine (1997): En vez de compensar los efectos de la lógica económica, la política social debe concebirse como condición indispensable del desarrollo económico. En tercer término se ha planteado la gravedad que tiene el tema de la desigualdad en América Latina. Superada la falacia que la niega o minimiza, cómo se puede reducir? Una de las vías fundamentales posibles en una democracia es una agresiva política social que amplíe fuertemente las oportunidades para los pobres en campos cruciales. Deberá estar integrada, entre otras, por políticas que universalicen posibilidades de control de factores de riesgo claves en salud en la región, como el agua, el alcantarillado, la electricidad el acceso a cobertura de salud, que actúen sobre los factores que excluyen a parte de la población del sistema educativo, que aseguren servicios públicos de buena calidad para todos. La política social puede ser una llave para la acción contra la desigualdad, proveyendo una base mínima de bienes y servicios indispensables y contribuyendo así a abrir las oportunidades y romper círculos perversos. En lugar de una política social cenicienta, como plantea la falacia, lo que América Latina necesita es una nueva generación de políticas sociales con mayúscula. Ello implica dar prioridad efectiva a las metas sociales en el diseño de las políticas publicas, procurar articular estrechamente las políticas económicas y las sociales, montar una institucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apropiados, formar recursos humanos calificados en lo social, fortalecer las capacidades de gerencia social y jerarquizar en general este área de actividad pública. 50

49 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina La metáfora que se escucha en toda la región describe bien la situación. Dice que la política social es actualmente la «asistencia pública» que recoge los muertos y heridos que deja la política económica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situación inaceptable. Se necesita una política social que potencie el capital humano base esencial de un desarrollo económico sostenido. Es un tema ético, político, y al mismo tiempo de lucidez histórica. Como lo anota Birdsall (1998): es posible que las tasas de crecimiento de América Latina no puedan ser mas del 3 o el 4%, a distancia de las necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de la mitad de la población que esta comprendida en los porcentajes más bajos de ingresos. Sexta falacia: la maniqueización del Estado En el pensamiento económico convencional circulante se ha hecho un esfuerzo sistemático de vastas proporciones para deslegitimar la acción del Estado. Se ha asociado la idea de Estado con corrupción, con incapacidad para cumplir eficientemente las funciones mas mínimas, con grandes burocracias y despilfarro de recursos. La visión se apoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las administraciones públicas en numerosos países de América Latina, pero fue mucho más allá de ello, y «maniqueizó» al Estado en su conjunto. Proyectó la imagen de que toda acción llevada en el terreno publico es negativa para la sociedad, y que la reducción al mínimo de las políticas públicas y la entrega de sus funciones al mercado la llevaría a un reino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas económico-sociales existentes. Además, creó la concepción de que existía una oposición de fondo entre Estado y sociedad civil, y que había que elegir entre ambos. Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusión sobre el tema más allá de ideologías. El instrumental metodológico de las ciencias sociales actuales aporta evidencias muy concretas que permiten establecer cómo funciona la realidad. La visión del Estado como solucionador de todos los problemas el Estado ominipotente, de- 51

50 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO mostró ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en América Latina la acción estatal ha presentado agudos problemas de burocratización, ineficiencia y corrupción. Sin embargo, el proceso de eliminación de numerosas funciones del Estado, de reducción a niveles mínimos en muchos casos de sus capacidades de acción, como sucedió con frecuencia en las áreas sociales, el debilitamiento en general del rol de las políticas públicas y la entrega de sus funciones al mercado, no condujo al reino ideal supuesto. Los problemas estructurales de las sociedades latinoamericanas y de otras del mundo en desarrollo siguieron agudizándose, la corrupción acompañó también con frecuencia a los procesos de privatización. Se identificó como una ley operante que siempre que hay un corrupto en el Estado hay a su vez un corruptor en el sector privado, es decir que el tema excede a cualquier simplificación. El funcionamiento no regulado del mercado llevó a profundizar las brechas, particularmente la inequidad. Bajo las nuevas reglas de juego, se siguió una marcada tendencia a constituir monopolios, que en la practica significaron la imposición de cargas muy pesadas a los consumidores y a las pequeñas y medianas empresas, ahogando a estas últimas. Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sin salida. El Estado solo no puede resolver los problemas, pero su minimización los agrava. Esa es la conclusión, entre muchas otras voces del Banco Mundial a fines de esta década. En su informe especial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea central que sin un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone una serie de directrices orientadas a reconstruir la capacidad de acción del Estado. Por su parte, autores como Stiglitz y otros han llamado la atención sobre las fallas del mercado, su tendencia a generar desigualdades, a la cartelización para maximizar ganancias y sus desvíos especulativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, como se da en Estados tan debilitados por las reformas de las últimas décadas como los de la región. Cáusticamente afirma Henry Mintzberg (1996), una autoridad mundial en cómo gerenciar con eficiencia, respecto a la concepción de que se podía prescindir del Estado y la visión 52

51 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector privado eficiente: «el modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca han tenido que gerenciar nada». Hoy hay un activo retorno hacia la búsqueda de una visión más equilibrada en el debate internacional de punta sobre el tema del desarrollo y el rol del Estado. Imposible desconocer la importancia de las políticas públicasd en un contexto histórico donde la segunda economía del mundo, Japón, está poniendo en marcha sucesivas iniciativas de intervención activa del Estado para dinamizar la economía, la más reciente (octubre 2000) inyectando millones de dólares a tal efecto. Amartya Sen (1998), destaca especialmente el papel decisivo que ha jugado la política pública en el campo social, en algunas de las economías de mejor desempeño de largo plazo del mundo. Subraya: De hecho, muchos países de Europa Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguridad social con la prestación de atención en salud y educación pública de maneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japón y la región del Este de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en la transformación, tanto de sus economías como de sus sociedades; el papel de la educación y atención en salud pública ha sido el eje fundamental para contribuir al cambio social y económico en el mundo entero (y en forma bastante espectacular en el Este y Sudeste Asiáticos). Un área totalmente decisiva para la economía y la sociedad es la de la salud. Toda sociedad democrática tiene la obligación de garantizar el derecho a la atención sanitaria a sus miembros, es el derecho más básico. Mejorar los niveles de salud de la población tiene una serie de impactos favorables sobre la economía, entre otros, la reduccióin de las horas de trabajo perdidas por enfermedad, al aumento de la productividad laboral, el descenso de los costos ligados a enfermedades, etc. El reciente informe sobre la salud mundial 2000 de la Organización Mundial de la Salud (OMS 2000) establece el primer ranking de los países del mundo según el desempeño de sus sistemas de salud. Entre otros construye un índice muy significativo para esas mediciones: el número medio de años que una persona vive con buena salud, sin enfermedades. 53

52 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO A la cabeza de la tabla se hallan países como Japón (74.5 años), Suecia (73), Canadá (72), Noruega (71.7). En todos esos países el Estado tiene una participación fundamental, construyó una amplísima red de protección. En Japón el gasto público es el 80.2% del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, en Canadá el 72%. El gasto público per cápita en salud supera en todos ellos los 1300 dólares anuales. El contraste con la actual situación en diversos países latinoamericanos es muy marcado. El gasto público per cápita en salud es en Brasil de 208 dólares, en México 172, en Perú 98. Los años de vida saludable ascienden en promedio en Brasil a sólo 59. Dicho país es una de las mayores potencias industriales del mundo. En cambio, cuando se lo busca en las tablas de desempeño de los sistemas de salud de la OMS figura en el lugar numero 125. El carácter crucial de la acción estatal en campos claves como salud y educación, desde ya de una acción bien gerenciada y transparente, surge con toda fuerza de una investigación reciente (Financial Times 2000) que muestra qué sucede cuando se fija como política arancelar los servicios en áreas de población pobre bajo la idea de compartir costos y de financiamiento comunitario, reduciendo así las responsabilidades del Estado. Siguiendo las condiciones impuestas por el Banco Mundial, en Tanzania se introdujeron aranceles en la educación primaria. El resultado, según indica la Iglesia Evangélica Luterana de Tanzania, fue un inmediato descenso de la asistencia a la escuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de los previstos. En Zimbawe se estableció que se cobrarían aranceles en los servicios de salud, pero que los pobres estarían exceptuados. Una evaluación del mismo Banco Mundial concluyó, que sólo 20% de los pobres consiguió los permisos de exención necesarios. En Ghana, al imponer aranceles en la escuela, 77% de los niños de la calle de Accra que asistían a las escuelas las abandonaron. La falacia de la maniqueización del Estado lleva a consecuencias muy concretas, al deslegitimar su acción deja abierto el terreno para su debilitamiento indiscriminado, y la desaparición paulatina de polí- 54

53 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa así daños irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza y la desigualdad y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido. Los datos de la realidad sugieren que hay otro camino. En algunos de los países más exitosos económica y socialmente del mundo uno de los pilares de sus economías es un Estado activo de alta eficiencia. Una de sus características centrales contradice uno de los fundamentos de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la sociedad civil. La falsa oposición Estado-sociedad civil que preconiza la falacia como un hecho, es desmentida en ellos. Los lazos de cooperación son múltiples, y surge una acción integrada. Algunas de las sociedades latinoamericanas con mejores cifras de equidad, menor pobreza y mejores tasas de desarrollo humano también tuvieron como base de esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consideradas eficientes, como Costa Rica, Uruguay y el Chile democrático. Es imprescindible reformar y mejorar la eficiencia estatal y erradicar la corrupción. Pero para ello es necesario avanzar en otra dirección totalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino ir construyendo administraciones publicas descentralizadas, transparentes, abiertas a la participación comunitaria, bien gerenciadas, con carreras administrativas estables fundadas en el mérito. Séptima falacia: la sociedad civil es un mundo secundario El pensamiento económico circulante envía a veces explícitamente y con frecuencia implícitamente un profundo mensaje de desvalorización del posible rol que puede jugar la sociedad civil en los procesos de desarrollo y en la resolución de los problemas sociales. Su énfasis está totalmente volcado en el mercado, la fuerza de los incentivos económicos, la gerencia de negocios, la maximización de utilidades como motor del desarrollo, las señales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la sociedad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea el de respecto a lo que sucede en el mundo importante, los mercados. De ese enfoque van a surgir políticas públicas de apoyo muy limitado, casi sim- 55

54 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO bólico y por cortesía, a las organizaciones de la sociedad civil y una desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente relevantes. La falacia razona en términos de una dualidad básica; Estado versus mercado. En los hechos la situación es mucho más matizada. Existe un sinnúmero de organizaciones que no son ni lo uno ni lo otro. Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales que se hallan tras ellas son otros y las metodológicas que utilizan no son de Estado ni de mercado. Este mundo comprende, entre otras: las organizaciones no gubernamentales en continuo crecimiento en América Latina que han sido denominadas con frecuencia el tercer sector y que realizan múltiples aportes en el campo social, los espacios de interés publico que son fórmulas especiales muy utilizadas en los países desarrollados en donde numerosas Universidades y hospitales han sido fundados por ellos; se trata de emprendimientos de largo plazo, animados por numerosos actores públicos y privados, modelos económicos que no son típicos de mercado, como las cooperativas que tienen alta presencia en diversos campos y el amplísimo movimiento de lucha contra la pobreza desarrollado en toda la región por las organizaciones religiosas, cristianas, protestantes y judías que está en primera línea de la acción social. La realidad no es sólo Estado y mercado, como pretende la falacia. Incluso algunos de los modelos de organización y gestión social y general más efectivos de nuestro tiempo fueron desarrollados en este vasto área que no corresponde ni a uno ni a otro. Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerte participación en la acción social en el mundo desarrollado. Recaudan recursos considerables, se les delegan funciones crecientes por parte del Estado, están interrelacionadas con la acción pública de múltiples modos. Están basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizan miles y miles de personas que dedican anónimamente considerables horas a llevar adelante sus programas. Hacen aportes considerables al producto bruto nacional con trabajo no remunerado en países como Canadá, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, España, Israel y otros. Así, en Israel, que figura entre los primeros del mundo en esta mate- 56

55 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanalmente, produciendo bienes y servicios de carácter social, constituyendo parte del personal paramédico en los hospitales, ayudando a personas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas y otros sectores con dificultades. También ha aumentado en el mundo desarrollado la participación empresarial en el apoyo a la acción social de la sociedad civil. Las contribuciones e iniciativas empresariales de solidaridad se han incrementado, y la asunción de su responsabilidad social ha pasado a formar parte creciente de legitimidad misma de la empresa. La aseveración de hace años de Milton Friedman, el gurú de la Escuela de Chicago, en el sentido de que la única responsabilidad de la empresa privada es producir utilidades a sus accionistas ha sido refutada constantemente por empresarios prominentes, y es hoy rechazada masivamente por la opinión publica de los países desarrollados. En América Latina la situación tiende a ser muy diferente. Existe un inmenso potencial de trabajo voluntario que de ser adecuadamente convocado y de crearse condiciones propicias podría cumplir roles de gran significación. Esforzadamente sectores de la sociedad civil están tratando de movilizarlo y surgen permanentemente múltiples iniciativas. Pero todo ello ocurre a pesar de las desconfianzas y la incredulidad que surge del razonamiento desvalorizador, que alimenta a su vez gruesos errores en las políticas. No hay así, entre otros aspectos, apoyos públicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil de acción social, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el movimiento de responsabilidad social empresarial es débil y los aportes muy reducidos comparativamente. La proporción de las ganancias empresariales dedicadas a fines de interés público es mucho menor a la de los países avanzados. Es notable el trabajo que, aun con todas estas limitaciones, llevan adelante numerosas organizaciones, entre ellas las de fe antes mencionadas, para lograr superar a las dificultades de supervivencia de extendidos sectores de la población. En el fondo lo que el pensamiento económico convencional está haciendo a través de su desvalorización de las posibilidades de la sociedad civil, es cerrar el paso a la entrada misma del concepto de capital social. 57

56 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Múltiples investigaciones de los años recientes desde los primeros estudios de Putnam y Coleman hasta los efectuados en diversos países de todo el planeta demuestran que hay factores cruciales para el desarrollo que no tenían lugar en el pensamiento económico ortodoxo, como los agrupados en la idea de capital social. Ellos son: el clima de confianza entre las personas de una sociedad y hacia sus instituciones y líderes, el grado de asociacionismo, es decir, la capacidad de crear iniciativas asociativas de todo tipo, y el nivel de conciencia cívica, la actitud hacia los problemas colectivos, desde cuidar el aseo en los lugares públicos hasta pagar los impuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y al capital humano dos terceras parte del crecimiento económico de los países, y diversas investigaciones dan cuenta de los significativos impactos del capital social sobre la performance macroeconómica, la productividad microeconómica, la gobernabilidad democrática, la salud publica, y otras dimensiones (1). Desarrollar el capital social significa fortalecer a la sociedad civil a través de políticas que mejoren la confianza, que según dicen los mismos estudios, en sociedades polarizadas está muy fuertemente erosionada por la desigualdad. También implica propiciar el crecimiento del asociacionismo, y contribuir a hacer madurar la conciencia cívica. El razonamiento económico convencional ha estado aferrado a ideas muy estrechas sobre los factores que cuentan, que no consideran estos elementos o los relegan. Tras la falacia de la incredulidad sobre la sociedad civil, se halla un rechazo más amplio a la idea de que hay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado «reduccionismo economicista» impide ampliar la vision del desarrollo con su incorporación y extraer las consecuencias consiguientes en términos de políticas de apoyo al fortalecimiento y potenciación de las capacidades latentes en la sociedad civil. Octava falacia: participación, sí pero no tanto La participación de la comunidad en forma cada vez más activa en la gestión de los asuntos públicos surge en esta época como una exigen- 58

57 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina cia creciente de las grandes mayorías de la sociedad en América Latina y otras regiones. Los avances de la democratización producto de largas luchas históricas de los pueblos han creado condiciones de libre organización y expresión, que han disparado esta sed de participación. Por otra parte existe hoy un creciente consumo en el mundo acerca de la superioridad en términos de efectividad de la participación comunitaria sobre las formas organizativas tradicionales de corte vertical o burocrático. En el campo social ello es muy evidente. Los programas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran mejor sus metas y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las que se desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su desarrollo y comparten la planificación, la gestión, el control y la evaluación. Señala al respecto Stern, el economista jefe del Banco Mundial resumiendo múltiples estudios de la institución (2000): A lo largo del mundo, la participación funciona: las escuelas operan mejor si los padres participan, los programas de irrigación son mejores si los campesinos participan, el crédito trabaja mejor si los solicitantes participan. Las reformas a nivel de los países son mucho más efectivas si son generadas en el país y manejadas por el país. La participación es practica y poderosa. (2) Dos recientes trabajos Superando la pobreza humana del PNUD (2000) y The voices of the poor del Banco Mundial (2000), basado en una gigantesca encuesta a pobres de 60 países llegan a similar conclusión en términos de políticas: es necesario dar prioridad a la inversión para fortalecer las organizaciones de los propios pobres. Ellos carecen de voz y voto real en la sociedad. Fortalecer sus organizaciones les permitiría participar en forma mucho más activa y recuperar terreno en ambas dimensiones. Se propone entre otros aspectos: facilitar su constitución, apoyarlas, dar posibilidades de capacitación a sus líderes, fortalecer sus capacidades de gestión. En América Latina el discurso político ha tendido a reconocer crecientemente la importancia de la participación. Sería claramente antipopular enfrentar la presión proparticipación tan fuerte en la sociedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo, 59

58 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO los avances reales en cuanto a la implementación efectiva de programas con altos niveles de participación comunitaria son muy reducidos. Siguen predominando los programas llave en mano, e impuestos verticalmente, en los que los decisores o diseñadores son los que saben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y ser sujeto pasivo de los mismos. También son usuales los programas que apelan a la participación, pero en realidad la intervención de la comunidad en la toma de decisiones es mínima. El discurso dice sí a la participación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no. Los costos de esta falacia son muy importantes. Por un lado, se están desechando enormes energías latentes en las comunidades pobres. Cuando se les moviliza, como sucedió en experiencias latinoamericanas mundialmente reconocidas, como Villa el Salvador en el Perú, las escuelas Educo en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en Porto Alegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplica los recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y es generadora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo la presencia de la comunidad es uno de los pocos medios probados que previene efectivamente la corrupción. El control social de la misma sobre la gestión es una gran garantía al respecto que se pierde al impedir la participación. Por otra parte, el divorcio entre el discurso y la realidad es claramente percibido por los pobres, quienes lo viven con descontento y frustración. Se limitan así las posibilidades de programas que ofrecen una participación genuina, porque las comunidades están quemadas al respecto por las falsas promesas. El sí pero no, está basado en resistencias profundas a la participación efectiva de las comunidades pobres, que se disfrazan ante su ilegitimidad conceptual, política y ética. Ha llegado la hora en la región de ponerlas en foco y enfrentarlas. Novena falacia: la elusión de la ética El análisis económico convencional sobre los problemas de América Latina elude normalmente la discusión sobre las implicancias éticas 60

59 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina de los diferentes cursos de acción posibles. Pareciera que se está tratando un tema técnico más, de carácter neutro, en el que sólo deben predominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La situación es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y las consideraciones éticas deberían estar, por ende, absolutamente presentes. De lo contrario, se cae en el gran riesgo sobre el que previene uno de las mayores filósofos de nuestra época, Charles Taylor. Taylor (1992) dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad técnica, la discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre los fines. La tecnología es un medio para lograr fines, que a su vez deben ser objeto de otro tipo de discusión. Si la discusión sobre los fines desaparece, como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racionalidad tecnológica predomina sobre la racionalidad ética, los resultados pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la misma dirección señaló recientemente otro destacado pensador, Vaclav Havel, presidente de la República Checa (2000), es necesario reestructurar el sistema de valores en que descansa nuestra civilización, y advirtió que los países ricos, los euroamericanos los llamo, deben examinar su conciencia. Ellos, dijo, han impuesto las orientaciones actuales de la civilización global y son responsables de sus consecuencias. Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los temas éticos del desarrollo. El llamado tiene raíces en realidades intolerables. La ONU (2000) llama la atención sobre la necesidad de un debate de este orden en un mundo donde perecen a diario niños por causas evitables e imputables a la pobreza. Dice que se reacciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura, pero se pasa por alto a diario esta aniquilación en gran escala. El Fondo de Población Mundial (2000) resalta que mueren anualmente madres durante el embarazo, muertes también en su inmensa mayoría evitables y ligadas a la falta de atención médica. El 99% de ellas se produce en los llamados países en desarrollo. En América Latina resulta imprescindible debatir, entre otros, temas como: Qué pasa con las consecuencias éticas de las políticas? Cuál es la eticidad de los medios empleados, si es éticamente lícito 61

60 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO sacrificar generaciones? Por qué los más débiles, como los niños y los ancianos, son los más afectados por las políticas aplicadas en muchos países? Qué tenemos para decir sobre la destrucción de familias que está generando la pobreza? y otras cuestiones similares. Es una región donde, como se ha visto, la mayoría de los niños son pobres, donde miles y miles de niños viven en las calles marginados por la sociedad, y donde mientras la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años era en 1997 en Canadá de 6.9 cada 1000, llegaba en Bolivia a 82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9, en México a 36.4 (Organización Panamericana de la Salud En América Latina, el 17% de los partos se produce sin asistencia médica de ningún tipo, con los consiguientes efectos en términos de mortalidad materna, que es cinco veces mayor a la de los países desarrollados, y sólo se hallan cubiertos previsionalmente el 25% de las personas de edad mayor. Esto plantea problemas éticos básicos: Qué es más importante? Cómo asignar recursos? No deberían reestudiarse las prioridades? No hay políticas que deberían descartarse por su efecto letal en términos sociales? Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la discusión ética, ella toma con frecuencia el rostro del pragmatismo. Arguye que es imposible discutir de ética cuando no hay recursos. Sin embargo, más que nunca cuando los recursos son escasos debería debatirse a fondo sobre las prioridades. En los países en que ese debate se libra, los resultados suelen ser muy distintos en términos de prioridades y de resultados sociales que en aquellos en donde se elude. Cuantos más recursos existan, mejor, y se debe hacer todo lo posible para aumentarlos, pero puede haber más y seguir asignados bajo los patrones de alta inequidad propios de América Latina. La discusión sobre las prioridades finales es la única que garantiza un uso socialmente racional de los recursos. La Comisión Latinoamericana y del Caribe presidida por Patricio Aylwin (1995) realizó un análisis sistemático para la Cumbre social mundial de Copenhague sobre qué recursos hacían falta para solventar las brechas sociales más importantes de la región. Con- 62

61 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina cluyo que no son tan cuantiosos como se supone, y que una parte importante de ellos puede obtenerse reordenando prioridades, fortaleciendo una sistema fiscal progresivo y eficiente, y generando pactos sociales para aumentar los recursos para áreas críticas. Un renombrado filósofo, Peter Singer (1999), plantea en un artículo relativamente reciente del New York Times que no es posible que los estratos prósperos de las sociedades ricas se libren de la carga de conciencia que significa convivir con realidades masivas de abyecta pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su situación moral. Su sugerencia se puede aplicar a similares estratos de América Latina. Décima falacia: no hay otra alternativa o el consenso intelectual intacto Una argumentación preferida del discurso económico ortodoxo es que las medidas que se adoptan son las únicas posibles. No habría otro curso de acción alternativo. Por tanto, los graves problemas sociales que crean son inevitables. La larga experiencia del siglo XX está llena de fracasos históricos de modelos de pensamiento que se autopresentaron como el pensamiento único. Parece demasiado complejo el desarrollo como para pensar que sólo hay una única vía. Por otra parte, en diferentes regiones del globo los hechos no han favorecido al pensamiento único. Resumiendo la situación, dice William Pfaff (Internacional Herald Tribune 2000): El consenso intelectual sobre las políticas económicas globales se ha roto. En el mismo sentido opina Felix Rohatyn (Financial Times 2000), actual embajador de EE.UU. en Francia: Para sostener los beneficios (del actual sistema económico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir a los perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todos nosotros nos convertiremos también en perdedores. Amartya Sen (2000), a su vez, destaca: Ha habido demostraciones recientemente no sólo frente a las reuniones financieras internacionales, sino también en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en dife- 63

62 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y México. Las dudas acerca de las relaciones económicas globales continúan viniendo de diferentes confines del planeta, y hay suficiente razón para ver estas dudas acerca de la globalización como un fenómeno global, son dudas globales no una oposición localizada. El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectan duramente a los países en desarrollo es muy intenso. Comprende una agenda muy amplia, desde temas por los que ha clamado el Papa Juan Pablo II poniéndose a la cabeza de un vasto movimiento mundial que exige la condonación de la deuda externa para los países más pobres, pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de los países en desarrollo, hasta el hecho de que la ayuda internacional al desarrollo ha bajado (de a millones de dólares en los noventa) y está en su nivel más bajo en muchas décadas. El presidente del Banco Mundial, Wolfensohn (2000), ha calificado a este hecho como de crimen. Ha destacado la ceguera de los países ricos, que destinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuenta de lo que esá en juego. Respecto a la necesidad de una política global alternativa, señala el PNUD (2000): Se debe formular una nueva generación de programas centrados en hacer que el crecimiento sea mas propicio a los pobres, esté orientado a superar la desigualdad y destaque la potenciación de los pobres. Las recetas anticuadas de complementación del crecimiento rápido con el gasto social y redes de seguridad han demostrado ser insuficientes. El economista jefe del Banco Mundial Stern (2000) también sugiere: «el crecimiento económico es mayor en países donde la distancia entre ricos y pobres es más pequeña y el gobierno tiene programas para mejorar la equidad, con reformas agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema de educación pública. Todos ellos van más allá del pensamiento único. La falacia de que no hay otra alternativa resulta cada vez más insostenible en la América Latina actual. Por una parte, en el mundo se advierte una cada vez más activa búsqueda de alternativas. Por otro lado, hay en el escenario histórico presente países que han obtenido desempeños económicos y sociales exitosos siguiendo vías distintas al pensamiento eco- 64

63 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina nómico ortodoxo preconizado en la región. Entre ellos: Canadá, Corea del Sur, Japón, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda y otros. Pero el argumento fundamental es la realidad misma. el pensamiento único ha producido resultados muy dudosos en América Latina. La CEPAL (2000) describe así la situación social presente: «Hacia fines de los noventa las encuestas de opinión muestran que porcentajes crecientes de la población declaran sentirse sometidas a condiciones de riesgo, inseguridad e indefensión. Ello encuentra sustento en la evolución del mercado de trabajo, el repliegue de la acción del Estado, las nuevas formas institucionales para el acceso a los servicios sociales, el deterioro experimentado por las expresiones tradicionales de organización social, y las dificultades de la micro y pequeña empresa para lograr un funcionamiento que las proyecte económica y socialmente». Reflejando el desencanto con las políticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva, el Latín Barómetro 2000, encuentra, según describe Mulligan, (Financial Times 2000) que los latinoamericanos están perdiendo la fe el uno en el otro, así como en sus sistemas políticos y en los beneficios de la privatización. Respecto a este ultimo punto la encuesta informa que el 57% no está de acuerdo con el argumento de que la privatización ha beneficiado a su país. Para mucha gente, dice Marta Lagos, directora de la encuesta, la privatización significa costos más altos y virtualmente el mismo nivel de servicios. La población latinoamericana no acepta la falacia de que no hay alternativas que tienen necesariamente altísimos costos sociales y provocan el desencanto. Aparece en su imaginario con fuerza creciente que es posible, como lo han hecho otros países en el mundo, avanzar en el marco de las singularidades de cada país y respetando sus realidades nacionales, hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollo compartido, o desarrollo integrado, donde se busca armonizar las metas económicas y sociales. Ello implica configurar proyectos nacionales que impulsen, entre otros, la integración regional que puede ser un poderoso instrumento para el fortalecimiento económico de la región y su reinserción adecuada en el sistema económico global, el impulso vigoroso a la pequeña y mediana empresa, la democratización del ac- 65

64 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO ceso al crédito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesinos, una reforma fiscal orientada hacia una imposición más equitativa y la eliminación de la evasión, la puesta al alcance de toda la población de la tecnología informática, la universalizaron de la cobertura en salud, la generalización de posibilidades de acceso a educación preescolar y de finalización de los ciclos primario y secundario. el desarrollo del sistema de educación superior, el apoyo a la investigación científica y tecnológica, el acceso de toda la población al agua potable, alcantarillado y electricidad, la apertura de espacios que permitan la participación masiva en la cultura. El cimplimiento de este tipo de metas requerirá, entre otros aspectos, reconstruir la capacidad de acción del Estado con un perfil descentralizado, transparente, responsable, con un servicio civil profesionalizado, potenciar las posibilidades de aporte de la sociedad civil abriendo todas las vías posibles para favorecer su fortalecimiento, articular una estrecha cooperación de esfuerzos entre Estado y sociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado, practicar políticas activas para darle poder y participación a las comunidades desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidables en una sociedad democrática para movilizar las enormes capacidades de construcción y progreso latentes en los pueblos de América Latina. Una mirada de conjunto Hemos visto cómo las extendidas falacias que presentan una visión distorsionada de los problemas sociales de América Latina y de sus causas, conducen a graves errores en las políticas adoptadas y son parte de las dificultades para mejorar la situación. No ayudan a superar la pobreza y la desigualdad, por el contrario, con frecuencia las refuerzan estructuralmente visiones como: negar la gravedad de la pobreza, no considerar la irreversiblidad de los daños que causa, argumentar que el mero crecimiento económico sólo solucionará los problemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigualdad, desvalorizar la función de las políticas sociales, descalificar total- 66

65 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina mente la acción del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del capital social, bloquear la participación comunitaria, eludir las discusiones éticas y presentar el modelo reduccionista que se propone con sus falacias implícitas como la única alternativa posible. Estas visiones no son la causa única de los problemas, que tienen profundas raíces internas y externas, pero oscurecen la búsqueda de las causas y pretenden legitimar algunas de ellas. Buscar caminos diferentes exige enfrentar y superar éstas y otras falacias semejantes. Ello aparece en primer lugar como una exigencia ética. En el texto bíblico la voz divina reclama No te desentiendas de la sangre de tu prójimo (Levítico 19:16). Las sociedades latinoamericanas y cada uno de sus miembros no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramas familiares e individuales que a diario surgen de la problemática social de la región. Asimismo, deben ser muy autocríticas con las racionalizaciones de la situación y los autoengaños tranquilizadores. Al mismo tiempo atacar frontalmente las causas de la pobreza, no dando lugar a las negaciones y tergiversaciones, trabajar por restituir la ciudadanía a gran parte de los habitantes de la región, cuyos derechos humanos elementales están de hecho conculcados por las carencias sociales. Por último, frente a las falacias permítasenos elevar la voz de un gran escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribió (1995): Algo se ha agotado en América Latina, los pretextos para justificar la pobreza. 67

66 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO NOTAS (1) Se puede encontrar la presentación de una serie de investigaciones recientes sobre el capital social y sus impactos en Bernardo Kliksberg El capital social y la cultura. Claves olvidadas del desarrollo, Instituto de Integración Latinoamericana, INTAL/BID, Buenos Aires, (2) Se refieren diversos datos e investigaciones sobre la superioridad gerencial de la participación en Bernardo Kliksberg Seis tesis no convencionales sobre participación en «Instituciones y Desarrollo», revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad, No. 2, diciembre 1998, Barcelona, España. (3) El caso de Villa El Salvador es analizado en detalle por Carlos Franco en su trabajo La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada, incluido en la obra Bernardo Kliksberg Pobreza, un tema impostergable. Nuevas respuestas a nivel mundial, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, Caracas, cuarta edición Sobre el caso del presupuesto municipal participativo en Porto Alegre puede verse: Zander Navarro La democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. Incluido en Edmundo Jarquin, y Andrés Caldera (comp.), «Programas sociales, pobreza y participación ciudadana», BID, Washington, REFERENCIAS ALTIMIR, OSCAR (1994). Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste. Revista de la CEPAL, No.52, abril. BERRY, ALBERT (1997). The income distribution threat in Latin America. Latin American Research Review, Vol. 32, No.2. BID (1998). Informe de progreso económico y social. Washington, DC. BIRDSALL, NANCY, ROSS, DAVID, y RICHARD SABOT (1996). La desigualdad como limitación para el crecimiento económico. En Gestión y Política Publica, CIDE, México, Primer semestre. BIRDSALL, NANCY (1998). Comentarios sobre el caso del Japón. Incluido en Emmerij L. y Nuñez del Arco J. (comp.). El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, BID, Washington. BIRDSALL NANCY, and JUAN LUIS LONDONO (1997). Assets inequiality matters: an asessment of the World Bank s approach to poverty reduction. American Economic Review, May. CEPAL (2000). Panorama Social de America Latina Santiago de Chile. Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social (1995). Informe sobre el desarrollo social. CEPAL, PNUD, BID. FINANCIAL TIMES (2000). NANCY DUNNE, Fees issue entangles US debt relief plan, October 18, FONDO DE POBLACIÓN MUNDIAL. (2000). Informe sobre la población mundial New York. FRENCH DAVIS, RICARDO (2000). Reformar las reformas en America Latina. El País, Madrid, 30 de junio. 68

67 BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina FUENTES, CARLOS (1995). Introducción al informe de la Comisión Latinoamericana y del Caribe sobre el Desarrollo Social. CEPAL, PNUD, BID. HAVEL, VACLAV (2000). Discurso inaugural de la Asamblea conjunta del FMI y el Banco Mundial. Praga. KUSNETZ, SIMÓN (1970). Crecimiento económico y estructura económica. Editorial Gustavo Gill, Barcelona. LATINBAROMETRO (2000). Encuesta Santiago de Chile. MINTZBERG, HENRY (1996). Managing government. Government management. Haravard Business Review, May-June. MULLIGAN, MARK (2000). Latin America sees optimism fade. Financial Times, May 10. ONU. PNUD (2000). Informe sobre Desarrollo Humano New York. Organización Mundial de la Salud (2000). The World Health Report Ginebra. OPS. CEPAL (1998). Health, social equity and changing production patterns in Latin America and the Caribbean. Washington. OPS (2000). Situación de salud en las Américas, Indicadores básicos Washington. PFAFF, WILLIAM (2000). The West globalization drive is proving a massive failure. International Herald Tribune, September 29. PNUD. Unión Europea (1999). Informe del proyecto Estado de la region. San José. ROHATYN, FELIX (2000). The costs of globalization, Financial Times, September 17 th. PNUD (2000). Superar la pobreza humana. New York. SEN, AMARTYA (1998). Mortality as an indicator of economic succes and failure. The Economic Journal, January. SEN, AMARTYA (1998). Teorías del desarrollo a principios del Siglo XXI. Incluido en Emmerij L., Nuñez del Arco, J. El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI. BID, Washington. SINGER, PETER (1999). The Singer solucion to world poverty. The New York Times Magazine, September 5, New York. STALLING, BARBARA (1999). Conferencia, VII Congreso de Economistas de America Latina y el Caribe, Río de Janeiro. STERN, NICHOLAS (2000). Empowermente leads to enrichment. Financial Times, October 9. STERN, NICHOLAS (2000) En Washington Post, Steven Pearlstein, World Bank rethinks poverty, September 13. STIGLITZ, JOSEPH (1998). Mas instrumentos y metas mas amplias para el desarrollo. Hacia un consenso post Washington. Reforma y Democracia, Revista del CLAD, No.12, Caracas. TAYLOR, CHARLES (1992). The ethics of authenticity. Harvard University Press. TOURAINE, ALAN (1997). Por una nueva política social. El País, 4 de agosto, Madrid. THE WORLD BANK (1998). The state in a changing world. Washington. THOMAS, VINOD (2000). Why quality matters. The Economist,October 7 th. London. UNICEF (1992). Menores en circunstancias especialmente difíciles. Caracas. VERRIER, ROBERTO (1999). Declaraciones del Presidente de la Asociación de Economistas de America Latina y el Caribe. VII Congreso de Economistas de America Latina y el Caribe, Río de Janeiro, Septiembre

68 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO WASHINGTON POST (2000). Steve Pearlstein, World Bank Rethinks poverty. September 13, Washington. WOLFENSOHN, JAMES (2000). Declaraciones al diario francés Liberation, Paris, julio 10. WORLD BANK (2000). The quality of growth, Washington, DC. 70

69 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad JOAN PRATS CATALÁ* L El fantasma de la disolución social a gobernabilidad parece estar convirtiéndose en uno de los problemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki presentaron a la Comisión Trilateral un informe sobre «la gobernabilidad de las democracias» que produjo no poca polémica (1). La tesis más importante era que los problemas de gobernabilidad en Europa Occidental, en Japón y en Estados Unidos, procedían de la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y en expansión y, por otro, unos gobiernos cada vez más faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de acción colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban cambios no sólo en las instituciones y en las capacidades de gobierno, *Director del Instituto Internacional para la Gobernabilidad - PNUD, Barcelona. Destacado consultor internacional en materia de Reforma del Estado y Gobernanza Democrática para varios países de América Latina y el Caribe. Autor de importantes libros y ensayos. Licenciado en Derecho por la Universidad de Valencia y Doctor en Derecho en la Antigua Universidad de La Sorbona en París, Premio Extraordinario Universidad Autónoma de Barcelona. Se ha desempeñado como consultor en administración, gerencia pública y desarrollo institucional de varios organismos internacionales: la OCDE, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Unión Europea, y la Agencia Española de Cooperación Internacional y Gobierno de Cataluña, entre 1985 y También ha servido como asesor del Presidente del BID en materia de reforma del Estado entre Ha publicado diversos artículos y libros en el campo de la administración pública, la gobernabilidad, y el desarrollo institucional. 71

70 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO sino también en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje más actual, para fortalecer la gobernabilidad democrática había que reinventar, no sólo el gobierno, sino también la ciudadanía. En 1975 se inició la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso modelo de gobernabilidad nacido tras la Segunda Guerra Mundial. En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse: Las disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden ahora ese mismo funcionamiento: El funcionamiento exitoso de los gobiernos democráticos, las virtudes democráticas del individualismo y la igualdad han conducido a una deslegitimación general de la autoridad y a una pérdida de confianza en el liderazgo. 2. La expansión democrática de la participación y el involucramiento político han creado una sobrecarga en el gobierno y una expansión desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacerbando las tendencias inflacionarias en la economía. 3. Se ha intensificado la competencia política, que es esencial para la democracia, lo que ha llevado a una desagregación de los intereses y a un declive y fragmentación de los partidos políticos. 4. La receptividad de los gobiernos democráticos hacia el electorado y las presiones sociales han estimulado el parroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedades democráticas conducen sus relaciones internacionales. (Crozier y otros: 1975, pág. 161). Durante el último cuarto de siglo las democracias occidentales avanzadas han protagonizado un drástico reajuste de sus economías, sociedades, modos de gestión privado y público, mentalidades y relaciones de poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del gobierno o gobernación ( governing ) y la necesidad de la gobernanza (traducción propuesta de governance por la Real Academia Española de la Lengua y por la Unión Europea) para asegurar la gobernabilidad de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y conceptualizaciones nos referimos más adelante.

71 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad En los años 70 se inicia también la llamada Tercera Ola de Democratización con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar mediante un golpe militar. La ola comenzó en el sur de Europa a mediados de los 70, alcanzó a los regímenes militares de América del Sur a finales de los 70 y comienzos de los 80, y llegó al Este, Sudeste y Sur de Asia a partir de mediados y fines de los 80. Durante el final de los 80 tuvo lugar un florecimiento de transiciones de los antiguos regímenes comunistas del Este de Europa y la antigua Unión Soviética así como de Centroamérica hacia la democracia. La ola llegó a Africa en los 90, iniciándose allí precisamente en febrero de 1990 con la liberación de Nelson Mandela y la legalización del Congreso Nacional Africano (2). En este contexto y particularmente en América Latina aparece un nuevo uso de la palabra gobernabilidad : se trata de que la transición a la democracia y la democracia misma sean gobernables, tanto para evitar la regresión al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democracia mejorando su desempeño económico, social y político. La inquietud por la gobernabilidad subyace a toda la práctica política y a la reflexión politológica sobre la transición a la democracia en América Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratégicos condicionaron, no sólo las estrategias de transición, sino la definición misma de democracia que se acabó adoptando. La experiencia de la salida forzada del régimen militar que gobernaba la Argentina desde 1966, que culminó con la llegada al poder de grupos opositores maximalistas, constituyó un hito en la literatura sobre transiciones democráticas. Guillermo O Donnell (1979) modeló el proceso de salida del régimen autoritario como un juego de resultado incierto dependiendo de las acciones de los actores por una parte los duros y los blandos del régimen y, por otra, la oposición maximalista y la moderada de su capacidad para liderar y gobernar a los suyos y de sus márgenes de maniobra. Más aún, la lectura de dicha experiencia hecha por O Donnell permitió vincular analíticamente la modalidad de la salida del régimen militar con las posibilidades de consolidación democrática. Por contraste a lo sucedido en Argentina, para O Donnell la ruta más prometedora para 73

72 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 74 un exitoso proceso de transición y posterior consolidación democrática es la de una alianza tácita o explícita entre los blandos del régimen y la oposición moderada. Los términos de la negociación entre los socios de esta empresa, agregaba Przeworski (1988) deberían ser capaces de perdurar en el nuevo régimen. Para ello, los demócratas deberían dar garantías creíbles a los militares y sus aliados de clase que ciertos temas del pasado no serían revisados y que ciertos privilegios perdurarían bajo el nuevo régimen. Por ello, este analista concluía en tono pesimista, que muy probablemente las democracias deberían pagar el precio de cierto conservadurismo por su existencia, retirando ciertos temas del dominio público y del brazo de la justicia ( ). Este tono cauteloso y moderado prevaleció también a la hora de adoptar una definición de democracia. En este sentido los analistas dejaron de lado una posible definición que la identifica con resultados sustantivos, tanto sociales como económicos, y en su gran mayoría adoptaron una que la identifica con procedimientos para la solución de problemas políticos. La definición de poliarquía de Dahl (1971) se transformó en un punto focal de la discusión... Eduardo Feldman, La Reflexión de la Evolución Politológica sobre la Democratización en América Latina: del cambio de régimen a la gobernabilidad y las instituciones, en Instituciones y Desarrollo, Número 8 y 9 extraordinario, A lo largo de los 90 va diluyéndose el dogma anterior de la neutralidad política de la cooperación para el desarrollo. Crecientemente se acepta la democratización como un objetivo legítimo de desarrollo. Las agencias multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o cooperación a la democratización (3). América Latina es un continente privilegiado en este sentido. Especialmente el PNUD América Latina impulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Otras Agencias preferirán adoptar como objetivo de su cooperación el concepto más neutral de governance, aunque abriéndose progresivamente a los contenidos democráticos (4). La gobernabilidad democrática es en gran parte una construcción de y para los procesos de democratización latinoamericanos, sin perjuicio de que resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoa-

73 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad mericanas se producen además en un tiempo en que está cambiando el entorno y el paradigma tecnoeconómico, en que se ha agotado el modelo de desarrollo por sustitución de importaciones, con nula capacidad de maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas capacidades institucionales. La agudeza de los desafíos hará que vayan desmoronándose los regímenes autocráticos ayudado el proceso en los 90 por el fin de la Guerra Fría pero también hará que las viejas democracias latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de regresión neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves problemas de consolidación. Es en este sentido que se plantea en casi toda la región no sólo la transición a la democracia, sino el problema de la gobernabilidad democrática. Los mexicanos, más reticentes inicialmente al uso de esta expresión, después de las elecciones de 2000 que han convertido el país en una verdadera poliarquía, son los que quizás la están utilizando hoy más profusamente. Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analítico que nos permita abordar con una mínima precisión el tema de la gobernabilidad democrática. En términos prácticos, cuando se trata de concretar qué hay que atender y hacer para que una democracia sea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la gobernabilidad parece el nuevo compendio de las ciencias sociales. Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto momento todo es gobernabilidad: asegurar mayorías parlamentarias a los presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, reformar la policía y el ejército, introducir la nueva gestión pública, fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los derechos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer bienes públicos... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimensión exclusivamente política y se pasa a hablar de gobernabilidad económica, social, medioambiental, educativa, urbana... De una idea inicial meramente politológica, muy sencilla y acotada, centrada en que las relaciones entre el presidente y el Legislativo 75

74 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO (recuérdese el debate entre presidencialismo y parlamentarismo planteado desde la gobernabilidad ) se articulen de modo tal que no se bloquee la toma de decisiones y se ponga en riesgo el proceso de democratización, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que ya parece muy difícil de embridar conceptualmente. La razón de este éxito, que ya desborda el ámbito latinoamericano, se encuentra quizás en que los grandes cambios registrados en el mundo durante los últimos 25 años plantean cuestiones que ya no pueden calificarse de mejor gobierno, administración o gestión pública. Lo que está en juego en muchos países (y en muchos sistemas sociales) no es el buen gobierno, sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no es el mal gobierno sino la ingobernabilidad y la amenaza de anomia y desintegración social que conlleva. El fantasma de la ingobernabilidad no evoca sólo la regresión autoritaria o la pérdida de eficacia y eficiencia, sino el estado de naturaleza aludido en el Leviatán de Hobbes en 1651, en el cual la vida humana sin un Estado efectivo capaz de preservar el orden es solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta. Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, además, sólo a escala nacional: hoy son desafíos de naturaleza internacional planteados por la problemática transición a la sociedad info/global. La construcción de una economía que gracias a las nuevas tecnologías pueda funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios territorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resultar forzosamente problemática. Tras la caída del Muro de Berlín en 1989 la hegemonía por la conducción del proceso corresponde claramente a los Estados Unidos, que la ejercen a través de la alianza institucionalizada en el G-8. En realidad, el intento de universalización de la democracia liberal junto con la liberalización del comercio internacional, las desregulaciones y privatizaciones, la estabilidad macroeconómica y el ajuste estructural forman parte del paquete de reformas a veces conocidas como Consenso de Washington impulsadas por el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y, en general, los organismos multilaterales de cooperación, dirigidas a reestructurar y acomodar a los países en desarrollo en el nuevo orden 76

75 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad info/global. Pero si la economía se globaliza, no hay tendencia equivalente en la política. Lo que determina la situación del globo en el nuevo milenio es la oposición entre globalidad económica y división política (Hobsbawm: 1999, 3) (5). Aunque tras la caída del comunismo por un momento pareció que la gobernabilidad global iba a ser más fácil debido al aparente incontenible avance de la democracia liberal, estamos sin embargo ante una situación muy inestable. Por varias razones: 1. Porque la mayoría de los Estados nominalmente democráticos carecen todavía de bases sociales, institucionales y de cultura política para consolidar una democracia estable. 2. Porque la incapacidad de muchos Estados para generar desarrollo en el nuevo paradigma tecno/global genera pérdidas graves de legitimidad que se traducen en desgobierno, fraccionamientos y conflictos internos, regresiones autoritarias, fundamentalismos, economía criminal y corrupción, violencia, inseguridad y amenaza a las libertades, resentimiento antihegemónico, guerras de baja intensidad y terrorismo. (6) 3. Porque las potencias hegemónicas de la globalización no parecen dispuestas a asumir los costes generados por éstas en los países que tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas exigencias del desarrollo, limitando los llamados bienes públicos globales a asegurar las condiciones para el funcionamiento eficaz del libre comercio, sin incluir cuestiones decisivas de sostenibilidad del desarrollo, de reducción radical de la pobreza y las desigualdades, de derechos humanos o de construcción de democracias de calidad (7). Los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la esfera política y social, que se está perdiendo la fe en que los hombres son capaces de solucionar sus problemas. La locura de la ideología neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el mundo por la mayoría de gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmente síntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicación ante los problemas del siglo XXI resulta sumamente peligrosa. Son problemas abordables, insolubles sin decisiones humanas conscientes y 77

76 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 78 colectivas. La más urgente tarea frente al milenio es que los hombres y las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una sociedad mejor, más justa y más viable. Sin la fe en que estamos empeñados en grandes tareas colectivas no se consigue nada... Y hay lugar para la esperanza... (Hobsbawm: 1999, 12). Veinticinco años después del informe de Crozier, Huntington y Watanuki sobre la ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnam editaban, también bajo el auspicio de la Trilateral, un nuevo libro titulado Disaffected Democracies. What s Troubling The Trilateral Countries? (8). Si en el informe de 1975 la variable independiente eran los cambios socioeconómicos que planteaban problemas de gobernabilidad democrática, variable dependiente, ahora en el informe de 2000 la variable independiente y el problema que se tematiza es la caída de la confianza general han las instituciones y los liderazgos políticos. En efecto, aunque el compromiso con los valores democráticos es más firme que nunca, se observa empíricamente que la confianza en las instituciones y en los liderazgos democráticos ha disminuido en estos 25 años. Salvo en Holanda y parcialmente en Noruega, la satisfacción y la confianza en los partidos políticos, el Legislativo, la Administración y la confianza en la clase política en general en disminuido notoriamente. Esto se está traduciendo a veces en demandas importantes de reformas políticas y electorales, de reconstrucción de ciudadanía y del espacio democrático, de nuevos cauces para la participación política. Pero en conjunto se registra una desvinculación creciente de la ciudadanía respecto de la vida política. Tratando de explicar este fenómeno se establecen tres variables dependientes: la información disponible por los ciudadanos, los criterios de evaluación de los ciudadanos y el desempeño de las instituciones democráticas. La conclusión del informe que reseñamos es contundente: las causas de la pérdida de confianza en las instituciones democráticas no se halla en factores socioeconómicos, sino en la propia política. (9) Seguramente estamos ante una situación que podríamos describir del modos siguiente: los ciudadanos creen más que nunca en la democracia pero no creen que la democracia cristalizada en las instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente

77 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad a los desafíos planteados por un tiempo histórico nuevo: la transición hacia la sociedad global, de la información y del conocimiento. No estamos, pues, ante una crisis de los valores democráticos, más firmes y universalizados que nunca, pero sí seguramente ante una crisis de las formas y capacidades institucionales en que cristalizaron estos valores en las sociedades industriales. Del desbordamiento a la confusión conceptual: gobernabilidad y governance Con la notable excepción del PNUD latinoamericano y alguna otra, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresión gobernabilidad ( governability ), sino governance, (N. de R.: Carlos Fuentes afirma que la traducción correcta es gobernanza) a veces impropia y hasta conscientemente traducida al español como gobernabilidad. Adelantamos nuestra posición: gobernabilidad y governance son dos conceptos interrelacionados pero que es necesario separar a efectos analíticos. De dónde procede el éxito de la governance tanto en la academia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retórica político-administrativa actual? El uso es reciente, corresponde a los 90 y especialmente a su segunda mitad. Entre los 50 y los 70 la comunidad del desarrollo se aplicó a la reforma administrativa, entendida desde la racionalidad instrumental y la neutralidad política. Durante los 80 se introdujo la perspectiva de las políticas públicas y se teorizó el paso de la administración a la gestión o management público, manteniéndose la lógica de la racionalidad instrumental y la neutralidad política de la etapa anterior. Las políticas sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas de reformas integrales del sector público que las acompañaron ( public sector management reform ) respondieron a esta misma lógica. En este contexto, por ejemplo, el PNUD creó el MDD, Management Development División, que sólo entrados los 90 se convirtió en el MDGD, Management Development and Governance División. A lo largo de esta década la 79

78 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO palabra governance quedó incorporada al lenguaje de la comunidad del desarrollo. El aprendizaje reseñado también nos ha hecho cambiar nuestro concepto de governance y tendrá que hacernos cambiar también nuestra práctica de cooperación a la misma. Hasta hace muy poco tiempo por governance entendíamos la forma en que el poder o la autoridad política, administrativa o social es ejercida en el manejo de los recursos o asuntos que interesan al desarrollo (PNUD: 1997, Banco Mundial: 1995). La governance se confundía así en gran parte con el public sector management y la cooperación al desarrollo con una operación de asistencia técnica facilitadora de nuevas y mejoras racionalidades instrumentales. Se trataba, en suma, de mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales en la formulación y gestión de políticas públicas. El PNUD maneja hoy un concepto de governance completamente diferente. En nuestro último informe sobre desarrollo humano, nuestro nuevo administrador, el Sr. Malloch Brown, señala que ni los mercados, ni la política, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que éstas la governance ya no se refieren sólo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como nacional e internacional (p. V). Nuestro informe enfatiza que el desafío de la globalización no es detener la expansión de los mercados globales, sino encontrar las reglas y las instituciones de una mejor governance local, regional, nacional y global para preservar las ventajas de los mercados y la competencia global, pero también para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalización trabaja para la gente y no sólo para los beneficios (p. 2). En este contexto, governance para el PNUD significa hoy el marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas (p. 8). (Elena Martínez, directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, México, octubre 1999). 80

79 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Este entendimiento de la governance como instituciones y reglas que fijan los límites y los incentivos para la constitución y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil) así como la asunción de su importancia para el desarrollo tiene su causa en diversos factores: 1. La formulación de la teoría de la governance para explicar la gobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes de actores gubernamentales y no gubernamentales multinivel (10). 2. El reconocimiento desde la ciencia política más conectada al trabajo por el desarrollo de la necesidad de disponer de mejores marcos analíticos capaces de relacionar el régimen político con el desarrollo. Desde una perspectiva politológica, Hyden ha desarrollado un concepto de governance basado en el concepto de régimen que es una convención para designar las normas explícitas e implícitas que definen quiénes son los actores políticos relevantes y a través de qué canales y con qué recursos se posicionan activa y políticamente (definición debida a Guillermo O Donnell). Un régimen no es un conjunto de actores políticos, sino más bien un conjunto de reglas fundamentales sobre la organización del espacio público. Esta noción de espacio público comprende tanto al Estado como a la sociedad civil y traza la línea divisoria entre público y privado... Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de governance como la gestión consciente de las estructuras del régimen con la mirada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio público. En esta definición, régimen y estructura de governance significan lo mismo, y las estructuras se hallan basadas en normas. La legitimidad es la variable dependiente producida por una governance efectiva... Governance y políticas públicas son entidades conceptuales diferentes, aunque en la práctica se afectan mutuamente. Governance se refiere a la metapolítica y concierne a la estructura institucional de la acción política tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. Una aproximación del tipo governance debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente 81

80 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 82 la habilidad de los líderes de superar la estructura existente, de cambiar las reglas del juego y de inspirar a otros para comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad hacia nuevos y productivos caminos. La governance concierne a la institucionalización de los valores normativos que pueden motivar y proveer cohesión a los miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante. De acuerdo con lo anterior, governance tiene dos dimensiones: (a) una dimensión estructural, que hace referencia a los arreglos institucionales existentes en una sociedad dada, y (b) una dimensión dinámica o de proceso, que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar a la dimensión estructural. Esto permite focalizar la governance desde una perspectiva tanto analítica como normativa. Desde la primera, governance implica un marco conceptual para captar los arreglos institucionales de la sociedad y la gestión de los mismos por los actores relevantes; desde la perspectiva normativa, governance compromete el liderazgo moral de los actores para mejorar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de solucionar los problemas de acción colectiva (Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-Saharan Africa, UNDP-MDGD, 1996). 3. El reconocimiento desde la teoría de la gestión pública de que en sociedades de alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia, la eficacia y eficiencia de la gestión ya no dependen sólo de la acción de gobierno o gobernación ( governing ), sino de la capacidad para la creación y gestión de redes de actores (11), de cuya calidad depende la gobernabilidad La gestión pública, según Metcalfe, debe ser entendida como gestión a nivel macro relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales, mientras que la gestión privada funciona a nivel micro centrándose en organizaciones específicas. Los problemas emergen cuando los reformadores intentan implementar técnicas de gestión de nivel micro en un espacio multiorganizacional donde no pueden suponerse ni el consenso en los fines ni la gestión por decisión de autoridad. La gestión pública se refiere al cambio, no

81 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad a nivel organizacional o micro que la meta de la gestión del sector público y privado, sino a nivel macro o estructural entendido como orientando la transición hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe opina que la diferencia entre los dos niveles de gestión es similar a la que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es fácil reconocer que cambiar las reglas del juego (la governance o la estructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales. El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distinción conceptual entre governing, governance y governability que considera como fundamentos de una teoría sociopolítica de la governance in statu nascenti. Su punto de partida es que como consecuencia de la complejidad, la diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporáneas, los esfuerzos de gobernación ( governing ) son por definición procesos de interacción entre actores públicos y los grupos de interés o individuos implicados. Gobernar ( governing ) en el sentido de Kooiman equivale a la concepción de la gestión pública a nivel macro de Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar... la interacción entre los actores políticos y sociales. Para concluir, Kooiman considera que la gobernación puede verse como intervenciones (orientadas a metas) de actores políticos y sociales con la intención de crear una pauta de interacción más o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopolítico que será tanto más posible cuanto más acorde sea con los deseos u objetivos de los actores intervinientes. El concepto de gobernación se encuentra fuertemente vinculado al de governance. La governance puede verse como la pauta o estructura que emerge en un sistema sociopolítico como el resultado conjunto de los esfuerzos de interacción de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un sistema específico o, en otras palabras, el medio a través del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos. El concepto de governance es básicamente una herramienta analítica y descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de governance puede verse como el resultado 83

82 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO de las intervenciones de los actores, también tiene una dimensión normativa. Es posible preguntarse qué pauta de interacción resulta deseable (por ejemplo, en términos de incentivar el desarrollo), qué actores deben jugar un rol en la reforma institucional y qué constricciones deben tenerse en cuenta. 84 Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades de gobernación. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporáneas las necesidades y capacidades deben verse también como interdependientes y por tanto a la vez como políticas y sociales, públicas y privadas, referentes al estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema está claramente conectada a sus procesos de governance y de gobernación. Sin un ajuste efectivo y legítimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de governance y de los actores de gobernación ( governing actors ). Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional o fábrica social y de los actores. Joan Prats, Some Strategic Foundations for Improving Management and Governance in Sub-saharian Africa, Paper, El creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproximaciones académicas, de la importancia de las instituciones para el desarrollo. Tanto desde la historia económica neoinstitucionalista de North como desde el neoinstitucionalismo de la elección racional de Mancur Olson, y la perspectiva no institucionalista de Amartya Sen, así como desde la gran diversidad de estudios empíricos desarrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre la correlación fundamental entre instituciones y desarrollo Los individuos vivimos y operamos en un mundo de instituciones, de las que no somos siempre conscientes, muchas de las cuales

83 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad transcienden hoy las fronteras nacionales. Nuestras oportunidades y perspectivas dependen en gran medida de las instituciones que existen y de cómo funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su contribución a nuestras libertades. Así lo exige el contemplar el desarrollo humano como libertad. Amartya Sen (2000), El Desarrollo como Libertad, Barcelona, Paidós). El uso creciente de la palabra governance como distinta de governability ha llevado a la Real Academia Española y a la Unión Europea, que sepamos al menos, a proponer su traducción por gobernanza un galicismo medieval en desuso (12). Cualquiera que sea la suerte de la traducción propuesta, lo que se quiere significar es la diferencia conceptual entre gobernanza y gobernabilidad a pesar de la reconocida imprecisión del campo semántico de ambas. En un trabajo reciente, Renate Mayntz recuerda que la propia palabra governance está experimentando una interesante evolución semántica: inicialmente governance se utilizó como sinónimo de governing (que proponemos traducir por gobernación) o proceso de gobernar a través de las organizaciones de gobernación ( governing organizations ). Pero advierte el campo semántico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: (1) hoy se recurre a governance, en primer lugar, para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado ; (2) pero, en segundo lugar, se está recurriendo a governance para indicar algo mucho más amplio: inicialmente desde la economía de los costes de transacción, pero con mayor generalidad después, se descubrieron formas de coordinación social diferentes no sólo de la jerarquía sino de los mercados, recurriéndose entonces a la expresión governance para designar toda forma de coordinación de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construcción del orden social. Esta segunda acepción amplía de modo tal el campo semántico 85

84 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO que la governance pierde pie en la teoría política para convertirse en una teoría general de las dinámicas sociales (13). En tal caso la pregunta es si la gobernanza como paradigma emergente puede aportar algo que no aporte una perspectiva institucionalista de la política. La gobernabilidad pura y pura: su relación problemática con el desarrollo La gobernabilidad es una cualidad que proponemos para de las sociedades o sistemas sociales, no para sus gobiernos. Hablamos de la gobernabilidad de un país o de una ciudad, no de sus gobiernos, aunque obviamente las cualidades y calidades de éstos son un factor importantísimo de la gobernabilidad. Un sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales que pueden registrar diversos niveles de institucionalización dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. Esta es una caracterización inicial de la gobernabilidad muy inspirada en la formulada por Coppedge (14), que nos parece válida como punto de partida, aunque para llegar a una caracterización final que creemos bastante diferente y ya relevante a los efectos del desarrollo. La formulación más elaborada de este concepto inicial exige: 1. desarrollar el concepto de actor estratégico. 2. desarrollar el concepto de reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad. 3. considerar si el orden público debe incluirse como un elemento del concepto de gobernabilidad 4. finalmente, considerar si el concepto de gobernabilidad es un concepto meramente positivo o puede abordarse también desde una perspectiva normativa. Consideremos, en primer lugar, el concepto de actor estratégico. Por tal entendemos a todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes como para impedir o perturbar el funcio- 86

85 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad namiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos. Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidad no hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o funciones públicas (ejército, legislativo, presidencia, política económico-financiera, sistema judicial, gobiernos estaduales o municipales claves...) o del control de factores de producción (capital, trabajo, materias primas, tecnología...) o del control de la información y las ideas (medios de comunicación social principalmente...) o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras (grupos de activistas...) o de la autoridad moral (iglesias). Cada recurso tiene un grupo prototipo asociado a él: el gobierno y la burocracia con los altos cargos públicos, los tecnócratas y los medios de comunicación con las ideas y la información, las empresas con los factores de producción, el ejército y la policía con la fuerza violenta, los partidos políticos con los activistas, y la autoridad moral con la Iglesia. Sin embargo, algunos grupos derivan su poder de más de un recurso: los partidos cuentan con activistas, ideas, autoridad moral (cuando son respetados) y los cargos públicos (cuando están en el gobierno); el gobierno cuenta con todos los recursos posibles en un momento o en otro. Cualquier grupo que controle uno o más de estos recursos es potencialmente un actor estratégico. Pero su poder también depende de la solidez del grupo, o del grado en el cual los miembros individuales o los subgrupos que los componen se comportan como un bloque sólido. La solidez depende de la organización, la unidad y el objetivo del grupo. La organización cuenta porque los grupos latentes tienen poco poder, mientras que los grupos pequeños que pueden hacer demandas concertadas, y proseguirlas, ejercen un poder desproporcionado a sus recursos. La unidad importa porque un grupo que trabaja por un objetivo común es más poderoso que un grupo dividido trabajando por objetivos contrarios. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado en el que el grupo tienen un claro objetivo, ya que incluso un grupo bien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un 87

86 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 88 proyecto que promover. Los actores estratégicos típicos en América Latina son el gobierno (los líderes políticos en la Administración), el ejército, la burocracia y las empresas estatales, las cuales son conocidas colectivamente como el Estado; las asociaciones de empresarios, los sindicatos y confederaciones de trabajadores, las organizaciones de agricultores, la Iglesia y otros grupos de interés, a los que se conoce colectivamente como la sociedad; y los partidos políticos que intentan ser un mediador entre el Estado y la sociedad. Michael Coppedge (1996), 93 Todo análisis de gobernabilidad comienza con el establecimiento del mapa de los actores estratégicos. Para ello hay que superar el simplismo del tipo relaciones Estado-sector privado-sociedad civil para intentar captar la complejidad y diversidad de los actores, sus expectativas y conflictos, las reglas de interacción explícita o implícitamente adoptadas, y la adecuación de todo ello a los desafíos que el sistema sociopolítico tiene planteados. El análisis tiene que comenzar identificando en un momento histórico dado los actores estratégicos internos o internacionales, los recursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estratégicas internas o internacionales y los conflictos en los que están envueltos. El análisis no se conforma con abstracciones excesivamente simples del tipo el Estado, el sector privado o las organizaciones de la sociedad civil. Hay que descender al nivel de organizaciones, grupos y personas. Por ejemplo, al Estado es conveniente verlo como una suma de partidos políticos, presidente, burocracia, ejército, empresas estatales, Poder Judicial, grupos parlamentarios estratégicos... Al sector privado debe vérselo como asociaciones empresariales generales y de sector o empresas clave, nacionales o transnacionales, sindicatos... La sociedad civil debe especificarse en asociaciones poderosas, organizaciones no gubernamentales, iglesias y otros grupos estratégicos...

87 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad En segundo lugar, debemos desarrollar el concepto de reglas y procedimientos a través de los que se toman decisiones de autoridad y los actores estratégicos resuelven sus conflictos. Coppedge llama fórmulas a estas reglas y procedimientos. En realidad, estas reglas, procedimientos o fórmulas formales o informales constituyen el verdadero régimen político de un país. Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad y, al hacerlo, definen quiénes son los actores estratégicos, cómo puede llegar a accederse a esta categoría dentro del sistema de gobernabilidad establecido, qué relaciones de simetría o asimetría de poder se dan entre los actores, cómo se resuelven los conflictos entre los mismos, cómo protege cada uno los beneficios conquistados en el seno de una coalición distributiva... Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones que se establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económica y social, por otro. Pueden estar más o menos institucionalizadas, entendiendo por tal, el grado en el que su acatamiento es más o menos el fruto del acatamiento a una voluntad personal o a unas reglas y procedimientos abstractos que se acatan por encima e independientemente de las personas. La institucionalización así entendida es lo que Rousseau llamaba el salto civilizatorio o paso del gobierno de las personas al gobierno de las leyes. El grado mínimo de institucionalización vendría representado por la sujeción de todos los actores estratégicos, incapaces de darse un mínimo orden contractual o legal de interacción, a un autócrata que garantizaría con su voluntad discrecional el orden y la paz social. La gobernabilidad será tanto mayor cuanto mayor sea el horizonte de duración de las reglas y procedimientos, es decir, su institucionalización. Cuando la gobernabilidad es procurada por el arbitrio de un caudillismo personalista que descuida la formación de instituciones duraderas que lo hagan prescindible, estaremos ante una gobernabilidad falente, ocasional, no sostenible, independientemente de que el caudillo haya conquistado el poder electoralmente o por la fuerza. Napoleón reconoció esta elemen- 89

88 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO tal verdad cuando dijo que los hombres no pueden fijar la historia. Sólo las instituciones pueden hacerlo. Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán tanto más duraderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratégicos sean capaces de contener y procesar pacíficamente. La crisis de gobernabilidad sólo se produce en realidad cuando el conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o el conflicto con nuevos actores emergentes ponen en cuestión, no una regla, procedimiento o fórmula específicos, sino la misma matriz institucional que expresaba la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico. Hay muchos conflictos que lejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solución positiva contribuyen a la adaptabilidad y fortalecimiento de las fórmulas de gobernabilidad existentes. En este sentido cabría hablar de eficiencia adaptativa para designar aquella cualidad de las fórmulas que posibilita el reconocimiento y solución positiva de los conflictos mediante la adaptación de las fórmulas a los nuevos equilibrios entre los actores estratégicos. En sociedades dinámicas, complejas, diversas y volis nolis impactadas por la internacionalización, los actores estratégicos viven permanentemente oportunidades y amenazas para aumentar o disminuir su poder relativo. Además, muchos grupos de interés pugnan por permanecer o por acceder a la condición de actor estratégico. Cada cambio tecnológico, económico, social o del entorno genera un nuevo escenario de amenazas y oportunidades para el conjunto de actores estratégicos. La apertura del proceso privatizador puede ser una excelente oportunidad para algunas élites económicas y políticas locales aliadas a capitales transnacionales, pero es una amenaza para los sindicatos que habían hecho de la patrimonialización parcial de estas empresas uno de sus recursos de poder más importantes. La pérdida por las Fuerzas Armadas de los sectores empresariales que aún controlan en algunos países latinoamericanos es una pérdida de un recurso de poder de éstas, pero puede ser una oportunidad para los sectores empresariales privados. El intento de creación de un servicio civil meritocrático será visto como una oportunidad por los servidores civiles profesionales y por los aspirantes cualificados para serlo, pero 90

89 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad será vivido como una amenaza por los partidos políticos que toman la clientelización del servicio civil como un recurso de poder. La garantía internacional del respeto a los derechos humanos puede vivirse como una pérdida de poder por los organismos represores tradicionales, pero como una oportunidad para devenir actor estratégico por parte de grupos tradicionalmente reprimidos. El grupo que quiere proteger o incrementar su poder relativo puede utilizar diferentes tácticas: fortalecer sus recursos de poder y efectividad, buscar nuevas alianzas, socavar el poder de los otros grupos, conseguir recursos de poder diferentes de los que le son característicos (sindicatos que consiguen propiedad de empresas; iglesias que crean o influyen en partidos políticos; empresarios que controlan medios de comunicación...), ordenar sus recursos con más eficacia mediante el fortalecimiento organizativo. (Coppedge: 67). El grupo que quiere ser reconocido como actor estratégico puede pretender encontrar su espacio dentro de la matriz institucional mediante la modificación de alguna fórmula específica de la misma: caso de los zapatistas en México y de algunos otros movimientos indígenas emergentes, o, por el contrario, puede plantear un cambio fundamental de la matriz institucional como sucede con algunos movimientos guerrilleros y algunos planteamientos indígenas. Las tácticas que utilizarán son completamente diferentes: desde el cambio en la coalición gobernante, la provocación de la crisis ministerial, la votación de no confianza, la moción de censura, la reforma constitucional o legislativa, etc... hasta la subversión, la guerra, la violencia, el terrorismo, la movilización social, la agitación ideológica, la búsqueda de alianzas internas e internacionales. En Venezuela, el actual presidente Chávez utilizó diversas tácticas y recursos de poder para provocar una alteración radical de la matriz institucional de la Cuarta República plasmada en las fórmulas aún en gestación de la gobernabilidad incierta característica de la Quinta República. El concepto de gobernabilidad asume, pues, el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema 91

90 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO sociopolítico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las fórmulas, mayor será el grado de procesamiento de los conflictos, mejor el aprendizaje colectivo y el desarrollo incremental de nuevas fórmulas y, en definitiva, mayor la calidad de la gobernabilidad existente. En tercer lugar, debemos debatir si la gobernabilidad exige sólo la aceptación de las reglas y procedimientos por los poderosos o exige, además, un grado de cumplimiento voluntario o por la fuerza mínimo y generalizado de las decisiones de autoridad también por parte también de los actores no estratégicos y de la gente en general. En palabras más tradicionales, se trata de saber si la gobernabilidad exige el orden público general. La cuestión es importante en algunos contextos nacionales y urbanos latinoamericanos en los que los actores estratégicos han conseguido dirimir electoralmente sus conflictos bajo mayor o menor tutela internacional y establecer algún sistema de frenos y contrapesos con fuertes rasgos informales en sus interrelaciones, pero sin llegar a generar un ordenamiento universal de las interacciones. Fuertes bolsas de informalidad o exclusión viven al margen del orden generado por y para los actores estratégicos. El horror de la sociedad al vacío hace que en estos agujeros de institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que pueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que en general conviven con fuertes dosis de anomia, desintegración social, pobreza, economía de supervivencia y emprendimientos criminales. El debate gira sobre si la desestructuración social con todas sus graves consecuencias significa ingobernabilidad cuando los actores poderosos son capaces de impedir el nacimiento de nuevos actores que produzcan conflictos que las reglas y procedimientos vigentes no son capaces de resolver. La respuesta a este debate exige, creemos, considerar las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. La pregunta es gobernabilidad para qué? Si la gobernabilidad es compatible con las dictaduras, la represión feroz, los caudillismos personalistas que abortan el desarrollo institucional, los fundamentalismos, las coaliciones distributivas que bloquean los procesos de reforma, las hambrunas, la destrucción medioambiental etc., 92

91 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad de qué y a quién sirve la gobernabilidad así entendida? La respuesta de todos los conservadores del mundo es siempre la misma: la gobernabilidad existente es la única posible, el pueblo no está preparado, no hay alternativa positiva posible, o el orden existente o el caos entendido como vuelta al estado de naturaleza al margen de que mucha gente pueda ya estar viviendo en tal estado (como en el viejo cuento, el dictador arenga a la población diciéndole o yo o el caos. La población grita el caos, el caos!, y él contesta impasible: no importa yo también soy el caos ). Finalmente, consideremos las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. Si la gobernabilidad fuera un fin en sí misma, tendríamos que medirla y ordenar los países en más o menos gobernables, en función de la capacidad del régimen político para integrar a los actores estratégicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. La gobernabilidad vendría a coincidir con el grado de ley y orden existente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las consecuencias económicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad así planteada, como institucionalidad socio-política capaz de generar orden o al menos de impedir la descohesión social, es ajena a la idea de desarrollo. Así considerada, no tenemos argumentos para negar que la gobernabilidad de una dictadura fundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Parece claro que desde la lógica de la cooperación al desarrollo esta aproximación a la gobernabilidad no resulta relevante. Cuando pasamos a reconocer que existen unas formas de gobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras que no, la aproximación a la gobernabilidad cambia necesariamente. Si axiológicamente asumimos que la gobernabilidad tiene que ser evaluada en función de su capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente, entonces resulta que: 1. Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de gobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resulta fundamental especificar qué formas de gobernabilidad son capaces de generar desarrollo y cuáles no. 93

92 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 2. La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el conflicto antisistémico. La gobernabilidad no productora de desarrollo es compatible sólo con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disidente u otro nuevo emergente tienen recursos de poder suficientes para replantear el cambio radical del marco institucional de la gobernabilidad existente (alterando así los equilibrios de poder y los intereses representados en la toma de decisiones) el conflicto resulta incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede no necesariamente ser generativo de una nueva gobernabilidad más incentivadora del desarrollo. En tales casos, la lógica de la cooperación al desarrollo obliga a reconocer respetuosamente al conflicto y apoyar su desenlace positivo. La cooperación a la gobernabilidad no es la negación o anulación sino el reconocimiento y discernimiento del conflicto así como la capacidad para actuar para su resolución en formas de gobernabilidad superiores en tanto que más capaces de producir desarrollo. El análisis y el apoyo a la superación positiva del conflicto pasan a ser así temas claves de la cooperación a la gobernabilidad y el desarrollo. Que el desarrollo humano implique como razonamos después democracia y gobernabilidad democrática no significa que toda gobernabilidad democrática produzca desarrollo humano. En realidad, democracia y autocracia son categorías politológicas no construidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se ha producido y sigue vivo y en buena parte abierto. Nuestra posición es que no podemos hablar de desarrollo humano por las razones que después se exponen sin lucha por o progreso en la democracia y su gobernabilidad. Pero si adoptamos una concepción menos exigente de desarrollo y lo conceptualizamos como crecimiento y hasta como desarrollo económico y social, entonces tendremos que reconocer que tal desarrollo, según resulta de los estudios histórico-empíricos, no ha dependido de la naturaleza democrática o autocrática del régimen político, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han concretado. 94

93 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzado mucho en el relevamiento de los rasgos institucionales que posibilitan que en una autocracia y en una democracia se desarrollen políticas públicas y comportamientos privados que generan crecimiento. Cuando los actores estratégicos democráticos o autocráticos convienen en un marco institucional duradero que, a través de frenos y contrapesos productores de seguridad jurídica, define y protege eficazmente los derechos de propiedad, la libertad de empresa y la garantía de cumplimiento de los contratos para el conjunto de la población, en tales condiciones el sistema político protegerá la autonomía y la libertad económica del sector privado integrador potencialmente de toda la población y un tipo de ordenamiento y acción del sector público respetuosos y protectores de las misma: con horizonte a largo plazo, este sistema institucional producirá crecimiento sostenido que beneficiará al conjunto de la población. La clave para la producción de crecimiento no está, pues, en la naturaleza del régimen político, sino en la base institucional y, más concretamente, en la institucionalidad económica y de las garantías de protección y apoyo de la autonomía de ésta por la autoridad política. No basta, pues, con tener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elecciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave está en generar las instituciones económicas y políticas del crecimiento de calidad, y aunque sabemos bastante de cuáles son éstas, sabemos mucho menos de cómo construirlas 15. La gobernabilidad pura y dura la que se contempla como predicado del régimen político y no como atributo del desarrollo es sinónimo de estabilidad política. Ésta es compatible con el conflicto siempre que se trate de un tipo de conflicto capaz de resolverse dentro de las reglas y procedimientos convenidos y cumplidos por los actores estratégicos. En entornos muy estables y aislados, los actores, las reglas y los procedimientos tenderán a ser rígidos. Tenderá a dificultarse las emergencia de nuevos actores, se propenderá a ningunear los intereses y las valoraciones que no puedan ser asimilados por los actores estratégicos asentados. Las autocracias y las partidocracias con escasa 95

94 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO capacidad de agregación de intereses y valoraciones sufren de esta rigidez institucional. Son capaces de procesar los conflictos entre actores estratégicos sólo cuando no cuestionan las reglas del juego. El precio a pagar es la marginación o la exclusión de muchos intereses y valoraciones presentes en el cuerpo social, que quedará sometido entonces a un fuerte riesgo de desestructuración: la ciudadanía se resentirá necesariamente por la coacción física y moral que será necesario utilizar para garantizar un orden público que estará, no obstante, siempre amenazado. La gobernalidad falente se mantendrá de todos modos mientras los intereses excluidos o marginados no vean la oportunidad a través de un análisis costo beneficio intuitivo de invertir en la generación de nuevos actores que a través del conflicto acusado de antisistémico por los instalados replanteen las reglas y procedimientos de acceso y ejercicio del poder. En entornos más complejos, dinámicos e interdependientes, como los actuales, las reglas y procedimientos aseguradores de la gobernabilidad deberán tener flexibilidad para acomodar a nuevos actores y para reacomodar a los actores estratégicos preexistentes. Cuando las reglas y procedimientos amparan coaliciones distributivas renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y valoraciones, si se dan las condiciones para que éstos emerjan en la arena política, el conflicto se hace inevitable y la estabilidad política padece. Esto en sí no es nada bueno ni malo: el conflicto puede resolverse positivamente en nuevas reglas de juego que incentiven el desarrollo mediante los cambios institucionales necesarios o negativamente mediante la ampliación de la coalición distributiva a los nuevos actores, sin alterar la institucionalidad patrimonialista, populista, clientelar, caudillista, mercantilista, corporativa... que bloquea el desarrollo. En América Latina tenemos ejemplos de todo ello. Así entendidas, las crisis de gobernabilidad pueden proceder: De la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de interacción (acción colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen (sería la situación de gobernabilidad en el

95 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad México de Fox, quien para construir la gobernabilidad democrática necesita proceder a una alteración de las fórmulas institucionales preexistentes). 2. De la débil o la inadecuada institucionalización de las reglas y procedimientos (como sucede con regímenes políticos cuyas reglas, a la vista de la conformación socio-política históricamente construida, llevan ínsitas el riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formación de las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente. Es el caso de Ecuador y Paraguay. 3. De la emergencia de nuevos actores estratégicos que plantean un cambio radical de las fórmulas (caso de Colombia y otros países andinos) 4. Del cambio estratégico de actores poderosos que replantean la fórmula hasta entonces aceptada (autonomismo de Guayaquil y otros territorios latinoamericanos). 5. De la incapacidad de los actores estratégicos para mantener niveles básicos de ley y orden (caso de Nicaragua, El Salvador y otros países y ciudades). Si la gobernabilidad no es un fin en sí misma, sino una condición necesaria y no suficiente para la producción de desarrollo, podemos sostener un concepto normativo de gobernabilidad desde el cual poder, no sólo evaluar, sino orientar políticas. En efecto, la investigación sobre gobernabilidad deberá focalizarse en las reglas, procedimientos o fórmulas marco institucional formal e informal y en si los mismos son o no capaces, y en qué grado, de producir desarrollo. El análisis institucional y su insistencia en vincular en una matriz analítica unitaria las instituciones económicas y las instituciones políticas puede resultar de gran utilidad al respecto. El sistema legal confiere y garantiza derechos legales. Estos derechos protegen intereses económicos y se definen a través del proceso político. El sistema legal formal de una autoridad soberana juega un rol económico mayor pues fija y garantiza las reglas básicas que gobiernan el intercambio incluyendo tanto los derechos económicos como aquellos derechos políticos básicos que son prerrequisito para el ejercicio de 97

96 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 98 los derechos económicos. Sin embargo, otros sistemas legales (informales) resultan también importantes para crear y garantizar derechos. Los derechos legales (formales) no vienen definidos en abstracto sino a través del proceso político y sus actores. El comportamiento de los grupos de interés que compiten por derechos (ventajas económicas) particulares de acuerdo con las reglas de las instituciones políticas establecidas definen el sistema político. Las decisiones políticas, ya se refieran al diseño o a la implementación, son transformadas en políticas y acciones por el sistema administrativo mediante una jerarquía de agentes actuando en nombre de sus principales (ciudadanos, políticos y formuladores de políticas). La gobernanza pública se caracteriza, pues, por estructuras de agencia. Los actores políticos entran en conflicto con sus agentes los cuales tienen ventaja en términos de la información o las acciones concernientes a las operaciones del gobierno. (J.J. Dethier, Governance and Economic Performance: A Survey. Zef. Discusión Papers on Development Policy. Bonn. April, 1999). Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras regiones del mundo en desarrollo... La asociación entre calidad de las instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo proceso de desarrollo... La pregunta que aún no se ha respondido en forma satisfactoria es cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. Las instituciones públicas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad delas instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso

97 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políticas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control público de políticos y gobernantes... La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de democratización que se propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfacción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se requieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económica y la equidad social. Pero a diferencia de muchas de las reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas reformas de segunda generación estará destinado al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros. (Bid, Desarrollo Más Allá de la Política, 2000) Gobernabilidad democrática: ideal y realidad empírica Cuándo pasamos de la simple gobernabilidad a la gobernabilidad democrática? Qué características determinan que la gobernabilidad de un sistema social pueda calificarse de democrática? Qué factores determinan la transición a la gobernabilidad democrática? Qué determina el avance, el retroceso o la caída de la misma? Qué relaciones existen entre gobernabilidad democrática y desarrollo humano? La gobernabilidad democrática presupone la existencia de democracia, pero ésta no es condición suficiente para que exista gobernabilidad 99

98 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO democrática. La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzcan conforme a un sistema de reglas y fórmulas que podamos calificar de democracia. No podemos avanzar, pues, en el concepto de gobernabilidad democrática sin precisar el concepto de democracia. Cuáles son los elementos mínimos de un sistema sociopolítico que permiten calificaro de democrático? La democracia es un ideal y a la vez una realidad empírica. Aquí dejamos de lado la importantísima reflexión y discusión sobre los ideales democráticos. Necesitamos un marco conceptual que nos permita reconocer la realidad de un gobierno dado como democrático. Y si mantenemos de la democracia un concepto amplio incluyente de diversas categorías, necesitamos saber a qué categoría específica podemos referir cada gobierno considerado. La tarea no es sencilla, pues no existe consenso académico al respecto. Collier y Levitsky han identificado más de 550 subtipos de democracia en una revisión de 150 trabajos recientes (16). Muchos siguen un concepto minimalista de democracia que podemos calificar de democracia electoral, derivado de la definición de democracia de Shumpeter como un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular. Hungtington, Przeworski y muchos otros enfatizan este aspecto de las elecciones competitivas como medio para alcanzar el poder como el rasgo definidor de la democracia. Se trata de una concepción minimalista que aunque ofrece interesantes ventajas de medición, ignora hasta qué punto las elecciones multipartidistas pueden encubrir la discriminación o la no participación de sectores significativos de la población en la competencia electoral o la defensa de intereses, o el dominio por actores poderosos de recursos de poder no sujetos a las autoridades electas, o, sencillamente, la violación contumaz de derechos humanos fundamentales (17). La elaboración seminal para un concepto empírico de democracia más exigente y fundado en la realización del valor de la igualdad política se encuentra en el concepto de poliarquía de Dahl. Siguiendo a 100

99 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Dahl (1998: 38 y 92), la democracia ha de satisfacer, de modo general aunque no pleno, los siguientes estándares: participación efectiva; la igualdad de voto; la posibilidad de un entendimiento informado; el ejercicio del control final sobre la agenda y la inclusión de adultos. A su vez, la satisfacción de estos estándares exige un sistema institucional a cargo de representantes electos, que garantice elecciones libres, limpias y frecuentes; que garantice la libertad de expresión, que provea información alternativa, que permita la libertad y la autonomía asociativa y que incluya en la ciudadanía a la totalidad de los adultos. Para Dahl todos estos estándares y requerimientos institucionales son necesarios porque sin ellos es imposible la igualdad política, es decir, la capacidad de los ciudadanos de influir en igualdad de condiciones en las políticas del Estado (18). Sobre esta base Diamond ha elaborado un concepto de democracia liberal que añade a los elementos de la democracia electoral los siguientes: El control del Estado y de sus decisiones y asignaciones clave reside, de hecho y de derecho, en las autoridades electas y no en poderes extranjeros o en actores no sujetos a responsabilización; en particular, los militares y la policía están subordinados a las autoridades civiles representativas. El Poder Ejecutivo está limitado, de hecho y de derecho, por otras instituciones autónomas estatales, como un Poder Judicial independiente, el Parlamento y otros mecanismos de responsabilización horizontal. No sólo son inciertos los resultados electorales, con voto significativo para la oposición y la presunción de alternancia de partidos en el gobierno, sino que ningún grupo que se adhiere a los principios constitucionales ve negado su derecho a formar un partido y a contender en las elecciones. Las minorías culturales, étnicas y religiosas tienen reconocido el derecho efectivo de expresar sus intereses en el proceso político, hablar su lengua y desarrollar su cultura. Además de a través de los partidos políticos y las elecciones, los ciudadanos cuentan con múltiples y dinámicos canales de expresión y 101

100 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO representación de sus intereses y valores, incluyendo diversos movimientos y asociaciones independientes que tienen el derecho de crear y de formar parte. Existen fuentes alternativas de información (incluyendo los medios de comunicación independientes) a los que los ciudadanos tienen libre acceso. Los ciudadanos tienen una libertad substancial de conciencia, opinión, discusión, expresión, publicación, reunión, manifestación y petición. Los ciudadanos son políticamente iguales ante la ley, aunque resulten desiguales los recursos políticos con que cuentan. Las libertades de los individuos y de los grupos se encuentran efectivamente protegidas por un Poder Judicial independiente y no discriminador, cuyas decisiones son garantizadas y respetadas por los otros centros de poder. El Estado de derecho protege a los ciudadanos frente al riesgo de detención injustificada, exilio, terror, tortura e interferencia indebida en sus vidas personales tanto cuando procede del Estado como de otras fuerzas organizadas no estatales o antiestatales. Todo lo cual tiene como requisito institucional la existencia de una constitución ordenadora y a la que se sujetan todos los ciudadanos y los poderes del Estado (19). Por debajo de las democracias liberales y de las meramente electorales están las que algunos autores han llamado pseudodemocracias y no democracias. Se trata de categorías de regímenes políticos que se encuentran entre la democracia electoral minimalista y los sistemas genuinamente autoritarios. Linz y Lypset llaman pseudodemocracias a los regímenes en que la existencia de instituciones políticas formalmente democráticas, tales como la competencia electoral multipartidaria, enmascara (a menudo para legitimar) la realidad de una dominación autoritaria. Un tipo de pseudodemocracia es el régimen de partido político hegemónico en el que el partido gobernante usa extensivamente la coerción, el patronazgo, el control de los medios y otros recursos que en conjunto niegan a los partidos de la oposición la oportunidad real de competir por el poder, lo que se traduce 102

101 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad en el control masivo por el partido hegemónico del Ejecutivo, el Legislativo, los gobiernos subnacionales así como la sumisión del Poder Judicial (México hasta 1988). La pseudodemocracia abraza también aquellos regímenes de competencia electoral multipartidaria en los que el proceso electoral ofrece alguna oportunidad a la oposición pero se encuentra falseado por el abuso de recursos de poder que realiza el partido o la coalición en el gobierno, con lo que la oposición no tiene chance real de acceder más que a posiciones de poder subalterno (México hasta el septenato de Zedillo). Lo que distingue a las pseudodemocracias de otros regímenes no democráticos es su tolerancia legal de los partidos políticos de oposición lo que no impide que, de hecho, se niegue a éstos los posibilidad de acceder al gobierno), tolerancia que viene generalmente acompañada de la aceptación en la sociedad de mayores espacios para el pluralismo organizativo y las actividades de disenso que los que son característicos de los regímenes genuinamente autoritarios (20). Considerando las categorías anteriormente expuestas, dónde se encuentran ubicadas las democracias latinoamericanas?, qué tipo de gobernabilidad las caracteriza?, podemos calificar de democrática a la gobernabilidad característica de muchas democracias latinoamericanas?, cuándo no, en qué consiste y cómo avanzar hacia la gobernabilidad democrática? Creemos que la definición de O Donnell sobre muchas democracias latinoamericanas como democracias delegativas aporta respuestas interesantes a estas cuestiones. La mayoría de los observadores internacionales coincide en señalar que el gran avance de la democracia en América Latina hace ya tiempo que se encuentra estancado y con serias amenazas de retroceso en algunos países, quizás no hacia formas autoritarias pero sí hacia nuevas formas semidemocráticas. Durante la última década, los notables avances en libertad experimentados en la región han sido compensados por las pérdidas. Nueve de los 22 principales países de la región tenían mayores niveles de libertad en 1997 que en 1987, y otros nueve tenían menores niveles. Mientras cinco países hicieron transiciones a la democracia formal (Chile, Nicaragua, Haití, Panamá y Paraguay) durante esta década, 103

102 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO sólo Chile alcanzó la condición de libre, y cinco otros perdieron esta consideración por el deterioro de sus condiciones democráticas. Incluso en Argentina, Jamaica y Venezuela, Freedom House ha observado una tendencia al deterioro en los últimos años. Hacia fines de 1997, sólo 11 de los 22 principales países de la región eran considerados libres comparados con los trece de La recesión del autoritarismo fue seguida de una cierta recesión de la democracia liberal en la medida en que la región converge hacia formas más mixtas de regímenes semidemocráticos (Diamond: ob.cit., 32). Todo esto parece corresponderse con la naturaleza delegativa de las democracias latinoamericanas, con la preocupante y hasta creciente violación de los derechos humanos (21) y con la debilidad o baja intensidad institucional formal de las democracias latinoamericanas. Es lo que O Donnell ha llamado democracias delegativas. Las democracias delegativas parecen tener las mismas características formales que las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas (más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran parte irresponsable en quien gana las presidenciales. En muchos países, el presidente electo puede gobernar por decreto o construir mayorías parlamentarias mediante la compra de congresistas en base a los enormes poderes de ingerencia discrecional en la economía. Algunos presidentes, como Menem, Fujimori o Chávez, llegan al poder carismáticamente y aprovechando el vacío institucional. Pero en lugar de foretalecer el Poder Judicial, los partidos políticos, el Congreso y otras instituciones representativas, estos presidentes delegativos tratan deliberadamente de debilitarlas, fragmentarlas y marginalizarlas aún más. El punto clave es que la democracia delegativa es no sólo una estructura, sino también un proceso que con el tiempo tiende a acentuar la debilidad de las instituciones políticas y la personalización del poder político. Las democracias delegativas presentan serios problemas para la estabilidad y calidad de las democracias. Los sistemas verdaderamente repre- 104

103 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad sentativos también delegan autoridad pero lo hacen más ampliamente en poderes separados que rinden cuentas no vertical y ocasionalmente en tiempo de elecciones, sino también horizontal y continuadamente mediante el juego constitucional de frenos y contrapesos entre los poderes independientes del Estado. En la medida en que se apoyan en instituciones políticas bien desarrolladas (partidos, legislativos, tribunales, burocracias, gobiernos locales) están más inclinadas a comprometer a las fuerzas organizadas en la sociedad civil (y a proveer en consecuencia una rendición de cuentas vertical más continua), las democracias representativas, no sólo son superiores en la limitación de los abusos del poder, sino más propensas a producir políticas estables, sostenibles y ampliamente aceptables (aunque quizás menos capaces de producir milagros en el corto plazo). Son más capaces de evitar las crisis repetidas y de atenuar en vez de acentuar el cinismo popular. Por todo lo cual las democracias tenderán a consolidarse y a funcionar más efectivamente cuanto más representativa y menos delegativa resulte su naturaleza (22). El grado de delegación y su impacto en las democracias latinoamericanas son muy distintos en cada país. Pero sus defectos fundamentales personalismo, concentración de poder, e instituciones políticas débiles y poco responsables han contribuido prominentemente a la turbulencia y a la pobre calidad de la democracia, al cinismo político y a la apatía consiguiente que hoy impregna a las sociedades latinoamericanas. Los bajos índices de confianza en las instituciones y la alarmante caída de los índices de confianza interpersonal así parecen reflejarlo. Llevará muchos años reparar la degradación institucional que provocaron los personalismos tipo Menem, Fujimori o Chávez. En especial las disfunciones características del sistema judicial a lo largo y ancho de la región evidencian severos problemas de corrupción, ineficiencia, inaccesibilidad, falta de recursos, autonomía, profesionalismo y, en suma, de profunda debilidad del Estado de derecho, con lo que sufre no sólo la democracia sino también la vitalidad y la reforma económica y social. La gobernabilidad democrática supone que los actores estratégicos se comportarán conforme a las fórmulas al menos de una poliarquía. En 105

104 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO consecuencia, la democracia añade exigencias muy estrictas de gobernabilidad por lo que al comportamientos de los actores estratégicos o poderosos se refiere. La gobernabilidad democrática supone que los actores poderosos resuelven sus conflictos y acatan y cumplen las decisiones emanadas del Legislativo y del Ejecutivo procedentes ambos de un proceso electoral producido en un entorno de libertades políticas y derechos fundamentales, quedando prohibidas las fórmulas públicas o privadas que violen los derechos fundamentales de los ciudadanos o las otras garantías constitucionales, todo garantizado en último término por un Poder Judicial independiente e imparcial. Conviene reconocer una tensión inherente a la distinción entre gobernabilidad y democracia. La esencia de la tensión es que la gobernabilidad requiere la representación de actores según su poder, mientras que la democracia ideal requiere la representación de actores según el número. La clave está en que muchos actores poderosos en términos de recursos y de solidez pueden estar subrepresentados por las instituciones democráticas. Como la clave de la democracia es la igualdad política, a mayor desigualdad en la distribución de la riqueza, la información, las armas y otros recursos políticos, mayor tensión entre la democracia y la gobernabilidad. De hecho, en estos casos la exigencia de gobernabilidad acabará debilitando o deteriorando las instituciones formales democráticas. Junto a éstas se introducirán prácticas y reglas informales que sobrerrepresenten a los actores poderosos, deteriorando la igualdad política y la democracia, pero asegurando la gobernabilidad. Buena parte de la debilidad y deterioro democrático de América Latina puede interpretarse en base a la escasa representatividad de los actores poderosos y de la incapacidad de los intereses excluidos para organizarse y constituirse en actores estratégicos. El populismo y el clientelismo son prácticas informales que expresan la inexistencia de actores estratégicos representativos de los intereses populares. No basta, pues, con la existencia de fórmulas, reglas o procedimientos formalmente democráticos. Para que exista gobernabilidad democrática es necesario que los actores estratégicos se constituyan y comporten efectivamente conforme a las fórmulas propias 106

105 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad al menos de una poliarquía. Cuando los actores desarrollan informalmente prácticas o fórmulas que contradicen las fórmulas democráticas (fraude electoral; barreras a la participación política; reconocimiento de ámbitos de poder no sujetos a las autoridades elegidas; prebendarismo y clientelismo; corrupción, etc.) es posible, aunque poco probable, que dichas fórmulas informales procuren gobernabilidad, pero en absoluto gobernabilidad democrática. La exigencia de gobernabilidad democrática no se limita, pues, a constatar la existencia de una institucionalidad formalmente democrática, pues se plantea analizar el comportamiento de los actores estratégicos para verificar si éstos se comportan y resuelven sus conflictos efectivamente conforme a las fórmulas democráticas formalmente establecidas. Democracia y gobernabilidad son, pues, dos conceptos diferentes que pueden y deben sin embargo relacionarse. Puede existir gobernabilidad sin democracia, y también democracia sin o con escasa gobernabilidad. La gobernabilidad autocrática, cuanto cumple con determinados requerimientos institucionales puede producir crecimiento económico, como sucedió con el régimen franquista después de 1959 o con el pinochetista chileno o con las autocracias desarrollistas del Sudeste Asiático o con el régimen chino después de Mao Tse Tung. Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin gobernabilidad. Igualmente cierto es que cuando del crecimiento pasamos al desarrollo humano como criterio evaluador último de la gobernabilidad, la exigencia entonces no es de simple gobernabilidad sino de gobernabilidad democrática. Para argumentar esta afirmación necesitamos exponer sintéticamente las relaciones entre democracia y crecimiento, crecimiento y desarrollo humano y, finalmente, desarrollo humano y democracia. Es lo que hacemos en el epígrafe siguiente. El desarrollo humano como expansión de la libertad Existe una ya larga literatura sobre las relaciones entre desarrollo y democracia. Lipset, uno de los iniciadores del tema llegó a la conclu- 107

106 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO sión optimista de que cuando más rico fuera un país en términos económicos mayores probabilidades tendría de sostener un gobierno democrático, pues más se moderarían sus clases altas y bajas y más se ampliarían sus clases medias surgiendo así el suelo socio-económico requerido por una democracia sostenible (23). Este argumento coincidía con el sentido común derivado de las experiencias seguidas en Occidente y dió base a las llamadas teorías de la modernización. Pero éstas cayeron fuertemente en descrédito durante los años 70 y 80 al ser contradichas tanto por las investigación como por el curso de los acontecimientos. Hannan y Carroll (1981) cruzaron datos cuantitativos de diversos países y llegaron a la conclusión de que el crecimiento económico sirve para mantener, e inclusive para reforzar, el régimen político, del tipo que sea, que conduce al desarrollo. Y a la misma conclusión llegaron Przeworski y Limongi en 1997 (24). Históricamente, el fuerte crecimiento experimentado por América Latina en tiempos del desarrollo por sustitución de importaciones, no impidió que gran parte de la región cayera bajo el sistema que O Donnell llamó autoritarismo burocrático. Este autor remarcó que en América Latina tanto bajo como altos niveles de crecimiento pueden estar asociados a sistemas políticos autocráticos y que la democracia resulta viable en niveles medios de modernización. Se ratificaba así la vieja verdad de que la política no puede ser comprendida como una mera proyección de la sociedad o como un epifenómeno sociológico y que la senda de la modernización puede pasar por regímenes políticos muy diferentes. Al final son las organizaciones y las instituciones políticas vigentes las que dan significado a las formas sociales y moldean identidades e ideologías (25). Pero pese a su pronto descrédito intelectual la teoría de la modernización ha sido constantemente invocada en la práctica para legitimar regímenes autocráticos y situaciones sociales injustificables. De hecho, hasta no hace mucho el crecimiento, la democracia y la equidad eran consideradas metas de desarrollo incompatibles, al menos en los momentos iniciales o de despegue. Prevalecía un concepto duro del desarrollo, del tipo sangre, sudor y lágrimas, que concedía una importancia casi exclu- 108

107 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad siva a la acumulación de capital y se inspiraba principalmente en la experiencia de la expansión capitalista clásica y en las experiencias supuestamente exitosas de la industrialización identificada con desarrollo en el entonces llamado Segundo Mundo o países del socialismo real. Este desarrollo justificaba así tanto la represión, al menos temporal, de los derechos civiles y políticos como el sacrificio del bienestar de toda una generación, incluidos el mantenimiento o el incremento transitorios de la desigualdad. Afortunadamente, hoy sabemos que aunque algunas experiencias positivas de desarrollo han respondido efectivamente a este patrón, existen muchas más que lo invocaron y fracasaron estrepitosamente. De hecho, no hay correlación causal necesaria, ni a nivel teórico ni empírico o estadístico, entre acumulacion de capital, autoritarismo y desigualdad. Es más, la inclusión del capital humano y del capital social como factores determinantes del desarrollo sostenido, así como el descubrimiento de la relevancia de la eficiencia adaptativa frente a la mera eficiencia asignativa, han producido una revalorización de la equidad y de la democracia como metas e instrumentos del desarrollo a la vez (Banco Mundial, 1997 y 1998; BID, 1999; North, 1991) (26). La lucha entre concepciones y estrategias de desarrollo continuará, sin embargo, porque trasciende el debate meramente intelectual. Quienes visualizan el modelo duro como el camino a seguir tenderán obviamente a conceder prioridad a los intereses empresariales para poder ampliar radicalmente la potencia productiva de la nación y advertirán contra todo intento de los corazones blandos que conduzca al error (especialmente por la vía de incrementar la presión fiscal) de prestar demasiada atención a las preocupaciones distributivas y de equidad en las etapas tempranas del desarrollo. Como señala Amartya Sen (1996): El hecho de que el desarrollo social, por sí solo, no necesariamente puede generar crecimiento económico es totalmente coherente con la posibilidad, actualmente comprobada a través de muchos ejemplos, de que facilita considerablemente un crecimiento económico rápido y 109

108 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO 110 participativo, cuando está combinado con políticas amigables a efectos de mercado que fomentan la expansión económica. El papel de la equidad económica también ha sido objeto de atención en este contexto, en relación con los efectos adversos tanto de la desigualdad del ingreso como de la distribución desigual de la tierra (27). Del mismo modo está cayendo por su base la creencia fuertemente enraizada y generalizada de que los derechos civiles y políticos obstaculizan el crecimiento económico. Esta creencia se basa en el manejo de experiencias históricas muy limitadas y de información muy selectiva. Cuando se manejan estudios estadísticos sistemáticos que abarcan largas series temporales y un amplio espectro de países, la conclusión es mucho más matizada: no se corrobora la hipótesis de que existe un conflicto general entre derechos políticos y rendimiento económico (Barro y Lee, 1994; Przeworski y Limongi, 1997) (28). Ese vínculo parece depender de muchas otras circunstancias, y mientras algunos observan una relación ligeramente negativa, otros encuentran una firmemente positiva. Lo que ciertamente no se demuestra a partir de las estadísticas internacionales sobre experiencias de crecimiento es que se justifique un estado de mano dura carente de tolerancia en materia de derechos civiles y políticos. Por lo demás puede pensarse fundadamente que estos derechos se justifican por sí mismos no sólo en la medida en que amplían las capacidades de los individuos para gobernar sus vidas, sino también porque, como se ha demostrado suficientemente, especialmente a través de los estudios de Sen sobre las hambrunas, los derechos civiles y políticos actúan como incentivos democráticos protectores de la población contra las consecuencias innecesariamente graves de las catástrofes y calamidades o de los errores políticos. En conclusión, si la meta/valor final es el desarrollo entendido como simple crecimiento del PIB per cápita, la democracia no es una exigencia ineludible del desarrollo, aunque tampoco tiene que ser postergada como derivado político casi necesario de una segunda fase o etapa del desarrollo/crecimiento. Ahora bien, si la meta/valor final no es el crecimiento sino el desarrollo humano, la democracia es una

109 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad exigencia irrenunciable de toda estrategia de desarrollo independientemente del nivel y de las condiciones de partida. Llegados a este punto, resulta imprescindible proceder a la exposición del concepto de desarrollo humano y a su debida diferenciación de la idea de crecimiento. Para ello partiremos de la crítica realizada por Sen a la concepción utilitarista del bienestar, de la que deduce un nuevo concepto de bienestar, después conceptualizado internacionalmente como desarrollo humano, del que se deduce una forma diferente de valorar tanto el desarrollo o bienestar como las instituciones sociales que lo producen o lo dificultan. (29) La concepción utilitarista del bienestar, de la que deriva la medición del desarrollo en términos de PIB per cápita, se basa en tres postulados: (1) Consecuencialismo: las instituciones y políticas sociales deben juzgarse por la bondad de sus consecuencias. (2) Bienestarismo: esta bondad se juzga en función de la utilidad individual que aquellas instituciones y políticas proporcionan. (3) La única manera de obtener un juicio social objetivamente válido es mediante la ordenación por suma de tales utilidades individuales y su posterior maximización. El estado social más justo será, así, el que mayor utilidad global produzca. Frente a esta concepción aún prevalente, Sen sostiene que el concepto de utilidad no es apropiado a la hora de tratar el bienestar ya que no valora en todas sus dimensiones un modo de vida. Sen ve en el término utilidad dos conceptos entrelazados que reflejan dos formas diferentes de valorarla. El primero identifica a la utilidad como un estado mental (valoración de la utilidad por sí misma) como puede ser el placer, la felicidad y la satisfacción. Sen considera que sería enteramente engañoso reducir el bienestar al valor de esos estados mentales. Desde el momento en que observamos que una persona de actitud vitalista puede ser enteramente feliz siendo pobre, nos damos cuenta que desear o ser feliz es algo diferente a valorar un modo de vida. Así pues, cómo una persona esté dependerá de la evaluación que la propia persona haga del modo de vida que 111

110 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO merece la pena vivir. El segundo concepto que, según Sen, envuelve el término utilidad es el de medida de valor de los objetos, que matemáticamente se representa mediante una relación binaria. Los utilitaristas piensan que la función de utilidad (o de elección) puede representarse como una relación binaria y que las elecciones de todas las personas se realizan maximizando tal función. Desde este supuesto identifican la justicia social con la maximización de la suma agregada de las funciones de utilidad individuales. Sen critica tal argumentación considerando que la simplificación a una relación binaria de los motivos por los que una persona elige nos conduce a no valorar en todas sus dimensiones un determinado modo de vida, porque valorar es un acto reflexivo diferente del deseo, la felicidad o la satisfacción. Frente a estas limitaciones del utilitarismo, Sen propone redefinir el bienestar como la capacidad de una persona para escoger el modo de vida que valore. Desde esta concepción, el bienestar viene definido por el conjunto de oportunidades de elección, es decir, por las libertades de las que efectivamente dispone el individuo. Partiendo de esta nueva idea, Sen propone una nueva forma de considerar la justicia social, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo. Algunos han visto en el PIB per cápita el indicador que mejor mide la posibilidad de una persona para lograr una serie de bienes necesarios. Pero Sen, siempre sin desmerecer estos razonamientos, considera a los bienes, no como fines, sino como instrumentos o medios para el logro de otras realizaciones, puesto que lo que le da valor real a algo es el uso que de eso podamos hacer o lo que con eso podamos lograr. Sen utilizará el concepto de entitlements (30) para designar el conjunto de bienes del cual puede disponer una persona en una sociedad utilizando todos los derechos y oportunidades que estén a su alcance (31). Sen considera que, pese a que centrarse en las realizaciones nos proporciona un indicador más complejo del modo en que está una persona, poseer bienes no equivale automáticamente a poseer sus potenciales realizaciones. Entre los bienes y lo que se puede lograr con ellos intermedian una multidud de factores personales y sociales que hacen que las realizaciones varíen de persona a persona. Así pues, 112

111 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Sen tampoco ve en las realizaciones el elemento necesario para el análisis del bienestar, puesto que dos personas que hayan logrado las mismas realizaciones pueden valorar su forma de vida de manera diferente dependiendo de las oportunidades y derechos que hayan tenido a su alcance. A su vez, dos personas que dispongan de una misma cantidad de un bien pueden lograr realizaciones diferentes, pues dependerá de las características personales y del entorno social de cada persona el que ciertas realizaciones puedan ser logradas o no. El conjunto de derechos y oportunidades que determina la capacidad de elección de un individuo es lo que Sen denomina entitlements. El valor que una persona da a un modo de vida vendrá, pues, determinado por la capacidad de la persona para lograr las realizaciones que considere valiosas. Así, pues, los elementos que un juicio social tendrá que evaluar serán el conjunto de oportunidades y derechos disponibles para la persona y el subconjunto de realizaciones escogidas entre todas aquellas que sus capacidades permitían. Consiguientemente, a la hora de analizar las instituciones y las políticas sociales, se tendrán, pues, que evaluar sus efectos sobre el espacio de libertades de los individuos y no sobre su utilidad. Tal marco de análisis es más enriquecedor que el utilitarista, puesto que nos permite tener en cuenta aspectos sociales clave como la igualdad y resaltar en mayor medida los problemas de la distribución de la riqueza. Es evidente que los habitantes de una sociedad que proporcione derechos de acceso a recursos sociales sanidad, educación, etc o donde existan las estructuras más básicas de acceso a la propiedad leyes sobre el intercambio de bienes, políticas laborales... tendrán más oportunidades a su disposición y, por tanto, verán ampliado su espacio de libertades. Desde esta perspectiva se comprenden mejor las cuestiones distributivas. La distribución será vista como la distribución equitativa de oportunidades y derechos y no sólo en el sentido más limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario. La determinación de un horizonte de libertades de bienestar (de oportunidades reales de elección de modos de vida que una sociedad 113

112 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO puede proporcionar) puede marcar objetivos precisos para la reforma de las instituciones sociales. Sen entiende el desarrollo económico de manera diferente a la economía del desarrollo tradicional. Lo que Sen critica de la economía del desarrollo tradicional es que no nos conduce a un adecuado entendimiento del desarrollo económico. Las limitaciones que la antigua concepción del desarrollo tiene no parten de la elección de los medios para lograr el crecimiento económico, sino del insuficiente reconocimiento de que el crecimiento económico no es más que un medio para el logro de otros objetivos. Esto no quiere decir que el crecimiento no importe. Importa mucho, pero su importancia recae sobre todo en los beneficios asociados al mismo. Sen considera que quizás la deficiencia más importante de la economía tradicional del desarrollo es su concentración en el producto nacional, en el ingreso agregado y en la oferta de bienes concretos, más que en los entitlements de la gente y en las capacidades que éstos generan. Según él, el proceso de desarrollo económico tiene que centrarse en lo que la gente puede o no puede hacer, por ejemplo, si pueden vivir largo tiempo, nutrirse bien, ser capaces de leer y escribir, de participar en las decisiones de su comunidad o de formar parte de la comunidad científica o literaria mundial. Para Sen el proceso de desarrollo económico debe verse como un proceso de expansión de capacidades y, dada la relación funcional existente entre entitlements y capacidades, como un proceso de expansión de entitlements. Sen deja atrás la tradicional idea del bienestar como utilidad, es decir, como la obtención de placer y satisfacción. Sen propone valorar el modo de vida que una persona lleva (bienestar) en términos de entitlements, capacidades y libertades. Así, pues, el marco evaluativo de la estructura social propuesto por Sen parte de la consideración de que lo que es importante juzgar es que las personas tengan la facultad de escoger aquel modo de vida que ellas juzguen valioso. Para el análisis de tal juicio Sen parte de las oportunidades y derechos ( entitlements ) a disponibilidad de las personas. Tales oportunidades y derechos permiten a la gente el desarrollo de ciertas capacidades para lograr realizaciones. 114

113 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad Es el espacio de libertad de las personas el que marcará el campo de análisis de una teoría mejor fundada del desarrollo. Desde esta perspectiva teórica, la bondad de las instituciones vendrá determinada por los efectos de las mismas sobre los entitlements de las personas, es decir, la institución más justa no será la que mayor utilidad global produzca, sino la que amplíe más las oportunidades y los derechos a disposición de los ciudadanos y que, por tanto, les atribuya la posibilidad de adquirir aquellas capacidades que les permitan llevar una vida que valoren. De igual modo, la desigualdad en la distribución, en esencia, vendrá determinada por las diferencias en el conjunto de derechos que tiene la gente y no sólo por las diferencias de ingreso. Esta consideración nos conduce a evaluar los indicadores y el desarrollo económico desde una perspectiva diferente: el crecimiento económico sólo será un componente más del proceso de expansión de entitlements y capacidades, motores del verdadero desarrollo o expansión del espacio de libertad humana. La concepción del desarrollo como expansión de la libertad nos lleva a una concepción integral u holística en la que las diferentes dimensiones del desarrollo (económica, social, política, jurídica, medioambiental, de género, cultural, etc.) no sólo deben considerarse en su totalidad, sino que, además, se interrelacionen unas con otras. El desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos... El problema del desarrollo es un problema de negación de libertades que en ocasiones procede de la pobreza, en otras de la inexistencia de servicios básicos y en otras de la negación de libertades políticas o de la imposición de restricciones a la participación efectiva en la vida social, política y económica de la comunidad. En la teoría del desarrollo humano la libertad no sólo es el criterio evaluativo de las instituciones, sino también el medio para su mejoramiento, el cual depende de la agencia humana libre. De este modo, las libertades no sólo son el fin principal del desarrollo, sino que se 115

114 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO encuentran, además, entre sus principales medios. Existe una notable relación empírica entre los diferentes tipos de libertades: las libertades políticas (en forma de libertad de expresión y elecciones libres) contribuyen a fomentar la seguridad económica; las oportunidades sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) facilitan la participación económica; los servicios económicos (en forma de oportunidades para participar en el comercio y la producción) pueden contribuir a generar riqueza personal general, así como recursos públicos para financiar servicios sociales. De este modo, las libertades políticas concebidas en sentido amplio (incluidos los derechos humanos) son elemento constitutivo del concepto de desarrollo y medio para avanzar. Como señala Sen, tales libertades expresan las oportunidades que tienen los individuos para decidir quién los debe gobernar y con qué principios, la posibilidad de investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresión política y de prensa sin censura, la libertad para elegir entre diferentes partidos políticos, etc. Comprenden los derechos políticos que acompañan a las democracias en el sentido más amplio de la palabra (que engloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terreno político, así como el derecho de voto y de participación en la selección del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo) (32). Amartya Sen no sólo considera que la democracia es valor constitutivo e instrumento del desarrollo humano, sino también un valor universal (33). Pero el concepto de democracia que plantea el desarrollo humano es un concepto exigente: No debemos identificar democracia con gobierno de la mayoría. La democracia plantea exigencias complejas que ciertamente incluyen las elecciones y el respeto de sus resultados, pero también incluyen el respeto por los entitlements legales y la garantía de la libre discusión y la distribución no censurada de noticias y comentarios. Las elecciones pueden ser un mecanismo deficiente si se producen sin que las diferentes partes puedan presentar sus pretensiones y argumentaciones respectivas o sin que el electorado disfrute la libertad para obtener información y considerar el posicionamiento de los pro- 116

115 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad tagonistas en contienda. La democracia es un sistema exigente y no sólo una condición mecánica (como la regla mayoritaria) tomada aisladamente. (34) Las exigencias democráticas no se detenienen sólo en la institucionalidad formal, sino que plantean también la necesidad de desarrollar unas prácticas inspiradas en valores que contribuyen a sostener y perfeccionar la institucionalidad formal (35). Sen distingue tres formas a través de las cuales la democracia contribuye al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente, es decir, al desarrollo humano: 1. Primero, mediante la garantía de la libertad política, pues el ejercicio efectivo de los derechos civiles y políticos tiene un valor intrínseco para la vida y el bienestar de la gente; las restricciones a la participación en la vida política equivalen a la privación de la libertad y el desarrollo humano y han de considerarse en la medición de éste. 2. En segundo lugar, la democracia tiene un importante valor instrumental para conseguir atención política a las demandas de la gente (incluidas sus necesidades y demandas económicas). 3. Finalmente, la práctica de la democracia da a los ciudadanos la oportunidad de aprender los unos de los otros y ayuda a la sociedad a formar sus valores y prioridades. Incluso la idea de necesidades, incluidas las económicas, requiere discusión pública e intercambio de información, puntos de vista y análisis. En este sentido, la democracia tiene importancia constructiva, aparte de su valor intrínseco, para la vida de los ciudadanos y de su importancia instrumental en las decisiones políticas. En conclusión, el desarrollo humano plantea la necesidad de desarrollar las instituciones democráticas y la gobernabilidad democrática. Nos queda ahora por desarrollar qué diseños institucionales y qué tipo de prácticas culturales contribuyen a la gobernabilidad democrática. 117

116 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO NOTAS (1) La referencia exacta de la obra es Crozier, M.J., Hungtinton, S.P. y Watanuki, J. (1975), The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comisión. New York University Press. Veinticinco años más tarde, en el año 2000, la Comisión Trilateral volvió a encargar un nuevo informe sobre la salud de las democracias capitalistas avanzadas cuya referencia es Pharr, S. Y Putnam, R. (2000), Dissafected Democracies. What s Troubling the Trilateral Countries. Princeton: Princeton University Press. Un análisis comparativo de ambos informes es realizado por Feldman, E., (2000), A propósito de la publicación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida, en Instituciones y Desarrollo, 7, nov. 2000, (puede consultarse este trabajo on line en la web del IIG buscando publicaciones y revista Instituciones y Desarrollo 7). (2) Hungtinton define una ola de democratización como un grupo de transiciones democráticas que se producen en un determinado periodo de tiempo y que son una ola simplemente porque son mucha más numerosas que las transiciones en sentido opuesto registradas durante el mismo periodo. Hungtinton identifica dos previas olas de democratización: una primera, larga en el tiempo, que va desde 1828 a 1926; una segunda que siguió al fin de la Segunda Guerra Mundial y que va de 1943 a 1964, y la que todavía estamos viviendo hoy y se describe en el texto. Las dos primeras olas terminaron con crisis y retrocesos democráticos importantes ( por obra del fascismo y del comunismo principalmente, y por causa principalmente de los golpes de estado y las dictaduras militares). Cada revés democrático disminuyó significativamente el número de democracias, pero siempre quedaron más democracias que las existentes en el momento de iniciarse la ola democratizadora (Hungtinton, S., 1991, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press). (3) Vid. Carothers, Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington, D.C., Carnegie Endowment for International Peace, (4) El concepto de governance y su interrelación con las instituciones empezó a popularizarse con anterioridad de la mano de las agencias internacionales. No obstante, su utilización está aún hoy día sujeta a peligrosas confusiones. En 1987 una publicación pionera del Banco Mundial identificaba desarrollo institucional con el proceso de incrementar la habilidad de las instituciones para hacer un uso efectivo de los recursos financieros y humanos disponibles. El campo del desarrollo institucional se identificaba con el de la gestión pública e incluso con el de la administración pública. En 1989, otra publicación del Banco Mundial identificaba la crisis que vivía África como una crisis de governance refiriéndose con ello a la extensiva personalización del poder, el incumplimiento de los derechos humanos fundamentales, la corrupción, y la prevalencia de gobiernos no electos y con graves déficits de accountability. En una publicación posterior de 1992, los autores reconocían que a pesar de algunos éxitos alentadores de los préstamos para programas de ajuste y las reformas del sector público, el entorno facilitador es todavía deficiente en muchos casos. La eficiencia de las inversiones y reformas políticas impulsadas por el Banco dependen entonces, en estos casos, en la mejora del marco institucional para la gestión del desarrollo. Carlos Santiso (2001): El Misterio de las Pirámides: Desarrollo Institucional y reformas d segunda generación en América Latina, en Instituciones y Desarrollo, Nº 8 y 9 extraordinario,

117 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad (5) Hobsbawm, Eric, El Mundo frente al Milenio, conferencia pronunciada el 25 de noviembre de 1998, en (6) Desde finales de los 80 los Estados Unidos han elaborado la doctrina que llaman de conflictos de baja intensidad, que ya no supone la gran guerra, sino una intervención directa en solitario o con los aliados. Las nuevas amenazas son las insurgencias, el terrorismo y el narcotráfico, lo que significa, en palabras del Sr. R. Cheney cuando era Secretario de Defensa confiar más que antes en fuerzas con alta movilidad, preparadas para la acción inmediata y en la jerga del Pentágono with solid power-proving capabilities, es decir, con capacidad de intervención militar decisiva a larga distancia. A este esquema han respondido las últimas intervenciones en la guerra del Golfo, Somalia, Bosnia, Afaganistán... (7) Puede, por ejemplo, consultarse la importancia y la limitación a la vez de la agenda de gobernabilidad global del G-8, vid. (8) Susan J. Pharr y Robert D. Putnam (2000), Dissafected Democracies. What s Troubling The Trilateral Countries, New Jersey: Princeton University Press. Puede verse un análisis comparativo entre el informe de 1975 y éste en E.Feldman, A propósito de la publicación de un nuevo informe a la Comisión Trilateral sobre la salud de las democracias avanzadas: algunas reflexiones sobre una oportunidad perdida, en Instituciones y Desarrollo, núm 7, noviembre 2000, pág. 123, en (9) Para un estudio en profundidad de la desafección política señalando sus diferentes efectos para las democracias tradicionales y las nuevas democracias, vid. Mariano Torcal, La desafección política en las nuevas democracias del Sur de Europa y Latinoamérica, en Instituciones y Desarrollo, números 8 y 9, 2001, pág. 229 y ss. (10)Vic. R. Mayntz, Nuevos Desafíos de la Teoría de Governance, en Instituciones y Desarrollo, número 7, noviembre 2000, pp (11)Osborne y Gaebler, dos reconocidos gurus de la reinvención del gobierno, en 1992, expresaron gráficamente este proceso: Pero nuestro problema fundamental hoy día es que tenemos el tipo equivocado de gobierno. No necesitamos más o menos gobierno sino mejor gobierno. Para ser más precisos necesitamos mejor governance. Governance es el proceso mediante el que solucionamos colectivamente nuestros problemas y enfrentamos las necesidades de nuestra sociedad. El gobierno es el instrumento que usamos. El instrumentos ha quedado anticuado y el proceso de reinvención ha empezado. En los 80, los líderes del gobierno y de los negocios cayeron en la cuenta de que nuestra economía sufriría a menos que mejorasemos nuestras escuelas, nuestros sistemas de formación y controlasemos los costes del sistema de salud. Para hacer todo esto no debemos solamente reestructurar las instituciones y los mercados sino que debemos forzar el cambio en algunos de los grupos de interés más poderosos del país profesores, altos directivos, sindicatos, doctores, hospitales... De repente hay menos dinero para el gobierno para hacer cosas, proveer servicios. Pero existe más demanda de governance para liderar la sociedad, convenciendo a los diversos grupos de interés para alcanzar objetivos y estrategias comunes. Hay todavía otra razón por la que nuestros líderes públicos se concentran más hoy en catalizar y facilitar el cambio que en proveer servicios. Se dedican a proveer menos gobierno pero más governance (Osborne y Gaebler, 1992, Reinventing Government.How the Entreprenurial Spirit is Transforming the Public Sector. M.A.: Addison Wesley). (12)Los servicios de la Comisión Europea analizaron las diversas traducciones del término governance a las lenguas oficiales de la Unión Europea, sugiriendo el uso de la palabra gobernanza en español, hasta el punto de titular Libro Blanco sobre la 119

118 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Gobernanza Europea a un interesante proyecto en deliberación que puede consultarse en este mismo número de Instituciones y Desarrollo. Poco más tarde la propia Real Academia Española de la Lengua ha tratado de cerrar el debate, optando en noviembre del 2000 por la acepción gobernanza aunque admitiendo el uso como sinónimo de gobernabilidad (cfr. Departamento de Español al Día, RAE). (13) Puede suceder que al extender el paradigma politológico originario para absorber en el mismo plano todas las formas individuales de coordinación, o de orden social, esto se tradujera en una excesiva extensión del paradigma mismo, que acabaría por allanar aquella atención selectiva indispensable que al menos para la mente humana es un prerrequisito de la construcción teórica. En cualquier caso, no se trataría de una teoría de la governance política, sino de una teoría mucho más general de las dinámicas sociales, convirtiéndose, así, no en una simple extensión de la primera, sino en un paradigma completamente nuevo (R. Mayntz, Nuevos Desafíos de la Teoría de la Governance, en Instituciones y Desarrollo, número 7, noviembre 2000, págs ). (14)Michael Coppedege, El concepto de gobernabilidad. Modelos positivos y negativos. En PNUD-CORDES (compiladores) Ecuador: Un Problema de Gobernabilidad, Quito, CORDES-Pnud: (15)Una excelente exposición del estado del arte de las relaciones entre instituciones y desempeño económico puede encontrarse en Jean-Jacques Dethier, Governance and Economic Performance. A Survey, ZEF Discusión Paper on Development Economics, Bonn, April 1999, en La exposición más actual se encuentra en el Informe del Banco Mundial 2002 Building Institutions for Markets (World Bank: Washington, 2001) que constituye un alegato a favor de la construcción o reforma de la institucionalidad económica para que los pobres puedan acceder a los beneficios del mercado a la vez que una guía metodológica para la cooperación al desarrollo institucional en este ámbito. (16)Collier, D. y Levitsky, S, Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research World Politics 49 nº 3 (1997): (17)Para una presentación y crítica del concepto de democracia electoral puede verse Diamond, L. (2000), Developing Democracy, Towards Consolidation, 7-10, The Johns Hopkins University. (18)Dahl, R.A. (1998) On Democracy, Yale University Press. (19)Esta caracterización de la democracia liberal se encuentra en Diamond (11-12). El mismo autor señala que los expresados elementos de la democracia liberal componen la mayoría de los criterios a través de los cuales Freedom House anualmente gradúa los derechos políticos y las libertades civiles. (20)Diamond, L., 2000, Developing Democracies. Towards Consolidations. The Johns Hopkins University Press, pp (21)Desde orientaciones políticas diferentes Human Rights Watch y Freedom House llegan a conclusiones similares en sucesivos informes sobre la región. Por lo demás las víctimas de las violaciones de los derechos humanos se concentran muy mayoritariamente entre las mujeres, los niños, los pobres, los sin tierra, sin poder y sin educación, además de en las comunidades indígenas. Parte de las crisis de gobernabilidad vividas recién proceden de democracias donde se había construido un consensos entre élites excluyendo a todos estos sectores a los que no alcanzó o alcanzó escasamente la inclusión democrática. La crisis de legitimidad consiguiente ha producido que, cuando las circunstancias lo han permitido, estos sectores se hayan organizado generando nuevos movimientos que piden otro tipo de democracia más inclusiva. 120

119 JOAN PRATS CATALÁ Por una gobernabilidad democrática para la expansión de la libertad (22)Guillermo O Donnell, Delegative Democracy, Journal of Democracy, 5, 1 (1994): (23)Lipset, Seymour Martín (1959) Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political Legitimacy en American Political Science Review, 53: (24)Hannan, M.T. y Carroll, G.R. (1981) Dinamics of Formal Political Structure: An Event- History Análisis en American Sociological Review, 46: Przeworski, Adam y Limongi, Fernando (1997) Modernization: Theories and Facts en World Politics, 49: (2) (25)O Donnell, Guillermo (1979) Modernization and Bureaucratic Authoritarianism. Berkeley: Institute of International Studies. (26)BID, Reforma Institucional para el Desarrollo, borrador, División Estado y Sociedad Civil, Washington D.C., Banco Mundial, El Estado en un Mundo en Transformación, Washington D.C., Oxford University Press para el Banco Mundial, Banco Mundial, Más Allá del Consenso Washington: Las Instituciones Importan, Washington D.C., Banco Mundial, North, D.D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, (27)Sen, A., Reflexiones acerca del Desarrollo a comienzos del Siglo XXI, paper presentado a la Development Thinking and Practice Conference, septiembre 3-5, 1996, Washington D.C., Bid. (28)Barro, R. Y Lee, J-W., Sources of Economic Growth, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, june Przeworski, Adam y Limongi, Fernando (1997) Modernization: Theories and Facts en World Politics, 49: (2) (29)Seguiremos para ello la exposición de Joan Oriol Prats Bienestar y Desarrollo en Amartya Sen publicado en 1999, biblioteca de ideas, así como la exposición más divulgativa y sintética del propio Sen en Amartya Sen (1999), Desarrollo y Libertad, Planeta: Barcelona. (30)La traducción de este término que el propio Sen califica como amplio y abstracto ha adoptado varias formas como son las de espacio de libertades y la de estructura de derechos. Se ha preferido en este texto mantener el término original por entender que se refiere a un mismo concepto y facilitar así su comprensión. (31)Amartya Sen (1994), Resources Values and Development, Londres: Basil Blackswell. (32)Amartya Sen (1999), El Desarrollo como Libertad, Barcelona: Planeta, p (33)Amartya Sen (1999), Democracy as a Universal Value, en Journal of Democracy 10.3, 3-17 también en (34)Amartya Sen (1999), Democracy as a Universal Value, ob.cit., 4-5 (35) El tema de la cultura cívica democrática está planteada por Amartya Sen (1999) en Democracy and Social Justice, paper, 121

120 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad JORGE BALBIS n las últimas tres décadas la importancia de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) en el ámbito del desarrollo y la Ecooperación se ha incrementado notablemente. En todo el mundo estas organizaciones han ganado visibilidad, reconocimiento y legitimidad ante gobiernos, organismos y agencias internacionales, medios de comunicación y la opinión pública en general, ya no sólo por su acción en el terreno de la ayuda humanitaria sino cada vez más como protagonistas del desarrollo y la regulación social en parecidos términos que los Estados y el sector privado.(1) Algo similar ha ocurrido también en América Latina y el Caribe (ALyC) donde las ONGs han estado presentes desde mucho tiempo atrás en la lucha contra flagelos como la pobreza, el hambre, el analfabetismo y la marginación aunque su número, actividades y reconocimiento también se han visto aceleradamente multiplicados en toda la región durante las últimas décadas. Es así como al presente las ONGs constituyen un fenómeno insoslayable en el escenario regional por su contribución al esfuerzo colectivo que las sociedades latinoamericanas y caribeñas llevan a cabo en procura de objetivos tan transcendentes como un desarrollo soste- Investigador del Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), Montevideo, Uruguay. Doctorado en Ciencias del Trabajo por la Universidad Católica de Lovaina. Representante de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP), ante la Comunidad Europea en Bélgica. Integró el Comité Nacional de Enlace MOST en Uruguay. Profesor Universitario en Uruguay y otros países. 123

121 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO nible, la democratización y la defensa de los derechos humanos, el fortalecimiento y participación de la sociedad civil (SC), la preservación del medio ambiente, la búsqueda de alternativas productivas, el desarrollo local, la promoción de minorías, la defensa de culturas amenazadas, etc. Sin embargo junto con este auge y dinamismo característicos en la actualidad de las ONGs también existe una polémica en la que se mezclan tanto los elogios como las críticas y cuestionamientos respecto a su presencia y accionar. Por algunos, y de manera creciente, las ONGs son reconocidas y valoradas como actores sociales de primera importancia, interlocutores principales en los programas de cooperación internacional y componente indispensable para el éxito de cualquier proyecto de desarrollo económico y social. Otros, en cambio, discuten las razones de su activismo, se preguntan por su base de representación y las visualizan como peligrosos grupos que disputan espacio y protagonismo a otros actores tradicionales de la mediación social y política, tanto a nivel local como internacional. Sin embargo, y más allá de toda crítica o polémica que su accionar pueda despertar, no cabe duda respecto a que las ONGs constituyen una expresión principal del vigor de la SC y una pieza fundamental en cualquier estrategia participativa de desarrollo, aunque muchas son las preguntas que puedan plantearse sobre su rol, representatividad y sostenibilidad en el actual contexto de ALyC, así como sobre las potencialidades de su accionar ante los cambios que se están operando y seguramente se seguirán produciendo en este continente. (2) Es que en el particular caso latinoamericano y caribeño la presencia y el accionar de estas organizaciones se ha visto especialmente afectado por los cambios ocurridos en la región durante las últimas dos o tres décadas que han modificado de manera profunda el contexto político, económico, social y cultural en el que tradicionalmente ellas operaran. Procesos generales como la consolidación democrática, la globalización económica, social y cultural, el auge de las políticas neoliberales, el creciente interés y apelación hacia una indiferenciada pero multifacética SC, la integración regional, las reformas del Estado 124

122 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad y su descentralización, a la par de procesos más específicos como los cambios y la fragmentación en los movimientos sociales tradicionales, la renovación de las formas de representación y de las demandas sociales, la reducción de la ayuda externa hacia la región y el cambio en las modalidades de intervención de la cooperación internacional han hecho mucho más complejas y difíciles las condiciones para el desempeño de estas organizaciones. (3) Todo ello sin que hayan desaparecido o lo que es peor, mismo habiéndose profundizado una serie de problemas estructurales con los que las ONGs luchan desde largo tiempo atrás en esta parte del mundo, como el desempleo, la violencia, el analfabetismo, la pobreza y la desigualdad. Los cambios acaecidos en la escena regional y mundial han repercutido fuertemente en el trabajo de estas organizaciones, generando la necesidad de una profunda revisión de los postulados a partir de los cuales en el pasado definieran sus objetivos y estrategias, desarrollaran sus capacidades y sus formas de hacer, establecieran sus vínculos y lograran el financiamiento de sus programas. A todo ello se debe agregar que no sólo se han alterado las agendas y los flujos de financiamiento, las prioridades, los escenarios, las formas de la acción y el talante de los interlocutores, sino que consecuentemente también se han alterado las formas de relacionamiento de las ONGs con el Estado, con los otros actores de la SC, con los organismos y las agencias financiadoras internacionales incluidas las propias ONGs del Norte, tradicionales fuentes de ayuda económica, con las empresas y el mercado, con los medios de comunicación y la academia. En este contexto de incertidumbres, cambios y exigencias, las ONGs de ALyC están revisando sus objetivos y formas operativas de acción, están procesando adaptaciones y adquiriendo nuevas capacidades institucionales para incrementar y renovar su contribución en los procesos de democratización y desarrollo, tanto a nivel de los respectivos países como de la región toda (VALDERRAMA LEÓN, M. y PÉREZ COSCIO, L.,1998). En el marco de este cambio tanto del contexto de la acción, como del propio universo de las ONGs-es que nos proponemos revisar cuál puede ser la contribución específica de estas organizaciones al desa- 125

123 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO rrollo y a la democratización de las sociedades de ALyC en las actuales circunstancias históricas de la región. Ello supone necesariamente plantearse un espectro amplio de interrogantes sobre la renovación de estas organizaciones para las que seguramente por el momento no se dispone de respuestas completas y a las que este trabajo sólo ensayará aportar alguna contribución. Entre otras cuestiones, ello supone preguntarse sobre, por ejemplo cómo han impactado los cambios que se han operado en el contexto político, social, económico y cultural de la región en la labor de promoción del desarrollo que llevan a cabo las ONGs?; o, en función con tales cambios cómo estas organizaciones están procesando la revisión de sus objetivos y formas de acción?; en función de qué prioridades éticas, políticas, financieras, etc. definen sus agendas y sus apuestas respecto del contexto en el que se desempeñan?; qué ajustes e innovaciones están operando en sus estructuras para garantizar y mejorar su viabilidad y fortaleza institucionales?; cómo están redefiniendo sus relaciones con otros actores sociales (como los sindicatos, grupos de base, movimientos religiosos, étnicos, etc.) y con otros protagonistas del desarrollo (como el Estado, la empresa, la cooperación internacional y los organismos multilaterales de financiamiento)?; qué nuevos consensos y articulaciones están tejiendo entre sí y/o con sus pares de Norte para aumentar sus capacidades operativas y el alcance de sus actividades?, etc. En particular este estudio pretende abordar la problemática actual de las ONGs de ALyC desde la perspectiva de la llamada governance o buen gobierno, concepto o expresión polisémico de amplia aplicabilidad en referencia a problemas básicos de gestión y participación asociados en gran medida, por no decir exclusivamente, con las políticas de desarrollo (ALCÁNTARA, 1998). (4) En su sentido más amplio el concepto de buen gobierno se refiera a la manera en la que se combinan en una sociedad las dos estructuras sociales principales: por un lado el funcionamiento económico y, por el otro, los diversos sistemas sociopolíticos. Por esta vía, si la gobernancia remite a la conformación de una articulación virtuosa entre el Estado, el mercado y la SC, las ONGs constituyen uno de los pilares de la prác- 126

124 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad tica de un buen gobierno que debe procurar el desarrollo económico y social a partir de nuevas asociaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas privadas y el sector del asociacionismo sin fines de lucro. Tal posibilidad no está exenta por cierto de interrogantes, ya sea en lo que hace al propio concepto de gobernancia, como al posible rol de las ONGs en su práctica. De allí entonces el comenzar por clarificar y precisar los presupuestos sobre los que tal conexión ha sido establecida en los debates actuales sobre el desarrollo y, en especial, respecto del particular contexto político-social latinoamericano y caribeño al que refiere el presente informe. Concentrándose luego en su objeto principal de estudio, el trabajo abordará el fenómeno de las ONGs en ALyC en un intento por avanzar en su caracterización respecto de otras Organizaciones de la SC (OSC) y de clasificación al interior de su propio universo, focalizando el análisis sobre las condiciones de nacimiento y evolución de un grupo particular de dichas entidades, las denominadas Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs). Para ello se analizarán los objetivos y el funcionamiento interno de estas instituciones, poniéndose énfasis en su identidad, en sus dinámicas y metodologías de trabajo y en las formas de financiamiento de sus proyectos y de su propia sostenibilidad institucional. También se pasará revista a las relaciones que estas instituciones mantienen con otros actores sociales, con el Estado en sus distintos niveles, con las empresas y con organismos multilaterales y las agencias internacionales de cooperación vinculados con el desarrollo. Finalmente se plantearán algunas reflexiones a modo de conclusión en las que se retoman los principales aspectos abordados a lo largo del informe y se identifican algunas cuestiones que hacen al futuro de las ONGDs en ALyC en cuanto a las potencialidades y limitaciones de este sector de la SC y a la clarificación de los principales desafíos y tareas que deberá enfrentar para contribuir de manera activa y eficaz al desarrollo de la región. El presente documento se basa, en una proporción importante, en la sistematización del material escrito por otros autores que han analizado con más dedicación y profundidad esta temática respecto de 127

125 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO los cuales queremos reconocer nuestra deuda y expresar nuestro agradecimiento. También es importante señalar que este estudio presenta un amplio panorama de las ONGs en toda la región latinoamericana y caribeña lo que de por sí supone un esfuerzo por sintetizar realidades muy dispares y sobre las que no se contó por igual con la información que hubiera sido de desear. Es claro que cualquier análisis o planteamiento sobre los viejos y nuevos roles de las ONGs latinoamericanas debe partir de reconocer que siempre es difícil hablar de Latinoamérica como unidad y que las ONGs en esta región no son uniformes y que su accionar varía en función de una diversidad de razones, en buena medida relacionadas con especificidades locales que no siempre ha sido posible contemplar debidamente. Por todo ello se hace difícil entonces formular apreciaciones que puedan resultar válidas para el conjunto de las ONGs de ALyC como una unidad, por lo que, si bien se ha puesto especial cuidado en atender las diferencias más importantes entre los diversos contextos nacionales y regionales en los que se desenvuelve el accionar de estas organizaciones, es seguro que no se ha logrado captar con el detalle y la precisión necesarias las particularidades que asume el fenómeno en cada país y región del continente. (5) Como ha sido señalado respecto de otros contextos regionales, los conceptos de ONG y gobernancia remiten a realidades y significaciones diferentes, y si de hecho hoy aparecen estrechamente asociados no siempre ha sido así. La noción de ONG es evidentemente anterior a la de gobernancia mismo si la divulgación de esta última, en especial en su acepción de buen gobierno, mucho ha contribuido en la última década a reforzar el protagonismo y a aumentar el reconocimiento público de las ONGs, un actor con más de medio siglo de presencia y con méritos propios en el campo de desarrollo (BEN NÉFISSA, 2000). El propósito de las siguientes páginas es justamente el de revisar de manera somera la evolución de ambos conceptos, identificar sus puntos de contacto y explorar sus expresiones específicas en el contexto de ALyC 128

126 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad Un mosaico polivalente Al igual que en otras partes del mundo y por parecidas razones, en las últimas décadas fueron surgiendo y consolidándose en casi todos los países de ALyC una gran variedad de organizaciones no estatales, propias de la llamada Sociedad Civil (SC).(6) Estas entidades, al asumir crecientes y heterogéneas responsabilidades, intentan, a través de diferentes modalidades de acción colaborar para que en general las respectivas sociedades, y en particular los sectores más desfavorecidos y vulnerables de la población, puedan enfrentar sus necesidades más elementales y urgentes (vivienda, educación, salud, empleo, etc.). Pero también, y de manera cada vez más evidente, estas organizaciones no sólo se caracterizan por su capacidad para dar respuestas a diversas necesidades de importantes sectores de la población, sino que también son señaladas, entre otras razones, por su capacidad de innovación y de establecimiento de relaciones sociales directas; por lo que ellas representan en cuanto estímulo a la participación y al diálogo; por la flexibilidad en sus actuaciones, su facilidad de adaptación y movilización de recursos, así como la no burocratización de su personal; por la relación costo/eficiencia de su acción, por la responsabilidad en la ejecución de proyectos y en su rendición de cuentas, etc. Es así como, más allá de sus viejos orígenes, en las postrimerías del siglo XX el concepto SC adquirió una nueva actualidad e innovadores significados cuando las organizaciones que la conforman emergen como un actor cuya probabilidad de constituirse en una esfera autónoma de la interacción social no depende sólo de su tamaño ni de la proliferación de sus iniciativas, sino de su capacidad de generar un sentido basado en la racionalidad que alienta a las entidades que la componen y que las diferencia de los otros actores del escenario institucional en el cual ellas operan Estado y mercado. Pero cualquier intento por clasificar o agrupar estas organizaciones bajo una denominación común difícilmente pueda llegar a dar cuenta de una realidad tan variada y diversa como la que ella representa. Muchas de estas organizaciones no tienen fines de lucro, por lo que en algunos casos 129

127 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO se tiende a hablar de sector sin fines de lucro como aquel que engloba a todas las organizaciones con fines sociales o solidarios. Sin embargo, por ejemplo, las cooperativas promueven proyectos que benefician a la comunidad al tiempo que reditúan provecho para sus propios miembros así como, más y más organizaciones sin fines de lucro entran a jugar en el campo de la promoción de créditos, asistencia técnica a microempresas y otras actividades de tipo económico. Otras tantas entre ellas tienden a autoidentificarse como no gubernamentales por no depender de la administración del Estado; casi todas se definen como no partidarias o no religiosas remarcando el carácter independiente de su accionar; y un grupo importante entiende que es parte del llamado Tercer Sector, un término que se reconoce fue acuñado hace unas décadas por W. Nielsen y que da por sobreentendida la existencia de otros dos sectores constituidos por el Estado y el mercado. Algunos autores otorgan a este Tercer Sector la capacidad mediadora entre los ciudadanos y el Estado, pero es claro que los contactos, vínculos y articulaciones entre los eventuales tres sectores cuestionan e interpelan las fronteras que pretendan marcarse entre unos y otros. Por ejemplo resulta que los límites son muchas veces demasiado difusos como para ubicar a las organizaciones del llamado Tercer Sector por fuera de cometidos de bien público, que en primera instancia estarían asignados al Estado así como, por otra parte, muchas veces las empresas asumen iniciativas que aparentemente podrían estar reservadas a organizaciones sociales o crean sus propios mecanismos o instrumentos para cumplir con una función de responsabilidad social (A. CRUZ en CRUZ; BARREIRO (dir.), 2000). Es en razón de todo ello que preferimos adoptar una agrupación más generalista de estas organizaciones, que aluda a su pertenencia a la llamada Sociedad Civil (OSC) como entidades privadas con fines públicos extendiendo dicho concepto más allá del mundo de organizaciones comprendidas en el llamado Tercer Sector. (7) En esta dirección, y desde la perspectiva de sus estudios sobre el Capital Social en Argentina, el PNUD y el BID entienden que la solidaridad, la generosidad, el desinterés y el amor al prójimo están en la base de la racionalidad sobre la cual actúan las OSC.(8) Esta lógica del despren- 130

128 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad dimiento y la reciprocidad, que se asienta sobre el ejercicio de mecanismos democráticos de participación al interior de las entidades que componen el sector, expresa el mandato ciudadano de construcción del sentido de equidad. La cooperación de los ciudadanos, su participación en organizaciones y movimientos sociales y su capacidad para establecer relaciones recíprocas y concertadas en redes de organizaciones del más diverso tipo resalta la importancia de los lazos horizontales que se establecen entre los miembros de las OSC (PNUD - BID, 1998). No es nuestro propósito ahondar en el rico concepto de la SC y de sus organizaciones en general sino que, en función del objetivo de nuestro trabajo, y con el único propósito de establecer algunos puntos de referencia para el posterior análisis del fenómeno de las ONGs como parte del universo de las OSC, de manera pragmática asumimos entonces la validez de un cierto consenso que parece existir entre investigadores y dirigentes sociales sobre el concepto de las OSC como entidades que presentan las siguientes características: se trata de organizaciones institucionalizadas, en términos de la propia estructura organizacional, independientemente de toda formulación jurídica particular; son privadas, en el sentido de constituir una estructura separada del Estado y de la administración pública (esto no significa que, bajo ciertas circunstancias, estas organizaciones no puedan recibir apoyo de los gobiernos o que funcionarios y empleados públicos no puedan ser miembros de las mismas); sin fines de lucro, es decir que no distribuyen excedentes entre sus miembros o directivos (pero ellas pueden acumular beneficios y/o capital como producto de sus operaciones, el que debe ser reinvertido y destinado al cumplimiento de su misión específica y no distribuido entre sus miembros); autogobernadas, o sea que disponen de sus propios órganos de gobierno y mantienen la autonomía y el control de sus propias acciones; no religiosas, como iglesias o congregaciones dedicadas a la práctica y difusión de un credo, aunque no se excluyen las organizaciones vinculadas o promovidas por iglesias y finalmente, no partidarias, en el sentido de no estar destinadas a imponer una idea política, a sus can- 131

129 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO didatos o a alcanzar el poder del Estado, aunque no se excluyen organizaciones promovidas por partidos políticos. (9) El rico universo de las OSC (analizado en varios de los estudios que se mencionan en la bibliografía) es amplio y heterogéneo y su categorización podría realizarse de innumerables maneras según sean los parámetros que se utilicen para su identificación: beneficiarios de sus acciones (organizaciones de membresía, cuyos beneficiarios son los propios miembros o asociados y organizaciones cuyos beneficiarios son otras personas distintas de los miembros de la organización); tipo de actividad que realizan, origen institucional, ideología, origen de los recursos que utilizan para su acción, procedencia etaria o de género, etc. No es intención de este trabajo tratar en profundidad esta cuestión, sino solamente señalar que las OSC son suficientemente diversas como para hacer inconducente cualquier análisis que las involucre a todas de manera indiscriminada y sin considerar que estas instituciones tienen diferentes intereses y visiones del mundo. De todas formas, por su valor topográfico respecto de un universo asociativo tan amplio, diverso y heterogéneo puede resultarnos de utilidad la clasificación de las OSC propuesta en el trabajo ya mencionado sobre el Capital Social en la Argentina (PNUD-BID, 1998) y en la que se reconocen cuatro tipos principales de organizaciones: asociaciones de afinidad: dirigen sus acciones a la defensa de los intereses de sus asociados, quienes comparten los atributos que las definen. Obtienen sus recursos principalmente a través de las cuotas de sus miembros, cuyo cumplimiento es condición necesaria para mantener el carácter de tal. Pertenecen a esta categoría mutuales, gremios, sindicatos, colegios profesionales y asociaciones patronales, clubes y cooperadoras; organizaciones de base territorial y comunitaria: se construyen con el propósito de dar respuesta a las necesidades de los pobladores de un ámbito territorial determinado. Integran esta categoría: asociaciones vecinales, sociedades de fomento, clubes barriales, bibliotecas populares, cooperadoras escolares. Obtienen sus recursos de fuentes diferentes a los aportes de sus miembros. Sus objetivos y funciones 132

130 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad abarcan un amplio abanico de actividades tendientes no sólo a satisfacer una multiplicidad de intereses comunitarios, sino también a generar y promover vínculos solidarios; fundaciones empresarias: son instituciones creadas y financiadas por una empresa con el propósito de realizar donaciones y desempeñar actividades filantrópicas, legalmente separadas de la empresa que le da origen; organizaciones de apoyo: creadas por un grupo de personas con el objetivo de ayudar a otros. Entidades de prestación de servicios sociales, organizaciones de promoción y desarrollo, organizaciones de defensa de derechos y centros académicos se encuentran dentro de este tipo de organizaciones. La mayoría de los estudios e investigaciones emprendidos a nivel internacional han puesto en evidencia que el sector es extremadamente más amplio, en términos de su estructura y complejo, en cuanto a la calidad de su trabajo institucional y los logros alcanzados, respecto de lo que hasta hace pocos años se suponía; así como también se ha comprobado que sus características varían dentro de cada país y entre países. En lo que respecta a ALyC, el Programa Regional de Consultas Nacionales para Fortalecer la Sociedad Civil en América Latina del BID realizó entre 1995 y 1996 un proceso de consultas en Brasil, Colombia y México, destinadas a establecer bases para el diálogo entre Estado, Mercado y SC (VALENCIA, WINDER, 1997). Los resultados del Programa, que entiende que la SC abarca a todas las organizaciones sin fines de lucro y actividades de ayuda mutua hechas por ciudadanos dedicados a los asuntos que afectan y conciernen al interés común, incluyendo tanto a los grupos que operan en beneficio de sus propios miembros como los que funcionan en beneficio de otros, muestra que existe en la región un fuerte y heterogéneo fenómeno asociativo, que nuclea a millones de individuos y que cumple muy variados fines. (10) De todo lo anterior se puede concluir sin demasiado esfuerzo que las ONGs constituyen una subcategoría dentro del mundo asociativo de la SC y hasta se las puede identificar con facilidad como pertenecientes a la cuarta categoría de la clasificación que viene de ser presentada (organizaciones de apoyo). Pero si se 133

131 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO pretende ir un poco más lejos en el análisis de este tipo particular de OSC, de inmediato surgen otros interrogantes respecto de, por ejemplo: qué distingue o diferencia a las ONGs del resto de las OSC?; cuáles son los objetivos y características de su accionar?; qué se sabe sobre sus orígenes, trayectorias, perfiles y proyectos?; en qué áreas trabajan y cuáles son las funciones que efectivamente cumplen?; cuántos y cuáles son los problemas que deben enfrentar en el presente latinoamericano y cómo lo están haciendo?; qué tipo de relaciones establecen con el Estado y la empresa, con otros sectores sociales, partidos, iglesias y qué situaciones se presentan en cada una de estas relaciones? ; cómo financian sus actividades y qué relación guardan con el mercado en general? etc. Tales son entonces algunas de las preguntas que se intentará responder en la siguiente sección del informe. Un universo rico y complejo Remontándonos al origen de la expresión ONG, esta aparece utilizada por primera vez hacia fines de la década de los años 40 en documentos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y refiere a un universo amplio de instituciones cuyos únicos rasgos eran, según el criterio originalmente empleado por este organismo, su no pertenencia a ámbitos gubernamentales y su carácter internacional. (11) Con el transcurso del tiempo la propia práctica de estas organizaciones ha llevado a que, en los hechos, el término ONG actúe a modo de paraguas, recogiendo bajo su sombra una gran diversidad de organizaciones y/o asociaciones caracterizadas, entre otros rasgos, por no depender del Estado (PADRÓN, 1982 citado por BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992). Como advierten estos mismos autores, a partir del hecho de no depender de la administración del Estado, en ciertos casos se las visualiza como instituciones privadas, aunque en otros se prefiere no definirlas como tales, sino como instituciones del tercer tipo (ni públicas ni privadas), o como organizaciones autónomas, o simplemente diferenciándolas con la denominación de privadas de interés social. (12) 134

132 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad En ALyC existe una tradición relativamente larga de ONGs dedicadas a la elaboración y ejecución de investigaciones y programas de acción destinados a enfrentar las distintas problemáticas sociales que afectan la región, en especial, aquellos problemas derivados del subdesarrollo en que vive una gran parte de su población. Algunas de ellas poseen una sólida experiencia y han contribuido a la búsqueda de modelos alternativos de desarrollo en sus respectivos países con un mayor sentido de equidad y justicia. Otras en cambio, más frágiles institucionalmente, realizan pequeños proyecto de trabajo, sin lograr un impacto cuantitativo ni cualitativamente importante en la problemática social que abordan. En términos cuantitativos, el universo de las ONGs se modifica continuamente. En los últimos años se observa como el número, naturaleza, variedad y heterogeneidad de las ONGs ha ido creciendo y diversificándose en la región, lo mismo que el constante aumento del reconocimiento y apoyo que, en especial desde organismos internacionales, están recibiendo, ya sea en calidad de recursos que financian sus proyectos, como por su mayor presencia y participación en foros e instancias de discusión y elaboración de propuestas de desarrollo. Lo mismo acontece respecto de su creciente protagonismo como actores en los más diversos escenarios sociales, económicos y políticos, o por la atención que merecen de parte de los gobiernos, medios de comunicación, la academia, etc. Pero en realidad también resulta muy difícil hablar de las ONGs de ALyC como un todo ya que, como ha sido advertido, una mirada a los directorios de ONGs elaborados en los diversos países es casi, como hojear una guía telefónica: el número de ONGs está notoriamente inflado integrando todo tipo imaginable de instituciones: obras filantrópicas y entidades asistenciales (...), asociaciones culturales, deportivas, e incluso empresas o consultoras disfrazadas de ONGs. En fin, todo el abanico del tercer sector. El origen de la confusión está en la misma forma en que se ha definido el concepto de ONG por negación (no gubernamental) antes que como afirmación de su quehacer en positivo en un conjunto de actividades, vincula- 135

133 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO ciones y aportes que deberían pesar de forma más decisiva en la identificación y diferenciación de este sector dentro de las OSC (VALDERRAMA LEÓN, 1998). Es por ello que diversos autores han intentado diferenciar dentro del conjunto de las OSC como ONGs a aquellas entidades dedicadas a promover y realizar proyectos de desarrollo que favorezcan a los sectores más desprotegidos económica y socialmente. Sin embargo, estas mismas definiciones cambian de un país al otro aunque en todos los casos parece buscarse establecer un nombre que cualifique más la denominación de ONG y que permita acotar de manera más precisa a estas organizaciones. Pero, aún cuando se las elabore desde distintas perspectivas, en todas estas definiciones aparecen algunos denominadores comunes, como ser: en la mayoría de las definiciones se aclara desde qué lugar de la sociedad actúan las ONGs, explicitando que no pertenecen al gobierno (no gubernamentales, privadas, autónomas, etc., aunque a veces entre ellas se cuentan algunas organizaciones creadas por ciertos gobiernos latinoamericanos con el objeto de apoyar y complementar sus políticas); se señala con claridad para quiénes trabajan, poniendo de manifiesto que los destinatarios de sus programas no son los propios miembros de las mismas instituciones sino otras personas o grupos, en particular los sectores más pobres de la población (los sectores populares, pobres, grupos de base, movimiento popular, etc.) y por último se acota para qué realizan su trabajo, coincidiendo en el objetivo de mejorar las condiciones de vida de los sectores atendidos para lo cual utilizan diferentes términos según el caso (desarrollo, promoción, apoyo, educación, capacitación, etc.) sin perseguir con ello fines de lucro (aunque esto no excluye que los miembros de estas organizaciones puedan tener como meta de su trabajo su propio desarrollo y sustentabilidad económica y laboral). Pero mismo así acotado el universo de las ONGs respecto del más amplio de las OSC, y para mejor estudiar las relaciones entre estas organizaciones y la problemática del desarrollo en la región, nuestra atención habrá de centrarse en una sub-categoría de particular importancia dentro de ellas: las Organizaciones No Gubernamentales de 136

134 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad Promoción y Desarrollo, más corrientemente aludidas simplemente como Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGDs). Esta sub-categoría surge de afinar la distinción al interior de las ONGs entre aquellas entidades de carácter asistencial o de beneficencia y las de promoción y desarrollo social. Según M.Padrón, las ONGD son aquellas que se involucran específicamente en el estudio, diseño, ejecución y evaluación de programas y proyectos de desarrollo, en acción directa con los grupos y organizaciones sociales (PADRÓN, 1985). Mientras que las primeras no privilegian el proceso de participación comunitaria como un medio para lograr mayor poder social de los grupos involucrados en los proyectos, las segundas, orientan sus acciones no sólo a la satisfacción de necesidades puntuales de individuos, familias, grupos o comunidades, sino también a promover valores y actitudes que trasciendan las necesidades inmediatas de los destinatarios de su acción utilizando las mediaciones materiales y sociales para alcanzar una mayor participación comunitaria (basada en criterios de equidad, solidaridad y democracia) y como un instrumento para influir en las variables que determinan las condiciones de vida de los pobres (PADRÓN, 1985). En rigor se trata de un grupo pequeño de organizaciones que no representa más que un 10% del total de las OSCs, pero que sin embargo, desde los años 60 y 70 hasta el presente ha venido jugando un rol cada vez más importante en la atención de diversas problemáticas económicas y sociales, en la consolidación de la democracia y la proposición de alternativas de desarrollo para la región. Surgidas desde diversos sectores del espectro ideológico (por ejemplo ligados a la Iglesia Católica, las universidades o a grupos independientes de profesionales) y dedicadas a actividades de investigación, acción y/o capacitación en distintos temas (vivienda, pobreza, exclusión social, salud, educación, democratización, empleo, niñez, medio ambiente, género, etc.) estas organizaciones están fundamentalmente compuestas por técnicos y profesionales y aparecen dotadas de cierta estructura formal a partir de lo cual, sobre la base de financiamiento nacional e internacional, llevan adelante programas y proyectos que pretenden 137

135 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO promover el desarrollo social y económico de los sectores más desprotegidos. En tal sentido es que asumimos la definición de las ONGDs como entidades sin fines de lucro, conformadas básicamente por profesionales y técnicos, no administradas por gobiernos, cuyos beneficiarios son los sectores pobres y/o excluidos de la población y, en especial, cuya misión institucional pretende no sólo brindar satisfacción a las necesidades puntuales de salud, educación, hábitat, etc., sino también promover valores y actitudes entre los destinatarios de su trabajo y entre otros actores sociales (Estados, organismos internacionales, medios de comunicación, etc.) basados en criterios de justicia social, equidad, democracia real, participación y solidaridad. (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992, p ; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO, 1998). Su área de acción cubre una amplia gama de aspectos: prestación de servicios (salud, educación, vivienda, etc.), generación o apoyo a actividades productivas (agro, artesanías, tecnología apropiada, asesoría empresarial, etc.), formación integral, procesos de toma de conciencia de los problemas y de sus posibilidades de solución, apoyo a la organización y consolidación de los sectores sociales más débiles, etc. La forma de trabajo con estos sectores se basa en criterios de organización, participación, autoayuda y autogestión, y se canaliza a través de proyectos, programas y políticas de desarrollo.(13) Mismo si son notorias las diferencias en el proceso de su generación y desarrollo según cada país o región, la aparición de las primeras ONGDs es un fenómeno que data de varias décadas atrás en el conjunto de ALyC. A lo largo del tiempo su evolución aparece fuertemente marcada por su vinculación con el tratamiento de un conjunto relativamente constante de problemas que aquejan a las sociedades de la región desde larga data, pero también ella responde a la aparición de nuevas temáticas y agendas, así como a un proceso permanente de revisión y ajuste de sus estrategias y modalidades de intervención, estilo de trabajo, capacidades institucionales, acceso a recursos, reconocimientos, vínculos a nivel local e internacional, etc. Un rastreo fino y pormenorizado de la trayectoria de las ONGDs latinoamericanas y caribeñas debe tener en cuenta estas diferencias temáticas y 138

136 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad generacionales. Tal empresa excede ampliamente los objetivos de este trabajo y los resultados de algunas investigaciones en dicho sentido vienen siendo publicados desde hace ya algún tiempo. De su revisión se nutre esta parte de nuestro trabajo y a su consulta remitimos para una mayor profundización. (BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, STEIN, 1992; VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO, 1998; VALDERRAMA, BENAVENTE, BOMBAROLO, CUHNA, 2000). En este sentido, y si bien el surgimiento de estas organizaciones puede ser explicado en función de circunstancias socioeconómicas y políticas particulares a cada país de la región, en las últimas cuatro o cinco décadas parecieran existir sin embargo algunas correlaciones históricas características en diferentes regiones de ALyC que permiten identificar algunos rasgos e itinerarios comunes en cuanto a su origen y desarrollo. Algo parecido es posible advertir respecto de su situación presente y de sus desafíos de futuro. La primera generación de ONGs comenzó a desarrollarse en ALyC hacia fines de la década de los años 50 en directa relación con la emergencia de todo un nuevo escenario económico y social que por entonces se iba conformando en la región. (14) Sectores de la iglesia católica, empresariales y/o profesionales se insertaron en la problemática social realizando obras de carácter asistencial a poblaciones pobres, de manera aún colateral, considerando la fuerte presencia en la política social de los Estados nacionales de esa época. En este marco comenzó a propagarse la idea de fortalecer la unidad solidaria de esfuerzos y ayuda al más débil, que sería posteriormente el sustento ideológico de muchas ONGDs. El tramo que se extiende durante los sesenta y setenta se caracterizó por un expreso compromiso con los pobres y la organización popular y en la que varias concepciones predominantemente antiestatistas orientaron la acción de las ONGs de la región. Una de ellas fue la llamada concientización (al estilo de P. Freire) que promovió la educación o capacitación popular y la organización social en una perspectiva transformadora; otra fue de desarrollo comunitario (Veckemans-DESAL). En este contexto y desde mediados de los setenta, generalmente en medio de procesos dictatoriales, es 139

137 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO cuando se inicia el auge de las ONGDs en ALyC. El período de los ochenta está marcado por un proceso de institucionalización de las ONGs y por el desarrollo de nuevas áreas de trabajo: tecnología, mujer, derechos humanos, estrategias de sobrevivencia. La etapa de redemocratización que arranca por entonces en toda la región creó nuevos espacios y oportunidades en el ámbito de la gestión local y en el planteamiento de políticas alternativas de desarrollo en medio de una gran crisis económica general asociada con la problemática del pago de la deuda externa latinoamericana y con el paulatino avance de modelos de acción gubernamentales de corte neoliberal materializados en políticas de ajuste estructural. Alejadas ya, en muchos casos, de prácticas asistenciales, desarrollistas o de esquemas teóricos dogmáticos, se crean por entonces instituciones que buscan alternativas de salida de la crisis desde la relación directa con los sectores populares, con mecanismos de funcionamiento más complejos, sistematizados y de menor grado de improvisación. Finalmente, el período de los noventa aparece signado por la hegemonía de la economía y de las concepciones neoliberales en prácticamente toda la región. Las ONGs comienzan a desenvolverse en la lógica de mercado; gana a su vez importancia el trabajo en nuevas áreas como las microfinanzas y la ecología y el medio ambiente y surgen nuevas ONGs marcadas por un mayor pragmatismo y la ausencia del discurso ideológico de la etapa y dotadas de mayores niveles de especialización y profesionalización. La empresa privada crea también ONGs y comienza a captar recursos de la cooperación internacional. Paralelamente al proceso de reforma y achicamiento del Estado se constata también el desarrollo de pequeñas ONGs, formadas en buena parte por ex funcionarios públicos. La clasificación de las ONGDs es otro de los puntos que ha sido tratado por los diferentes autores estudiados y su presentación resulta de interés a partir de la necesidad de profundizar sobre sus características distintivas (tipos de tareas que realizan, de beneficiarios, campos de acción, etc.) para, a partir de ello, particularizar las diferentes problemáticas que les afectan. Teniendo en cuenta que cada ONGD 140

138 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad puede ser analizada desde distintos puntos de vista y puede ser definida simultáneamente en función de distintos criterios, algunas clasificaciones posibles, según las variables consideradas más relevantes y útiles para el análisis de este tipo de organizaciones, serían: Según su concepción filosófica, ya que mismo si por lo general todas se ubican en una franja ideológica definida, si se quiere, como progresista (o sea que promueven una mayor equidad distributiva, democracia, participación, etc.), existen entre ellas matices que van desde posiciones más radicalizadas (que promueven un cambio total del sistema económico y social), pasando por otras más humanistas, teológicas (sobre todo emparentadas con vertientes filosóficas afines con la Teología de la Liberación) hasta profesionalistas (que basan su trabajo en diagnósticos y propuestas relacionadas con la profesión de sus miembros) aunque es posible encontrar en una misma ONGD la convivencia y combinación de distintas orientaciones filosóficas. Según el campo de acción en el que se desempeñan dado que, aunque todas las ONGDs están dedicadas a temas relacionados con la satisfacción de las necesidades urgentes de la población pobre, estas organizaciones pueden ser diferenciadas según su campo de trabajo, ya sea este la educación, el hábitat, la salud, los derechos humanos, el medio ambiente, el género, etc. También existen instituciones con proyectos interdisciplinarios o que ejecutan programas integrales, cubriendo varios campos de acción a la vez. Según temas específicos, ya que dentro de cada campo, a su vez, pueden especializarse en aspectos particulares, como ser: dentro de hábitat, vivienda o infraestructura; dentro de salud, alimentación o salud materno-infantil; o en el área legal: despidos u ocupación de terrenos, etc. Según los sectores atendidos en función de los subgrupos de los sectores populares con los que trabajen: campesinos (sobre todo en países andinos y centroamericanos), pobladores de barriadas suburbanas (predominantes en países con alto porcentaje de población urbana y concretamente en las periferias de grandes metrópolis), grupos aborígenes, mujeres, niños, enfermos, microproductores, etc. Según la escala de sus acciones en el sentido del alcance geográfico de sus actividades que puede ser a nivel de un barrio, municipio, 141

139 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO provincia, región, país o aún que extienden su accionar internacionalmente (como ocurre en el caso de las Redes y Alianzas de ONGDs que vienen multiplicándose en toda la región latinoamericana y caribeña). Según las tareas que desempeñan dado que si bien el surgimiento de estas organizaciones está relacionado con la acción dirigida directamente a la resolución de ciertas necesidades básicas de los sectores pobres, con el tiempo se han incorporado ONGDs que realizan tareas más integrales de investigación-acción y también, aunque en menor medida, las que se dedican sólo a la investigación, a la capacitación o a la asesoría a grupos y experiencias. (15) Según el tamaño y volumen de recursos que movilizan ya que si bien no existen parámetros establecidos por los cuales se pueda definir la talla de una ONGD sin embargo se podría clasificar a estas organizaciones según el volumen de proyectos que manejan, la cantidad de recursos económicos que movilizan o el número de personas que trabajan en ellas. Según su origen institucional ya que como se verá de inmediato el surgimiento de las ONGDs pueden encontrar su raíz básicamente en diferentes iglesias o grupos religiosos, grupos empresariales, grupos universitarios y/o profesionales, grupos de base y, más recientemente, asociadas con partidos políticos y el propio Estado y algunas inducidas por modas de la cooperación internacional. Este diferente origen suele tener incidencia en el desarrollo de la organización, en su filosofía de trabajo, sus metodologías, fuentes de financiamiento, etc. Según su grado de consolidación teniendo presente que las ONGDs suelen atravesar, a lo largo de su existencia, por diferentes etapas institucionales (formación, consolidación, expansión de su escala de trabajo, declinio, etc.). En la actualidad existen en ALyC algunas ONGDs con gran experiencia en su actividad producto de largos años (décadas, incluso) de actividad y con una capacidad de gestión consolidada que coexisten con otras organizaciones en pleno proceso de consolidación institucional y otras tantas con serias dificultades para sobrevivir. En cuanto a su número tampoco resulta evidente poder estimar la cantidad de organizaciones no gubernamentales existentes en Améri- 142

140 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad ca Latina y más aún precisar dentro de tal universo el peso del grupo de las ONGDs. A mediados de los noventa, un estudio elaborado a partir de una revisión de directorios nacionales ubicaba su número para toda la región en unas diez mil organizaciones (16), aunque un estudio más reciente con una estimación más estricta del número de ONGDs ubica tal cifra por debajo del estimado anterior (VALDERRAMA y PÉREZ COSCIO, 1998). (17) Esta dificultad para precisar el número de ONGDs existentes a la hora actual en la región también puede vincularse, en algunos casos, con la identificación de estas organizaciones como Tercer Sector que ya mencionáramos antes y que, como lo advierte un estudio desarrollado por FLACSO (FILMUS, 1997), ha dado lugar a frecuentes imprecisiones metodológicas que tienen no sólo consecuencias estadísticas sino ideológicas. Por un lado, como ya dijéramos, en la medida que las ONGs habían incorporado como parte esencial de su identidad, la búsqueda de alternativas democráticas de desarrollo basadas en el concepto de justicia social esta asimilación junto a otras instituciones más propiamente asistenciales que también conforman este sector aumenta el número eventual de estas organizaciones, pero evidentemente provoca una pérdida de perfil, especialmente el conquistado por las ONGDs durante los setenta y ochenta como voceros de los excluidos y marginados. Por otra parte, repetimos lo dicho respecto a que muchas veces los límites son demasiados difusos como para ubicar a las organizaciones del llamado Tercer Sector por fuera de cometidos del bien público, que en primera instancia estarían asignados al Estado así como, por otra parte, muchas veces las empresas asumen iniciativas que aparentemente podrían estar reservadas a organizaciones sociales o crean sus propios mecanismos o instrumentos para cumplir una función de responsabilidad social. A este desarrollo de la acción de las ONGs contribuyó el inicial respaldo de la solidaridad de organizaciones del mundo desarrollado de inspiración laica o confesional basada en modalidades de cooperación internacional con grupos organizados en las propias sociedades del Tercer Mundo. Pero, a partir de mediados de los años ochenta contribuirá tam- 143

141 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO bién a la consolidación del fenómeno de las ONGs un cambio de enfoque respecto de la dinámica del desarrollo operado en los grandes organismos financieros multilaterales y las agencias especializadas de las Naciones Unidas en línea con lo que será a partir de 1992 el planteo del Banco Mundial (BM) sobre la governance definida como the general manner in wich power is exercised in the management of a country s economics and social resources for development (WORLD BANK, 1992). En esta perspectiva, en vez de considerar a los gobiernos como los principales gestores del desarrollo, éstas agencias mirarán ahora hacia el sector privado a quien corresponde un rol central en la búsqueda de formas más democráticas de gobierno, o good governance, y en la cual, según ellas, las ONGs son un actor central. En la misma dirección, el BM llegará a plantear que las ONGs tienen una función vital en la promoción de gobiernos responsables, entre otros motivos, por su contribución a la construcción de sistemas institucionales más pluralistas, de crear enlaces entre los diferentes niveles de la sociedad, dar voz a intereses locales y así lograr la influencia de una gama muy amplia de ideas y valores en la formación de políticas públicas (WORLD BANK, 1993). A nivel de la región latinoamericana y caribeña, ya a inicios de los noventa el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), junto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Senado de Chile publican un documento, fruto de trabajos previos y un importante seminario, sobre Buen Gobierno en el que también se insistiría sobre el rol fundamental que para tal logro le corresponde a las OSC en general y a las ONGs en particular. Desde entonces tales planteos serán retomados y ampliados en trabajos posteriores de diferentes agencias de desarrollo como aspecto clave de sus planes de acción para la región, contribuyendo tanto a difundir y promover la implementación de esta práctica, como a reconocer y alentar la participación de las ONGDs en su ejercicio. Nociones de buen gobierno: consenso, consentimiento, aquiescencia Los iniciadores de la noción de gobernancia contribuyeron por esta vía no sólo a renovar los objetivos de las ONGs en términos de 144

142 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad optimizar sus capacidades paliativas de intervención en situaciones de urgencia, de catástrofes o de guerras, sino que, apartándose del economicismo predominante en los discursos de los organismos financieros internacionales, los expertos inventores de la gobernancia ayudaron a reconocer y legitimar el rol de las ONGs como agentes del desarrollo al admitir la influencia de lo político y lo social sobre lo económico en los procesos de reformas estructurales por ellos recomendadas (18 ). Desde esta perspectiva, las dos expresiones ONG y gobernancia remiten principalmente al fenómeno político, la primera en un sentido negativo (no gubernamental) y en otro positivo (de buen gobierno ) la segunda. En este sentido gobernancia resulta antes que nada una forma de referirse a lo político sin nombrarlo ya que, aún cuando el concepto se aplica a muchas situaciones en las que no se refiere a un sistema político formal, no deja por ello de implicar la existencia de un proceso político: governance como buen gobierno significa crear consenso, obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en un escenario donde están en juego diversos intereses (ALCÁNTARA, 1998). Como ha sido muy bien estudiado (BEN NÉFISSA, 2000), detrás de una definición semejante subyace una concepción prescriptiva de la gobernancia cuya aplicación supone un conjunto de medidas políticas y administrativas de ajuste estructural y de reducciones drásticas de los gastos del Estado, sobre todo en el campo social, así como tiende igualmente a crear un entorno favorable al desarrollo del sector privado. Las reformas que supone esta práctica del buen gobierno reclaman nuevas articulaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado con las que se relaciona precisamente el nuevo rol adjudicado en este contexto a las ONGs. (19) Pero también existen según la autora que estamos refiriendo una dimensión normativa y otra analítica de la gobernancia que tornan dicho concepto más complejo e imponen la necesidad de precisar el sentido con el cual se utiliza en cada caso tal expresión. Las nociones prescriptiva y normativa de la gobernancia resultan las más visibles: ellas indican lo que está bien o mejor y cómo se debe hacer en el terreno de lo que se 145

143 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO denomina la buena gobernancia. En esta perspectiva, las medidas de una buena gobernancia serían entonces: una administración descentralizada y responsable por sus actos; una función pública ligera, eficaz y transparente; un sistema judicial confiable; la lucha contra la corrupción; el desarrollo de las libertades públicas (de prensa, asociación, etc.) así como el respeto de los derechos del hombre en toda su extensión. La tercera dimensión del concepto es analítica y ella se relaciona con un nueva manera de abordar la política alejada de las percepciones clásicas fuertemente centradas sobre el análisis político y jurídico del Estado. En este esquema el Estado no es el único ni el principal actor del desarrollo (mismo si continúa siendo considerado como una entidad central por su poder y capacidad fáctica para actuar), a su lado se halla el mercado (representado por la empresa, instituciones e individuos, productores y consumidores) y se realza el papel de la llamada Sociedad Civil (SC), identificada grosso modo con el universo de lo que entre los anglosajones constituye el Tercer Sector y también sector sin fines de lucro en otras versiones y que engloba a las ONGs, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos y las organizaciones de base comunitaria, las fundaciones, los clubes sociales y deportivos, etc. Por esta vía, la gobernancia supone un conjunto de reformas que procuran establecer una nueva articulación entre el Estado, el mercado y la sociedad: ella no resulta un fin en sí misma sino que ella constituye un medio que debe permitir el desarrollo económico y social de las sociedades a partir del establecimiento de nuevas relaciones entre los poderes públicos, el mundo de las empresas privadas y el sector asociativo sin fines de lucro (en el que se incluyen las ONGs). Sin embargo, y más allá de la innegable adhesión que pueden suscitar las nociones normativa y prescriptiva, la gobernancia, mirada desde el ángulo analítico planteado por BEN NÉFISSA no esta exenta de críticas, en especial si se la contrasta con la realidad de los países en vías de desarrollo, pero también con la de los países occidentales desarrollados en donde es fundamento del modelo político libe- 146

144 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad ral vigente. En tal sentido la noción de gobernancia oculta los conflictos de interés, las contradicciones y la hegemonía; ella pone el acento sobre el consenso y no constituye una reflexión sobre el poder sino sobre los modos más eficientes de gestión de la sociedad (DE SENARCLENS, 1998). Otras críticas más radicales se centran en los efectos nocivos de las relaciones que pueden llegar a establecerse entre la gobernancia, la globalización, la democracia y el desarrollo y en particular a cómo estos fenómenos se pueden combinar aumentando la dependencia de los países menos desarrollados ante las presiones externas al debilitar la legitimidad de los Estados nacionales, cuyas prerrogativas políticas pueden verse menoscabadas o son transferidas a otros ámbitos (expertos independientes, funcionarios de organismos multilaterales, etc.) (BEN NEFISSA, 2000). En esta misma perspectiva, otras observaciones de particular interés son las críticas que se han formulado, en especial referidas al mundo en desarrollo, respecto de las relaciones entre el Estado, la SC y el mercado que implica el concepto de gobernancia. Ya sea por la capacidad de los Estados para defenderse y reconstruir su dominación sobre nuevas bases, como por la importancia que en muchos países en vías de desarrollo el aparato estatal conserva como agente económico (haciendo que una disminución de su participación en términos de recursos fiscales disponibles pueda debilitar el propio desempeño del sector privado), pareciera ser que la teoría del buen gobierno no logra comprender al factor estatal en toda su complejidad. Finalmente, la apología de las virtudes del mercado que subyacen en la noción de gobernancia corre el riesgo de sobrevalorar al sector privado en cuanto a sus capacidades reguladoras y de gestión sin advertir debidamente sobre sus limitaciones. La fragilidad de los Estados con la cual se asocia la gobernancia puede conducir a graves problemas sociales, especialmente en los países en desarrollo. La irrupción de ONGs, expertos, burócratas, redes locales y regionales está lejos de resolver la cuestión de la participación política y del control de las instancias de poder. De todas maneras, los Estados están siempre presentes y los conflictos inherentes a la esencia de lo político no 147

145 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO tienen ninguna posibilidad de disolverse durablemente en una gobernancia tecnocrática y administrativa (DE SENARCLENS, 1998; BEN NÉFISSA, 2000). También inscritos en una línea de pensamiento crítico de la gobernancia, aunque menos radicales en sus objeciones, otros autores entienden que el mensaje más importante que se extrae de esta noción es que la realidad del gobierno está sufriendo importantes modificaciones que marcan una profunda ruptura con el pasado. Autores como STOCKER (1998) advierten por ejemplo que la gobernancia se refiere a formas y métodos nuevos de gobernar y, a fin de cuentas, a un cambio del significado del gobierno. Para este autor, la noción de buen gobierno reposa en cinco proposiciones: hace intervenir un conjunto complejo de instituciones y agentes que no pertenecen exclusivamente a la esfera del gobierno; reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las responsabilidades respectivas al hacer frente a los problemas sociales y económicos; identifica la interdependencia que existe entre los poderes y las instituciones que intervienen en la acción colectiva; se aplica a redes autónomas de agentes que se rigen a sí mismos y reconoce la capacidad de conseguir que las cosas se hagan, que no se basa en el poder del gobierno para mandar o emplear su autoridad y considera que el gobierno puede emplear técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar. (20) Esta lectura se aproxima a la de cierta corriente que en ciencia política ha asumido la noción de gobernancia por lo que ella representa como una nueva aproximación que cuestiona la visión de un Estado monolítico dirigiendo la producción jurídica que regula al conjunto de la sociedad. La noción de buen gobierno, como se la entiende en esta perspectiva analítica, tiene mucho que ver con el proceso político de toma de decisión referido a la asignación de los recursos destinados al desarrollo y supone que dicha asignación se efectúe en función del consenso más amplio posible, de manera equitativa, trasparente, responsable y participativa. En este sentido el Estado no es otra cosa que un conjunto de instituciones, actores, grupos e individuos en situación de interacción cuyo estudio no puede limi- 148

146 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad tarse al análisis institucional de la acción pública, sino que debe incorporar los aportes de una sociología de la acción, de la interacción, de los conflictos y de la negociación y composición de intereses. En definitiva, según esta lectura, esta noción analítica de la gobernancia puede ayudar a mejor comprender la originalidad de las manifestaciones de lo político en diferentes países en que no se ajustan al modelo de los países desarrollados de donde provienen los sentidos prescriptivo y normativo de la noción de buen gobierno analizados más arriba. En otros términos, un análisis de la gobernancia en términos analíticos debería permitir mejor captar la originalidad de lo político en un sentido amplio y de sus efectos sobre el desarrollo al poner en evidencia y potenciar el papel de actores no estatales que, sin embargo, también contribuyen al funcionamiento y la regulación de la vida social, como ser por ejemplo, las ONGs. En esta perspectiva, y a la luz de lo ocurrido en la región en las últimas décadas, resulta absolutamente pertinente y necesario interrogarse sobre el rol de las ONGs como actores de la gobernancia y el desarrollo de las sociedades latinoamericanas en un sentido analítico. A explorar tales cuestiones se dedicará el resto del presente informe. Buen gobierno y desarrollo: el déficit democrático y los enclaves autoritarios Como en todos los países en vías de desarrollo, en los países de ALyC también se han planteado programas de reformas tendientes a asegurar el buen gobierno según los sentidos prescriptivo y normativo de la noción de gobernancia expuestos más arriba. Por lo menos durante la última década y media hemos asistido en toda la región a la puesta en práctica de programas tendientes a la reducción del aparato del Estado; a reformar y desburocratizar el funcionamiento de la administración pública; a incentivar la participación del sector privado de la economía a través de amplios y bastante generalizados procesos de privatización de empresas públicas; a promover no siempre con la misma voluntad ni los mismos márgenes de libertad la participación de la SC en la gestión pública; a descentralizar Estados tradicional- 149

147 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO mente centralistas; a lograr un mayor control y transparencia de la gestión pública con una activa gestión de los ciudadanos, etc. En realidad estos programas de buen gobierno se vinculan con un amplio conjunto de procesos de cambio y de reforma que han afectado profundamente la economía y al mercado, al Estado, a las configuraciones sociales y a los patrones culturales de los países de la región que arrancan mismo antes de que comenzara a popularizarse el concepto de gobernancia. Particularmente intenso en algunas regiones latinoamericanas, menos avanzado en otras; con similares características en términos generales, aunque con expresiones nacionales específicas en cada país, lo mismo que con logros, estancamientos o insuficiencias notorias según el país o el aspecto considerado, este proceso de cambios que comienza a producirse desde mediados de la década de los ochenta ha generado en la región un panorama radicalmente distinto al que imperaba en ella al iniciarse la década de los setenta. A grandes trazos, cuatro son los procesos de cambio aludidos, a saber: la construcción democrática; la reestructuración del modelo de desarrollo y de inserción internacional; la democratización social y la redefinición de la modernidad latinoamericana. Al decir de un estudioso de esas cuestiones, ellos constituyen los procesos de base que definen, sin reducirse los unos a los otros y con diferencias para cada país, la o más bien las problemáticas actuales del continente (GARRETÓN, 1995). Ninguno de estos procesos está completado aún, y mismo si alguno de ellos puede estar más avanzado en ciertos países que en otros, en general, las dificultades que deben enfrentarse en su resolución y los problemas en términos de gobernancia que ellos suponen o que de ellos se derivan, no dejan de generar un importante grado de incertidumbre respecto de su resolución. En este sentido, el proceso político central en ALyC en los próximos años continuará siendo sin lugar a dudas la construcción de democracias políticas sólidas, participativas y transparentes dado que, si las transiciones propiamente tales concluyeron al constituirse prácticamente en todos los países de la región gobiernos elegidos en forma 150

148 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad democrática, lo cierto es que el proceso de democratización no ha logrado completarse en todos ellos y, menos aún, consolidarse de manera estable debido a varias razones. En primer lugar, porque la experiencia occidental reciente nos muestra que la transición democrática es un proceso sumamente largo, acompañado siempre de reformas del Estado que demandan tiempo y la suma de esfuerzos heterogéneos y sucesivos. En segundo, porque en varios casos subsisten todavía enclaves autoritarios, es decir, instituciones, poderes, actores y situaciones heredados de los regímenes autoritarios desplazados; en tercero, porque en casi ninguno se ha logrado solucionar de modo definitivo el problema de la verdad y justicia sobre las violaciones a los derechos humanos cometidas bajo las dictaduras; y, en cuarto, porque luego de instaurado un régimen democrático en varios casos se han producido regresiones autoritarias o porque la democracia ha perdido sustancia como régimen político y, mismo si no es reemplazada por otro régimen formal, se ve afectada por fenómenos de pérdida de autenticidad, o cae bajo el control de poderes fácticos, a veces de origen legal o institucional, pero en varias otras de naturaleza represiva, corrupta o delictiva. Si completar la transición política y asegurar la consolidación de las nuevas democracias en términos institucionales (como sistema de derechos ciudadanos y de normas que regulen la competencia y el acceso al poder) fue la primera tarea sobre la que debieron concentrarse los primeros gobiernos post-dictatoriales en la región, actualmente, mismo si en la casi totalidad de continente rigen formas político-institucionales democráticas, este proceso de afianzamiento se continúa a través de la construcción de democracias más auténticas, que aseguren gobiernos representativos con apoyos mayoritarios, que sean capaces de neutralizar los poderes fácticos y desarrollen el ejercicio de la ciudadanía asegurando el efectivo goce de derechos y libertades a todos sus integrantes. No menos importante en la perspectiva de esta consolidación de la democracia resulta el fortalecimiento de los sistemas de partidos ya que para un efectivo ejercicio democrático se requiere un sistema de partidos representativo, estable, funcional y renovable: se trata, en- 151

149 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO tonces, de abrir espacios a la sociedad para la formulación de nuevos partidos, de consolidar los existentes y de no temerle al pluralismo partidario (MUÑOZ LEDO, 1998). La democracia se distingue de otras formas de gobierno por el papel principal que le corresponde a los partidos políticos en la operación de sus instituciones; sin embargo, en países en que no existen como organizaciones nacionales, se encuentran en proceso de constitución, o su volatilidad les impide orientar los asuntos públicos, las falencias de los partidos inciden negativamente en el buen funcionamiento de las instituciones democráticas y, con ello, en la posibilidad de que atiendan los problemas y necesidades del desarrollo: Grave debilidad de la democracia latinoamericana si se tienen en cuenta las experiencias europea y americana, según las cuales la calidad de la democracia y los buenos resultados de su gestión son determinados por la solidez y el mérito de los partidos políticos (HURTADO, 1998). Estas situaciones aludidas de debilidad democrática mucho tienen que ver con las dificultades que han debido enfrentar los reformadores al tratar de compatibilizar las dimensiones económica y política del cambio y gestionar democráticamente la lógica multiplicación de demandas y reacciones con ellas asociadas. A intentar comprender estas complejas relaciones entre reformas económicas, reformas políticas y equidad social se ha dedicado una buena parte de la literatura sobre los procesos de transición y consolidación democrática que han tenido lugar en la región. Lamentablemente, en términos generales, esta bibliografía ha advertido en un sentido más bien preocupante sobre los efectos que la acción reformista estaría teniendo sobre la calidad del régimen democrático que se va conformando en la región, especialmente en cuanto a la vigencia de algunos de los supuestos tradicionales de la democracia representativa y de su legitimidad (O DONNELL, 1992). (21) En esta perspectiva, el retorno de la amenaza de la ingobernabilidad en la región ha tenido la virtud de poner de manifiesto el complejo significado encerrado en la fórmula democrática, que no sólo consiste en garantizar la más amplia expresión y participación de los ciudadanos, sino que también quienes gobiernen 152

150 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad tengan la capacidad para decidir. Enfrentados a la necesidad de construir o reconstruir esa capacidad de gobierno para resolver democráticamente las controversias entre las diferentes demandas y ordenar las prioridades de cambio, los gobiernos de la región ensayarían diversas fórmulas en función de una serie de factores más o menos comunes, pero también de condiciones nacionales específicas (como las condiciones en las que se desarrollaron las transiciones, el tipo de régimen político previo al autoritarismo, el grado de la crisis económica y/o de las opciones asumidas para enfrentarlas, etc.) que bien pueden asociarse con el concepto analítico de la gobernancia. Este dilema de la gobernabilidad democrática en fase de transición finalmente llevaría a los actores políticos de los distintos países a modificar el marco institucional de sus regímenes democráticos, a redefinir el peso y el rol del Estado y a adaptar su funcionamiento. Parte sustantiva del llamado Consenso de Washington al que nos referiremos de inmediato, esta reforma ha significado que, de un país al otro, se reproduzca una concepción bastante similar de la función estatal y se registre la adopción de políticas e instrumentos de gestión pública bastante parecidos. También se buscó reforzar el andamiaje institucional de las jóvenes democracias a través de procesos de reforma de las constituciones heredadas del autoritarismo o de viejos textos vigentes, muchas veces plenos de enmiendas y revisiones parciales. Sin embargo, la impopularidad de las reformas, la falta de mayoría parlamentarias netas a favor de los programas reformistas y la necesidad de lograr el acuerdo político indispensable para llevarlos a cabo promoverá la celebración de acuerdos y pactos de gobernabilidad así como una segunda generación de reformas constitucionales que, por lo general, reforzarían todavía más, las prerrogativas presidenciales. Estos nuevos pactos y reformas constitucionales son expresión probablemente de una nueva forma de enfrentar las incertidumbres políticas derivadas del momento de cambios por el que atraviesa el continente, pero también, al vez de un nuevo estilo de gobierno cuyas proyecciones sobre el futuro de la democracia en ALyC todavía están por verse. 153

151 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO Por el momento, y sin que ello suponga un juicio definitivo sobre los resultados de procesos de reforma aun incompletos, la alentadora vigencia de un panorama democrático en la región no oculta la debilidad de las instituciones democráticas en cuanto a su eficacia y credibilidad. El ambiente político, institucional y normativo latinoamericano y caribeño manifiesta deficiencias que limitan la eficacia de las instituciones estatales, restringen la participación de los ciudadanos y afectan negativamente la credibilidad de las instituciones democráticas. En tal sentido es posible advertir que el apremio fiscal derivado de la crisis de los ochenta y de los programas de ajuste impuso un mayor énfasis en el redimensionamiento del Estado, afectándose en algunos casos la capacidad institucional para ofrecer, de manera eficiente, aquellos bienes y servicios que son responsabilidad del sector público. Por otra parte las precariedades y obsolescencias del funcionamiento democrático también afectan al desempeño de la economía ya que inhiben el ahorro, la inversión y el crecimiento. Así, en la medida en que se ha ido avanzando en la reforma económica, los países de la región han podido comprobar que el funcionamiento del mercado y la consolidación de la democracia pueden llegar a tropezar con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las precarias modalidades de gestión estatal, la inadecuación de las políticas públicas y la debilidad de los procesos y las instituciones de participación cívica, negociación y consenso. Parece claro entonces que los problemas para la consolidación y profundización de las democracias latinoamericanas se hallan estrechamente ligados con los hasta ahora relativos avances logrados en el terreno de la democratización social, es decir, en el combate de la pobreza y otras formas derivadas de desigualdad y exclusión en sociedades cuyas fracturas y distancias (económicas, culturales, etc.) no han cesado de aumentar durante los últimos tiempos. Al respecto se destaca en especial la persistencia y agravamiento de la pobreza, el aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso, las barreras para que las mujeres participen en el mercado laboral en condiciones equitativas y otros factores de exclusión socioeconómica a nivel rural 154

152 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad y urbano, que han sido una de las causas subyacentes de la crónica inestabilidad política regional. De allí que, si bien es cierto que el proceso de democratización social puede ser relativamente autónomo de las fórmulas políticas que lo promueven, en las actuales circunstancias latinoamericanas, el logro de mayores índices de democratización política debe ir a la par de la extensión de la democracia social, sin sacrificar ni postergar una por la otra. No puede olvidarse que durante la década de los ochenta, democratización y empobrecimiento fueron a la par en ALyC y que, si en un primer momento durante los años noventa se invirtió favorablemente la situación económica de la región, la crisis mexicana de 1995 revelaría la fragilidad del crecimiento alcanzado e interrumpió una mejoría que, de todas formas, no era lo bastante profunda ni rápida como para permitir al continente amortizar la deuda social heredada de la década perdida y menos aún sus déficits históricos en la materia. (22) Más grave aún, con los planes de reformas a los que nos hemos referido, los Estados latinoamericanos se deshicieron de una buena parte de sus tradicionales instrumentos de intervención y regulación económica y social, con lo que redujeron también su capacidad de acción ante el aumento de los problemas asociados aunque no exclusiva ni necesariamente conexos con la extensión de la pobreza y la exclusión (como las nuevas formas de violencia y criminalidad que hoy aquejan a estas sociedades, por ejemplo). Todo ello da como resultado un extendido desencanto y desapego de los latinoamericanos respecto de la democracia tradicional, tanto respecto del régimen político, como de sus diferentes instituciones y actores. (23) Y si este desencanto no parece en lo inmediato representar una amenaza para la estabilidad de las instituciones políticas, de todas maneras él afecta la naturaleza del régimen democrático y constituye una fuente de interrogantes sobre su futuro desempeño en la medida que aumentan las contradicciones derivadas por un lado de una lógica de mercado, excluyente en términos económicos y sociales, y por el otro, una lógica ciudadana que interpela y rebasa en varios sentidos los canales políticos tradicionales. (24) 155

153 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO En esta perspectiva responder la pregunta de cuánta pobreza tolera la democracia? cobra una vigencia inquietante para la estabilidad de la región ya que si las instituciones democráticas no producen pronto resultados económicos y sociales para la mejoría de las mayorías, para superar el abismo entre pobres y ricos y estrechar los espacios entre la modernidad y la tradición, podemos temer el regreso a nuestra más vieja y arraigada tradición, que es el autoritarismo. (25) Como bien ha señalado al respecto un ex presidente latinoamericano, sólo cuando la democracia sea capaz de producir resultados concretos y tangibles en los campos económico y social, además de garantizar la libertad y los derechos humanos, y promover la participación ciudadana, sus instituciones se consolidarán en la conciencia colectiva y sus valores pasarán a formar parte de la cultura latinoamericana. A partir de entonces su supervivencia quedará garantizada (HURTADO, 1998). Por otra parte, los avances que puedan registrarse en el dominio de la democratización política y social son imposible de separar del modelo de desarrollo y de inserción internacional que están en vías de completar los diversos países o el continente en su conjunto. Desde fines de los años 80, en estrecha relación con los avances de la globalización de la economía y de la filosofía neoliberal que la inspira, los países latinoamericanos han implementado una serie de severos programas de ajuste estructural y de reformas económicas (la estrategia de desarrollo favorable al mercado, según la expresión del Banco Mundial) destinadas en lo inmediato a superar la crisis en que se hallaba sumergida la región desde el estallido de la crisis de la deuda externa en 1982, pero cuyo objetivo último será el de reformular el modelo de acumulación vigente por varias décadas en el continente. Los inicios de este proceso de reformas estructurales se remontan en realidad a la década anterior, cuando a partir de 1973 al agotamiento del modelo industrializador sustitutivo de importaciones se sumaron los efectos de la crisis petrolera de ese entonces, aunque sus contenidos habrán de definirse con mayor precisión con la difusión y aplicación desde mediados de los años ochenta del llamado Consenso de Washington. Formulado por un amplio espectro de fuerzas inter- 156

154 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad nacionales (incluyendo al FMI y al BM) este Consenso constituye un programa de ajuste estructural y de reformas económicas de carácter liberal por las que se intentará reformular radicalmente el modelo de acumulación vigente en la región. Ello se lograría a través de tres grandes ejes de reformas: la apertura externa; la desregulación y flexibilización de los mercados y la reforma del Estado (entendida como reducción de su intervención en la economía, el rigor en los gastos públicos, la eliminación de subsidios al consumo, la privatización de empresas públicas, etc.). (26) Desde su puesta en práctica la mayor parte de los países de ALyC han disminuido radicalmente o suprimido aranceles proteccionistas y subsidios directos ambos instrumentos de política pública centrales en el modelo de desarrollo anterior ; por otra parte, los programas de privatización de empresas públicas han reducido considerablemente el peso del Estado en la esfera productiva, así como los recortes en el gasto público han permitido disminuir las presiones sobre las finanzas públicas que se han tratado de incrementar ampliando su base impositiva a través de reformas fiscales. Paralelamente, las políticas de desregulación financiera, así como una significativa baja en los controles sobre la inversión extranjera, han tratado de incentivar el ahorro y favorecer la inversión productiva, factores que junto con la apertura comercial y la integración regional constituyen el núcleo de una estrategia económica que persigue una mejor asignación de recursos y un mejoramiento de la competitividad de las economías nacionales. A comienzos de los años noventa, cuando los efectos de la crisis de la deuda externa empezaron a ser controlados y el flujo de capital extranjero hacia la región volvió a ser positivo, el despegue de un nuevo modelo de desarrollo pareció estar asegurado. Medidos en estos términos varios países de la región exhibieron en algunos períodos de la década del 90 crecimientos importantes del Producto Bruto Interno y del Ingreso per cápita. Asimismo es evidente que un nuevo régimen de crecimiento más abierto e integrado en la economía mundial se está desarrollando en muchos países de la región como resultado de las reformas estructurales emprendidas en los años ochenta, así 157

155 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO como la mayor parte de ellos han cumplido considerables progresos en el saneamiento macro económico y que las inversiones han aumentado, surgen empresarios más emprendedores y menos dependientes del Estado y comienzan a emerger elementos de un cultura empresarial que cultiva las virtudes de la eficiencia y la competitividad. Sin embargo, la sucesión de problemas que han golpeado a la región desde que estallara la crisis mexicana de 1995 ha postergado y disminuido los alcances de tales esperanzas. A esto se debe agregar que durante las décadas de los 80 y 90 se incrementó (en algunos casos duplicó) la deuda externa de los países de la región. Por todo ello, raros son los países que han logrado compatibilizar en la década finalizada apertura externa, aumento del ahorro y progresión de la inversión con una modernización y diversificación de su estructura productiva que les permita consolidar a más largo plazo un nuevo régimen de crecimiento sostenido y sustentable. Finalmente, retomando el análisis de los procesos de cambio que están teniendo lugar en la región, un modelo de desarrollo que permita inserción estable y relativamente autónoma de los países del continente en el sistema mundial y genere las bases materiales para un proceso de democratización social, condición ética y dimensión inseparable de la democracia política, remite al cuarto de los procesos antes mencionados como característico de la actual coyuntura continental: el de la redefinición de la modernidad latinoamericana. En tal sentido es posible constatar por lo menos dos fenómenos generales que mucho tienen que ver con tal proceso en curso. En primer lugar que durante los años setenta y ochenta se ha producido la crisis de los paradigmas que ayudaban a explicar la realidad de las sociedades latinoamericanas en términos de una situación, conflicto o contradicción central (del tipo desarrollo, revolución, modernización, dependencia o liberación), en especial en cuanto a la pretensión omnicomprensiva de esos esquemas interpretativos que ya no logran dar cuenta de los nuevos procesos sociales, de las incertidumbres que ellos generan ni de sus posibles cursos futuros. (27) En su lugar priman la incertidumbre, el riesgo y la no predictibilidad de los escena- 158

156 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad rios, y, en consecuencia de ello desaparece toda idea de un tipo de sociedad de llegada hacia la que deberían tender las naciones latinoamericanas (por ejemplo, sociedad moderna, democrática o socialista) lo mismo que todo esquema lineal que pretenda conducir a ella. Como ha remarcado una analista de estos temas: En su lugar se diseñan utopías parciales que apuntan sólo a la realización de algunos de los principios que definen una sociedad (GARRETÓN, 1995). En segundo término, algo similar ha acontecido con los actores políticos y sociales encargados de la realización de tales proyectos históricos, en el sentido de que ya tampoco es posible pensar el proceso latinoamericano en términos de un actor-sujeto privilegiado de la acción histórica (el Estado, la clase obrera, el movimiento o partido revolucionario, etc.). En caso de que lo hubiere, este actor-sujeto lo será en función de una lucha o conflicto preciso, porque cada uno de los procesos y cada una de las dimensiones de la vida social reconocen sujetos y actores diferentes que, algunas veces, pueden encontrarse en oposición. Esto implica, además, que el clásico repertorio de las formas de acción colectiva y los esquemas de organización y representación tradicionales en el continente construidas o centradas sobre principios tales como el desarrollo, el trabajo o la revolución resultan cada vez más insuficientes y cuestionables como pautas de acción con el lógico resultado de la desorientación de los actores, quienes no sólo asisten al final objetivo de un modelo de integración social, sino que experimentan en carne propia la consiguiente crisis de sus identidades. La mayoría de las organizaciones tradicionales (piénsese, por ejemplo, en los sindicatos) ha perdido peso y las nuevas formas organizativas que surgen en función de temas o acciones puntuales tienen muchas limitaciones para construir visiones de conjunto. La definición de la nueva modernidad latinoamericana tiene que ver por esta vía con la constitución o reconstitución de sujetos colectivos con capacidad de generar propuestas pero, en los hechos esta posibilidad aparece desgarrada por dos fuerzas centrífugas: por un lado, el drama de la exclusión de esta capacidad de constituirse como sujetos que afecta a un vasto sector de la población; por el otro, la imposición de una 159

157 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO modernidad copiada (mediatizada) de otros contextos que arrincona a las identidades colectivas entre los modelos ofrecidos y la propia memoria histórica (CALDERÓN y DOS SANTOS, 1995). Todos los procesos analizados están ligados entre sí, pero su realización no se reduce la una a la otra, ni parece existir entre ellas una relación de necesidad o causalidad esencial, salvo por imperativos éticos y aspiraciones de una sociedad y vida mejores. Es decir que, aunque todos son indispensables, cada uno de ellos es el producto de su propia dinámica y sus propios actores y la realización o el fracaso, parcial o total, de uno no arrastra necesariamente el de los otros. En tal sentido es altamente probable que, durante las próximas décadas, en ALyC se seguirán viviendo grandes procesos de desestructuración y reestructuración de la vida social y que en su definición se produzcan avances, estancamientos y regresiones parciales. Es también probable que los cambios sigan ritmos diferentes, incluso que en distintas áreas y momentos se muevan en sentidos o direcciones opuestas y que, como en todo proceso de cambio social que involucra a muchos actores y compromete intereses diversos, se generen tensiones y conflictos, pero también se logren acuerdos y se articulen alianzas entre diferentes agentes, instituciones y sectores públicos y privados, tanto pertenecientes a la esfera del Estado, como a las de la empresa y la SC en el sentido analítico de la gobernancia antes desarrollado. El futuro: renovarse o languidecer Después de más de 40 años de existencia en la región, las ONGDs latinoamericanas y caribeñas han experimentado un notorio crecimiento cuantitativo, han ampliado el espectro de sus funciones, han ganado reconocimiento y legitimidad pero también han sufrido importantes cambios cualitativos en relación con las intensas transformaciones experimentadas por las economías y sociedades de ALyC en las últimas décadas. En este contexto de incertidumbres, cambios y exigencias que caracterizan hoy a la región las ONGs enfrentan problemas de identidad y subsistencia financiera que pueden llegar a 160

158 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad modificar su tradicional rol crítico del orden social vigente y reducir su capacidad de formular propuestas alternativas. Más allá de las variantes por países, regiones y casos en particular, es posible constatar algunas tendencias generales de cambio en las ONGDs latinoamericanas las que, según un reciente estudio sobre el tema del cambio y fortalecimiento institucional de las ONGs en nueve países de la región realizado por la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP) y el Programa de Fortalecimiento institucional de las Organizaciones No Gubernamentales de América Latina (FICONG), serían: el nuevo protagonismo del mercado para organizaciones entre las que antes predominaba un marcado rechazo a la lógica de mercado y que hoy procuran la incorporación a éste en mejores condiciones (por ejemplo, los excluidos del mercado, recurriendo a mecanismos de crédito, comercialización, difusión de tecnologías, etc.); un mayor acercamiento al Estado, tanto a nivel del gobierno central como especialmente a los gobiernos locales y a agencias multilaterales y bilaterales de financiamiento y a sectores empresariales; la reducción de la ayuda externa tradicional y el aumento de los costos operativos que llevan a que el tema de la supervivencia económica de estas organizaciones devenga una preocupación prioritaria que se manifiesta también en la búsqueda de fórmulas que aseguren su sostenibilidad y autofinanciamiento, incursionando diversas ONGDs en actividades empresariales generadoras de utilidades y en la venta de servicios u operación de proyectos por contrato; variación de la población meta a la cual orientan estas organizaciones su actividad en relación con cambios operados en las formas organizativas y tipos de reivindicaciones de las organizaciones populares (antes las ONGDs canalizaban sus propuestas vía las organizaciones populares, hoy desempeñan un nuevo rol como actores); algunas líneas de trabajo pierden peso (educación popular, asesoría sindical), en tanto otras ganan en importancia (asesoría técnica, microfinanzas, gestión y desarrollo local, por ejemplo) y cambian las ideas fuerza que orientan el trabajo de las organizaciones (antes predominaban conceptos como fuerzas sociales, movimientos políticos, 161

159 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO protagonismo democrático popular; hoy se habla de concertación, ciudadanía, gobernancia, políticas sociales y pobreza). Ante tal contexto, parece haber una coincidencia bastante generalizada sobre la necesidad de enfocar el problema de la identidad de estas organizaciones como un punto central de su agenda, para lo cual Eduardo Ballón plantea discernir tres planos de análisis o tres conjuntos de interrogantes referidos a esta cuestión: la crisis o replanteamiento de las visiones de desarrollo sobre las que se basara tradicionalmente la acción ONGDs de la región; la legitimidad social de las ONGs en un marco de debilitamiento de los actores sociales, que antes se derivaba de la alianza con organizaciones populares protagónicas, hoy debilitadas en muchos países con lo que el espectro de organización social cambia y obliga a replantear vínculos, alianzas y articulaciones (con otros sectores y organizaciones sociales iglesias, empresas, sindicatos, universidades, etc., con el Estado, los partidos políticos, las agencias financiadoras, etc.), y, finalmente la sostenibilidad financiera debido al recorte de recursos de cooperación internacional que ha puesto en evidencia la dependencia externa de las ONGDs, que enfrentan una lucha por la supervivencia y se ven obligadas a buscar nuevos ingresos (BALLÓN, 1997). En cuanto a la cuestión de su identidad, son numerosos los autores que advierten sobre la crisis de identidad que estas organizaciones estarían sufriendo en la región. Las ONGDs han incorporado desde su nacimiento, en el sentido de su misión y como parte esencial de su identidad, la búsqueda de alternativas democráticas de desarrollo basadas en el concepto de justicia social, lo que las diferenciaba de otras instituciones meramente asistenciales. En los últimos tiempos hay una tendencia de ls ONGDs de replantear su universo de beneficiarios y de ampliar sus alianzas con otros sectores sociales, lo cual ha llevado a que muchas de estas organizaciones aparezcan crecientemente asociadas e indiferenciadas con otros tipos de instituciones de lógica e intereses específicos muy distintos. Por esta vía si bien se articulan alianzas que pueden redundar en un mayor impacto de las acciones emprendidas, ello también puede traer aparejada una pérdida de iden- 162

160 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad tidad y, por lo tanto, una pérdida o disminución de su capacidad propositiva y negociadora específica ganada por sus acciones en el pasado. Como señalan dos autores analizando el caso peruano: las ONG están perdiendo su rol radicalmente crítico de la sociedad y del sistema político en el que vivimos. Esto las lleva a perder cierta capacidad de hacer propuestas globales alternativas y también y quizás esto sea lo más gravemella su capacidad de respuesta e iniciativa política con y desde el pueblo (JOSEPH; LÓPEZ RICCI, 1999). Sin embargo también resulta claro que esta problemática de las ONGDs en los distintos países de ALyC no es uniforme y está marcada por los contextos nacionales y regionales en los que desarrollan su acción. Hay que considerar, por ejemplo, que si bien los procesos de ajuste aparecen como un fenómeno extendido en toda la región, hay países donde estos se aplican con menos fuerza o mayor gradualismo; o que en el caso del Cono Sur, fueron las dictaduras las que definieron el contexto para el desarrollo inicial de las ONGDs, mientras que la redemocratización las llevó a una reconversión y mismo a una merma de su protagonismo (porque otros actores reforzaron su presencia, o porque muchas agencias pensaron que el apoyo solidario de la época de las dictaduras ya no se justificaba, o porque prefirieron canalizar parte de esos recursos para apoyar las acciones de los gobiernos como apoyo a la consolidación de los nuevos regímenes democráticos); o como ocurriera en los países centroamericanos, entre quienes la guerra interna marcó una etapa de su vida institucional mientras que los acuerdos de paz marcan otra, sin olvidar el impacto de las catástrofes naturales que han afectado a esa región durante los últimos años; o en Colombia o en el Perú, donde la violencia política y social y temas como el narcotráfico, dan a los respectivos escenarios nacionales ciertas particularidades. Todos estos son factores que inciden en la evolución de las ONGDs y dan lugar a que se planteen campos de preocupación y acción diferenciados. La sostenibilidad o supervivencia de las ONGDs preocupa a quienes trabajan en o estudian a este importante sector de la SC. Ella está en directa relación con las variaciones en los volúmenes de la coopera- 163

161 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO ción al desarrollo y con cambios en los criterios que orientan la adjudicación de tales ayudas por parte de los donantes. El autofinanciamiento de sus actividades resulta aún más un propósito que una realidad mismo si se producen mayores avances en venta de servicios, contratos con el Estado y en campos específicos, como por ejemplo, el microcrédito. La incursión en el campo empresarial (hay en la región un grupo de ONGDs que ha incursionado en actividades empresariales para obtener utilidades) es todavía incipiente y sus resultados contradictorios: así como hay casos de ONGDs que han logrado constituir empresas eficientes y rentables, hay otros casos que, después de éxitos iniciales, se enfrentan con virtuales fracasos; en diversos casos se han planteado problemas de articulación entre la lógica social de las ONGDs y la lógica empresarial, observándose dificultades para separar y articular ambos planos. En algunos países se han establecido líneas de financiamiento para el trabajo de las ONGDs desde el sector empresarial apoyando obras asistenciales y de las ONGDs más relacionadas con el sector empresarial. Pero sobre todo el sostenimiento de estas instituciones sigue dependiendo de los flujos de la cooperación internacional al desarrollo y de manera creciente de los recursos de los propios estados nacionales. Por esta vía, en muchos casos, las ONGDs devienen en entidades contratistas operadoras de proyectos diseñados por el Estado o por las agencias de cooperación multilaterales o bilaterales. Corren así el riesgo de convertirse en meros instrumentos de políticas y de perder su capacidad de incidir en la formulación de propuestas alternativas. Otro de los problemas que se plantean con relación al financiamiento directo de las ONGDs vía organizaciones multilaterales, bilaterales y Estados, es que estas fuentes, por lo general, no asumen los gastos administrativos ni los relacionados con aspectos sociales (organización o educación de los beneficiarios) conspiran, en este aspecto, contra las posibilidades de un fortalecimiento institucional de las ONGDs y de la SC en un sentido amplio. Por otro lado debe quedar claro que la sostenibilidad institucional no se circunscribe al tema del financiamiento. Tiene que ver también 164

162 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad con la forma como se entrecruzan las actividades de las ONGDs con el tramado social, de las alianzas y coordinaciones que se establezcan con otros sectores sociales y con su impacto social. En cuanto a la relación con actores sociales, no debe olvidarse que la razón de ser de las ONGDs estaba frecuentemente asociada a su alianza con las organizaciones populares. Sin embargo, en los últimos tiempos, muchas de las contrapartes históricas de las ONGDs han perdido presencia y protagonismo, aunque el proceso de reflujo de las organizaciones sociales es probablemente mucho más acentuado en unos países que en otros. Pero simultáneamente, a lo largo de toda ALyC se constata que se generan nuevos espacios y nuevos interlocutores sociales en la actividad de las ONGDs. Uno de los ámbitos privilegiados, por ejemplo, es el ámbito local en donde, merced a los procesos de descentralización administrativa y presupuestal que se vienen dando en diferentes países, hay interacción con organizaciones de base locales, gobiernos, instancias descentralizadas del sector público e inclusive, en algunos casos, del sector empresarial. Las ONGDs dejan así de visualizar su trabajo exclusivamente a partir de su relación con los actores populares, para percibirse como actores sociales con perfil propio y como integrantes de la SC por lo que dan mayor importancia a su presencia en los espacios públicos, valorizando más la importancia de las áreas que pueden sustentarlas ante la opinión pública, como la investigación y la comunicación. Sin embargo, no siempre está explícita ni resulta clara y coherente la estrategia de las ONGDs respecto del resto de las OSC, ni aún tampoco están claras las políticas de concertación que se establecen en espacios locales (ámbitos del municipio, provincias, regiones) (VALDERRAMA, 1999). Respecto de sus relaciones con el Estado, debe recordarse que muchas ONGs surgieron en el contexto y como respuesta a regímenes autoritarios (caso frecuente en los países del Cono Sur y varios de Centroamérica). Ello las signó con un carácter antigubernamental y en muchos casos, la visión del Estado como instrumento de dominación de los sectores populares llevó a que muchas ONGDs se distanciaran de aquel. La redemocratización de la región y los acuerdos de paz por un lado, y la 165

163 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO reforma del Estado por el otro, llevan a que la dinámica de la relación entre el Estado y las ONGDs transcurra hoy por caminos diversos: en algunos países, cuadros directivos de estas organizaciones o cercanos a ellas acceden al Gobierno; en otros países, dirigentes de organizaciones populares asumen responsabilidad en gobiernos locales e incluso, dentro de la nueva dinámica democrática, las fuerzas de oposición se ven precisadas a formular propuestas de políticas públicas viables. Por otra parte el fuerte retiro, o por lo menos la disminución, de la cooperación internacional de la mayoría de los países de la región ha tendido a provocar una cada vez mayor dependencia de las ONGDs en relación a los presupuestos de los gobiernos nacionales y locales con riesgos de pérdida de autonomía y desdibujamiento de su misión, principalmente en su dimensión política. Esta presión al trabajo conjunto con el Estado no es ajena tampoco al proceso de reforma del Estado y a la subsecuente tendencia a derivar tareas y recursos al sector privado. La reforma del Estado conlleva la privatización de los servicios de salud, educación, etc., derivándose muchas veces recursos a las ONGDs, lo mismo que por los programas de inversión social compensatorios a los efectos del programa de ajuste para los cuales hay también una tendencia extendida de subcontratar a ONGDs como ejecutoras de proyectos o prestatarias de servicios. En esta dirección es claro que las ONGs reducen su rango de acción política y en muchos casos pasan ahora a desempeñarse en un amplio campo de defensa de derechos, o de asegurar calidad en los servicios otorgados por el Estado o por empresas asociadas al mismo, por la vía de ejecutar programas públicos o de controlarlos buscando, por ejemplo se asegure calidad en los servicios que provee el estado en materia de vivienda, salud, educación, etc. Sin embargo, más allá de consideraciones estratégicas, esta tendencia, si bien ha producido algunos resultados positivos de participación popular y mejor y más equitativa aplicación de las políticas sociales, tuvo estos logros sólo en el campo de políticas sociales compensatorias y en general a nivel local, sin lograr en general, incidir en el campo de las políticas sociales de carácter universal y a nivel 166

164 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad nacional y mucho menos promover una fuerte participación de los sectores populares y de las mismas ONGDs en las políticas socioeconómicas y de desarrollo en la región. Lo mismo puede advertirse respecto a problemas de coordinación de sus actividades con el Estado, la falta de continuidad en las iniciativas estatales por cambios de gobierno, ministros o responsables de programas a lo que se agregan problemas de exceso burocratismo y de retraso en los compromisos de pago que afectan seriamente la aplicación de los programas y la propia sostenibilidad financiera de las ONGDs participantes. En esta dirección merece una particular atención el creciente interés de las ONGDs por los espacios de gobierno local así como su inserción en cuestiones del desarrollo regional y local: lo local se nos presenta como un escenario privilegiado para las acciones de las ONG y para la implementación de propuestas de desarrollo viables y eficaces, sustentadas en una gobernabilidad participativa. (28) Varias son las razones que han llevado a las ONGDs a concentrar cada vez más su actuación en el ámbito local y a ver este espacio como una fuente de legitimación y sostenibilidad social y financiera. En primer lugar se debe mencionar el consenso que hoy existe respecto a que los espacios de gobierno local permiten una mayor participación de la sociedad en la toma de decisiones y constituyen un punto de partida concreto y efectivo para la democratización de la sociedad y la renovación de la vida política en general. Este nuevo interés de las ONGDs en la concertación del desarrollo local se relaciona también con los cambios operados en la vida política de la región, tanto en cuanto a sus actores y dinámicas (crisis de los sistemas políticos y de los partidos, pérdida de credibilidad democrática, etc.) como a la retracción de otros actores sociales (sindicatos, por ejemplo) con los que tradicionalmente coordinaban acciones. El trabajo de concertación del desarrollo a escala local ha permitido en algunas zonas superar este reflujo de la participación cívica y de la vida colectiva así como establecer nuevos vínculos y articulaciones con otros actores sociales y económicos. Existen finalmente mayores perspectivas de obtener financiamiento en el ámbito regional y local, ya sea mediante la firma 167

165 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO de convenios con gobiernos locales o a nivel de diversas agencias de cooperación que priorizan este espacio o nivel para otorgar apoyos. Debe tomarse en cuenta que, en épocas de escasez de recursos externos, el trabajo coordinado entre diversas instituciones permite un mejor uso de éstos y facilita la ejecución de proyectos que las instituciones no podrían llevar adelante en forma individual. Por otra parte, la acción concertada de varias ONGs y de instituciones locales permite aumentar los alcances y el impacto político de muchos proyectos. (29) En lo que se relaciona con los cambios operados en la cooperación internacional y en las relaciones Norte-Sur, hoy se torna evidente la necesidad de replantear el concepto de cooperación internacional ya que la propia noción del desarrollo, central en los inicios de la cooperación, está en crisis. La aplicación de políticas de ajuste y de reformas definen no sólo la nueva configuración de las economías latinoamericanas, sino que han terminado afectando el marco de referencia para la organización social. Aumentan la concentración de poder, profundizan una distribución desigual de la riqueza, dejan sin resolver situaciones masivas de pobreza y falta de empleo decente, además de anular derechos adquiridos, erosionándose seriamente los conceptos de solidaridad y equidad. Es imperativo, tanto a las ONGs del Norte como a las del Sur, plantear esquemas alternativos de desarrollo económico y social y enfrentar el problema de la inequidad. (30) Cuáles son las preocupaciones actuales de las ONGDs a este respecto? Una de las más importantes es la de mejorar su captación de recursos que, más allá de reforzar las capacidades individuales de captación de recursos, pasa por desarrollar estrategias de concertación entre ONGs del Norte y del Sur y de acciones ante la opinión pública para revertir la tendencia decreciente de la ayuda. (31) Los efectos varían de un país a otro; el impacto de la reducción de recursos afecta a unos más que a otros. El recorte de la ayuda externa a las ONGDs ha sido más drástico en los países con mayor nivel de desarrollo económico y social como Argentina, Uruguay, Costa Rica, Chile, Venezuela, mientras que países como Bolivia o El Salvador reciben todavía mayor 168

166 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad apoyo aunque incluso países como Ecuador, Guatemala y Perú, cuya población vive mayoritariamente en situación de pobreza, han visto recortados los flujos de la cooperación internacional. Pero además, el trabajo de las ONGDs se ve afectado no sólo por las variaciones en los volúmenes de la cooperación, sino también por los cambios en los criterios de aprobación de proyectos y en los estilos de relación con las agencias financiadoras del Norte. Predominan ahora los proyectos de corto plazo, y se manifiesta en las agencias una cierta tendencia errática en la definición de agendas y de prioridades por países y temas. Todo ello atenta contra el desarrollo institucional pensado para el mediano plazo y en términos de sostenibilidad. Como lo señala un estudio de la OCDE (SMILLIE; HELMICH, 1993), las ONGDs del mundo viven una situación de inseguridad financiera que hubiera llevado ya a la quiebra a cualquier empresa. Las procesos de aprobación de proyectos, largos y complicados, se basan en criterios desfasados de las necesidades de los receptores de la ayuda y atentan contra el profesionalismo y la continuidad de la acción de las organizaciones. A todo esto el diálogo entre las ONGs del Norte y del Sur ha perdido nivel en términos de calidad. Nociones como las de solidaridad y partenariado han perdido fuerza; cada vez más las relaciones se configuran a partir de criterios y condiciones impuestos desde el Norte dominados por un mayor pragmatismo y con el predominio de proyectos y premisas de acción para el corto plazo, en lugar de programas de desarrollo. Ante tal panorama de inestabilidad que caracteriza hoy el financiamiento de las ONGDs, adquiere relevancia la propuesta de crear fondos que impulsen un desarrollo más sustentable en líneas estratégicas como ser: apoyo a actividades de autofinanciamiento; generación de ingresos y plazas de trabajo vía microempresas; fondos para créditos orientados a la micro y pequeña producción, etc. para todo lo que se necesita canalizar aportes de una serie amplia de fuentes de financiamiento. (32) Mientras tanto lo cierto es que los vertiginosos cambios de la realidad, la crisis de los viejos paradigmas y la reducción de los recursos colocan tanto a las ONGs del Norte como 169

167 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO a las del Sur en una situación de crisis que las compromete a redefinir su identidad, tarea que no es, por lo tanto, una necesidad exclusiva de ls ONGDs del Sur. Los representantes de las ONGDs del Sur reconocen la importancia que tiene la relación con las ONGs del Norte, de larga trayectoria común con compromisos compartidos, relación que no es fácilmente transferible a la nueva interacción que se viene desarrollando con las agencias bilaterales y multilaterales. De ahí entonces la importancia de establecer nuevas formas de diálogo que permitan enfrentar de manera creativa la nueva situación. En este marco de las relaciones Norte-Sur es conveniente relevar la importancia de las alianzas estratégicas globales, expresada en la concertación entre ONGs de diversas regiones del mundo entre sí y con las ONGs del Norte, así como la articulación con otros sectores de la sociedad y la apertura de espacios de diálogo con organizaciones estatales y multilaterales. Los trabajos del International Forum on Capacity Building of Southern NGOs es un ejemplo de este tipo de interrelaciones, como lo es también el grupo de trabajo ONG-Banco Mundial, sin olvidar otras múltiples experiencias que habría que relevar a este respecto como ser la campaña internacional Jubileo 2000, la movilización de ONGs alrededor del Acuerdo Multilateral de Inversiones en la órbita de la Organización Mundial del Comercio (OMC), etc.(33) Una vía por la que han debido transitar las ONGDs de la región para sobrevivir en tan difícil escenario ha sido la reconversión institucional y el mejoramiento de su gestión. Respecto de los cambios ( reingeniería ) operados en el sistema de gestión, son muchas e importantes las modificaciones que se han venido operando en la organización interna de las ONGDs en el marco de las nuevas exigencias planteadas por los cambios del contexto. Entre los cambios a anotar se destacan: un mayor rigor en los sistemas de planificación con aplicación de técnicas modernas; nuevos mecanismos de evaluación institucional; inclusión de elementos gerenciales en la gestión institucional; racionalización de recursos y ajustes de personal. Al mismo tiempo, al enfrentarse mayores márgenes de incertidumbre 170

168 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad debido a una creciente inestabilidad económica (sistemas de financiamiento apoyado en recursos de corto plazo y altamente volátiles, provenientes de muy diversas fuentes, relacionados con temas y condiciones diversas) los proyectos se hacen a más corto plazo, se reducen las plantas de funcionarios permanentes y se procesan recortes importantes en los presupuestos operativos de estas entidades (multiplicándose los contratos a término y en función de proyectos o programas específicamente financiados pero con cada vez menores márgenes de over-head institucional). Todo ello induce a una mayor dispersión, descentrando el trabajo de las organizaciones y creando incertidumbres, dificultando cualquier intento de planificación institucional a mediano plazo y obligando a un esfuerzo permanente y desgastante de nuevas búsquedas de recursos. En consonancia con este escenario, y como forma de fortalecer su gestión institucional y de vigorizar su capacidad de interlocución con los Estados, organismos multilaterales de financiamiento y de cooperación técnica y otras organizaciones sociales de tipo regional o internacional sobre la base de propuestas de desarrollo que emanen de una reflexión común, las ONGDs de la región han establecido una creciente variedad de asociaciones y redes, tanto a nivel nacional como regional y continental. A nivel nacional se han multiplicado las Asociaciones nacionales de ONGDs o los consorcios o alianzas de instituciones en las que se reúne un número importante de organizaciones de los distintos países, con el propósito de formular propuestas, facilitar y mejorar su operatividad reduciendo costos y aumentando el impacto de sus aciones así como ganar presencia e incidencia en ámbitos locales e internacionales. (34) Sin duda alguna la red de ONGDs más consolidada en AL es la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Esta asociación tiene más de veinte años de existencia, agrupa a 50 de las organizaciones privadas de promoción del desarrollo de mayor peso en la región y ha cumplido una amplia e intensa actividad para la promoción y fortalecimiento de las ONGDs latinoamericanas. Según su presentación institucional, ALOP constituye un espa- 171

169 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO cio de encuentro e intercambio de las ONGs que la constituyen, que permite elaborar propuestas de desarrollo globales y sectoriales, teniendo en cuenta el acerbo de sus experiencias y sobre esta base establecer una relación proactiva con los actores del desarrollo latinoamericano y del Caribe. (35) También debe darse cuenta de la existencia de otras redes regionales temáticas como el Consejo de Educación de Adultos de América Latina CEAAL, con sede en México y cuyo eje temático central es el educativo, aún cuando ha ido generando luego grupos de trabajo sobre temas relacionados a éste y la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo PIDHDD con sede en Bolivia y cuyo objetivo general es desarrollar una cultura y conciencia de derechos y de paz con justicia en la sociedad y un amplio consenso social y político, en torno a la integralidad de los derechos humanos, la democracia y el desarrollo. Con base en Costa Rica opera el Fondo Latinoamericano de Desarrollo FOLADE, que integra más de veinte ONGDs que desarrollan microcrédito y ha impulsado conferencias amplias con participación de varias entidades involucradas en microfinanzas y promueve un fondo de inversiones. Existen también otras varias redes regionales temáticas sobre, por ejemplo, cuestiones de género (entre otras, el Comité Latinoamericano y del Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer CLADEM), vida campesina, medio ambiente, salud, raza,, violencia y seguridad humana, etc. Mención aparte merecen las redes subregionales de ONGDs, como la Concertación Centroamericana creada durante la época del conflicto que afectara a la región con el propósito de impulsar los acuerdos de paz y la democratización. Diversas ONGDs centroamericanas abocadas a la educación popular y a la investigación participativa con movimientos sociales se han integrado en la red Alforja, que tiene su sede en Costa Rica mientras que a nivel del Gran Caribe existe la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales CRIESque reúne centros de investigación y ONGs que promueven la investigación económica y social con el propósito de profundizar la participación de la SC en el proceso de integración de dicha región 172

170 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad como forma de fomentar la creación de un modelo grancaribeño de desarrollo social equitativo, participativo y sostenible. Simultáneamente en la misma región caribeña, pero circunscripta a su parte anglófona, se registra la actividad del Caribbean Human Rights Network. Resulta interesante también rescatar la aparición de nuevos tipos de redes como por ejemplo, redes con iniciativas ciudadanas ( Viva la Ciudadanía en Colombia; Propuesta Ciudadana en Perú, Ciudadanos por la Democracia y Alianza Cívica en México, también la Campaña Nacional de Acción Ciudadana Contra el Hambre, la Miseria y por la Vida en Brasil, dos en Nicaragua Grupo Propositivo de Cabildeo e Incidencia, definido como instancia de coordinación de la SC con interés en formular propuestas de desarrollo sostenible que resuelvan el problema de la exclusión social, e Iniciativa por Nicaragua, red que busca involucrar a la opinión pública en la discusión de temas de interés nacional así como dentro de la óptica de una nueva preocupación por temas de ciudadanía debe hacerse referencia a Poder Ciudadano, una de las organizaciones argentinas de mayor desarrollo en los últimos años. Una novedad interesante en el terreno de las articulaciones entre redes y asociaciones tanto nacionales, regionales como temáticas ha sido la reciente conformación en diciembre de 2000 de la Mesa de Articulación de las Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de América Latina. En el plan de acción de dicha coordinación figura la necesidad de construir referencias estratégicas sobre la base de los enfoques de: desarrollo sostenible, ciudadanía, democracia y derechos humanos y de identidad de las ONGs, sobre la base de criterios de autonomía, relaciones con el Estado y las alianzas con la SC. Finalmente es necesario recordar la existencia de redes interamericanas en las que las ONGDs latinoamericanas y caribeñas participan junto con sus pares y otras organizaciones sociales de los Estados Unidos y Canadá, como por ejemplo la Alianza Social Hemisférica (ASH). Creada entre 1997 y 1998 para organizar actividades de protesta ante reuniones de ministros de comercio del hemisferio y Cumbres presidenciales, y para lograr consenso en posiciones 173

171 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO frente a los gobiernos a nivel doméstico está integrada por ONGDS, centrales sindicales, asociaciones de consumidores, ambientalistas, grupos de defensa de los derechos humanos y grupos de raíz religiosa. En este caso, el factor común de los participantes es percibirse como excluidos y amenazados por la globalización y la liberalización comercial continental. Otro ejemplo de este tipo de redes es el Foro de la Sociedad Civil en las Américas, creado en 1997 como un espacio autónomo de reflexión crítica donde líderes de ONGs con objetivos y agendas diversas pueden reunirse para compartir experiencias, trazar estrategias comunes y elaborar nuevas formas de acción basadas en una perspectiva más holística. Constatamos entonces el rol positivo que las redes han cumplido en potenciar el trabajo de las ONGDs, de permitir una mejor articulación con la SC y de facilitar la interlocución con otras instancias, llámese Estado, universidad, organismos de cooperación internacional, ONGs del Norte, etc. Sin embargo, la potencialidad y dinamismo de las diversas redes varía, resultando por lo tanto necesario evaluar bajo qué condiciones las redes cumplen una función dinámica y alcanzan un sensible impacto social y que en otras devienen más bien en instancias burocráticas. Al respecto parecería que las redes alcanzan mayor dinamismo en tanto actúan en función de intereses o movimientos amplios (de ahí la alta incidencia de las redes de derechos humanos en situaciones nacionales de violencia, por ejemplo) aunque también es perceptible que su supervivencia está asociada a la capacidad de replantear su estrategia frente a cambios de contexto. La democracia en la pobreza Las ONGDs son solamente uno de los muchos actores y fuerzas sociales que constituyen el complejo y cada vez más rico tramado de la construcción de la SC en nuestros países. Tampoco son ellas la panacea para la solución de los problemas del desarrollo y la práctica de un buen gobierno, por lo que no es posible exigirles más de lo que efectivamente pueden dar y de lo que cabe dentro de sus márgenes de 174

172 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad acción. Pero su rol, a pesar de las dificultades que atraviesan estas organizaciones a la hora presente, es insustituible para la profundización de la democracia y para la promoción de un desarrollo sostenible y socialmente equitativo en este continente. Los resultados de la experiencia reciente de la mayoría de los países de la región en cuestiones de ajuste estructural parece indicar que, en términos de un balance general del desarrollo en ALyC, pese a los grandes esfuerzos realizados por los países de la región, los resultados de los nuevos patrones de desarrollo y ambientales, son insatisfactorios en términos económicos y, aún más, sociales. A este respecto, y como se ha analizado más arriba, debe recordarse que esta situación va acompañada, para una gran parte de la población, de una escasa titularidad de sus derechos ciudadanos, que en el terreno jurídico y político se manifiesta en una desigualdad fundamental en el acceso a la justicia y a una escasa participación en las decisiones políticas, en tanto que en las esferas económica y social se traduce una disparidad de oportunidades, inestabilidad laboral, bajos ingresos, impedimentos a la movilidad social, particularmente para las mujeres, desconocimiento de la diversidad étnica y cultural, e indefensión frente al infortunio. Es por ello que a pesar de los avances que puedan haberse registrado en materia política y macroeconómica en la región es posible afirmar que ALyC se hallan hoy sumidas en una situación ambigua y contradictoria respecto del modelo de desarrollo que va configurándose en el continente como resultado de esta modernización excluyente que en él viene teniendo lugar. Es que si, por una parte, al final de los años noventa y gracias a los avances logrados en materia de democratización y modernización económica, Latinoamérica aparece como una región bastante diferente a la que existía veinte o treinta años atrás, al mismo tiempo, y más allá de los progresos anotados, también se constata la persistencia de una serie de problemas de índole política y social que siguen pendientes de resolución y cuya permanencia sugiere una línea de continuidad con el pasado que las recientes reformas no han logrado todavía modificar. Porque, cómo es posible construir democracia con cohesión 175

173 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO social en países en que se expanden la pobreza, la marginación y la exclusión sociales; cuando a pesar del crecimiento económico, lejos de existir un alivio en las diferencias sociales, se van profundizando las polarizaciones en la distribución de los beneficios y se produce la marginación de amplios sectores de la población de los sistemas de producción y consumo; o cuando los logros obtenidos en materia de competitividad internacional y capacidad exportadora van a la par con la explosión de la economía informal y la multiplicación de la ocupación precaria, al tiempo que crecen la violencia y la criminalidad y se multiplican las expresiones de desencanto y desvinculación respecto del régimen democrático y de sus instituciones y mecanismos de representación? Evidentemente no existe una única respuesta para tales interrogantes, ni son válidas las predicciones unidireccionales (tanto en un sentido catastrofista o de desastre, como en la de una confianza ingenua en las virtudes inmanentes del crecimiento económico y del funcionamiento de las instituciones democráticas), respecto de su resolución. En este sentido es claro que ALyC debe desarrollar un modelo de producción y acumulación que le permita insertarse competitivamente en la economía mundial, pero también está obligada a rediseñarse internamente para incorporar a toda su población al bienestar, encontrar formas estables para representar y articular una diversidad creciente de intereses y demandas y consolidar un orden político que garantice el ejercicio de derechos y libertades. Ante tales interrogantes la cuestión de fondo pareciera ubicarse más allá de la sola puesta en práctica de políticas que compensen los efectos sociales más negativos del ajuste estructural: ella pasa por la construcción de un nuevo paradigma de vida y organización política y social, es decir, por una reformulación de las relaciones entre el Estado, el mercado y la SC, ingredientes, al mismo tiempo que espacios de desenvolvimiento de cualquier estrategia de desarrollo. En otros términos, como se ha encargado de advertir al respecto la propia CEPAL: se requiere una reorientación de los patrones de desarrollo de la región en torno a un eje principal, la equidad. El esfuerzo principal debe dirigirse hacia el quie- 176

174 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad bre de las estructuras educacionales, ocupacionales, demográficas y de propiedad a través de las cuales la pobreza y la desigualdad se trasmiten de una generación a otra (CEPAL, 2000, b). (36) De lo que se trata, ni más ni menos, es de construir un cambio social que implique una redistribución del ejercicio del poder y de la riqueza, desarrollando un nuevo control político y social sobre unas actividades económicas que pretenden ser totalmente desocializadas y despolitizadas, pero haciéndolo de manera democrática, según fórmulas que no excluyen el conflicto, pero que sean el resultado de un marco institucional y de algunos consensos de base. La propuesta analítica de la gobernancia puede permitirnos justamente captar la originalidad de lo político y de sus efectos sobre el desarrollo al poner en evidencia y potenciar el papel de los actores no estatales ONGDs entre otros en el logro de los consensos más amplios, equitativos, responsables y transparentes posibles. Es evidente que las ONGDs se han ocupado por décadas de atender y ayudar a las categorías más desfavorecidas de las sociedades latinoamericanas y caribeñas, así como en los últimos tiempos se han ocupado de hacer más eficaces los programas compensatorios que han acompañado al ajuste estructural y han asumido misiones que pertenecían anteriormente prioritariamente al Estado en áreas como la educación, la salud, la erradicación de la pobreza, etc. Ellas actúan contribuyendo a enfrentar problemas de necesidades básicas de sobrevivencia, de promoción y ejercicio de derechos políticos, de protección contra el abuso y el delito, de promoción de la participación a partir de problemas concretos que aquejan a nuestras sociedades, especialmente a los sectores populares, aunque cada vez más a toda la sociedad, por el impacto de factores que vienen del mundo y de otros que surgen de nuestras propias plurales raíces sociales. De todo ello se han ocupado tradicionalmente las ONGDs en ALyC, pero más allá de esas funciones sociales que seguirán sin duda cumpliendo, las ONGs están llamadas hoy a jugar, en el sentido analítico de la gobernancia, un rol en materia de desarrollo de manera más global. Ellas contribuyen al proceso de democratización en sus respectivas sociedades y crean, 177

175 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO mantienen y expanden las formas de democracia existentes sin olvidar lo que los anglosajones denominan advocacy societies, es decir, las grandes causas sociales y humanitarias como los derechos del hombre, el medio ambiente, etc. Las ONGDs también han demostrado ser eficientes en apoyar la participación popular a nivel municipal y también en proveer soluciones técnicas a nivel local, así como es posible afirmar que actualmente su función como actor del desarrollo comprende casi todos los dominios: el empleo, el sostén a la creación de empresas, la puesta en práctica de proyectos agrícolas, al desarrollo de la formación profesional y de servicios urbanos fundamentales (transportes, aguas, residuos, limpieza, etc.), lucha contra la polución, lucha contra la corrupción a favor de una administración transparente y eficaz, etc. Ante tales demandas, es posible afirmar, sobre la base de los conceptos anteriormente vertidos, que el sector de las OSC y en particular de las ONGDs, pueden hoy en día atender eficientemente todas estos problemas y ser a la vez actores capaces de contribuir a la práctica del buen gobierno en AlyC? No estamos seguros de tal extremo, pero sin duda que, sin la presencia y la acción de las ONGDs, las sociedades de ALyC serían probablemente menos pluralistas, participativas, solidarias y democráticas. Las ONGDs están redescubriendo hoy la forma de hacer política en ALyC, desde la SC y con estilos más plurales y complejos. Los cambios ocurridos en la organización popular de nuestros países han puesto en cuestión los viejos esquemas radicales; cambian las formas de organización, las reivindicaciones, la conciencia de las organizaciones de base obligando a las ONGDs a replantear la modalidad de su trabajo. Sin embargo no están del todo claras las nuevas estrategias; las ONGDs carecen de un diagnóstico preciso de la situación del movimiento popular; las estrategias de fortalecimiento de la SC y de construcción de una nueva institucionalidad democrática aparecen aún imprecisas, y las ONGDs se han quedado en los últimos tiempos desprovistas de los equipos de sistematización e investigación que les permitieron en el pasado formular sus propuestas. 178

176 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad A pesar de ello, las propias ONGs de la región han asumido con decisión la tarea de dinamizar su rol como generadoras de análisis y pensamiento crítico sobre el paradigma de desarrollo hegemónico, que se pretende único y sobre la construcción de alternativas. Desde su identidad, que enfatiza el compromiso ético con la realidad y con los sectores empobrecidos, quieren contribuir a construir procesos de diálogo y concertación plural, para la afirmación de la SC como contrapeso necesario de los poderes políticos, económicos y culturales que hoy predominan en nuestra región. Como instituciones de la SC ratifican su disposición y apertura para impulsar grandes alianzas y convergencias con los diversos actores nacionales e internacionales a fin de enfrentar los problemas globales, en materia de defensa de los Derechos Humanos en particular de los Derechos Económicos, sociales y culturales, de promoción de la justicia y de implementación de políticas para un desarrollo social equitativo y sustentable. Con similar énfasis reivindican su labor de monitoreo de las políticas públicas y del gasto social, así como de dar seguimiento a los compromisos asumidos por los gobiernos de la región en distintas Conferencias y ámbitos internacionales. Especial atención creen ellas debe darse a la relación y al diálogo con los organismos multilaterales que tan determinantes son para la definición de las políticas nacionales en la región, reforzando esos espacios y profundizando su labor de análisis y argumentación para la definición de políticas de inversión para el desarrollo en los países de la región y, en particular, parta la implementación de programas de fortalecimiento de las propias ONGs. Por allí emerge una preocupación crucial para las ONGDs latinoamericanas y caribeñas, y de cuya resolución depende no sólo su contribución posible a la gobernancia de la región, sino su propia supervivencia. Clarificar las perspectivas de sostenibilidad social y financiera de estas organizaciones es una cuestión de vida o muerte para muchas de ellas. El fuerte recorte de la ayuda externa ocurrido en la última década pone en evidencia la marcada dependencia externa en la cual surgieron y se desarrollaron las ONGDs latinoamericanas proyectando un sombrío pano- 179

177 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO rama en términos de sostenibilidad material para muchas de ellas. Sin embargo, muchos son también los esfuerzos que estas organizaciones hacen para sobrevivir en una situación de cambios en los flujos y parámetros de la cooperación internacional, así como advierten nuevas oportunidades emergentes del acceso a los recursos públicos administrados por los gobiernos locales y nacionales y sobre la activación de fondos de sectores empresariales en la región. Como bien lo han advertido estas organizaciones: Es cierto que un modelo de cooperación se agotó, pero están surgiendo otros y debemos estar atentos a sus potencialidades en lo relativo a las ONG. (37) El tema central a futuro es sin duda el de la sostenibilidad de las ONGDs (BALLÓN 2001). Pero si solucionar los problemas de financiamiento constituye una urgencia dramática, ellos no son los únicos que gravitan en la sostenibilidad de las ONGDs y si su superación implica lograr la solución adecuada de problemas de financiamiento (búsqueda de una combinación de recursos externos e internos y de ingresos propios), ellos van mucho más allá, supone también la búsqueda de un balance y una coherencia entre los recursos a los que accedan y los objetivos que se busquen. La obtención de mayores recursos parece pasar por la venta de servicios y la operación de proyectos por encargos de terceros (Estado central, gobiernos locales, agencias bilaterales y multilaterales); esta estrategia, aunque trae dividendos económicos, distrae muchas veces a las ONGDs de la misión de que diera origen y sentido. Es así como el tema del impacto social aparece también como la principal preocupación de sus directivos, lo que supone un mejor manejo de los recursos y el mejoramiento e innovación de las metodologías de trabajo en la búsqueda de mejores resultados. Este incremento del impacto de las actividades de las ONGDs puede darse por diversos caminos: uno se relaciona con el incremento del tamaño de las instituciones, de sus presupuestos y la utilización de economías de escala, todo lo que parece poco probable en las actuales circunstancias; el otro, es el de la optimización de los recursos internos y el de la coordinación interinstitucional desarrollando estrategias de trabajo que induzcan sinergia entre las ONGDs 180

178 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad y entre ellas con otras instituciones de la sociedad (VALDERRAMA, 2001). Estas articulaciones deben extenderse a las ONGs del Norte, buscando involucrarlas junto con las del Sur en estrategias de intervención más coordinadas. La acción coordinada de las ONGDs es también importante para la creación de un entorno favorable al trabajo de las ONGDs (actitud de la opinión pública, marco regulatorio de su acción, relaciones fluidas con el Estado central y autoridades locales, entidades de cooperación, etc.). En conclusión, y como se ha advertido a lo largo de las páginas anteriores, las aceleradas transformaciones ocurridas en el mundo y en ALyC en particular en las últimas décadas, han llevado a las ONGDs de la región a un forzado reacomodamiento, que pone en cuestión, entre otros elementos, la identidad, los paradigmas asumidos en las épocas fundacionales, las alianzas estratégicas, las formas de financiamiento, la proyección a mediano plazo del quehacer de estas organizaciones. Sin embargo, y más allá de todos los cambios que ellas puedan estar atravesando, las ONGDs de ALyC no abandonan su arraigada convicción de trabajar para el logro de modelos de desarrollo justos y equitativos en los países de la región, seguros de que es posible activar lo mejor de nuestras sociedades para lograrlo, (y) reafirmando (el) compromiso de seguir impulsando procesos y acciones que hagan realidad el respeto y la promoción de la dignidad humana. (38) 181

179 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO NOTAS (1) La popularización del fenómeno de las ONGs puede ser rastreada en particular a partir de los años setenta cuando se registra una verdadera emergencia explosiva del número y desempeño de estas organizaciones en todo el mundo (CERNEA, 1988). Entre las razones más importantes que explican este crecimiento se ha mencionado, por ejemplo, la percibida incapacidad de las agencias oficiales de cooperación, tanto bilaterales como multilaterales, y de los gobiernos nacionales de promover el desarrollo con efectividad para elevar el nivel de vida de los pobres del mundo; las enormes contribuciones sin precedente canalizadas por las ONGs durante la hambruna africana de esa época (que llamaron la atención sobre la efectividad con que estas organizaciones manejaban situaciones de emergencia y suministraban ayuda humanitaria); la preferencia ideológica de los gobiernos de los países donantes por el desarrollo desde el sector privado y por la promoción de sistemas políticos pluralistas que la multiplicación de estas organizaciones podría favorecer, etc. (DAWSON, 1993). (2) Desde los años sesenta el rol de las ONGs en la acción humanitaria, la lucha contra la pobreza, la movilización y participación social, la autogestión, etc., ha merecido una larga serie de estudios tanto de parte del medio académico como de organismos internacionales (ONU, UNRISD, FAO, OIT, UNESCO, etc.) así como, más recientemente, de la de estas mismas organizaciones y de sus cooperantes. De igual forma, en las últimas décadas se han multiplicado las reuniones, declaraciones y resoluciones de carácter internacional que reconocen y promueven el rol de las ONGs como actores del desarrollo humano, lo mismo que los foros de discusión, las iniciativas para la sistematización de experiencias, las redes internacionales y los proyectos para mejorar y reforzar las capacidades de acción de estas organizaciones. De una parte de tales trabajos da cuenta la bibliografía de referencia de este documento. Sin embargo, muchos más son los que no aparecen mencionados ni aludidos en el texto. Ello se debe principalmente a las limitaciones inherentes a un trabajo de este tipo que no es un estudio general sobre las ONGs y su evolución, sino más precisamente sobre la relación de estas organizaciones con los fenómenos de la gobernancia y el desarrollo en el particular contexto latinoamericano y caribeño de nuestros días. Incontestablemente, los trabajos dominantes sobre la cuestión de las ONGs y de los sectores asociativos son de origen anglosajón y más particularmente norteamericano, siendo más recientes y escasos en los ámbitos francófono e hispano. Entre los primeros se destacan en especial los que actualmente se llevan a cabo por la International Society for Third-Sector Research (ISTR) en el seno de la Johns Hopkins University, aunque también otras prestigiosas universidades como Yale en los Estados Unidos y la de Manchester y la London School of Economics en Inglaterra cuentan con áreas especializadas en el estudio de las ONGs. En el ámbito latinoamericano la escasa producción de análisis sistemáticos y de estudios empíricos sobre el tema reconoce empero algunos antecedentes desde los años setenta a nivel de ciertos países así como de organismos internacionales que operan en la región. Pero será sin duda a partir de los años ochenta cuando el tema de las ONGs comience a llamar la atención como objeto de estudio en función del notable desarrollo que tuvieran estas organizaciones a partir de entonces en la región. Ver Bibliografía de Referencia (3) Como ha sido precisamente apuntado en un reciente estudio sobre la sostenibilidad de las ONGs latinoamericanas, en las últimas décadas, one of the most importants transformations that have taken place througth the world and in the region, is the transformation in social interest representation: the transition from societies structured around 182

180 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad clearly defined production sectors, to societies organized according to economic processes significantly diluted; the transition of social interest representation from class-based organizational axes, to less clear representation of micro-social dimension. Also part of this process are changes in rationales based on confrontation and convergence, the emergence in public life of issues such as gender, ethnic and cultural diversity, varying lifestyles, religious values, neighborhoods ans ties whit nature, and the organization of civil society based on them. As a result, the people who have been the subjects of NGO action have changed radically while new social actors and arenas have emerged. Organization modes, claims and demands, and the grassroots organizations perceptions have changed, forcing NGOs to rethink their work methods, leading them to rediscover how to be involved in politics from the position of civil society and in necessarily more pluralistic, open and complex styles (BALLÓN, 2001). (4) No existe en español ni en portugués una traducción literal del término inglés governance o del francés gouvernance. Una posibilidad utilizada frecuentemente es la de traducirlos como gobernabilidad y governabilidade en uno y otro idioma respectivamente, pero ambos términos connotan significados algo diferentes respecto de la definición inglesa original del concepto. En un artículo de M. Prates Coelho y E. Diniz traducido al español, los autores proponen conservar el concepto de gobernabilidad en el sentido de capacidad o habilidad de liderazgo político para el logro de suficiente apoyo y legitimidad para implementar un conjunto de medidas de gobierno, pero al mismo tiempo aceptar un nuevo concepto, gobernancia con el que se pretende dar cuenta de las nuevas modalidades de dirección y coordinación intersectoriales entre políticas e intereses diversos y múltiples niveles que se observan tanto en el plano local como nacional e internacional. (COELHO; DINIZ, 1997). Será esta última acepción la utilizada en este trabajo debido a que ella expresa con mayor exactitud el sentido original del término governance, mismo si el término gobernancia no existe por el momento en español. (5) Los estudios consultados abundan en ejemplos pasados y presentes de tal diversidad de situaciones: Las ONG de Centroamérica aparecen marcadas por acuerdos de Paz, así como las de Colombia por la guerra y la incidencia del narcotráfico. En tanto las ONG de Chile y Argentina se ven forzadas a convertirse en consultoras, las ONG brasileñas agrupadas en ABONG (Associaçao Brasileira de Organizaçôes Nâo Governamentais) buscan aferrarse a su papel político. Mientras que algunas ONG, como las de Nicaragua, todavía obtienen sus recursos principalmente de la cooperación internacional, en otros lugares como Argentina, Chile y México el peso del financiamiento público crece. (VALDERRAMA (ed.) et al., 2000, p. 15). (6) Al respecto cabe recordar que si bien el uso de este término se ha popularizado en los últimos tiempos, el concepto Sociedad Civil no es nuevo ni surge en la década de los 90 cuando muchos organismos internacionales lo empezaron a incluir tanto en sus agendas como en sus estructuras burocráticas con departamentos o unidades especializados, e incluso a incorporarlo como condicionalidad de financiamiento. Recordando algunos antecedentes, ya San Agustín en el siglo V definió a la SC como aquellos asociados por un reconocimiento común a la justicia y por una comunidad de intereses. En el siglo XVIII John Locke estudiraría y reflexionaría sobre las diferencias ente SC y Sociedad Política y un siglo después Alexis de Tocqueville reconocería el valor de la libertad a un nivel comunitario y de la participación ciudadana en la transformación responsable hacia el bien común (CRUZ; BARREIRO (dir.), 2000). (7) Numerosas iniciativas se han promovido y se están desarrollando en los últimos años con el propósito de encontrar respuestas sobre la SC, su definición, su lugar en la configuración de la sociedad contemporánea y su dinámica. Entre los trabajos anglosajones más 183

181 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO recientes y pertinentes, la constitución de la ya mencionada International Society for Third Sector Research (ISTR), en el seno de Johns Hopkins University, es un ejemplo a tener muy presente. La ISTR es una asociación internacional y multidisciplinaria dedicada a promover la investigación y el aprendizaje acerca del sector voluntario sin fines de lucro o Tercer Sector, diferente del Estado y de otras entidades privadas vinculadas al mercado (Segundo Sector). Operativamente, la introducción del concepto de SC ha abierto nuevas perspectivas para pensar el complejo mundo de las relaciones entre las entidades públicas con fines públicos (gobiernos), las entidades privadas con fines públicos (OSC) y las entidades privadas con fines privados (sector privado empresario), en el sentido de procurar un modelo de interacciones que sea capaz de asegurar la eficacia económica y social en un contexto democrático, donde el progreso sea producto de un proceso de asociación, concertación y complementariedad crecientes entre los diversos sectores tal como lo sugiere la concepción analítica de la gobernancia. (8) Así como existe capital físico, producto del cambio de la materia en herramientas y máquinas y, el capital humano, derivado del desarrollo de habilidades y conocimientos que permiten incrementar la productividad de la acción humana, el capital social deviene del intercambio entre las personas, facilitando la acción conjunta y aumentando la confianza social. La existencia de normas de corresponsabilidad, capacidad de actuar juntos, sobreponiendo el interés colectivo al interés particular, son parte de dicho capital y constituyen la base para la creación de lo público. (PNUD-BID, 1998, p. 22). (9) Bruce SCHEARER, John TOMLINSON : The Emerging Nature of Civil Society in Latin America and Caribbean, New York, The Synergos Institute, mimeo, 1997, citado en PNUD-BID, (10) Por ejemplo: En Brasil existen cerca de entidades registradas como sin fines de lucro, que componen un universo diversificado que va desde asociaciones de defensa de intereses específicos hasta asistencia social, de defensa de derechos civiles o de advocacy. En Colombia, un Censo de Juntas de Acción Comunal de 1993, del Ministerio de Gobierno, contabilizó Juntas con más de 2,5 millones de afiliados. Estas juntas que hoy representan la organización popular más extendida en el país, fueron promovidas por el Gobierno en la década del 60, buscando contar con una base social para el desarrollo de sus programas y para la intermediación en las demandas de infraestructura social, educativa, cultural y recreativa de las comunidades. Existen también ONGs donde trabajan alrededor de personas y participan unos voluntarios. Las Cajas de Compensación Familiar afilian a más de 3 millones de colombianos; existen clubes deportivos y más de 600 organizaciones voluntarias de prestación de servicios donde participan voluntarios. Existe además un sinnúmero de organizaciones de base estructuradas alrededor de intereses específicos: recicladores, madres comunitarias, clubes juveniles, de salud, vivienda, etc. Finalmente, engrosan este universo federaciones y confederaciones comunales de ONGs, de cooperativas, de cajas de compensación familiar, deportivas, etc. En México, los datos más recientes se inclinan por la existencia de unas organizaciones, algunas con muy antiguos antecedentes, con áreas de trabajo, orientaciones e intereses múltiples, abarcando desde la lucha por la democracia y la defensa de derechos humanos hasta la promoción de las artes y la cultura. Más recientemente se han establecido acuerdos y frentes entre las ONGs, lo que ha permitido el florecimiento y expansión de un número importante de redes institucionales. (11) El reconocimiento oficial de la denominación Organización No Gubernamental proviene de la Carta de Naciones Unidas, capítulo X, que faculta en el artículo 71 al Consejo Económico y Social para entablar relaciones con las ONG ( El Consejo Económico y 184

182 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen en asuntos de la competencia del Consejo ). Junto con el carácter no gubernamental, la ONU precisó luego la necesidad de que estas organizaciones tuvieran carácter internacional para poder dar alguna voz en el citado Consejo a instituciones internacionales independientes de los gobiernos. Esta definición inicial limitó la utilización del término a organismos de carácter internacional, aunque en realidad la mayor parte de las ONG dedicadas a la cooperación para el desarrollo son de carácter nacional, regional e incluso local. Ha sido el uso del término por extensión el que ha ido delimitando y ampliando el concepto de ONG, haciendo que se perdiera el enfoque jurídico y el carácter internacional de los inicios en función de una interpretación de orden sociológico y político de la naturaleza y la acción de estas organizaciones. (ORTEGA CARPIO, 1994). (12) De hecho, algunos autores (citados por BOMBAROLO, PÉREZ COSCIO, 1992) se refieren a las ONGs utilizando apelaciones como, entre otras, por ejemplo las de Asociaciones Privadas de Desarrollo (en el caso peruano, PADRÓN, 1982); Asociaciones Privadas de Gestión Colectiva (en el Uruguay, BIDART, 1988,), o Instituciones Privadas de Interés Social (en República Dominicana, CEDOIS, 1989). (13) D. Westendorff advierte también a nivel urbano sobre la diferencia entre las ONGDs y otras organizaciones más asociadas con comunidades locales ( local community-based organizations (CBOs) o urban grassroots organizations ) que muchas veces sobreviven en simbiosis con las primeras. The NGDOs Non-governmental Development Organizations however, tend to be more formally structured, highly-skilled and typically externally financed of the two kinds of entities; they also form the most visible tip of the civil society iceberg (WESTENDORFF, 2001). (14) Junto con las ONG de India, que nacieron desde una combinación de motivos del gandhismo y budismo, las ONG del Sur de América Latina son probablemente las que tienen la mayor ancianidad en el Tercer Mundo (F. WILS ONG en América Latina: por dónde van?, La Haya, inédito, 1993, citado por CORSINO, 1994). (15) En los últimos tiempos se ha venido desarrollando un nuevo tipo de ONG definida por un nuevo tipo de destinatario de su acción que no es otro que las propias ONGs: NGO support Organisations, organisations whose primary function is to work at local, national and regional level in a non-funding role to support the development of NGOs and the Ngo sector. NGOSOs are a relatively recent phenomena on the development scene and interest in them is growing,a long with a desire to better understand their role and function. (JAMES, 2001). (16) Albrecht KOSCHÜTZCKE: Die Lösung auf der Suche nach dem problem: NGO diesseits und Jenseits des Staates, in Jahrbuch Lateinamerika, 18, Berlin, 1994, citado por VALDERRAMA LEÓN en VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO (comp.), 1998, p La cifra global aportada por este relevamiento es bastante similar a la de ONGs que a fines de 1990 determinara una recopilación de directorios de este tipo de organizaciones realizada por la Inter-American Foundation (BOMBAROLO; PÉREZ COSCIO; STEIN, 1992). (17) Por ejemplo, en el caso de México, la Secretaría de Gobernación tiene registradas más de cinco mil organizaciones civiles, pero la cifra incluye desde organizaciones de bienestar y desarrollo hasta culturales y deportivas. Por su parte, el Directorio del Centro Mexicano de la Filantropía registra organizaciones también de tipo heterogéneo. Un censo efectuado en Guatemala en 1998 ha permitido identificar 259 ONGs dedicadas al desarrollo. En El Salvador el Ministerio del Interior lleva un registro en donde aparecen 185

183 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO organizaciones no gubernamentales inscriptas. Sin embargo, el número de entidades de desarrollo consolidadas resulta mucho menor: un directorio del PNUD actualizado en 1997 registra 167 ONGs de desarrollo salvadoreñas. En Nicaragua existen actualmente cerca de 500 ONGs activas en procesos de desarrollo productivo o social dentro de un universo de aproximadamente Asociaciones Civiles sin Fines de Lucro. En Colombia un directorio elaborado por Naciones Unidas a fines de los ochenta registraba cerca de organizaciones, aunque de carácter diverso. Se presume que más de son estrictamente de desarrollo. En Ecuador, el Sistema de Información de las Organizaciones Sociales, da cuenta de aproximadamente 600 ONGs oficialmente registradas hasta No obstante, si uno se circunscribe a las ONGs activas en la gestión del desarrollo, la presencia visible se reduce al 25%, o sea unas 150. En el Perú el registro de ONGs oficialmente inscriptas ante el Ministerio de la Presidencia (actualmente bajo depuración) llegó a totalizar algo más de ONGs, muchas de las cuales existían sólo de nombre o en forma irregular. En cambio, un registro más depurado de DESCO referido a las ONGs de funcionamiento regular en el ámbito del desarrollo en ese país las estima en alrededor de 800. En Bolivia la Dirección de Coordinación con ONGs cuenta en su registro a 550 organizaciones, a las que habría que agregar hasta unas cien más no registradas. En Argentina estimaciones del Centro Nacional de Organizaciones no Comunitarias CENOC que incluyen cooperativas, mutuales, grupos comunitarios y asociaciones civiles de diverso orden arriba a un número de más de ; sin embargo luego de un trabajo de depuración que tomó en cuenta la diversidad de registros y su falta de actualización estima que las ONGs de desarrollo suman entre 300 y 500. En el caso de Uruguay es posible calcular la existencia de entre 100 y 160 ONGs según una diversidad de criterios de definición. (VALDERRAMA LEÓN y PÉREZ COSCIO (Comp.),1998). (18) El término governance comenzó a ser utilizado en la literatura sobre el desarrollo a partir de fines de los ochenta, particularmente referido al África como a broader, more inclusive notion than government y the general manner in which a people is governed. It (...) can apply to the formal structures of government as well as to the myriad institutions and groups which compose civil society in any nation. Ver Report of the Governance in Africa, Program of the Carter Center in Emory University, Atlanta (citado por STREN, 2000). (19) Actualmente, y sobre todo en los países en desarrollo, lo que es diferente es el alcance que gobiernos y agencias donantes esperan que tengan las ONGDs en la provisión de servicios sociales, sea de manera independiente o en colaboración con el Estado. Esto es parte de una tendencia más general a reducir las obligaciones de los gobiernos y transferir su responsabilidad sobre provisión social hacia el sector privado interesado en obtener ganancias y hacia las organizaciones que no necesariamente tengan este mismo interés. A mediados del decenio de los 90, las ONGDs desembolsaban cerca del 15 por ciento de la ayuda pública total al desarrollo. (UNRISD, 2000) (20) El propio autor considera que estas propuestas sobre la gobernancia son complementarias, en vez de contradictorias o enfrentadas, y que a cada una de ellas corresponde un dilema o una cuestión crítica: se produce un divorcio entre la realidad compleja de la adopción de decisiones asociada al buen gobierno y los códigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno; la pérdida de nitidez de las responsabilidades puede llevar a evitar los reproches o a buscar chivos expiatorios; la dependencia de poder agrava el problema de las consecuencias no buscadas que recaen en el gobierno; la aparición de redes que se rigen a sí mismas plantea problemas de rendición de cuentas y, aunque los gobiernos actúen de manera flexible para dirigir la acción colectiva, puede fracasar el buen gobierno (STOKER, 1998). 186

184 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad (21) En este sentido, a comienzos de los años noventa, G. O Donnell especuló acerca de la configuración en América Latina de un subtipo de democracia que maduraba al paso de la transición política entonces en curso. La democracia delegativa, disonante de la democracia representativa, suponía que quien ganaba las elecciones quedaba autorizado mayoritariamente a gobernar sin las restricciones y exigencias de la accountability. Su base de lanzamiento era mucho más movimientista que partidaria, aunque una vez en el poder, el gobierno se ofrecía a la ciudadanía por encima de todo. También O Donnell afirmaría que las democracias delegativas son inherentemente hostiles a los patrones de la representación normales en las democracias restablecidas, a la creación y fortalecimiento de instituciones políticas y, especialmente, a lo que denomina responsabilidad horizontal, es decir, al control cotidiano de la validez y legalidad de las acciones del Poder Ejecutivo por parte de otros organismos públicos que son razonablemente autónomos del mismo. (22) Si entre 1970 y 1980 la pobreza disminuyó del 40% al 35% de la población del continente, para 1986 ésta había aumentado al 43% y en 1990 afectaba, según estimaciones, a un 44% de sus habitantes. De 113 millones de pobres en 1970 se habrían superado los 200 durante la década perdida de los años ochenta, afectando principalmente a la población urbana ya que, según cálculos de la CEPAL, 64 millones de nuevos pobres se establecieron en las ciudades latinoamericanas y del Caribe durante la década de los ochenta. Durante los años 90, junto con el crecimiento económico registrado en la primera mitad del decenio también se insinúa una disminución de los índices de pobreza en el continente los que, para 1997, volvieron a ubicarse en un nivel próximo al de comienzos de los años ochenta. Al filo del nuevo siglo, el citado organismo sostiene que el nivel de desigualdad en la región sigue siendo el más alto del mundo y reconoce la existencia de alrededor de 220 millones de personas que viven en la pobreza cifra que se acerca al 45 % de la población de ALyC, con el agravante de que 117 millones de ellos son niños y adolescentes menores de 20 años (CEPAL, 2000, a). (23) En la región los estudios dirigidos a la percepción ciudadana muestran niveles de disconformidad creciente, de desafección del sistema democrático y de aguda percepción de injusticia que pueden ser en un momento cercano altamente disruptivos (OTTONE, 2000). (24) El hecho de que los gobiernos democráticos hayan sido ejercidos por partidos, ha llevado a que la opinión pública los identifique con la crisis económica y los señale como culpables de la caída de los niveles de vida de la población. A esta causa de erosión de los partidos se suman sin embargo otras razones, como por ejemplo: la corrupción de algunos de sus líderes, el desbordamiento de las estructuras por las personalidades, el predominio de los intereses partidistas o de sus dirigentes por sobre el interés público, etc. (25) Carlos FUENTES: Democracia latinoamericana: anhelo, realidad y amenaza, Suplemento Bitácora, La República, Montevideo, 14 de junio de 2001, p. 16. (26) La expresión Consenso de Washington fue propuesta por J. Williamson en What Washington D.C. means by policy reform, en J. WILLIAMSON (ed.) (1990). Por tal el autor refiere al conjunto de diez instrumentos de política económica, objeto de un acuerdo general entre economistas de diferentes inclinaciones ideológicas, reunidos en Washington en 1989, para estudiar soluciones para la crisis de las economías latinoamericanas durante la década de los ochenta. Los diez instrumentos de política eran la disciplina fiscal, la redistribución del gasto público, la ampliación de la base tributaria, la liberalización de las tasas de interés, la determinación de las tasas de cambio por el mercado, la liberalización de la inversión extranjera directa, la privatización, la desregulación y la garantía de los derechos de propiedad. La expresión ha pasado a significar, para muchos, 187

185 LA ILUSIÓN DEL BUEN GOBIERNO el conjunto de políticas económicas neoliberales promovidas por los Estados Unidos y las instituciones financieras internacionales. (27) En palabras de Lechner: Los códigos interpretativos se desmigajan y, en consecuencia, percibimos la realidad como un gran desorden (LECHNER, 1998). (28) Declaración Conjunta II Encuentro de Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de América Latina, Cartagena de Indias Colombia, de abril de (29) Para un estudio aplicado al caso peruano sobre esta vinculación de las ONGDs con el desarrollo local y regional, véase: VALDERRAMA (coord..), (30) Referimos como ONGs del Norte, a aquellas asociaciones civiles sin fines de lucro que intermedian recursos tanto públicos como privados, para fines de promover programas de desarrollo en los países del Sur (VALDERRAMA, 1998). (31) Tanto la ayuda externa mundial, como los recursos que se canalizan a las ONGDs, se han reducido constantemente en los últimos diez años habiéndose llegado al punto histórico más bajo (0.23%) en la relación de los fondos asignados a la cooperación respecto del Producto Bruto de los países donantes (VALDERRAMA y PÉREZ COSCIO, 1998). (32) En el ámbito internacional existen diversas iniciativas de creación de fondos. El Programa de Naciones Unidas para América Latina ha realizado un estudio y ha promovido varias reuniones para proponer la formación de un fondo que fortalezca el desarrollo institucional de las ONGDs y que facilite la adaptación a los nuevos contextos, con recursos provenientes de la conversión de deuda. También ciertas instituciones norteamericanas, como Synergos y la Fundación Ford, han planteado una estrategia similar de creación de fondos o fundaciones que den mayor sostenibilidad al accionar de las ONGDs. Desde otra perspectiva, la propia Unión Europea y entidades como SOS FAIM han venido apoyando también procesos de consolidación institucional de ONGDs del Sur. La Unidad de Reforma del Estado y Sociedad Civil del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), viene impulsando desde 1995 la creación de un fondo permanente de apoyo directo a las ONG, que a pesar de generar un importante consenso, no ha tenido hasta el momento aprobación. En ALyC encontramos también avances en cuanto al desarrollo de fondos sostenibles. El Fondo Latinoamericano de Desarrollo (FOLADE) busca crear fondos de inversiones y garantías para suministrar recursos a las ONGDs de microfinanzas. En otros casos, varias ONGs desarrollan alianzas estratégicas, potenciando fundaciones que respalden su funcionamiento: a partir de acuerdos semejantes se fusionan los recursos, se comparten proyectos y fuentes de financiamiento, pero cada ONGD mantiene su identidad. Dichas alianzas, de largo plazo, buscan potenciar las instituciones, posicionarlas públicamente, lograr mejores niveles de negociación con el Estado, el mundo empresarial y dentro del propio grupo de las ONGDs. En Colombia el CINEP se halla empeñado en constituir un fondo de fideicomiso (Endowment) que le dé mayor sostenibilidad a la institución. En el marco de ABONG-Brasil se viene desarrollando una propuesta de Fondo Colectivo de ONGDs recurriendo a aportes nacionales. En México se han constituido fundaciones locales que captan recursos nacionales y extranjeros para financiar proyectos de desarrollo (DEMOS, Ba Asolay y VAMOS). (33) Respecto del BM en ALyC se ha entablado una relación de largo plazo a partir de una discusión abierta sobre perspectivas y agendas de trabajo en temas de combate a la pobreza, inversión en recursos humanos, reforma del Estado y participación de la SC y desarrollo sostenible. Según el propio BM, existen razones de peso por las que se hace necesario incrementar la cooperación entre los gobiernos, las ONGs y el propio Banco (ALOP, 1995). (34) Como ejemplos de estas Asociaciones Nacionales, pueden mencionarse: la Confederación Colombiana de ONG (CCONG), la Asociación Nacional de ONG del Uruguay 188

186 JORGE BALBIS El complejo mundo de las ONGs: ni panacea ni marginalidad (ANONG); la Associaçao Brasileira de Organizaçes Nâo Governamentais (ABONG); la Federación de ONG de Nicaragua, ACCION de Chile, etc. Ejemplo de estos consorcios es el caso de Propuesta Ciudadana, constituido por seis de las principales ONGs del Perú que surgió como plataforma para hacer propuestas nacionales sobre temas tales como el desarrollo económico y la generación de empleo, la reforma del Estado y de los partidos y la consolidación de la institucionalidad democrática, sumando luego la descentralización, la regionalización y la gobernabilidad local en su agenda de trabajo. (35) La fortaleza de ALOP se basa en diversos factores: afiliación selectiva de instituciones, asegurando un perfil de asociadas que muestren solidez institucional y una trayectoria de trabajo al servicio de organizaciones populares; rotación democrática de los cargos directivos; descentralización de las actividades por subregiones (México, Centro América y Caribe; Andes y Cono Sur) y por grupos de trabajo; capacidad de interlocución con entidades multilaterales y bilaterales de cooperación, así como con ONGDs y financiadores del Norte. ALOP ha ejercido la presidencia del comité de enlace de ONGDs en el Banco Mundial, ha desarrollado iniciativas de diálogo amplias con redes internacionales y regionales de todo el mundo, participa del diálogo con la SC en el marco del Foro de Davos; acaba de asumir la coordinación global del International Forum on Capacity Building (IFCB), etc. (36) Un balance igualmente negativo de la situación latinoamericana también se presenta en el Panorama Social de la misma CEPAL. Este documento confirma que los nuevos estratos de ocupación perfilados a partir de la pasada década, no han favorecido ni la movilidad social ni la distribución del ingreso. Al mismo tiempo, la precariedad en el empleo es ahora más generalizada y ha surgido en las personas una creciente percepción de vulnerabilidad social, apoyada en bases objetivas. CEPAL asevera que porcentajes crecientes de la población de la región declaran en las encuestas de opinión sentirse en condiciones de riesgo, inseguridad e indefensión (CEPAL, 2000, a). (37) Declaración Conjunta II Encuentro de Asociaciones Nacionales y Redes de ONG de América Latina, Cartagena de Indias Colombia, de abril de 1999 (38) Ibídem 189

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