RESUMEN Juego - Máquinas recreativas

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1 RESUMEN Juego - Máquinas recreativas Una asociación del ámbito de las máquinas recreativas informa que la regulación de máquinas recreativas de Galicia y Cataluña no se adecua ni a la Directiva de Servicios ni a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, por contener regímenes de autorización no justificados por una razón imperiosa de interés general. Como solución planteada al caso, el informe de valoración final recoge que: - La Administración catalana dejó de aplicar el régimen sobre máquinas recreativas de tipo A contenido en el Decreto 23/2005, a partir del momento en que tuvo conocimiento (en diciembre 2013) de la decisión de la Comisión de abrir formalmente un procedimiento de infracción contra el Reino de España por las regulaciones aún vigentes de algunas comunidades autónomas, en relación con la reglamentación de máquinas recreativas de tipo A. - Galicia señala que como continuación del proceso de revisión del marco normativo, en línea con los principios que introduce la Directiva de servicios, se procederá a la supresión de todos aquellos regímenes de intervención sobre máquinas de juego de tipo A derivados de la normativa de juego autonómica. La modificación de la regulación gallega se ha producido a través de la Ley 6/2014, de 26 de junio, por la que se modifica la Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas en Galicia. La normativa catalana ha sido modificada en virtud del Decreto 163/2015, de 21 de julio. Informe final Informe Andalucía ADCA Informe CNMC

2 I. INTRODUCCIÓN Con fecha , ha tenido entrada en la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado, un escrito de D. ( ), en nombre y representación de la Asociación ( ), en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), informando sobre la existencia en las Comunidades Autónomas de Cataluña y Galicia de obstáculos a la libertad de establecimiento y circulación en el ámbito de las máquinas recreativas de tipo A 1. La Asociación ( ) informa que las máquinas de videojuegos accionadas por monedas que no proporcionan al jugador ningún tipo de premio, han estado tradicionalmente incluidas en las legislaciones de juego de las Comunidades Autónomas. Este tipo de máquinas de videojuegos sin premio se denominan en las legislaciones autonómicas como máquinas recreativas de "Tipo A". Considera el interesado que a pesar de que estas máquinas no son máquinas de juego, sino un servicio de ocio, la legislación autonómica sobre juego de Cataluña y Galicia las somete a un fuerte régimen de autorización previa similar al de las máquinas de juego con premio. Este régimen de autorización previa incluye la inscripción previa en registros, autorizaciones previas de instalación solo en determinados establecimientos de juego y hostelería, y pago de elevadas fianzas. Así, la Asociación ( ) hace referencia a que la Ley básica estatal 17/2009 de transposición de la Directiva Europea 2006/123/CE, desplazó (derogó) la 1 Máquinas recreativas de tipo A: Todas aquellas de mero pasatiempo o recreo que se limitan a conceder al usuario un tiempo de uso o de juego a cambio del precio de la partida, sin que puedan conceder ningún tipo de premio en metálico, en especie o en forma de puntos canjeables por objetos o dinero. También se incluyen en este grupo de máquinas de tipo A las que ofrezcan como único aliciente adicional y por causa de la habilidad del jugador la posibilidad de continuar jugando por el mismo importe inicial en forma de prolongación de la propia partida o de otras adicionales, que en ningún caso podrá ser canjeada por dinero o especie. 2

3 normativa autonómica sobre estas máquinas de tipo A. Las demás Comunidades Autónomas ya han modificado sus legislaciones sobre las máquinas de tipo A, eliminando todo el régimen de autorizaciones previas. Sin embargo la Comunidad de Cataluña y la Comunidad de Galicia no han adaptado aún sus legislaciones y siguen aplicando ilegalmente una legislación autonómica desplazada (derogada) y ahora además contraria a la Ley 20/2013 de Garantía de la Unidad de Mercado. La Asociación ( ) ha dirigido escritos al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a la Comunidad de Cataluña y a la Comunidad de Galicia solicitando información acerca del régimen de las máquinas recreativas de tipo A. Ha recibido las siguientes contestaciones: a) Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. De la definición de juego contenida en la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego se infiere que la actividad de las máquinas recreativas de tipo A no constituye una actividad de juego. Por ello, las disposiciones de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que excluye el juego de su ámbito de aplicación, resultan de plena aplicación a esta actividad. El artículo 5 de la Ley 17/2009, establece que la normativa reguladora del acceso a una actividad de servicios o del ejercicio de la misma no podrá imponer a los prestadores un régimen de autorización, salvo excepcionalmente y siempre que, entre otras, concurran condiciones de necesidad, que habrán de motivarse suficientemente en una Ley, que determinen que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general. Estas condiciones no se dan, en modo alguno, en relación con la actividad de las máquinas recreativas de tipo A, por lo que lo dispuesto en la referida Ley 17/2009 obliga a que su fabricación, importación, exportación, comercialización o distribución, instalación y explotación no deba estar sometida a régimen de autorización alguno. b) Comunidad de Galicia. De acuerdo con la contestación dada por Galicia al Proyecto Piloto abierto por la Comisión europea 5182/13/ sobre la reglamentación de diversas 3

4 CCAA sobre máquinas recreativas de tipo A, el compromiso de la Comunidad Autónoma de Galicia es proceder a la exclusión de las máquinas de tipo A del ámbito de regulación del juego, lo que supondrá la eliminación de todos los requisitos que mantiene la normativa autonómica vigente para la explotación de estas máquinas. De acuerdo con esta previsión, se ha incorporado una disposición adicional de desregulación de este tipo de máquinas en el anteproyecto de Ley de Espectáculos Públicos y actividades recreativas que está tramitando el Gobierno de la Xunta de Galicia. c) Comunidad de Cataluña. El Decreto 23/2005, de 22 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar, es aplicable a las máquinas recreativas de tipo A, lo que supone que los operadores en este sector deben someterse a diversos requisitos: Deben inscribirse en el Registro y constituir fianza las empresas fabricantes y comercializadoras y las que se dedican a la instalación y explotación de máquinas de tipo A. También hay que inscribir los modelos de las máquinas. El emplazamiento de las máquinas necesita autorización (duración 5 años). Este Decreto fue modificado mediante Decreto 56/2010, de 4 de mayo, teniendo en cuenta lo dispuesto en la Directiva 2006/123/CE, simplificándose la regulación de estas máquinas. Por ejemplo, se sustituyó el régimen de homologación de las máquinas por el de comunicación previa, se introdujo la declaración responsable para suplir la obligación de entregar determinados documentos, se suprimió el ensayo previo del modelo y se suprimió el permiso de explotación. Considera esta Comunidad que los requisitos son proporcionados y no discriminatorios en relación con el prestador. Han emitido Informe, en el marco de este procedimiento, las Comunidades Autónomas de Cataluña, Galicia, Andalucía y Aragón, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. 4

5 II. MARCO NORMATIVO a) Normativa estatal: La Constitución no regula las competencias sobre el Juego. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al Estado le corresponde no sólo la competencia para organizar juegos, sino también la regulación del juego cuando el ámbito de éstos sea nacional. Las CCAA han asumido competencias sobre «casinos, juegos y apuestas con exclusión de las Apuestas Mutuas Deportivo-Benéficas». La Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, actúa en el siguiente ámbito: - La regulación de la actividad de juego que se desarrolle con ámbito estatal. - En particular, la actividad de juego a que se refiere el párrafo anterior cuando se realice a través de canales electrónicos. - Los juegos desarrollados por las entidades designadas por esta Ley para la realización de actividades sujetas a reserva (loterías). El Estado no tiene competencias en materia de máquinas recreativas a excepción del territorio de Ceuta y Melilla. Para estas ciudades permanece en vigor el Real Decreto 2110/1998, de 2 octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar. b) Normativa de la Comunidad de Cataluña: La regulación de las máquinas recreativas de tipo A está contenida en las siguientes normas: - Ley 15/1984, de 20 de marzo, de juego de Cataluña. - Ley 1/1991, de 27 de febrero, reguladora del régimen sancionador en materia de juego. 5

6 - Decreto 23/2005, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de Cataluña. El Decreto 56/2010, de 4 de mayo, de segunda modificación del Decreto 23/2005, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar, y de tercera modificación del Decreto 240/2004, de 30 de marzo, de aprobación del catálogo de juegos y apuestas autorizados en Cataluña y de los criterios aplicables a su planificación, introdujo algunas medidas de simplificación en el régimen de máquinas recreativas. No obstante en Cataluña, persisten diversas obligaciones: - Inscripción previa de la empresa dedicada a la fabricación, importación, exportación, comercialización o distribución, instalación o explotación de máquinas recreativas y de azar en el Registro de Empresas de Juego (artículo 29 Decreto 23/2005). - Constitución fianza a favor de la Comunidad Autónoma en la Caja General de Depósitos de la Generalidad de Cataluña (artículo 18 Ley 1/1991 y artículo 32 Decreto 23/2005). - Inscripción previa en el Registro de Modelos de las máquinas (mediante una comunicación, artículo 18 bis Decreto 23/2005). - Autorización previa de instalación de la máquina en un establecimiento. (artículo 23.c y 27 Decreto 23/2005). - Solicitud una autorización de emplazamiento cuya duración se limita a 5 años (art. 37 Decreto 23/2005). c) Normativa de la Comunidad Autónoma de Galicia: La regulación de las máquinas recreativas de tipo A está contenida en las siguientes normas: - Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los Juegos y Apuestas en Galicia 6

7 - Decreto 39/2008, de 21 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar de la Comunidad Autónoma de Galicia. Estas normas han sido modificadas recientemente para adaptar la regulación de las máquinas de tipo A a la Directiva de Servicios. Sin embargo, aún subsisten en la legislación determinadas obligaciones: - Inscripción en el Registro de sociedades mercantiles dedicadas a la fabricación, comercialización, distribución, importación, instalación, operación o servicio técnico de máquinas de juego o prestadoras de servicios de interconexión, así como a la explotación de salones recreativos y de juego (artículo 30 Decreto 39/2008). - Constitución de fianza (artículo 32 Decreto 39/2008) y deposito en la Caja de Depósitos de la Xunta de Galicia. - Inscripción de modelos en el Registro, mediante comunicación (art. 15 Decreto 39/2008). - Autorización de instalación y localización en determinado local (artículo 53 Decreto 39/2008). Duración limitada. - Comunicación de localización (art. 56 Decreto 39/2008). III. CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO a) Inclusión de las actividades económicas relativas a las máquinas recreativas en el ámbito de la Ley de garantía de la unidad de mercado y de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 7

8 El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como: b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios. La fabricación, comercialización, importación, exportación, distribución, instalación y explotación de máquinas recreativas de tipo A, y salones recreativos constituye una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece: Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional. Por otra parte, la Directiva Europea 2006/123/CE y su ley de transposición -Ley 17/2009-, establecen el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Esta legislación excluye de su ámbito las actividades de juego, incluidas las loterías, que impliquen apuestas de valor monetario. Sin embargo, las máquinas recreativas de tipo A no se consideran una actividad de juego porque no implican apuestas de valor monetario ni dan premios, por lo que están sometidas a la Ley estatal 17/2009. b) Análisis de la normativa sobre máquinas recreativas a la luz de los principios de la LGUM. Todos los requisitos que se contemplan en las diversas normativas examinadas, deben ser sometidos al análisis de necesidad y proporcionalidad regulados en los artículos 5 y 17 de la LGUM 2, que establecen: Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o 2 La exigencia de este análisis también está regulada en los artículos 5 y 9 de la Ley 17/2009 y en el artículo 4 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 8

9 su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. Artículo 17. Instrumentación del principio de necesidad y proporcionalidad. 1. Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen. Cuando el régimen de autorización se exija por norma comunitaria o tratado internacional las autorizaciones podrán estar previstas en una norma de rango inferior a la Ley. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para la exigencia de una autorización: a) Respecto a los operadores económicos, cuando esté justificado por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente en el lugar concreto donde se realiza la actividad, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. b) Respecto a las instalaciones o infraestructuras físicas necesarias para el ejercicio de actividades económicas, cuando sean susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud pública y el patrimonio histórico-artístico, y estas razones no puedan salvaguardarse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación. 9

10 c) Cuando por la escasez de recursos naturales, la utilización de dominio público, la existencia de inequívocos impedimentos técnicos o en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas, el número de operadores económicos del mercado sea limitado. d) Cuando así lo disponga la normativa de la Unión Europea o tratados y convenios internacionales, incluyendo la aplicación, en su caso, del principio de precaución. Las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el carácter de autorización. 2. Se considerará que concurren los principios de necesidad y proporcionalidad para exigir la presentación de una declaración responsable para el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o para las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de actividades económicas, cuando en la normativa se exija el cumplimiento de requisitos justificados por alguna razón imperiosa de interés general y sean proporcionados. 3. Las autoridades competentes podrán exigir la presentación de una comunicación cuando, por alguna razón imperiosa de interés general, tales autoridades precisen conocer el número de operadores económicos, las instalaciones o las infraestructuras físicas en el mercado. 4. Las autoridades competentes velarán por minimizar las cargas administrativas soportadas por los operadores económicos, de manera que una vez aplicado el principio de necesidad y proporcionalidad de acuerdo con los apartados anteriores, elegirán un único medio de intervención, bien sea la presentación de una comunicación, de una declaración responsable o la solicitud de una autorización. 5. Lo establecido en este artículo se entenderá sin perjuicio de lo previsto en el Capítulo V de esta Ley. A continuación se examina la necesidad y proporcionalidad de los requisitos impuestos por la legislación de Cataluña y Galicia, para determinar su adecuación o no a la LGUM. 10

11 Registro de empresas. Obligación de la empresa que se quiera dedicar a actividades de fabricación, importación, exportación, comercialización o distribución, instalación o explotación de máquinas recreativas y de azar, de inscripción previa en un Registro (artículo 29 Decreto 23/2005 de Cataluña y artículo 30 Decreto 39/2008 Galicia). El artículo 17.1 de la LGUM establece que las inscripciones en registros con carácter habilitante tendrán a todos los efectos el carácter de autorización. La obligación de inscripción en un registro de las máquinas recreativas de tipo A no parece estar justificada por una razón imperiosa de interés general de las señaladas en el artículo 17.1 de la LGUM, por tanto no se cumpliría los principios de necesidad y proporcionalidad requeridos en dicha norma. Fianza. Obligación de constituir fianza en la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma (artículo 18 Ley 1/1991 y artículo 32 Decreto 23/2005 de Cataluña y artículo 32 Decreto 39/2008 Galicia). La obligación de constituir una fianza para la realización de actividades económicas relativas a las máquinas recreativas de tipo A, no parece estar justificada por una razón imperiosa de interés general y, por tanto, sería contraria al artículo 5 de la LGUM. Además, la obligación de que este depósito se realice en la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma está expresamente prohibida por el artículo 18.2.d) 3 de la LGUM. 3 Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. (..) 2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: 11

12 Inscripción de la maquina en el Registro de Modelos. Obligación de inscripción previa en el Registro de Modelos de las máquinas (mediante una comunicación, artículo 18 bis Decreto 23/2005 de Cataluña y artículo 15 Decreto 39/2008 Galicia). Esta obligación no parece estar justificada por una razón imperiosa de interés y, por tanto, sería contraria al artículo 5 de la LGUM. Autorizaciones de instalación y emplazamiento. En el caso de Cataluña estas autorizaciones se solicitan por separado (arts. 23.c, 27 y 37 Decreto 23/2005). En el caso de Galicia, se trata de una única autorización (artículo 53 Decreto 39/2008) pero además debe realizarse una comunicación de emplazamiento (artículo 56 Decreto 39/2008). No se aprecian razones imperiosas de interés general que puedan justificar el establecimiento de una autorización previa, que, por tanto, sería contraria a los artículos 5 y 17 de la LGUM IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES SOLUCIÓN PLANTEADA La Comunidad Autónoma de Cataluña ha informado que, a pesar de que en 2010 introdujeron cambios en la normativa sobre las máquinas recreativas de tipo A para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE y a la Ley 17/2009, éstos fueron suficientes pues la Comisión Europea, dentro del expediente Proyecto Piloto 5182/13/ENTR relativo al posible incumplimiento de la Directiva 2006/123/CE sobre los servicios en el mercado interior en relación con la reglamentación de máquinas recreativas de tipo A, después de evaluar la respuesta aportada por las diferentes Comunidades Autónomas, entre ellas la (..) d) Requisitos de seguros de responsabilidad civil o garantías equivalentes o comparables en lo esencial en cuanto a su finalidad y a la cobertura que ofrezca en términos de riesgo asegurado, suma asegurada o límite de la garantía, adicionales a los establecidos en la normativa del lugar de origen, o que la obligación de que la constitución o el depósito de garantías financieras o la suscripción de un seguro deban realizarse con un prestador u organismo del territorio de la autoridad competente. 12

13 de Cataluña, decidió cerrar dicho expediente y anunció su decisión de abrir formalmente un procedimiento de infracción contra el Reino de España por las regulaciones aún vigentes de algunas comunidades autónomas. La Administración catalana dejó de aplicar el régimen sobre máquinas recreativas de tipo A contenido en el Decreto 23/2005, a partir del momento en que tuvo conocimiento de esta decisión (diciembre de 2013). Así pues actualmente en el ámbito territorial de Cataluña se aplican directamente las previsiones de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio, que transpuso la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, al ordenamiento jurídico español, pero ciertamente, se produce un problema formal: siguen vigentes, aunque no se apliquen, las referencias que la reglamentación de máquinas recreativas y de azar hace a las máquinas recreativas sin premio o tipo A. Es por ello que el Gobierno de la Generalidad de Cataluña ya ha iniciado los trámites para modificar la normativa reglamentaria relativa a las máquinas recreativas y de azar con el objeto de suprimir cualquier referencia a las máquinas recreativas sin premio o tipo A. Por su parte, Galicia señala que como continuación del proceso de revisión del marco normativo, en línea con los principios que introduce la Directiva de servicios, se procederá a la supresión de todos aquellos regímenes de intervención sobre máquinas de juego de tipo A derivados de la normativa de juego autonómica. Así pues, en consonancia con la normativa europea, se suprime respecto de estas máquinas y de los salones recreativos en los que se explotan exclusivamente, los procedimientos y limitaciones a los que están sujetos conforme a la vigente normativa autonómica. Este informe no tiene la consideración de acto administrativo recurrible. Madrid, 5 de junio de

14 SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO 14

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