LOS DELITOS RELATIVOS A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

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1 ciamiento Criminal) y que paralice la tramitación del administrativo, en espera de que los hechos sean enjuiciados por la autoridad judicial, quedando la posibilidad de su propia actuación ulterior a las resultas de ese enjuiciamiento. Lo contrario supondría permitir a la autoridad administrativa la manipulación de los efectos del principio non bis in ídem, pues le bastaría demorar el paso del tanto de culpa a la autoridad judicial competente, y simultáneamente acelerar el trámite del procedimiento administrativo hasta su conclusión, para eliminar la oportunidad de que los efectos obstativos del proceso penal, aun no iniciado, pudieran entorpecer el ejercicio de su propia potestad administrativa sancionadora. Hemos de establecer así, como dato de partida, siguiendo la citada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, reflejada asimismo en la nuestra en sentencia 18 de diciembre de 1991, que el procedimiento sancionador administrativo debe paralizarse, cuando la infracción objeto del mismo puede ser constitutiva de delito o falta, pasando el tanto de culpa a la autoridad judicial, y esperando a las resultas del proceso penal, para continuar, en su caso, el procedimiento administrativo antes paralizado». V. LAS CUESTIONES PREJUDICIALES Los Planes de ordenación urbana deben respetar en todo caso las determinaciones regladas directamente por la Ley, como constitutiva de los límites a la libertad de planificación, que derivan de la existencia de ciertos elementos que frenan la discrecionalidad. El primer elemento viene constituido por los llamados estándares urbanísticos, que deben respetarse en aras a garantizar un mínimo de calidad de vida, asegurando en el suelo urbano la existencia de centros asistenciales, docentes y sanitarios, espacios libres y zonas verdes, aparcamientos, trazados de las galerías y redes de abastecimiento, etc [artículos 72 y 83 Texto refundido de la Ley del Suelo (50)]; el segundo elemento (50) Ambos declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97. Vid. arts. 12 y 13 Ley del Suelo de

2 COEXISTENCIA DE SISTEMAS SANCIONADORES... vendrá dado por las normas de directa aplicación que operan con o sin planeamiento [artículo 138 Texto refundido de la Ley del Suelo (51)]; el tercero sé desprende de la definición con rango legal del suelo urbano (artículos 8 y 11 de la Ley 6/98); y el cuarto del carácter reglado de la licencia urbanística afectante a la redacción del Plan. (52) El examen de las conductas constitutivas de delitos urbanísticos plantea el problema que se presenta en los supuestos en que la sanción punitiva depende de conceptos y situaciones jurídicas de otro orden jurisdiccional, como lo es el civil o administrativo («construcción no autorizada», «viales, zonas verdes, bienes de dominio público», «valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico, cultural, de especial protección», «edificación no autorizable», «suelo no urbanizable», «licencias contrarias a las normas urbanísticas», etc.), cuya integración y concurrencia es imprescindible para que se cumpla el tipo, e incluso puede ocurrir que el planeamiento se haya efectuado contra legem, al no respetarse las especificaciones regladas, pero cuya vigencia haya dado lugar a la comisión de uno de los delitos previstos. La Ley de Enjuiciamiento Criminal parte del principio general contenido en su artículo 3, consistente en que la competencia de los Tribunales encargados de la justicia penal se extiende a resolver, para el solo efecto de la represión, las cuestiones civiles y administrativas que surjan con motivo de los hechos perseguidos, cuando tales cuestiones aparezcan tan íntimamente ligadas al hecho punible que sea racionalmente imposible su separación. En similares términos se pronuncia el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al establecer que a los solos efectos prejudiciales cada orden jurisdiccional podrá conocer de los asuntos que no le estén atribuidos privativamente. (51) Sigue vigente el apartado b) de este precepto, de acuerdo con lo dispuesto por la Disposición derogatoria única 1, de la Ley 6/98. (52) Estas cuestiones serán tratadas ampliamente con ocasión del examen de los distintos tipos penales, a cuyo momento nos remitimos. 71

3 En los tipos comprendidos en el Capítulo que analizamos existen expresiones o conceptos no cuestionados, que no admiten una resolución judicial al tratarse de definiciones legales o expresiones de general y común conocimiento, que el órgano judicial introduce en el silogismo que da lugar a la sentencia (promotor, constructor, bienes de dominio público, etc). Sin embargo, existen otros elementos jurídicos de otros órdenes que por sí mismo son suceptibles de integrar el objeto de un litigio civil o administrativo (construcción no autorizada o no autorizable, reconocimiento legal o administrativo del valor del suelo, especial protección, suelo no urbanizable, licencias contrarias a las normas urbanísticas vigentes, etc.), lo que da lugar a las llamadas cuestiones prejudiciales, cuya resolución es previa a la sentencia, y que no pierden su carácter de parte integrante del juicio y determinantes del pronunciamiento final de absolución o de condena. En tales casos, nos enfrentamos a actos administrativos o disposiciones, cuya legalidad resulta determinante para la aplicación del tipo penal. La regla general establecida en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (artículos 3 a 7) parte del siguiente conciso esquema, a saber: cuando la cuestión sea determinante de la existencia o inexistencia del delito deben ser resueltas por el Juez perteneciente al mismo orden jurisdiccional a que pertenezca la propia cuestión (cuestión prejudicial devolutiva prevista en el artículo 4 de dicha ley) y cuando no lo sea, podrán resolverse por el Juez penal (cuestión prejudicial no devolutiva, prevenida en el artículo 3 de dicho Cuerpo Legal). En efecto, el artículo 4 de la Lecrim. se refiere a las cuestiones prejudiciales determinantes de la culpabilidad o inocencia, lo que no constituye una expresión afortunada, máxime cuando la culpabilidad es uno de los clásicos elementos del delito, siendo factible que se de un hecho típicamente antijurídico y no ser culpable el autor material del mismo, razón por la cual y como conclusión a lo expuesto, debemos señalar que en aquellos supuestos en los que la realidad o sustantividad del delito dependa de una relación jurídica extramuros del derecho penal, será preceptivo el planteamiento de la 72

4 COEXISTENCIA DE SISTEMAS SANCIONAD0RES... cuestión prejudicial, dando lugar a la suspensión de la causa criminal hasta tanto no se resuelva aquélla. En aquellos supuestos en los que la resolución de la cuestión no dependa de la existencia del delito, podrán ser resueltas por el Juez Penal, eso sí, aplicando la normativa referente a dicha cuestión, conforme a las normas procesales penales en cuanto la procedimiento probatorio se refiere y a los sólos efectos de la represión, sin autoridad de cosa juzgada por consiguiente, so pena de vulnerar el principio de legalidad (artículo 1, 3 y 7 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal). Al analizar las conductas descritas en los tipos recogidos en el Capítulo objeto de este comentario, podemos toparnos con actos administrativos, expresos o presuntos, en cuanto tengan su origen en la denegación de autorizaciones para construir, cuya legalidad pueda cuestionarse en cuanto sean determinantes de la existencia o inexistencia del delito y cuyo control judicial puede ser considerado como una cuestión prejudicial devolutiva, provocando la suspensión del procedimiento penal hasta que recaiga una resolución que determine si ese acto, la denegación de la autorización por la Administración, es ajustado a Derecho, lo que implica un reconocimiento o pronunciamiento a efectuar por la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con el fin de evitar la aberración que supondría la condena de una persona por efectuar una construcción no autorizada que legalmente debiera serlo. (53) Parafraseando a DE MIQUEL I SERRA (54), difícilmente el órgano jurisdiccional penal anulará una licencia que esté deba- (53) En este sentido, LÓPEZ RAMÓN: «Aspectos administrativos de los delitos urbanísticos», Ponencia presentada en el Curso sobre «Nuevas formas de delincuencia económica» de la Fiscalía General del Estado (Madrid, 1996), publicada en el número 151 de la Revista de Derecho Urbanístico correspondiente a enero-febrero de 1997», p. 60. (54) «Reflexions en torn al delicte urbanistic, article 319 del nou Codi Penal»; La Lley de Catalunya i Balears, núm. 136, septiembre de 1996, p

5 tiéndose en un procedimiento contencioso-administrativo o mientras esté siendo revisada por la Administración otorgante, ni se tramitará el proceso penal mientras se estén ventilando en un Tribunal contencioso la legalidad o ilegalidad de las mismas obras, supuestos en los que será inevitable el planteamiento de la cuestión prejudicial urbanística, devolutiva y suspensiva al existir un mínimo de duda acerca de la legalidad de la construcción motivadora de la incoación del procedimiento criminal, so pena de que recaigan sentencias contradictorias o incompatibles en los respectivos órdenes jurisdiccionales. El mencionado autor pone de manifiesto que la estrategia defensiva del imputado consistirá en provocar un acto administrativo (si no se dictado ya) e interponer un recurso contencioso a los meros efectos de invocar la prejudicialidad devolutiva, mediante la cual se consigue una evidente y sustanciosa paralización del procedimiento criminal. VI. EL BIEN JURÍDICO PROTEGIDO El bien jurídico protegido de la figura delictiva que comentamos viene constituido por la ordenación del territorio frente a las conductas que transgredan la defensa del urbanismo. Algunos autores (55) consideran como bien jurídico protegido más preciso la legalidad de la actividad urbanística, habida cuenta que, como ya hemos tenido ocasión de exponer en el apartado III, la ordenación el territorio es un concepto que se refiere a una función publica de corrección de los desequilibrios territoriales con varias acepciones, pudiendo traducirse, por un lado, en una política económica que utilice los típicos instrumentos de intervención pública en la economía, como las obras públicas, ayudas a las empresas y actuaciones empresariales públicas, por otro, puede ser entendida como una función de planificación física, encaminada a la zonificación y al establecimiento de usos y actividades, con carácter global, y por último puede ser concebida (55) LÓPEZ RAMÓN, op. cit., pp. 53 y ss. 74

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