Departamento de Estudios Económicos. Recaudación Tributaria: Crecimiento económico o mejor administración?

Transcripción

1 Departamento de Estudios Económicos Recaudación Tributaria: Crecimiento económico o mejor administración? Introducción 1. El presente informe busca analizar cuál es el vínculo real entre la variación de la recaudación impositiva y el crecimiento de la economía. La creciente recaudación de impuestos puede ser producto de una situación económica favorable, pero también es relevante la influencia que puede tener el factor evasión: a menor evasión, mayor recaudación. Es por ello que parece pertinente analizar cómo han evolucionado todas estas variables en los últimos tiempos, para así lograr un acercamiento al hecho generador de la mayor recaudación impositiva. Evolución de la recaudación en los últimos años 2. Al momento de determinar la estructura tributaria de una economía y en el caso concreto de Uruguay, existen diferentes organismos del Estado que tienen la capacidad de obligar al pago de tributos, es decir que tienen capacidad recaudadora, entre ellos se encuentra: la Dirección General Impositiva (DGI), la Aduana, el Banco República Oriental del Uruguay (BROU), el Banco de Previsión Social (BPS), Intendencias Departamentales. 3. De los diferentes organismos, la DGI es el que tiene más peso en materia de tributos sobre el sector privado. La presión fiscal de la DGI (considerando la recaudación bruta) en proporción del PBI, para el año 2013 asciende al 19.6%, mientras que en el año 1999 este guarismo ascendía al 13.5%. Mientras que el total de ingresos del sector público no financiero (entre los que se encuentra la DGI, BPS, Empresas Públicas, Aduana) en relación al PIB es de 30.4% en el año Por lo tanto a partir de este momento el análisis se centrará en los ingresos tributarios exclusivamente recaudados por la DGI, dejando fuera del análisis el resto de los organismos recaudadores. Autor: Departamento de Estudios Económicos 1

2 Evolución de la Recaudación Bruta de la DGI y del Producto Interno Bruto (datos en miles de pesos constantes 2005) Producto Interno Bruto Recaudación Bruta DGI Fuente: BCU, DGI. 5. Tal como refleja el gráfico, la recaudación de la DGI mostró un período de estancamiento entre los años 1998 y 2002, producto del inicio de los síntomas de la crisis económica, financiera y social por la que atravesó el país durante esos años. A partir del año 2002 comienza a observarse un crecimiento importante de la recaudación, en el entorno de los millones de pesos corrientes en el En el último año cerrado, es decir comparando año 2013 contra año 2012, en términos constantes, mientras que la recaudación bruta de la DGI creció 4.8% el aumento del PIB fue de 4.4%. El mismo análisis en términos corrientes arroja las siguientes tasas de variación: la recaudación bruta aumentó 13.7% y el PIB un 12.3%. Hay que tener en cuenta que el deflactor implícito en ambas variables para obtener series constantes no es el mismo, para la recaudación bruta de la DGI se utiliza el Índice de Precios al Consumo y para la serie de PIB se utilizar su deflactor implícito de precios. Autor: Departamento de Estudios Económicos 2

3 Tipo de Impuesto Recaudación en millones de pesos corrientes Año 2013 Participación % en la recaudación total 1) Impuestos al Consumo % IVA % IMESI % 2) Impuestos a la Renta % IRAE % IMEBA % IRPF, IASS % IRNR % 3) Impuestos a la % propiedad Impuesto al Patrimonio % Impuesto a las transmisiones % patrimoniales ICIR % 4) Otros Impuestos % Total Bruto (suma de (1) al (4)) % Fuente: DGI 7. A su vez dentro de la recaudación bruta total de la DGI se puede realizar un desglose sobre la participación en el total de la recaudación de los principales impuestos que administra. 8. Del análisis por tipo de impuesto es posible identificar que aquellos que gravan el consumo son los que tienen mayor peso en la recaudación total de la DGI. En el año 2013 la participación de los impuestos al consumo (se incluye IVA e IMESI) representó el 61.3% del total recaudado. A su vez dentro de los impuestos al consumo el IVA, tanto a nivel interno como el de las importaciones es el que tiene mayor peso, ya que representa el 51.1% de la recaudación total bruta de la DGI en el año Resulta de interés analizar qué es lo que está detrás de este crecimiento de la recaudación tan importante que comienza a registrarse luego de la salida de la crisis. Por un lado podría considerarse que el crecimiento de la actividad económica del país se traduzca en una mayor recaudación impositiva. Pero por otro lado, parece también relevante analizar qué impacto tuvo en este aumento de los ingresos tributarios, el control de la evasión fiscal como resultado de una mejora en la gestión de la DGI, como organismo encargado de recaudar los ingresos tributarios. Autor: Departamento de Estudios Económicos 3

4 Cálculo de las elasticidades tributarias 10. Se parte del concepto clásico de elasticidad: cuantificar la relación que existe entre los cambios que tienen lugar en dos variables a lo largo del tiempo. El objetivo es determinar cuánto se modificará el valor de una variable ante cambios en la otra. 11. Según diferentes teorías a la hora de calcular elasticidades tributarias lo correcto es partir del concepto de elasticidad de los impuestos como el cambio en la recaudación de un determinado impuesto ante un cambio en la base tributaria imponible, es decir sobre la base tributaria. 12. En esta oportunidad se buscará determinar cuál es la relación entre los cambios de la variable recaudación bruta de la DGI y PIB. 13. Un elemento importante a la hora de estimar las elasticidades tributarias es que en el período considerado para el análisis no se produzcan cambios importantes en las tasas o en las bases imponibles de los principales impuestos, es por esto que el análisis de elasticidad para las variables mencionadas anteriormente se enfocará desde el año 2007 a la fecha. Series Consideradas para Cálculo de Elasticidades Impuestos Recaudación Bruta DGI Proxy Base Imponible Producto Interno Bruto Resultado de la Elasticidad Tributaria Año Recaudación Bruta DGI (miles de pesos constantes 2005) Producto Interno Bruto (miles de pesos constantes 2005) Elasticidad Recaudación Bruta - PIB , , , , , , ,09 Fuente: BCU, DGI 14. Al analizar el dato de elasticidad de la recaudación bruta de la DGI en relación a la evolución del PIB, se determina que desde el año 2007 al 2013 en promedio la elasticidad es de 1.15, es decir mayor que uno. Esto significa que ante un cambio en el PIB se producirá un cambio mayor en la recaudación bruta de la DGI, ocurre tanto para variaciones positivas como negativas: crecimientos o caídas. Autor: Departamento de Estudios Económicos 4

5 15. En términos prácticos, el análisis de los datos determina que ante un aumento porcentual en la actividad económica (cambio porcentual en el PIB) la recaudación bruta de la DGI aumentará en 1.15%, en términos reales. 16. Esto demuestra la sensibilidad del aumento de la recaudación tributaria ante cambios en la actividad económica. 17. A su vez del aumento de la recaudación entre el año 2007 y 2013 es posible determinar que el 92.1% de dicho incremento fue resultado del aumento en la actividad económica del país y sólo el 7.9% correspondió a una mejora en la administración tributaria. Cálculo de la evasión tributaria (Informalismo): 18. Según información proporcionada por el INE se puede determinar la tasa de informalismo del mercado de trabajo como la proporción de trabajadores no registrados en la seguridad social en su ocupación principal o única, en relación al total de trabajadores ocupados en la economía. 19. El no registro de la seguridad social es un fenómeno básicamente asociado al sector privado, de esta forma es posible obtener la tasa de informalismo del mercado de trabajo asociada exclusivamente al sector privado (se excluye del total de ocupados en la economía al total de los funcionarios públicos). Año Tasa de Informalismo (% Total de Ocupados) Tasa de Informalismo (% Total de Ocupados Sector Privado) ,60% 41,83% ,42% 40,27% ,10% 38,76% ,71% 38,51% ,30% 34,17% ,55% 32,35% ,30% 31,07% Fuente: INE, ONSC. 20. Una forma sencilla de analizar cómo ha evolucionado la evasión tributaria en los últimos años, es analizar estos datos proporcionados por el INE respecto al comportamiento del informalismo del mercado de trabajo como una fotografía de lo que sucede en la economía en general en términos de evasión. 21. Concretamente para el año 2013 es posible determinar que de 100 usd que se generan en la economía usd son generados en el mercado informal. Si bien del análisis de la información se desprende que en los últimos años ha habido un descenso en la tasa de informalismo, aún casi un tercio de lo que se produce forma parte del mercado informal. Autor: Departamento de Estudios Económicos 5

6 Conclusiones 22. El análisis de la elasticidad tanto de los impuestos y como de la recaudación total de la DGI es relevante para poder determinar cuánto serán los ingresos de la administración tributaria ante el comportamiento de la economía a nivel nacional y ante cambios en el contexto macroeconómico. 23. En definitiva, es una herramienta muy importante para los hacedores de la política fiscal, no solo para estimar los ingresos públicos sino también para establecer los efectos que puede tener sobre la recaudación la modificación en determinados impuestos, y en última instancia también para plantearse objetivos de reforma con el objetivo de aumentar dichas elasticidades. 24. Un cambio en la tendencia de las principales variables macroeconómicos, como en este caso es el PIB, tendrá efectos significativos en los niveles de recaudación ya sea positivos como negativos. 25. Por ejemplo, un aumento del PIB determinará un aumento mayor en la recaudación bruta de la DGI pero también una caída del PIB determinará una caída mayor en la recaudación total, lo cual podría al mismo tiempo agudizar la crisis económica por la cual el país estaría atravesando. El cálculo de las elasticidades brinda señales respecto a los efectos que tienen los cambios en las variables macroeconómicos del país sobre la política fiscal. 26. Queda demostrado que el principal determinante del aumento en la recaudación tributaria es el aumento de la actividad económica, por lo cual a la hora de desarrollar proyecciones en materia de ingresos tributarios la discusión no debería de centrarse si poner o no mayores impuestos, sino por el contrario establecer políticas correctas para estimular una mayor actividad económica que generará una mayor recaudación fiscal. 27. Por último, la reducción en las tasas de informalismo también redundan en una mayor recaudación tributaria: una mejora en la gestión tributaria, mayores controles y más efectivos ayudarán a concretar dicho objetivo. Montevideo, 20 de octubre de 2014 Autor: Departamento de Estudios Económicos 6