EJECUCIÓN PRESUPUESTAL EN SALUD Análisis del avance en la ejecución del presupuesto público en salud 2013

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1 EJECUCIÓN PRESUPUESTAL EN SALUD Análisis del avance en la ejecución del presupuesto público en salud 2013 JEFE DE PROYECTO Dr. Alfredo Sobrevilla EQUIPO TÉCNICO RESPONSABLE Eco. Rocío Mosqueira, Responsable del Componente Eco. Enzo Tonato, Especialista en Financiamiento Dr. Óscar Cosavalente, Especialista en Financiamiento CONTACTO / TELÉFONO rmosqueira@polsalud.org / (01) DISEÑO / DIAGRAMACIÓN Yamil Grijalva Junio 2013

2 Análisis del avance en la ejecución del presupuesto público en salud 2013 Tabla de contenidos 1. PIM y ejecución de la función salud según niveles de gobierno, Enero-Abril Avance de ejecución del Gobierno Nacional en la función Salud, Enero-Abril Avance de ejecución del Pliego MINSA, Enero-Abril Gasto en Salud de los Gobiernos Regionales, Enero-Abril Inversión Pública, Enero-Abril Ejecución del Gobierno Nacional en inversiones en salud Comparación en la capacidad de ejecución de inversiones entre Gobiernos Regionales Programas Presupuestales (PP), Enero-Abril Conclusiones y recomendaciones Anexo Ejecución Presupuestal en Salud Tabla de Contenidos pg. i

3 1. PIM y ejecución de la función salud según niveles de gobierno, Enero-Abril 2013 El Presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año en la función Salud asciende a S/. 9,831 millones de nuevos soles, de los cuales S/. 5,089 millones corresponden al Gobierno Nacional (52%) y S/. 4,742 millones a los Gobiernos Regionales (48%). Esta estructura irá modificándose al transcurrir del año debido a la transferencia de recursos que el Gobierno Nacional debe realizar a los Gobiernos Regionales. Al 30 Abril del 2013, la ejecución presupuestal en el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales en la función Salud por toda fuente de financiamiento ascendió a 2,480 millones de nuevos soles, lo que constituye una ejecución de 546 millones de nuevos soles adicionales respecto al año anterior. Este nivel de ejecución representa el 25% del Presupuesto Institucional Modificado. En el nivel nacional, la ejecución fue de 1,188 millones de nuevos soles, lo que constituye un incremento en la ejecución de S/. 190 millones respecto al año anterior. Esta ejecución representa el 23% del PIM. En el caso de los Gobiernos Regionales, la ejecución ascendió a S/. 1,292 millones, lo que compone S/. 356 millones adicionales respecto al En promedio, los Gobiernos Regionales ejecutaron el 27% del PIM. Gráfico 1. Presupuesto institucional Modificado (PIM) en la función Salud 2013 Gráfico 2. Avance en ejecución de la función salud según niveles de gobierno: Enero-Abril 1 Al 30 de abril. Ver detalle en el Anexo 1. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 1

4 En abril del presente año se ejecutó la mayor cantidad de recursos respecto a meses anteriores. En comparación al año anterior el incremento ha sido del 65%. Además, de los S/. 546 millones adicionales que se ejecutaron, el 58% corresponden a abril. Gráfico 3. Gasto en la función Salud 2 (Millones de Soles) Como se aprecia en el gráfico 4, el Gobierno Nacional ha ejecutado S/. 1,119 millones en gasto corriente y S/. 69 millones en gasto de capital, los cuales representan el 94% y 6% respectivamente del gasto realizado por dicho nivel. En tanto, los Gobiernos Regionales ejecutaron S/. 1,292 millones, de los cuales el 74% (S/. 956 millones) estuvo destinado a gasto corriente y el 26% (S/. 336 millones) a gasto de capital. El gráfico 5 muestra que, a pesar que los Gobiernos Regionales ejecutaron menos recursos en gasto corriente respecto al Gobierno Nacional, los primeros han obtenido mayores avances en ejecución (29%) en comparación al segundo (27%). En el caso del gasto de capital, los Gobiernos Regionales no sólo han obtenido mejor avance en ejecución sino también ejecutaron mayores recursos. 2 Se consideró el gasto de Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales. En el caso del último, se descontó el gasto del SIS debido a que se encuentra contabilizado en el Gobierno Nacional. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 2

5 Gráfico 4. Ejecución de la función salud según niveles de gobierno y tipos de gasto: Enero-Abril Gráfico 5. Avance en ejecución de la función salud según niveles de gobierno y tipos de gasto: Enero-Abril Ejecución Presupuestal en Salud pg. 3

6 2. Avance de ejecución del Gobierno Nacional en la función Salud, Enero-Abril 2013 El presupuesto del Gobierno Nacional según la función Salud está conformado por los Pliegos: Ministerio de Salud (MINSA), Instituto Nacional de Salud (INS), Superintendencia Nacional de Salud (SUNASA), Seguro Integral de Salud (SIS) e Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN). El cuadro 1 muestra que, los pliegos SIS y MINSA tienen mayores recursos ejecutados y mejores avances de ejecución. En el caso del SIS, más del 80% de sus recursos serán destinados a las regiones por el pago de las prestaciones realizadas a los asegurados. Cuadro 1. Ejecución del GN según pliegos (Millones de Soles) 2.1 Avance de ejecución del Pliego MINSA, Enero-Abril 2013 La principal fuente de financiamiento del pliego son los Recursos Ordinarios (RO), los cuales provienen de los impuestos recaudados a nivel nacional y que son asignados por la DGPP. Estos recursos representan el 87% del PIM. Al cierre de abril del presente año, el pliego ha ejecutado el 23% del PIM. Tal nivel de ejecución se debe al gasto realizado en gasto corriente, principalmente en las genéricas de personal y obligaciones sociales y bienes y servicios. En cambio, el gasto de capital no ha seguido el mismo dinamismo ya que tan solo ha ejecutado el 8%. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 4

7 Cuadro 2. Ejecución del MINSA según tipos de gasto y fuente de financiamiento: Enero-Abril 2013 La ejecución del gasto corriente en el primer trimestre del año ha sido muy similar a la del año anterior. Sin embargo, en abril la tendencia cambió y la ejecución se incrementó significativamente, debido al incremento en adquisición de medicamentos y pago al personal administrativo. Respecto al gasto de capital, la situación es distinta ya que la ejecución ha disminuido en S/. 27 millones en comparación al 2012 Gráfico 6. Ejecución del MINSA según gasto corriente (Millones de Soles) Gráfico 7. Ejecución del MINSA según gasto de capital (Millones de Soles) Ejecución Presupuestal en Salud pg. 5

8 3. Gasto en Salud de los Gobiernos Regionales, Enero-Abril 2013 Los Gobiernos Regionales han ejecutado S/. 1,292 millones, de los cuales S/. 956 millones corresponden a gastos corrientes y S/. 336 millones a gastos de capital. La principal fuente de financiamiento son los Recursos Ordinarios (RO), los cuales provienen de los impuestos recaudados a nivel nacional y que son asignados por la DGPP. Esta fuente de financiamiento representa el 87% del PIM. Al cierre de abril del presente año el pliego ha ejecutado el 27% del PIM. Tal nivel de ejecución se debe al gasto realizado en gasto corriente, principalmente en las genéricas de personal y obligaciones sociales y bienes y servicios. A diferencia del gobierno nacional, el gasto de capital ha seguido el mismo dinamismo que el gasto corriente, logrando ejecutar el 24% de su presupuesto. Cuadro 3. Ejecución de GR según fuentes de financiamiento y tipos de gasto: Enero-Abril Además, se muestra en el gráfico 8 y 9, que la tendencia del gasto en los primeros cuatro meses ha sido superior respecto al Los Gobiernos Regionales de Apurímac, Tumbes, Cusco, Lima, Huánuco, Callao e Ica se encuentran ejecutando por encima de la media. Sin embargo, las Regiones de Amazonas, Ayacucho y Ancash se encuentran muy por debajo. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 6

9 Gráfico 8. Ejecución de GR según gasto corriente (Millones de Soles) Gráfico 9. Ejecución de GR según gasto de capital (Millones de Soles) Gráfico 10. Avance de ejecución GR en Salud (%) Ejecución Presupuestal en Salud pg. 7

10 4. Inversión Pública, Enero-Abril 2013 El presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año en inversiones en Salud asciende a S/. 1,625 millones de nuevos soles, de los cuales S/. 597 millones corresponden al Gobierno Nacional (37%) y S/. 1,028 millones a los Gobiernos Regionales (63%). Al cierre de Abril del presente año, la ejecución presupuestal del Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales en inversiones en salud por toda fuente de financiamiento ascendió a S/. 378 millones, lo que constituye una ejecución de S/. 248 millones adicionales respecto al año anterior. Este nivel de ejecución representa el 23% del PIM destinado a inversiones en salud. En el nivel nacional, la ejecución fue de S/. 61 millones de nuevos soles, lo que constituye un incremento en la ejecución de S/. 15 millones respecto al año anterior. A pesar de ejecutar mayores recursos, el avance de la ejecución al cuarto mes del año se considera bajo, ya que tan solo ha ejecutado el 10% de su presupuesto. En el caso de los Gobiernos Regionales, la ejecución a abril ascendió a S/. 317 millones, lo que constituye S/. 231 millones adicionales respecto al En promedio, los Gobiernos Regionales ejecutaron en inversiones en salud el 31% de su presupuesto. Cuadro 4. Inversión pública en salud, Ene-Abr (Millones de Soles) 3 Al 30 de abril. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 8

11 4.1 Ejecución del Gobierno Nacional en inversiones en salud Como se mencionó en párrafos anteriores, existe un bajo nivel de ejecución en inversiones del gobierno nacional, por ello, se profundizará en identificar qué unidades ejecutoras y proyectos de inversión pública requieren un seguimiento especial para así lograr incrementar el nivel de ejecución. El 99% de las inversiones del Gobierno Nacional se concentran en el pliego MINSA, de los cuales las unidades ejecutoras: administración central del MINSA concentra el 54% de los recursos (S/. 322 millones), PARSALUD 19% (S/. 114 millones) y el Hospital Nacional Hipólito Unánue 8% (45 millones). Por lo tanto, el bajo nivel de ejecución en inversiones del gobierno nacional recae en la UE administración central del MINSA, la cual concentra la mayor cantidad de recursos y sólo ha ejecutado el 11% de su presupuesto. Están incluidos los siguientes proyectos de inversión: El nuevo Instituto Nacional de Salud del niño tiene asignado S/. 57 millones de nuevos soles y sólo ha ejecutado el 10%. El fortalecimiento de los servicios de emergencia y servicios especializados del nuevo hospital de emergencias de Villa el Salvador tiene asignado S/. 81 millones y sólo ha ejecutado el 13%. La construcción del hospital II-2 de Jaén tiene asignado S/. 60 millones y aún no se han ejecutado recursos. El mejoramiento del hospital Daniel A. Carrión tiene asignado S/. 16 millones y ningún recurso se ha ejecutado. Cuadro 5. Ejecución del Gobierno Nacional en inversiones en salud, Ene-Abril 2013 (Millones de Soles) Ejecución Presupuestal en Salud pg. 9

12 4.2 Comparación en la capacidad de ejecución de inversiones entre Gobiernos Regionales A partir del análisis presentado en la sección anterior, la presente propone evaluar el desempeño de la gestión presupuestal de los distintos GR desde una perspectiva comparativa y utilizando como sustento dos indicadores que son analizados de manera conjunta. 4 Diferencia porcentual en el avance de la ejecución presupuestal. Compara el porcentaje de ejecución presupuestal alcanzado por una institución en dos años distintos. En términos operativos este indicador se calcula como la diferencia porcentual entre la ejecución presupuestal alcanzada en cada periodo. Incremento en el nivel de recursos de inversión. Mide el incremento en la cantidad de recursos de inversión que administra una institución. Es positivo que una institución este manejando cada vez un mayor nivel de inversión. De manera operativa, este indicador se calcula como el ratio entre el monto de inversiones ejecutado a abril del año 2012 y el mismo monto pero del año Lo anterior permite dar mayor riqueza al análisis, pues al incorporar información del desempeño del año anterior se obtiene un benchmark con el que se puede comparar los niveles de ejecución alcanzados el presente año. En base a los datos de los indicadores calculados, los GR pueden ser clasificados en 4 grupos según los resultados de su desempeño, tal como se muestra en el recuadro siguiente: Cuadro 6. Comparación en la capacidad de ejecución de inversiones Mayor avance en la ejecución presupuestal respecto del 2012 Menor avance en la ejecución presupuestal respecto del 2012 Incremento en el nivel de inversión respecto del 2012 Grupo I Grupo III Disminución en el nivel de inversión respecto del 2012 Grupo II Grupo IV 4 Esta propuesta metodológica ha sido tomada del documento: Paulini, Javier. La centralización de la descentralización presupuestal Perú hoy, Centralismo y concentración. DESCO En dicho documento se realiza un análisis similar para el conjunto de gastos de los GR y GL. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 10

13 Grupo I constituido por los GR que tienen los mejores resultados ya que han incrementado su nivel de inversiones y a la vez han tenido una mayor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto a abril del Grupo II constituido por los GR que han disminuido su nivel de inversiones pero que han tenido una mayor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto a abril del Grupo III constituido por los GR que han incrementado su nivel de inversiones pero que han tenido una menor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto a abril del Grupo IV constituido por los GR que tienen peores resultados pues han disminuido su nivel de inversiones y a la vez han tenido una menor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto a abril del El cuadro 7 muestra que los Gobiernos Regionales de Apurímac, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica, Junín, Moquegua, Pasco, Puno, San Martín, Lima y Callao son los que mejor desempeño han mostrado, pues han incrementado su nivel de inversiones y a la vez han tenido una mayor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto del año anterior. En cambio, los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Amazonas, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Tacna y Ucayali son los que peores resultados han mostrado, pues a la vez que han disminuido su nivel de inversiones, han tenido una menor capacidad de ejecutar recursos de inversión respecto del año anterior. Los Gobiernos Regionales de Piura y Tumbes, a pesar de ejecutar menores recursos han avanzando en el nivel de ejecución respecto del año anterior. En cambio Ancash, ha ejecutado mayores recursos pero su avance de ejecución es menor en comparación del año anterior. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 11

14 Cuadro 7. Comparación de los GR en ejecución y nivel de gasto de inversión en la función salud por toda fuente de financiamiento, Ene-Abr Ejecución Presupuestal en Salud pg. 12

15 5. Programas Presupuestales (PP), Enero-Abril 2013 El presupuesto Institucional Modificado (PIM) para el año en la función Salud asciende a S/. 4,075 millones de nuevos soles, de los cuales S/. 1,244 millones corresponden al PAN (31%), S/. 1,262 millones al SMN (31%), S/. 431 a TBC-VIH/SIDA (11%), S/. 234 millones a Enfermedades Metaxénicas y zoonosis (6%), S/. 290 millones a enfermedades no transmisible (7%) y S/. 211 millones a prevención y control del cáncer (5%). Además, los Programas Presupuestales concentran el 41% del PIM en Salud. Gráfico 11. Participación de los Programas Presupuestales (%) Al cierre de Abril del 2013, la ejecución presupuestal en los Programas Presupuestales en el Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales por toda fuente de financiamiento ascendió a 959 millones de nuevos soles, lo que representa el 23% del PIM. En el nivel nacional, el PIM asciende a S/. 1,756 millones de los cuales se ejecutaron S/. 365 millones (21%), siendo los PP PAN y SMN los de mayor ejecución con S/. 102 y S/. 136 millones respectivamente. En el caso de los Gobiernos Regionales, el PIM asciende a S/. 2,319 millones, de los cuales se ejecutaron S/. 594 millones (26%), habiendo ejecutado la mayor cantidad de recursos los PP PAN y SMN. 5 Al 30 de abril. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 13

16 Cuadro 8. Gasto en Salud diferenciado por Programa Presupuestales, Enero-Abril 2013 (Millones de Soles) Ejecución Presupuestal en Salud pg. 14

17 6. Conclusiones y recomendaciones Si bien la ejecución del Gobierno Nacional se halla en un nivel aceptable, esto se debe al incremento del gasto corriente, ya que, el gasto en inversiones se encuentra muy por debajo del nivel que el periodo amerita; sin embargo, la ejecución del gasto de capital claramente es menos estable y este porcentaje puede mejorar drásticamente de un trimestre a otro. La UE administración central del Pliego MINSA, concentra la mayor cantidad de recursos de inversiones y sólo ha podido ejecutar el 11% de su presupuesto. Por ello, se recomienda realizar mayor seguimiento a los proyectos de inversión, empezando por los siguientes: o El nuevo Instituto Nacional de Salud del niño tiene asignado S/. 57 millones de nuevos soles y sólo ha ejecutado el 10%. o El fortalecimiento de los servicios de emergencia y servicios especializados del nuevo hospital de emergencias de Villa el Salvador tiene asignado S/. 81 millones y sólo ha ejecutado el 13%. o La construcción del hospital II-2 de Jaén tiene asignado S/. 60 millones y aún no se ha ejecutado recursos. o El mejoramiento del hospital Daniel A. Carrión tiene asignado S/. 16 millones y ningún recurso se ha ejecutado. En conjunto, los Gobiernos Regionales han presentado en el periodo de análisis mayor dinamismo en la ejecución de recursos, tanto en el gasto corriente como en inversiones. A pesar de ello, estos resultados podrían mejorar si los Gobiernos Regionales de Ayacucho, Amazonas, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Madre de Dios, Tacna y Ucayali mejoran sus resultados de ejecución en inversiones. El gasto corriente, asociado a financiar el personal, bienes y servicios presenta una ejecución estable al nivel esperado y es casi inercial (en el extremo, solo requiere comprometer el gasto en el SIAF). En cambio el gasto de capital, asociado a financiar proyectos de inversión presenta una menor ejecución pues exige no sólo mayor esfuerzo de gestión en el presupuesto en sí mismo, sino además, gestionar otros elementos tales como estudios de pre-factibilidad, perfil, etc. para los cuales, no siempre existe disponibilidad de oferta de servicios de profesionales con el perfil adecuado y/o empresas (procesos de licitación que pueden quedar desiertos, etc. entre las restricciones más frecuentes); hay cronogramas de aprobación de proyectos en cada Oficina de Proyectos de Inversión (OPI) así como del propio MEF. Por lo tanto, un indicador sintético de la gestión para la ejecución de gasto sería el porcentaje de Ejecución Presupuestal en Salud pg. 15

18 ejecución del gasto de inversión. Por ello, en el siguiente documento de análisis, nos enfocaremos preferencialmente a la ejecución del gasto de capital. Ejecución Presupuestal en Salud pg. 16

19 Anexo 1 Gasto en Salud según niveles de Gobierno y tipo de gasto Ejecución Presupuestal en Salud pg. 17