Exposición de Motivos

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1 Exposición de Motivos Análisis costo beneficio La deficiente gestión del tránsito en nuestras ciudades, que genera caos y congestión vehicular es uno de los problemas más importantes identificados por la ciudadanía, debido al alto índice de accidentes muchos de ellos con resultado fatal y los altos costos que conlleva. Así, las muertes producidas por accidentes de tránsito superan anualmente las tres mil víctimas. Otro aspecto a considerar los costos que genera (horas destinadas a trasladarse de un lugar a otro como consecuencia de la congestión de las vías) De acuerdo a la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud, los accidentes de tránsito se ha constituido en una de las principales causas de muerte en el Perú y en la región. Las estimaciones de dichas instituciones señalan que en 2020, estos eventos se constituirán en la tercera causa de muerte y discapacidad, siendo equiparable a las muertes por sida, malaria y tuberculosis. No obstante, a pesar de la gravedad e importancia del problema, ocasionado en gran medida por la liberalización radical del transporte, el sistema tal como funciona actualmente genera incentivos perversos que han convertido el tránsito en un juego donde todos los participantes, llámense usuarios, transportistas (conductores y empresarios) o autoridades, pierden al no poder conseguir sus objetivos, que para algunos significan viajar dentro de la ciudad, para otros una actividad económica, un medio de trabajo o una responsabilidad. Evidentemente, ninguno de los participantes se siente contento con el sistema, debido al desorden que éste presenta.. La norma que se propone, plantea la creación de la Superintendencia de Tránsito y Seguridad Vial (SUTRANSITO), Organismo Técnico Especializado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica de Derecho Público, con autonomía administrativa, económica, presupuestal, financiera funcional y técnica en el ejercicio de sus atribuciones a cargo de supervisar, regular, normar, fiscalizar, sancionar y resolver conflictos entre todos los agentes públicos y privados que se vean involucrados en el desarrollo del tránsito terrestre a nivel nacional, respecto al cual serán de aplicación las definiciones previstas en la Ley No Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre. El problema El sistema de circulación de vehículos y de movilidad de peatones, en los términos descritos, tiene las características de uno en el cual todos los participantes buscan lograr sus objetivos independientemente si afectan los derechos de los demás participantes. Este tipo de comportamiento que algunos artículos económicos han denominado La economía del choque y fuga, explica la alta inseguridad (accidentes de tránsito), la saturación vial, la congestión, la inseguridad del sistema, y la conducta agresiva y desinteresada de los conductores y peatones, respectivamente. El retiro del Estado que ha permitido el comportamiento individual generalizado de los participantes del sistema ha desnaturalizado las características del bien público: orden y seguridad vial. En este sentido, el comportamiento de los usuarios del sistema está intensamente condicionado por las reglas de juego existentes que de algún modo han creado condiciones para que los actores no operen coordinadamente y tampoco cooperen. Debido a ello resulta necesario que el Estado revise su actuación en esta materia y se proceda a un arreglo institucional que permita centralizar el rol de

2 coordinación de los actores del sistema, aclarando sus funciones y responsabilidades, así como fiscalizando el cumplimiento de dichas obligaciones; sin perder de vista la importancia del factor de educación vial. El buen funcionamiento del sistema de circulación de vehículos y de movilidad de peatones (para estos efectos, tránsito), contribuye a elevar la calidad de vida de los ciudadanos. En consecuencia, todos los agentes participantes deben estar coordinados para que puedan llegar a su destino de forma segura; es decir, se requiere que todos sigan las mismas reglas y patrones de conducta. Las señales de información son el elemento central del diagnóstico sobre el problema del tránsito y la seguridad vial en Perú, el mismo que fue elaborado por Proexpansión en Las interferencias en las señales de información son las que determinan que se produzcan en la circulación algunas incompatibilidades de expectativas entre la ley y el orden, y como consecuencia de ello, que surjan problemas de cooperación y coordinación en la vía. Un problema de coordinación se produce cuando las señales de tránsito producen una indefinición ó no hay regla de tránsito a seguir, o cuando las reglas pueden ser violadas sin sanciones efectivas o con sanciones que pueden ser flexibilizadas ya sea usando medios legales o ilegales. Por su parte, se produce un problema de cooperación cuando los peatones o conductores no coordinan para resolver un problema específico y terminan afectando a terceros. En el sistema de circulación existen tres mecanismos de generación de señales de información. La normativa (la ley, sus reglamentos y normas correspondientes para la inversión en la vía misma, para la resolución de conflictos, de otros sectores productivos que también hacen uso del espacio común), El comportamiento (acciones y reacciones en la vía), La infraestructura (gestión administrativa, inversiones públicas y privadas) Cuando lo que ocurre en la calle no refleja lo que dice la ley; o, la infraestructura altera la reacción de los conductores en la vía; es decir, cuando no hay coincidencias que reflejen una concordancia entre las señales y las voluntades de cumplir con ellas, se produce un malestar generalizado que induce a la gente a actuar solo pensando en sus intereses propios y sin considerar que sus acciones afectan al resto. La solución para un sistema de choque y fuga es el rediseño; no obstante para que el diseño sea exitoso, se requiere entender que: El comportamiento de los agentes en el tránsito es el resultado de la reacción colectiva de los ciudadanos a unas combinaciones de señales inconsistentes que forman cuellos de botella. Al tratarse de un problema de diseño y requerirse un re-diseño del sistema, es indispensable una aproximación sistemática, requiriéndose de modo central un entidad coordinadora. Las soluciones aisladas (por ejemplo, mano dura, campañas de comunicación ), presentan bajas probabilidades de éxito sino actúan coordinadas, debido a que los agentes participantes pueden desarrollar acciones contraproducentes, limitando los efectos de las soluciones. En el tránsito, existe una gran diversidad de señales que generan los cuellos de botella. Esas señales son producidas por los múltiples actores que participan en el sistema (conductores particulares, conductores del transporte público, efectivos de la Policía Nacional del Perú, municipalidades, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, entre otros). Solo una acción coordinada, gestionada por SUTRANSITO puede generar las condiciones para el cambio que se necesita.

3 Los grandes problemas del tránsito en el Perú El tránsito bajo sus condiciones actuales, produce una amplia variedad de problemas, los cuales pueden ser agrupados en dos grandes grupos: a) De Congestión y b) De Seguridad. La congestión vehicular, es quizá el problema cotidiano más frecuente que enfrentan todas las personas que habitan en las principales ciudades del país. Este problema trae como consecuencia la pérdida diaria de un alto número de horas hombre, pero al mismo tiempo conlleva a pérdidas debido a los mayores recursos utilizados por los peatones para desplazarse en dichas horas, así como por los mayores grados de contaminación que produce la congestión. La congestión en las principales ciudades de la capital puede apreciarse en: Exceso de unidades (transporte público) y ausencia de un mecanismo de salida de vehículos en malas condiciones. El inadecuado control del impacto vial que generan determinadas obras de infraestructura no vial. Inexistencia de un sistema que privilegia el transporte colectivo/solidario sobre el particular. Inexistencia de mecanismos para facilitar el cumplimiento del reglamento de tránsito y la normal circulación. Inexistencia de un sistema que planifique de modo racional el transporte y tránsito urbano que establezca etapas y parámetros de crecimiento y que se mantenga al ritmo de la dinámica de la ciudad. Falta de planificación en mantenimiento y construcción de vías y la colocación de rejas de seguridad en vías públicas. Falta de tecnicismo en la definición de los niveles de velocidad establecidos por el Reglamento Nacional de Tránsito para calles, jirones y avenidas. Inexistencia de mecanismos necesarios para hacer las normas creíbles y para disuadir el comportamiento irresponsable. Imposibilidad de los policías de tránsito sin los recursos humanos y físicos suficientes de resolver con su accionar los problemas que genera la congestión. Los problemas de inseguridad, a diferencia de la congestión, puede generar la pérdida de vidas humanas y se evidencia a través de una serie de variables: La calidad del parque automotor (transporte público). Inadecuados parámetros de evaluación, calificación, mantenimiento y emisión de licencia de conducir. Ausencia de incentivos que promuevan un sistema de tránsito más seguro. Ausencia de vías no amigable con los peatones. Deficiente capacidad de información de la placa de Rodaje actual para fines de identificación vehicular e inexistencia de registro que determine el número real de vehículos que circulen en el país. El inadecuado diseño, construcción y mantenimiento de vías. Inadecuada labor de fiscalización del tránsito en todas sus etapas. Acciones insuficientes y poco eficaces en materia de educación vial y la divulgación de valores aplicables a la prevención de accidentes. Falta de uso de elementos de seguridad vehicular. Falta de mecanismos para reducir la informalidad en el transporte urbano, a fin de evitar comportamientos nocivos durante el uso de la vía. Inadecuados niveles de velocidad para calles, jirones y avenidas, debido a la ausencia de estudios técnicos específicos. Falta de control de la conducta agresiva de los conductores, a fin de reducir el

4 riesgo de sufrir un accidente de tránsito. En el estudio Antídotos para la congestión y la inseguridad en el tránsito, se muestran las principales causas de la congestión y la inseguridad, poniendo en evidencia que son muchos los problemas: 22 cuellos de botella con 82 problemas asociados y 97 acciones concretas para dar solución a los mismos. No obstante, la aplicación de dichas soluciones necesita de una priorización y un arreglo institucional que lo gestione, por lo que la creación de SUTRANSITO, debe ser el paso central para que dicho ente coordine la aplicación del resto de soluciones y organice los esfuerzos de los otros actores institucionales vinculados al tránsito. Análisis costo beneficio El tránsito genera, a diario, una alta cantidad de costos económicos, los cuales son el resultado de la alta ineficiencia en el sistema existente. El costo económico de la ineficiencia en el tránsito puede ser calculado de dos formas alternativas. La primera aproximación considera que las multas reflejan el costo social de la imprudencia y del sistema de tránsito. Para dicha aproximación, se consideran no solo las multas que formalmente se imponen, sino también las que se omiten, debido a que su omisión puede producir sesgos hacia abajo (subestimación). De acuerdo al estudio Antídotos para la congestión y la inseguridad en el tránsito, que corrigió los sesgos de estimación considerando información de campo y focus group con policías de tránsito, se estima que el costo total del tránsito asciende a US$ 6,600 millones anuales, escenario que fue calculado bajo el esquema de multas existentes en La segunda aproximación basada en la valorización de los ingresos que se dejan de percibir, considera que el costo económico del tránsito asciende a alrededor de 8,000 millones de dólares anuales, equivalente al 5% del PBI de A diferencia de la primera aproximación, la estimación considera los costos de la congestión vehicular, medido como la valorización de las horas hombre pérdidas por el tránsito, mientras que el costo de la seguridad considera el costo de las pérdidas humanas y heridos, valorizados por el ingreso dejado de ganar por dichas personas, considerando de modo conservador, el salario mínimo vigente. La estimación antes señalada, no incluye los costos ambientales del tránsito, que pueden aumentar sustancialmente los costos de la congestión. Asimismo, tampoco se incluyen los costos médicos ni de rehabilitación generados por los accidentes de tránsito, lo que significa que el costo podría ser aún mucho mayor. Supuestos de las estimaciones de costos del tránsito: Método de valorización de costos basados en pérdidas de ingreso. Supuestos generales En 2008, el número de muertos a nivel nacional como consecuencia de los accidentes de tránsito fue de 3,489, mientras que el número de heridos fue de 49,440. Diversos estudios muestran la existencia de una alta correlación entre el número de muertos y heridos, con el número de vehículos existentes. Para el caso peruano, como se aprecia en el gráfico siguiente, existe una correlación positiva, de estas variables (muertos y heridos) con el número de vehículos, encontrándose estadísticamente que por cada 1,000 vehículos adicionales, el número de accidentados anuales se incrementan en 53.1, mientras que el número de muertos lo hace en 1.11.

5 Relación de muertos y heridos con el parque automotriz Muertos Heridos Miles de Vehículos Miles de Vehículos Por su parte, el parque automotriz en los últimos años ha mostrado un amplio dinamismo, creciendo anualmente alrededor del 4.4% durante el periodo De proseguir la tendencia de crecimiento, se espera que al 2018, el número de autos se ubique entre los 2.2 y 2.5 millones Miles de vehículos Autos Esc1 Esc2 Esc3 De otro lado, se estima que diariamente, la población económicamente activa dispone de aproximadamente 2.5 horas para desplazarse a sus centros de trabajo (ida y vuelta). Considerando sólo a la población económicamente activa (PEA) de Lima, el costo invertido en el tránsito (considerando el sueldo mínimo) alcanza alrededor de los 1,500 millones de dólares, de los cuales, 630 millones son pérdidas por ineficiencia 1. A continuación, se precisan algunos escenarios que consideran distintos supuestos que afectan el costo del tránsito en el Perú: Escenario 1 Considera que el parque automotor crecerá en los próximos 10 años a una tasa promedio de 4.4%. Se asume que por cada 1,000 autos nuevos, el número de muertos se incrementan en 1.11 personas y el número de heridos en Se considera que la edad promedio de los heridos y muertos es de 20 años, y que el grado de invalidez por los accidentes afecta en un tercio la vida económicamente activa de las personas. Asimismo, se asume que la ineficiencia acarrea una pérdida diaria de 1 hora de trabajo de la PEA. 1 Se asume que el tiempo en exceso destinado al tránsito es de una hora. 2 Relación que fue estimada mediante mínimos cuadrados ordinarios para el periodo

6 Basados en los supuestos anteriores, los costos totales promedio para el periodo ascienden US$ millones, mientras que el número de muertos y heridos a finales de 2018, alcanzaría los 4,499 y 76,082 personas, respectivamente. Año Costos totales Escenario 1 Costo de Número de Número de horas Muertos Heridos hombre 2,009 6,507 3,599 55, ,010 6,963 3,683 59, ,011 7,440 3,770 63, ,012 7,940 3,861 68, ,013 8,464 3,956 72, ,014 9,013 4,056 77, ,015 9,589 4,160 82, ,016 10,193 4,268 87,793 1,079 2,017 10,827 4,381 93,208 1,166 2,018 11,492 4,499 98,860 1,259 Promedio 8,843 4,023 76, Como % del PBI % Escenario 2 A diferencia del caso anterior, el escenario 2 proyecta el parque automotriz considerando un crecimiento lineal (calculado por mínimos cuadrados ordinarios), basado en su comportamiento del periodo Dicha estimación considera que anualmente el parque automotriz se incrementará en alrededor de 57 mil unidades. Bajo dichos supuestos, los costos totales promedio para el periodo ascienden US$ 7918 millones, mientras que el número de muertos y heridos a finales de 2018, alcanzaría los 3,832 y 66,934 personas. Costos totales 2,009 6,252 2,010 6,610 2,011 6,972 2,012 7,338 2,013 7,709 2,014 8,085 2,015 8,467 2,016 8,854 2,017 9,248 2,018 9,649 Escenario 2 Costo de Número de Número de una hora Muertos Heridos perdida 3,546 53, ,610 56, ,673 59, ,737 62, ,801 65, ,864 68, ,928 71, ,991 74,542 1,079 4,055 77,585 1,166 4,118 80,628 1,259 Promedio 7,918 3,832 66, Como % del PBI %

7 Escenario 3 El escenario 3, a diferencia del escenario 2, proyecta el parque automotriz considerando un crecimiento lineal, basado en su comportamiento del periodo , a fin de capturar las últimas tendencias de crecimiento del parque automotor. Dicha estimación considera que anualmente el parque automotor se incrementará en alrededor de 65 mil unidades. Los costos totales promedio para el periodo , basados en los supuestos antes señalados ascienden a US$ 8,224 millones, mientras que el número de muertos y heridos a finales de 2018, alcanzaría los y 85,579 personas. Costos totales 2,009 6,362 2,010 6,763 2,011 7,169 2,012 7,578 2,013 7,993 2,014 8,412 2,015 8,837 2,016 9,268 2,017 9,705 2,018 10,149 Escenario 3 Costo de Número de Número de una hora Muertos Heridos perdida 3,569 54, ,642 57, ,714 61, ,787 64, ,859 68, ,932 71, ,004 75, ,077 78,635 1,079 4,149 82,107 1,166 4,222 85,579 1,259 Promedio 8,224 3,895 69, Como % del PBI % Costo beneficio La propuesta de Ley plantea la creación de la Superintendencia de Tránsito y Seguridad Vial, a fin de eliminar los costos del tránsito que de acuerdo a estimaciones antes señaladas, oscilan en la actualidad alrededor de los US$ 6.2 mil millones y US$ 6.6 mil millones, pero que en los próximos 10 años podría ascender en promedio, a alrededor de US$ 8 mil anuales. Se considera que la implementación de la Superintendencia, dada su naturaleza nacional, requerirá de un un presupuesto determinado por un aporte por regulación, similar al de otras entidades regulatorias, tales como la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) y el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran). El presupuesto estimado para el desarrollo de sus funciones asciende a los S/. 28 millones y se financiará por un porcentaje del costo del SOAT AFOCAT. Dado los beneficios que la superintendencia brindará, la creación de dicha institución mostrará un alto retorno respecto a sus costos de operación e inversión, pudiendo alcanzar una rentabilidad social de S/. 600 por cada S/.1 presupuestado. Impacto en la legislación nacional La propuesta normativa implica la modificación de los artículos 81 y 161 de la Ley Nº Ley Orgánica de Municipalidades, el segundo párrafo del artículo 2 de la Ley No Asimismo, modifica el artículo 15 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley No , incluyendo el inciso g) con el siguiente texto: Son autoridades competentes en materia de transporte y tránsito terrestre, según

8 corresponda:( ) g) La Superintendencia de Tránsito y Seguridad Vial (SUTRANSITO). En tal sentido, dadas las mejoras al sistema legislativo relativo al tránsito vehicular nacional, la creación de la superintendencia tendrá un impacto positivo en la legislación nacional.

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