La apuesta por un turismo sostenible en El Salvador

Transcripción

1 Salvadoran Research Program on Development and Environment La apuesta por un turismo sostenible en El Salvador

2 Diagramación : Leonor González Fotografías : Archivos PRISMA ISBN: Fundación PRISMA, 2010 Esta publicación fue posible gracias al apoyo de ASDI y Fundación FORD prisma@prisma.org.sv 3a. Calle Poniente No. 3760, Colonia Escalón, San Salvador Tels.: (503) , (503) , (503) ; Fax: (503)

3 La apuesta por un turismo sostenible en El Salvador: Ileana Gómez y Xenia Ortíz

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5 Índice Generalidades del marco institucional de turismo en El Salvador El Salvador: Una oferta turística en proceso de diversificación Modalidades de turismo en los territorios rurales de El Salvador Enfoque en fortalecimiento de actores como ruta de incidencia: Experiencia de la Mesa Nacional de Turismo Rural Comunitario Elementos para construir un marco institucional inclusivo y sostenible en El Salvador Bibliografía

6 Siglas AECID ANEP ADESCO ARDM BCR CCT-SITCA CEPAL COMURES CONCULTURA CORSATUR CSJ CST FUSADES ISTU JOVART MITUR OMT PARLACEN PNUD SACDEL SICA TLC Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo Asociación Nacional de la Empresa Privada Asociación de Desarrollo Comunal Asociación para la Reconstrucción y Desarrollo Municipal Banco Central de Reserva Consejo Centroamericano de Turismo-Secretaría Técnica Comisión Económica para América Latina y el Caribe Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador Consejo Nacional para la Cultura y el Arte Corporación Salvadoreña de Turismo Corte Suprema de Justicia Cuenta Satélite de Turismo Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social Instituto Salvadoreño de Turismo Jóvenes Artesanos de San Vicente Ministerio de Turismo Organización Mundial del Turismo Parlamento Centroamericano Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local Sistema de Integración Centroamericana Tratado de Libre Comercio i

7 Millones de Dólares Generalidades del marco institucional de turismo en El Salvador i i Despegando desde una visión regional El turismo, como ningún otro sector económico, se ha convertido en una apuesta regional desde que en la Declaración de Montelimar los gobiernos centroamericanos se comprometieran a lograr la integración turística regional, que permita unir nuestros recursos, voluntades y esfuerzos, a fin de proyectar ante el mundo la imagen y ventajas de ofrecer un destino turístico regional único (Sistema de Integración Centroamericana, SICA, 1996). Bajo esta declaración, se definieron los roles públicos y privados para impulsar el turismo. Al Estado le correspondía crear la institucionalidad y las condiciones básicas para garantizar la inversión nacional o extranjera; en tanto, el sector privado se convertía en el actor al que se enfocaba la promoción, la facilitación, legislación e incentivos a la inversión. Lo anterior suponía consolidar la cooperación con el sector privado, clave para impulsar el desarrollo del turismo de cara al siglo XXI. La Declaración de Montelimar abre una época en que el turismo es entendido como un promisorio eje de acumulación económica. De hecho, los ingresos por turismo aumentaron rápidamente en la década de los noventa (Ver Gráfico 1). Ya para 2006, los ingresos en la cuenta de viajes de la balanza de pagos tenía montos de unos 900 millones de dólares para Guatemala, Panamá y El Salvador; mientras que Honduras reportaba millones y Costa Rica que se ha mantenido a la vanguardia del desarrollo del turismo en la región reportaba ingresos por 1,731.5 millones. (Rosa, 2008) Estas declaratorias fortalecieron una visión institucional del turismo para atraer inversiones extranjeras que permitieran ampliar la visita de turistas procedentes de Estados Unidos y Europa. Con la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, los países de Centroamérica orientaron su política de turismo para aprovechar las supuestas ventajas del libre comercio. En la declaración de presidentes de San José (2002) los Gobiernos se comprometieron a integrar la cultura y el turismo sostenible como sectores prioritarios y estratégicos en el marco de las políticas y planes de desarrollo económico, al impulsar políticas comunes de desarrollo sostenible e integración turística y cultural. Los compromisos implicaron promover la región como multidestino turístico, facilitar el tránsito de turistas y avanzar a una zona de libre tránsito turístico. Si bien no hay estudios que vinculen el incremento de turistas con el tipo de política regional implementada, sí hay una coincidencia con Gráfico 1 Ingreso por turismo internacional en Istmo Centroamericano ( ) Fuente: OMT En 1991 CEPAL, Belice Costa Rica El Salvador Guatem Honduras Nicaragua Panamá1

8 Cuadro 1 El Salvador número de turistas e ingresos en divisas (millones US$) Número de Número de Año Divisas Turistas Excursionistas ,597 86, ,378 78, ,416 78, ,154, , ,257, , ,069, , Fuente: CCT-SITCA, el momento de definición de las mismas y el crecimiento de turistas. responsables de la actividad turística son, en orden cronológico, el Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU), la Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSA- TUR) y el Ministerio de Turismo (MI- TUR). En este contexto, el marco institucional del turismo ha tenido varios cambios, dando paso a la creación de instituciones, leyes y planes que priorizaron la visión del turismo como un eje generador de empleo y divisas. A continuación, hacemos una descripción de estas organizaciones y de los principales planes nacionales de turismo que han guiado las acciones del sector, con el fin de reflexionar sobre las implicaciones de este marco institucional en el tipo de turismo que está desarrollándose en el país. Como puede apreciarse en el Cuadro 1, desde 2002 año de la Declaración de San José, el número de turistas en El Salvador ha crecido con la consecuente ampliación de la captación de divisas. Sobre todo en la última década, el turismo, como actividad económica, empezó a ganar terreno en El Salvador cuando se proyectó al país como el corazón de la plataforma logística de la región. El marco institucional para el turismo en El Salvador Es importante conocer el marco institucional del turismo en El Salvador para ahondar en la visión que se tiene sobre el desarrollo de la actividad, sus principales protagonistas y cuáles son aquellos acuerdos y mecanismos establecidos para hacerla funcionar (North, 1993). 1 Las principales organizaciones gubernamentales 1 Usamos el concepto de institucionalidad según Douglas North (1993) que plantea en la teoría de las instituciones la importancia de entender por qué existen, qué papel desempeñan en el funcionamiento de la sociedad, cuáles son las negociaciones que se dan entre las instituciones, etc. El Instituto Salvadoreño de Turismo (ISTU) En El Salvador, el marco institucional del turismo, tal y como se conoce en la actualidad, nace vinculado con la necesidad de administrar los centros recreativos estatales en la década de los sesenta. De esta manera, en 1961, surge el ISTU como un organismo autónomo cuya finalidad básica es la administración de los centros recreativos del Estado. Sus funciones se centran en el tema de la recreación social, lo que enfatiza la dinamización del turismo interno a partir de 14 centros recreativos a nivel nacional. (Corte Suprema de Justicia, CSJ, 1961) La autoridad máxima de la institución es la Junta Directiva, la que es de carácter públicoprivado y se encarga de tomar las decisiones que dinamiza la institución. La Junta Directiva está integrada por los directores propietarios y sus respectivos suplentes nombrados por el Presidente, el Ministerio de Turismo, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría Nacional de la Familia (actual Secretaría de Inclusión Social). Dos miembros propietarios de 2

9 Diagrama 1 Composición de La Junta Directiva del ISTU DP: Asoc. Empresariales Privadas DP: MITUR DP: Presidente República Junta Directiva DP: Ministerio de Relaciones Exteriores DP: Asoc. Empresariales Privadas DP: Secretaría Nacional de la Familia Recientemente, la gestión gubernamental se planteó que las condiciones para impulsar el desarrollo de la recreación en el país son deficientes. Entre los motivos resaltan la falta de una política y de un plan nacional de recreación familiar y social, la poca inversión en los centros recreativos, la escasa inversión en el mejoramiento y actualización de las herramientas de trabajo; así como la demanda por mejorar las condiciones laborales de los trabajadores de la institución (ISTU, 2010). Esta situación ha llevado al ISTU a proponer una reingeniería de la institución donde se incluye no solo mejorar los aspectos anteriores, sino también plantear una mayor coordinación con las instituciones del Estado. (ISTU, 2010) La Corporación Salvadoreña de Turismo (CORSATUR) Fuente: Elaboración propia con base a CSJ, la Junta Directiva deben ser miembros de la empresa privada y no hay espacio de participación para las municipalidades ni para las organizaciones de sociedad civil. El ISTU surge en un momento político en el que el Estado pretendía garantizar un ambiente de estabilidad laboral y productiva para el país, coincidiendo con la época del establecimiento del mercado común centroamericano y el fortalecimiento del sector laboral y sindical. Hasta los años setenta, cobró relevancia y fue decayendo en la medida en que se agudizó el conflicto armado en los años ochenta. En los noventa, los parques recreativos nacionales fueron prácticamente abandonados, coincidiendo con las políticas que privilegiaban la privatización de los servicios públicos. CORSATUR nace por Decreto Legislativo en 1996, como una entidad autónoma, cuya finalidad es el desarrollo del sector turístico, específicamente, la promoción de los sitios más atractivos del país, fomentando la inversión extranjera y nacional. Esta institución fue creada bajo la consideración de que el turismo es una actividad promotora de trabajo y fuente potencial de ingreso de divisas extranjeras. Por lo tanto, según la ley de CORSATUR, el rol del Estado es crear las condiciones propias para el desarrollo de la actividad y el incentivo de la inversión privada, o bien la privatización de los inmuebles y bienes estatales cuando esto sea de beneficio para nuestro país. La fundación de CORSATUR se ampara en el Art. 102, inciso segundo de la Constitución, el cual afirma que el Estado fomentará y protegerá la iniciativa privada dentro de las condiciones necesarias para acrecentar la riqueza nacional y para asegurar los beneficios de esta al mayor número de habitantes del país. (CSJ, 1983) 3

10 El planteamiento anterior debería ser analizado más detalladamente porque algunas premisas en las que se basa no responden al contexto actual o se quedan cortas en la visión que se tiene de la actividad turística. Por ejemplo, cuando se hace referencia a que el Estado fomentará y protegerá la iniciativa privada no queda claro si el término de iniciativa privada se ha utilizado en contraposición con iniciativa pública o dónde se ubicarían a los oferentes de productos y servicios turísticos que son manejados por grupos comunitarios (Asociación de Desarrollo Comunal ADESCOS-, Cooperativas, Grupos indígenas, etc.) CORSATUR tiene entre sus principales funciones la promoción turística, el fomento de los comités de desarrollo turístico municipal o regional, la administración del registro turístico y, Recuadro 1 Finalidades de CORSATUR a) La promoción de los atractivos turísticos de El Salvador en el extranjero. b) Llevar el Registro Nacional de Turismo, tanto de titulares de empresas turísticas como de los incentivos legales otorgados a dichas empresas. En dicho registro se harán todas las anotaciones especiales que dispongan las leyes aplicables. Como actividad complementaria a dicho registro, la Corporación impulsará, coordinará y realizará un programa de identificación, clasificación, categorización, calificación y certificación de las empresas turísticas, con la colaboración de organismos, entidades o personas especializados en el tema. c) Llevar un censo estadístico actualizado, que contenga información sobre el inventario de atractivos e infraestructura nacional de la actividad turística y otra información de interés sobre el turismo interno e internacional. Asimismo, y para efectos de divulgación, realizar una publicación anual de un catálogo de oferta turística del país, que contenga el nombre de las personas o empresas, dirección, medios de contacto y la oferta de servicios que prestan. Además, realizar todas aquellas actividades que considere necesarias para promover el turismo nacional. d) Promover la privatización de las empresas y bienes inmuebles que se le adjudiquen por Ministerio de Ley, donación o cualquier otro medio lícito, cuando ello fuere de beneficio para nuestro país. e) Fomentar la integración y funcionamiento de comités de desarrollo turístico, regionales, departamentales y municipales; los cargos asignados en dichos comités serán de carácter ad-honorem. El reglamento de esta ley regulará la constitución y operación de dichos comités. Fuente: (CSJ, 1996). además, la administración de algunos de los inmuebles que son de su propiedad, como es el caso de: El Icacal, Bola del Monte, Hotel de Montaña, Complejo Turístico de la Libertad y el Mirador de los Planes de Renderos. La dirección de CORSATUR funciona orgánicamente bajo la figura de una Junta Directiva integrada por ocho directores, donde el Presidente de la República nombra al titular de la Secretaría de Estado, que en este caso es el Ministro de Turismo y también propone cuatro ternas provenientes de las asociaciones empresariales privadas. Según la ley de CORSATUR, las cuatro ternas propuestas por las asociaciones empresariales privadas relacionadas con el sector turismo deben estar integradas en la Asociación de mayor representación empresarial, que en principio es la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) (CSJ, 1996). Por tanto, este órgano directivo deja fuera a las organizaciones empresariales representativas de la pequeña o mediana empresa y a los grupos comunitarios que ofrecen productos y servicios turísticos. En la junta Directiva de CORSATUR también hay representación del Ministerio de Gobernación, del Ministerio de Medio Ambiente y del Consejo Nacional para la Cultura y el Arte (CONCULTURA) hoy llamada Secretaría de Cultura. Sin embargo, no hay representación del Ministerio de Relaciones Exteriores en la Junta, a pesar de que CORSATUR tiene entre sus principales finalidades la promoción del país en el exterior y que este Ministerio tiene entre sus competencias la promoción y la vinculación económica, comercial y turística con los salvadoreños en el exterior. Adicionalmente, es preciso mencionar la necesidad de que las municipalidades participen de manera directa y activa en estos espacios de decisión, lo que podría hacerse a través de instituciones como la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES). 4

11 El Ministerio de Turismo (MITUR) Surge por Decreto Ejecutivo el 1 de junio de Una de sus principales metas es la creación de un adecuado marco institucional para la actividad turística y por ello ha creado la La Ley de Turismo y los planes 2014 y 2020, entre otros instrumentos. La creación de esta entidad no estuvo exenta de críticas. Según la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), existe duplicidad e indefinición de atribuciones entre CORSATUR y MITUR y por este motivo, la institución señala que hay un gasto innecesario para el Estado. (FUSADES, 2005) El MITUR es el ente rector de la actividad turística y, por lo tanto, se encarga de la formulación de las políticas, planes, proyectos y otros que contribuyan a dinamizar al sector. Tiene a su cargo la aplicación de la Ley de Turismo, cuyo objetivo es fomentar, promover y regular la industria y los servicios turísticos del país, prestados por personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras. (CSJ, 2005) La Ley de Turismo fue aprobada en el año 2005 y en 2009 en el marco del cambio de Gobierno y de la finalización del decreto transitorio de los incentivos de ley se inició la revisión de esta legislación. Las reformas de Ley se están consultando con el Ejecutivo y con el sector privado. Entre los puntos clave a modificar destacan los artículos de los incentivos fiscales y el tema del transporte turístico. Un aspecto sensible de la Ley es el tema de los incentivos porque para tener acceso a estos la inversión debe ser calificada como Proyecto de Interés Turístico Nacional y debe tener una inversión de al menos US$ 50 mil dólares (CSJ, 2005). Una de las propuestas de reforma es bajar el monto 2 La creación del Ministerio de Turismo se da por Decreto Ejecutivo y aparece publicado en el Diario Oficial Tomo 363, N 100. de las inversiones a US$ 25 mil dólares para ampliar el rango de empresas que pueden aplicar a estos incentivos. Adicionalmente, en este contexto de transformaciones se elaboró el Reglamento General de la Ley de Turismo, pero este no está funcionando todavía debido a que se prevén cambios en la legislación e implicaría ajustes en el reglamento también. Los Planes de turismo: El Plan 2014 y Plan 2020 Los planes de turismo existentes en la actualidad (Plan 2014 y el Plan 2020) 3 se elaboraron en la gestión de los Gobiernos anteriores, donde la visión era convertir a El Salvador en un referente internacional para el turismo de convenciones y, a partir de ahí, que los beneficios se extendieran a los demás tipos de turismo, tal y como aparece en el Diagrama 2. Diagrama 2 Estrategia de desarrollo del turismo Plan 2014 CIRCUITOS REGIONALES TURISMO DE CRUCEROS TURISMO CULTURAL TURISMO NÁUTICO Y PESCA DEPORTIVA TURISMO DE SOL Y PLAYA TURISMO DE REUNIONES LA CLAVE ESTRATÉGICA: MEETING - ENCUENTRO Fuente: (Grupo GDT y TURASIST, 2008) El Plan 2014 parte de un diagnóstico según el cual, las principales fortalezas para desarrollar el turismo en el país son: la apuesta del Gobierno por el sector turismo, el buen estado de la 3 Actualmente, ambos planes están vigentes y se encuentran en proceso de estudio por parte del nuevo Gobierno. TURISMO DE SURF TURISMO DE NATURALEZA TURISMO DE NEGOCIOS 5

12 red vial, la excelente conectividad con Norteamérica, el dinamismo del sector privado, variados recursos con alto potencial turístico y ser el tercer país centroamericano en llegadas turísticas. Las debilidades son: la ausencia de un plan estratégico de desarrollo turístico, tarifas aéreas intrarregionales elevadas, reducida oferta turística de calidad superior y carencia de oferta complementaria de interés, recursos turísticos poco desarrollados y articulados e ingresos turísticos que no reportan beneficios proporcionales a la magnitud de las llegadas. El Plan 2014 hace énfasis en posicionar a El Salvador como un destino turístico de convenciones, pero las condiciones para desarrollar este tipo de turismo son más exigentes y puede requerir de mayores recursos. En este contexto es importante señalar la diversificación de la oferta turística en el país a partir del aparecimiento de experiencias a micro y pequeña escala. El Plan 2020 es una adaptación del Plan anterior donde se presenta la necesidad de poner mayor atención en el desarrollo turístico en el litoral y desarrollar un turismo con enfoque social como nuevo eje para un encuentro vivencial. Esta modalidad de turismo se caracteriza porque la comunidad local tiene el control sustancial del Recuadro 2 Objetivos del turismo en los planes nacionales Objetivos Plan 2014 Objetivos de la actividad turística: Crecimiento sostenido de la actividad turística. Primar la mejora cualitativa de las llegadas turísticas respecto a la cuantitativa. Incremento de la contribución del turismo al PIB de la nación. Consolidar a El Salvador entre los 3 principales destinos de Centroamérica. Demanda turística: Posicionar a El Salvador como primer destino de negocios y reuniones de la región centroamericana. Incrementar el peso del turismo internacional en detrimento de las llegadas centroamericanas. Definir y consolidar la notoriedad de la imagen de marca turística de El Salvador. Oferta turística: Aumentar la capacidad receptiva como destino turístico y proporcionar una oferta de servicios de calidad. Fomentar las inversiones nacionales y extranjeras en el sector. Ligar incentivos fiscales a la materialización de al menos 1,000 inversiones en oferta de alojamiento, restauración y servicios complementarios. Involucrar a los agentes públicos y privados en el desarrollo sostenible del sector promoviendo su participación coordinada. Profesionalización y cualificación de los recursos humanos y creación de cultura turística en el país. Objetivos Plan Quinquenal para el sector turístico Fomentar e incentivar progresivamente el desarrollo del turismo interno, por medio de mecanismos y proyectos especializados: Golfo de Fonseca, Icacal, entre otros. Identificar, captar y profundizar los mercados regionales centroamericanos, especialmente, durante su primera fase, en países como Guatemala y Honduras. Concentrar recursos humanos y financieros para promocionar de forma eficaz la captación de los mercados de la población salvadoreña en el exterior. Desarrollar las micro, pequeñas y medianas empresas turísticas como sector estratégico generador de empleo, como fuente de oportunidades de progreso y de participación de la mujer y como dinamizador del mercado interno. Colaborar con las iniciativas de inversión nacional y extranjera tendientes a fortalecer la industria del turismo, mediante estrategias comerciales que potencien una mayor cobertura de mercados y la llegada de turistas, de acuerdo a las metas programadas. Apoyar los esfuerzos del sector turismo en el marco de los acuerdos de integración centroamericana. Estimular el turismo internacional a través de nuevos conceptos y de productos diferenciados. Establecer cordones de seguridad en las rutas turísticas. Fuente: Elaboración propia con base a datos de Grupo GDT y TURASIST, 2008; y Gobierno de El Salvador,

13 manejo de la oferta, participa en su desarrollo, en su manejo y donde una importante proporción de los beneficios se quedan en la comunidad (GDT, 2008). Sin embargo, todo esto sigue enmarcado en la visión de que el turismo de convenciones es la puerta de entrada a los demás tipos de turismo. El Plan Quinquenal El Plan Quinquenal es el instrumento de política que orienta las grandes líneas de acción durante la gestión actual. En este documento se plantea, entre otros temas, la política de turismo a seguir; en el que se resalta la necesidad de dinamizar el turismo interno, de prestar atención a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMEs), sobre todo en las zonas rurales, con el objetivo de mejorar su calidad de vida y revalorizar los recursos naturales y culturales de los territorios. (Gobierno de El Salvador, 2010) El Plan toma como eje estratégico el desarrollo de Pueblos Vivos, que, durante la gestión anterior, era un concurso donde se premiaba al municipio más votado por los visitantes y turistas. La idea de la gestión actual es retomar Pueblos Vivos con el objetivo de que las comunidades revaloricen sus recursos naturales y rescaten su historia y cultura. Un punto importante del Plan Quinquenal es que rescata la necesidad de dinamizar el turismo interno, pero sin descuidar la atracción de turistas internacionales, haciendo énfasis en el segmento de los vecinos centroamericanos y el de los salvadoreños en el exterior, quienes son los que encabezan la lista de visitantes en las encuestas. Otro elemento que llama la atención es la idea de estimular el turismo internacional a través de nuevos conceptos y de productos diferenciados. Esto puede indicar un cambio sustancial con la estrategia planteada en la gestión anterior, donde lo que se buscaba principalmente era la focalización de recursos para incentivar y promover el turismo de convenciones y, a partir de ahí, que los beneficios se extendieran a los demás tipos de turismo al estilo de la teoría del rebalse. Algunas implicaciones del marco institucional en la evolución del turismo Un análisis de conjunto sobre el marco institucional permite ver que este aparece en momentos diferentes y responde a contextos distintos, lo cual puede dificultar la coherencia entre los diversos marcos creados. Este marco se caracteriza por no responder al contexto actual, por privilegiar la atracción de inversión extranjera y excluir a sectores que dinamizan la diversidad de oferta turística del país y por no tener una visión de sostenibilidad ambiental. El marco institucional no responde al contexto actual La actividad turística en El Salvador está evolucionando y complejizándose cada vez más, pero hay un desfase con el marco institucional que dificulta el avance al mismo ritmo de las demandas del sector vinculado con el turismo y esto genera ciertas inconsistencias que es preciso identificar para trabajarlas y superarlas. Un primer elemento de análisis es que las instituciones encargadas de impulsar el desarrollo del turismo en el país fueron surgiendo en momentos diferentes y sus competencias no siempre responden a las exigencias del contexto actual. Incluso la aparición de nuevas instituciones con competencias muy similares a las ya existentes genera controversia y ambigüedad. Un ejemplo de esto es que se cuestiona mucho la existencia de CORSATUR sobre la cual se 7

14 Cuadro 2 Presupuesto aprobado para turismo 2009 Asignación Monto % DIRECCIÓN Y ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL 1,084, ISTU 2,809, CORSATUR 14,370, Total 18,264, Fuente: Elaboración propia con base a datos de Ministerio de Hacienda de El Salvador, afirma que nunca ha podido determinarse con claridad su finalidad y razón de ser, se le considera innecesaria e incluso se recomienda que debería desaparecer. (FUSADES, 2005) A pesar de las críticas sobre la poca claridad de las funciones de MITUR y CORSATUR, esta última sigue existiendo y es la que se quedó con mayor cantidad de fondos para el presupuesto del año Otro elemento importante de resaltar con respecto a CORSATUR es la necesidad de analizar la pertinencia de las instituciones que forman parte de su Junta Directiva, ya que la conformación existente es excluyente y no integra a diversas instituciones y organizaciones que están dinamizando el turismo actualmente. Ejemplo de ello, es el Ministerio de Relaciones Exteriores, la micro y pequeña empresa, que no forman parte de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) y otras organizaciones que impulsan modalidades de turismo gestionadas por grupos comunitarios; tal es el caso de la Mesa Nacional de Turismo Rural Comunitario. En el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, este tiene entre sus competencias promover activamente la vinculación económica de los salvadoreños en el exterior, por medio de actividades orientadas a aumentar las relaciones económicas, comerciales, de inversión y de turismo. 4 Por lo tanto, CORSATUR y el Ministerio tienen como objetivo común la promoción del país en el extranjero con la idea de atraer inversión y aumentar las divisas. El Ministerio de Relaciones Exteriores no forma parte de CORSATUR, pero sí de la Junta Directiva del ISTU, cuya finalidad está más vinculada con la recreación social y la dinamización del turismo interno. Esta situación requiere un estudio más detallado con la idea de mejorar la coherencia del marco institucional actual. En el caso de la micro y pequeña empresa (que no forma parte de la ANEP) y de las organizaciones comunitarias, su exclusión de los espacios de decisión implica que estos sectores no tienen ni voz ni voto en las decisiones que afectan el desarrollo del turismo en el país. Esta situación coloca a estos actores en desventaja con respecto a los empresarios vinculados a la ANEP, porque no son visibilizados como organismos que dinamizan el turismo; por tanto, no son sujetos de atención por parte del Estado. Este pierde, ya que al no insertarlos a la economía formal, limita su contribución a la generación de empleo y al fisco. Los elementos descritos anteriormente indican que el marco institucional de El Salvador no está en sintonía con el desarrollo de la actividad turística del país. Por este motivo, es fundamental impulsar estudios que permitan conocer mejor la evolución del turismo en El Salvador, para poder crear una institucionalidad que responda al contexto actual. 4 Competencias del Ministerio de Relaciones Exteriores contenidas en el Diario Oficial del 1 de junio de 2004, Tomo 363, N

15 La apuesta por atraer grandes inversiones relega el potencial de otras opciones La idea de posicionar a El Salvador como un destino para el turismo de convenciones surge en el marco de proyectar al país como el corazón de la plataforma logística centroamericana y con el objetivo de aprovechar las condiciones de conectividad que ofrece. Sin embargo, quienes pueden apostarle a este tipo de turismo son un grupo muy reducido de empresarios, debido a que este turismo es más focalizado territorialmente y especializado en la oferta de servicios. Los planes 2014 y 2020 y la Ley fueron pensados en este contexto donde se esperaba impulsar el turismo de convenciones principalmente a través de la atracción de la inversión extranjera. Paralelamente, la oferta turística se estaba diversificando, impulsada en gran medida por la micro y pequeña empresa. Los datos del Censo Económico del 2005 ilustran la importancia de este sector si se retoma solo el segmento vinculado con alojamiento y la alimentación. 5 El Cuadro 3 permite ver que la mayoría de negocios de alojamiento y alimentación son microempresas que mantienen ocupadas al 68% de las personas que prestan esos servicios. De 5 Hay que tomar en cuenta que para este momento todavía no se estaba trabajando con la Cuenta Satélite de Turismo (CST) porque es difícil desagregar los servicios vinculados estrictamente con el turismo. En este sentido, los datos son solo una aproximación. Este tipo de medición se basa en la premisa de la Organización Mundial del Turismo (OMT) según la cual se ve al turismo como un fenómeno de demanda. Según el BCR (2005) la CST surge porque en el sistema de cuentas nacionales, esta actividad, no puede captarse de manera precisa, ya que el registro se lleva por ramas de actividad según el bien o servicio que elaboran, pero el turismo es una actividad transversal. De ahí surge la idea de utilizar la CST con el objetivo de medir el gasto turístico de residentes y no residentes en un territorio y la identificación y valoración de la producción de las ramas que proveen los bienes y servicios requeridos, es decir, un balance entre oferta y demanda turística. (Morales, 2005) Cuadro 3 Establecimientos según tipo de empresa Hoteles, bares, restaurantes y cantinas según tipo de empresa Número de establecimientos % Microempresa (1-9) 12, Pequeña empresa (10-49) Mediana empresa (50-99) Gran empresa (100-más) Total 13,525 Fuente: Elaboración propia con base a datos del Censo Económico (Ministerio de Economía, 2005). esta manera, la no incorporación explícita de las MIPYMEs en el marco institucional del país es un vacío que debe solventarse si se quiere ser coherente con el contexto. Otro elemento importante de resaltar, es el financiamiento y los incentivos para el sector vinculado con el turismo, porque los datos apuntan a que los micro y pequeños empresarios tienen dificultades para tener acceso a estos recursos. El Gráfico 2 ilustra que la mayoría de créditos otorgados por el sistema financiero son para la gran empresa. Esta situación podría indicar que las MIPYMEs tienen mayores dificultades para tener acceso al financiamiento otorgado por este tipo de instituciones, a pesar de ser las que probablemente necesiten más de recursos financieros para mejorar la producción o los servicios que ofrecen. 6 En este escenario, los incentivos podrían funcionar como un atractivo para aquellos que deciden apostarle al turismo, pero al parecer estos tampoco han impulsado el desarrollo de las MIPYMEs vinculadas con este sector. En 6 Tomando en cuenta las limitaciones en el acceso a crédito por parte de las MIPYMEs, en el año 2010, surge una línea de crédito para el sector vinculado con turismo llamada CREDITUR, lanzada por el Banco de Fomento Agropecuario y el Ministerio de Turismo. 9

16 US$ Programa Salvadoreño de Investigación sobre Desarrollo y Medio Ambiente Gráfico 2 Créditos otorgados por el sistema financiero según tamaño de empresa De acuerdo a FUSADES el tema de los alicientes debe analizarse más detenidamente porque desde su punto de vista se debe evitar que pequeñas empresas que no pueden dar servicios en el nivel requerido se aprovechen de la Ley. El argumento de esta institución se sustenta en que los estímulos están orientados a fomentar un turismo de alta calidad que implique altos ingresos para el país. (FUSADES, 2005) Micro Empresa Pequeña Empresa Fuente: Banco Multisectorial de Inversiones, Mediana Empresa Gran Empresa este punto hay que tomar en cuenta que para tener acceso a los estímulos establecidos en la ley de turismo el proyecto debe ser calificado de interés turístico nacional y la inversión mínima debe ser de US$ 50 mil dólares con capital propio. Según el informe de rendición de cuentas MITUR ( ), hasta el momento solo existen seis proyectos calificados de interés turístico nacional y otros seis proyectos pendientes de resolución para saber si pueden ser o no calificados en esta categoría y, con ello, ser beneficiarios de los incentivos. Esta situación se da en un contexto donde varios empresarios, grupos cooperativos, la Asociación de Desarrollo Comunal (ADESCOS) e incluso municipalidades le apostaron al turismo con sus propios recursos o con el apoyo de la cooperación internacional, pero no utilizaron esos ganchos creados por la Ley. (Ministerio de Turismo, 2010) Tomando en cuenta el escenario anterior, los datos apuntan a que existen varios cabos sueltos respecto al tema. En primer lugar, los atractivos creados se sustentan sobre todo en el área fiscal, donde el beneficio de retorno para el Estado es bastante incierto. En segundo lugar, el reducido número de beneficiados podría indicar que su aplicación no es tan funcional o, por lo menos, no parece que logre estimular la inversión en turismo. 7 En tercer lugar, no logran llegar hasta aquellos sectores con mayores dificultades para alterar la actividad y tampoco generan condiciones favorables para que los que no forman parte de la gran empresa puedan desarrollarse. El tema de los incentivos plantea el reto de estudiarlos más detenidamente, tomando en cuenta la diversidad de los existentes, el tipo de beneficiarios que se quiere atender, la estrategia que se ha creado para desarrollar la actividad y las condiciones y demandas del contexto en el que se quiere intervenir. El ejemplo de Costa Rica ilustra la complejidad de alicientes y mecanismos creados desde el Estado para estimular la actividad turística logrando integrar a la diversidad de sectores, incluyendo al Turismo Rural Comunitario. La declaratoria de que este rubro es de interés público y la aprobación de esta Ley es prueba de ello, porque estos dos instrumentos son la base para el otorgamiento de los incentivos. Debido a la exclusión de las MIPYMEs y el sector organizado que impulsa el Turismo Rural 7 Hasta el momento no se conocen estudios sobre el funcionamiento de los incentivos creados en la ley de turismo. 10

17 Comunitario, la ley limita el potencial de crecimiento de los mismos y hace más difícil su desarrollo porque no son tomados en cuenta en los espacios donde se deciden las grandes líneas de acción. El Plan Quinquenal avanza en retomar esta deuda visibilizando la necesidad de atender a la micro y pequeña empresa y menciona el interés por dinamizar las actividades socioproductivas de las áreas rurales. Aún falta incluir, de manera clara, al sector organizado que impulsa modalidades de turismo que contribuyen a la restauración de los recursos naturales, al rescate de la historia y cultura y al estímulo de las actividades socioproductivas de los territorios, como es el caso del turismo rural comunitario. Las modificaciones propuestas en la nueva política implican cambios en la Ley de Turismo, haciendo explícita la inclusión de estos sectores en el desarrollo de la actividad y de tomar en cuenta sus propuestas. De lo contrario, se corre el riesgo de hacer alteraciones parciales que no cambien las condiciones estructurales de exclusión que limitan su desarrollo. Ausencia de criterios territoriales y ambientales en marco institucional Los países desarrollados están incorporando el componente de sostenibilidad ambiental y territorial en su legislación como un elemento central que da la pauta para el desarrollo de la actividad turística. 8 Sin embargo, en el caso salvadoreño, la prioridad tal y como aparece en la 8 En el marco del XI Foro de Integración y Desarrollo Turístico de Centroamérica y República Dominicana, el representante de Cooperación para la Unión Europea en El Salvador explicó que en el Tratado de Lisboa la Unión Europea incorpora el tema del turismo, pero con una visión de sostenibilidad ambiental, donde se toma en cuenta la adaptación al cambio climático. El funcionario aprovechó para invitar a los países centroamericanos a incorporar el componente ambiental en sus marcos institucionales como un mecanismo para hacerle frente al cambio climático y para estar en sintonía con las demandas de una oferta turística más diversificada. (PARLACEN, 2010) Ley es acrecentar la riqueza nacional bajo el supuesto de que esta riqueza beneficiará al mayor número de habitantes. Esta es una visión basada en la teoría mítica del rebalse, donde prevalece la lógica de la acumulación sobre criterios de equidad, sostenibilidad ambiental y cohesión social. El turismo, además de ser una actividad económica, incide en el desarrollo de los territorios donde se realiza. La institucionalidad y los planes nacionales no han considerado los impactos que el desarrollo del turismo tiene sobre la sociedad y el medio ambiente. Al prevalecer una visión sectorial que se limita a la lógica de acumulación vía la promoción y comercialización de lugares y paquetes o a la búsqueda de inversiones inmobiliarias y megaproyectos se le desvincula de los impactos que genera en las dinámicas sociales, económicas, ambientales y culturales. Por otro lado, necesita espacios y recursos naturales y humanos, por lo que tiene que estar altamente regulada. De lo contrario, puede convertirse en una amenaza para las formas de vida locales y a la sostenibilidad ambiental de los ecosistemas. En países como El Salvador que mantiene condiciones de inseguridad en los derechos de acceso y tenencia de la tierra, que no cuentan con marcos normativos adecuados que regulen las inversiones extranjeras y que carece de marcos de política para la planificación y el ordenamiento del territorio es necesario construir un abordaje integrado por parte del Estado para que el turismo no se convierta en una amenaza para la sostenibilidad ambiental y los medios de vida de la población. 9 9 En la declaración del XI Foro de Integración y Desarrollo Turístico de Centroamérica y República Dominicana se resalta: El respaldo a las medidas que se adopten para proteger la biodiversidad y el ecosistema con buenas prácticas para el turismo sostenible. En la declaración también se señala que el Turismo Comunitario es una alternativa que contribuye a la preservación de la biodiversidad y del patrimonio cultural, así 11

18 A partir del cambio climático, la tendencia internacional apunta a construir y promover modelos de turismo que sean más sostenibles con el ambiente y, en este escenario, El Salvador tiene el reto de actualizar su marco institucional para incorporar de manera clara el componente territorial y ambiental. Es en este punto donde el Turismo Rural Comunitario se convierte en una opción con enfoque de adaptación al cambio climático. Esto implica también que las autoridades encargadas de establecer las líneas de acción para el desarrollo del turismo deben analizar cuidadosamente los referentes a tomar en cuenta, ya que no es tan cierto que el turismo sea una industria sin chimeneas, haciendo referencia a que es una actividad económica sin impactos ambientales. 10 Las experiencias de los países donde el turismo ha desbordado las capacidades institucionales para regularlo advierten el peligro de no crear una institucionalidad fuerte que sepa anticiparse y planificar el desarrollo del turismo de manera eficiente y eficaz. En este sentido, se busca la coherencia entre la creación de incentivos a modalidades de turismo más sostenibles con el ambiente y crear mecanismos que contribuyan a regular y sancionar con éxito el desarrollo de la actividad turística en el país. El modelo turístico prevaleciente en Cancún, México, y el de República Dominicana ilustran cómo las lógicas de acumulación del sector turístico y el afán por mantener esta actividad como principal dinamizador de la economía, a cualquier precio, ha subordinado el acceso de como también es un medio de vida que genera oportunidades para reducir la pobreza. (PARLACEN, 2010) 10 Hay diversidad de estudios que contradicen el mito de que el turismo no genera impactos negativos en los territorios ni conflictos. Ejemplo de ello es: Buades (2007) Murray (2005) y Buades, J. y Blázquez, M. (2009) en Cañada (2009). A nivel mesoamericano y del Caribe los modelos de turismo prevalecientes en Cancún-México, en República Dominicana y en Guanacaste-Costa Rica ilustran este problema. Para conocer más ver Cañada (2010). los ciudadanos a los recursos naturales e incluso ha comprometido la existencia, la calidad y la sostenibilidad de estos recursos naturales. En Cancún, por ejemplo, la construcción de algunos hoteles de playa ha derivado en la destrucción de manglares, la privatización de las playas e incluso ha dificultado el acceso a agua potable por parte de los pobladores locales debido a la sobreexplotación del recurso. 11 El Informe de Desarrollo Humano de República Dominicana del año 2005 dedica todo un capítulo al tema del turismo bajo el título El turismo si no se modifica se agota. En el documento se reconoce que el modelo de enclave ha generado exclusión y beneficios restringidos a un pequeño grupo. Además, es un modelo donde no se han tomado en cuenta a las comunidades, la cultura y el ambiente. Según este informe, el desarrollo de enclave ha conducido a la privatización de las playas, generando exclusión y concentrando los beneficios en pocas manos, mientras que los costos son asumidos por la sociedad en su conjunto. (PNUD, 2005) En este escenario, es preciso advertir que el modelo turístico que prioriza el turismo masivo, la atracción de inversión extranjera y la construcción de megaproyectos inmobiliarios es un modelo que a diferencia de lo que se promociona en los medios de comunicación sí se agota, sí contamina, sí excluye a la población del acceso a los recursos del territorio y sí genera conflictos. La lección que dejan los países donde el turismo ha sido protagonista de transformaciones en los territorios y en las formas de vida de su población advierten que el desarrollo de este debe ser planificado, regulado y gestionado con visión de equidad y sostenibilidad ambiental. 11 Para mayores detalles ver video Cancún todo incluido. 12

19 El Salvador: Una oferta turística en proceso de diversificación o o En El Salvador, el turismo no es uno de los principales motores de la economía. Según el Banco Central de Reserva (BCR), en el 2009, el aporte del turismo al Producto Interno Bruto (PIB) representó 2.3% del mismo en comparación con las remesas, cuyo aporte fue del 16%. Sin embargo, tiene el potencial de articular diversas actividades económicas generando empleo, impulsando la dinamización de las actividades socioproductivas, estimulando el rescate de la historia y la cultura y, en algunos casos, también incentiva la restauración y el cuido de los recursos naturales, ya que es parte de sus atractivos. (BCR, 2010) Es necesario entender cuál es el tipo de turismo que ha crecido en los últimos años, debido a que el perfil de turistas que llega a El Salvador es distinto del imaginario planteado en las declaraciones de Montelimar, San José, y de los planes nacionales 2014 y Las visiones de este sector plasmadas en estos planes y políticas enfatizaron la necesidad de atraer turismo internacional, dado que era el segmento con mayor capacidad de inversión y esto daba lugar a que se apostara más en la promoción. De tal manera que, según datos del Ministerio de Turismo, el 65% de presupuesto de publicidad se invierte en la promoción internacional (MITUR, 2010). Tomando en cuenta la situación anterior, la política de este rubro contenida en el Plan Quinquenal plantea la necesidad de dinamizar al turismo interno sin perder de vista el potencial de los salvadoreños en el exterior. El MITUR indica que del total de visitantes que vienen al país, el 67% proviene de Centroamérica, 27% de Estados Unidos, un 3% de Europa, 2% del Caribe y 1% del resto del mundo. Según el informe del PNUD (2005), entre los turistas hay una proporción de salvadoreños, nada despreciable, que procede en su mayoría de Estados Unidos. Estos datos son consistentes con un estudio realizado por CORSATUR sobre el perfil del visitante, donde el 79% de los entrevistados eran extranjeros procedentes de los países vecinos y 21% eran salvadoreños residentes en el exterior, lo que indica que hay una notable presencia de estos que permite el desarrollo del llamado turismo nostálgico (CORSATUR, 2004). Este lo realizan los migrantes que retornan periódicamente a sus comunidades de origen para fortalecer lazos familiares o comunitarios o reencontrarse con elementos de la cultura y la historia de su país de nacimiento. (MITUR 2005, citado en PNUD, 2005) Cuadro 4 Gasto promedio anual según tipo de visitantes ( ) Aspectos Promedio anual 2008 Promedio anual 2009 Turista salvadoreño residente en el exterior Estadía media (noches) Gasto por persona y día (en US$) Turista extranjero Estadía media (noches) Gasto por persona y día (en US$) Excursionista Estadía media (noches) Gasto por persona y día (en US$) Fuente: MITUR-CORSATUR, El Cuadro 4 permite ver que los salvadoreños en el exterior son un segmento importante de población que hace turismo. Las cifras y las tendencias de inversión y comercialización de las compañías aéreas revelan la importancia de este segmento. El flujo de salvadoreños que viaja desde Estados Unidos ha crecido. Entre 1990 y 2004 se multiplicó por más de 10 al pasar de 123 mil 846 personas, en el primer año, a 1 millón 315 mil 828 personas en el último (Programa de las Naciones Unidas para el El Salvador, 2005). Las compañías aéreas han desarro- 13

20 Cuadro 5 Llegadas por motivos de viaje (Porcentajes) Segmento 1er Trimestre 2o Trimestre 3er Trimestre 4o Trimestre Año Negocios V. Fam y Amigos Ocio/Vacaciones Otros motivos Total Fuente: CORSATUR/FRONTUR/Encuesta perfil del visitante internacional en MITUR-CORSATUR, llado políticas de comercialización para captar este flujo de viajeros. TACA, la aerolínea más beneficiada, moviliza a un 63% de los pasajeros entre El Salvador y Estados Unidos y ha creado un segmento de venta especial para este mercado denominado VFR ( visit friends and relatives /visita amigos y parientes) que representa 40% de los ingresos anuales de la empresa y es mayoritario en número de pasajeros en las rutas con Centroamérica y Norteamérica. (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2005) El Cuadro 5 refuerza la premisa de que uno de los principales motivos para viajar a El Salvador es visitar a la familia y amigos. Esta situación indica que hay que prestar mayor atención a este segmento y reconsiderar el peso que se le ha dado al turismo de convenciones que es un rubro más especializado de visitantes que no siempre se queda a visitar el país. El Salvador: un destino nostálgico El turismo nostálgico en El Salvador responde a la historia política del país e incide en la dinámica turística en general. La ventaja con este tipo de visitantes es que hablan el mismo idioma y hay mayor familiaridad con los sabores y lugares. Esto permite ampliar las formas en que se puede llegar a ellos y por eso la inversión en promoción puede ser menor con respecto de otros destinos. Este rubro específico tiene la particularidad de impactar un mayor número de actividades económicas locales, debido a que se fundamenta en vínculos familiares y nacionales ya establecidos (PNUD, 2005). Según esta misma fuente, los turistas salvadoreños residentes en el extranjero (51.9%) se hospedan en casa de familiares y amigos durante su visita. Además, se señala que el 41.7% corresponde a quienes visitan las ciudades y departamentos del interior y, el 40.8%, las playas. En la misma línea, en el Cuadro 4, se puede observar que los salvadoreños residentes en el exterior permanecieron en el país un promedio de 14.8 noches, mientras que este promedio bajó a 5.2 noches en los turistas extranjeros. Esta situación puede explicarse porque muchas veces los salvadoreños en el exterior aprovechan su visita para reconectarse con su país, las costumbres y, sobre todo, con sus familiares. En este contexto, es comprensible que los salvadoreños residentes en el extranjero, al visitar su país de origen, se queden más tiempo que un turista convencional y están dispuestos a consumir más. 14 Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación en México: Iniciativas, territorios y actores de un proceso en marcha Iniciativas, territorios y actores de un proceso en marcha