EVALUACIÓN DESDE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS PROTOCOLOS SOBRE USO DE LA FUERZA Y DETENCIÓN DE PERSONAS PRESENTADOS POR EL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN

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1 EVALUACIÓN DESDE LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS PROTOCOLOS SOBRE USO DE LA FUERZA Y DETENCIÓN DE PERSONAS PRESENTADOS POR EL PRESIDENTE FELIPE CALDERÓN 23 de mayo 2012 El pasado 23 de abril el Presidente presentó en un acto público una serie de protocolos 1 y señaló que éstos fueron planteados para fortalecer la protección de los derechos humanos en las acciones de su estrategia de seguridad, razón por la cual es necesario revisarlos a partir de los estándares de derechos humanos. Conviene señalar que Felipe Calderón habló de protocolos y así lo reportaron los medios de comunicación, pero en realidad fueron publicados directivas y lineamientos generales sobre el uso de la fuerza y detención de personas, y por tanto los documentos en donde se precise la actuación con respecto a estos temas aún están pendientes. En estricto sentido, no son protocolos. 1. El Presidente Calderón al hacer la presentación de diversos documentos los llamó protocolos, en realidad el 23 de abril se publicaron en el Diario Oficial de la Federación acuerdos de colaboración, directivas y acuerdos, los cuales se enlistan a continuación. Convenio de Colaboración en el marco del respeto a los derechos humanos que celebran la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Procuraduría General de la República y la Secretaría de Seguridad Pública Federal. Directiva que regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, en cumplimiento del ejercicio de sus funciones en apoyo a las autoridades civiles y en aplicación de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos. Acuerdo Secretarial 27 por el que se reforma y adiciona la Directiva 003/09 del 30 de septiembre de 2009, mediante la cual se regula el uso legítimo de la fuerza por parte del personal naval, en cumplimiento del ejercicio de sus funciones, en coadyuvancia al mantenimiento del Estado de Derecho. Acuerdo 04/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública. Acuerdo 05/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para poner a disposición de las autoridades competentes a personas u objetos. Acuerdo 06/2012 del Secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para la regulación del procesamiento de indicios y cadena de custodia en la Secretaría de Seguridad Pública. Acuerdo A/078/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los servidores públicos para la debida preservación y procesamiento del lugar de los hechos o del hallazgo y de los indicios, huellas o vestigios del hecho delictuoso, así como de los instrumentos, objetos o productos del delito. Acuerdo A/079/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los servidores públicos de la institución para la detención y puesta a disposición de personas. Acuerdo A/080/12 de la Procuradora General de la República, por el que se establecen las directrices que deberán observar los agentes de la policía federal ministerial para el uso legítimo de la fuerza. 1

2 La presentación de estos documentos se da en el marco de una estrategia cuestionada por diversos actores y por distintas causas, entre ellas las numerosas violaciones a derechos humanos en las que han estado involucrados integrantes de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal. A pesar de que en las exposiciones de motivos no se refieren al nuevo sistema de justicia penal acusatorio, vale decir que estos acuerdos tienen que ver con aspectos esenciales derivados de la reforma constitucional en materia penal (junio de 2008) y los cuales están pendientes de legislarse y entrar en vigencia; por tanto, los protocolos son sólo una pieza de una reforma total de nuestro sistema de justicia penal y que el gobierno federal tiene incompleta. Consideraciones generales sobre los protocolos: La primera consideración es que las directrices de estos protocolos llegan demasiado tarde, debieron ser el primer paso cuando Felipe Calderón anunció su guerra contra el narcotráfico. Aunque se elaboraron protocolos del Uso de la Fuerza por parte de las cuatro dependencias que la utilizan: Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), Secretaría de Marina (MARINA), Secretaría de Seguridad Pública Federal (SSP) y Procuraduría General de la República (PGR), no sucedió lo mismo para el protocolo sobre detenciones y puesta a disposición de personas, ya que sólo la PGR y la SSP presentaron directrices, pero hay que recordar que la SEDENA y la MARINA, también detienen personas. Los protocolos sobre Uso de la Fuerza de la MARINA y la SEDENA, contienen medidas tales como la prohibición de utilizar fuerza letal contra un vehículo que no detenga su marcha en un "retén" a menos que exista una agresión desde el vehículo, y privilegiar la utilización de la fuerza no letal. Una implementación temprana habría evitado la muerte de muchas personas. Cabe señalar que varias organizaciones de derechos humanos han documentado graves violaciones a ciudadanos en manos de elementos de la MARINA y SEDENA. Los protocolos sobre el Uso de la Fuerza no cumplen por completo con los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de 1990 (en adelante Principios Básicos, Ver Anexo I). Los protocolos sobre detenciones tienen limitaciones serias por la falta de cumplimiento de México con las recomendaciones emitidas por los mecanismos internacionales de derechos humanos, entre otras cosas porque no existe un análisis que vincule los lineamientos del estándar internacional, relacionado con el derecho a la integridad física, y a la libertad, así como el acatamiento al principio de legalidad. Una falla producto de la falta de consulta es el lenguaje impropio utilizado. Por ejemplo, en la directiva de la MARINA: se refiere a trata de esclavos en lugar de trata de personas; disparos discapacitantes; o bien, de adversarios y no ciudadanos, ciudadanas o personas. 2

3 Consideraciones particulares sobre los protocolos del Uso de la Fuerza Las directrices (particularmente las del Ejército y la MARINA) evitan hacer muchas especificaciones, y se remiten a diferentes manuales aún por elaborar, por lo cual quedan incompletos. Por su parte el de la PGR, sin estar terminado, no remite a ningún manual. La directiva de la Marina describe una terminología impropia para el objeto a regular: en los denominados disparos discapacitantes 2, en realidad se refiere a los automóviles, cuando claramente son las personas quienes pueden tener discapacidad, las máquinas no. Los protocolos de la SEDENA y MARINA, no cumplen con el Principio 5d de los Principios Básicos sobre informar a familiares o amigos cercanos cuando existan muertos o heridos. La directiva de la MARINA 3 refiere la disuasión política, término extremadamente delicado e incompatible con la esencia constitucional de la función militar, ajena a las prerrogativas políticas, reservadas al poder civil (artículo 129 constitucional). Ninguno de los protocolos de la SEDENA, SSP y MARINA cumplen con el Principio 10 de los Principios Básicos sobre dar una advertencia cuando tengan la intención de utilizar armas de fuego. El protocolo de la MARINA, sí lo hace, pero sólo para la inspección de embarcaciones. Sólo el protocolo de la PGR señala la obligación de identificarse antes de utilizar la fuerza. El protocolo de la SSP es el único que cumple con el Principio 19 de los Principios Básicos: sólo podrán portar armas los funcionarios que han recibido una capacitación especializada en su empleo. La directiva de MARINA afirma de forma incompleta la legítima defensa: solo hacia el servidor público, pero no para la ciudadanía. Podemos imaginar una situación de exceso en el uso de la fuerza, una acción ilegal o ilegítima que implique una agresión inminente y que orilla a la ciudadanía a una acción elusiva o defensiva, 4 pero esta situación no está prevista en el documento. Ninguno de los protocolos tiene directivas relacionadas a la actuación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley durante reuniones o manifestaciones ilícitas, como sí lo tienen los Principios Básicos (Principios 12, 13 y 14). La directiva 2.23 de la MARINA, relacionada con acciones de control, es violatoria de los artículos 11, 16 y 29 constitucionales; 11.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Estos actos de control no están 2 Disparo Discapacitante: El que se dirige, bajo condiciones controladas, a lugares donde se observe que no se encuentren personas, o a una parte de la estructura o contra los mecanismos de gobierno, motor o neumáticos de una embarcación o vehículo a fin de lograr que se detenga. (Artículo Segundo, punto 12) 3 Disuasión: Acción psicológica, política, moral o militar, capaz de obligar al adversario a desistir de una intención, actividad, agresión o ataque, por el peligro que ello puede suponerle.(artículo Segundo, punto 13) 4 Legítima Defensa: La acción que ejecuta el personal naval para repeler una agresión real, actual o inminente, y sin derecho, en protección de bienes jurídicos propios o ajenos, siempre que exista la necesidad de la defensa y se observe la racionalidad de los medios empleados y no medie provocación dolosa suficiente e inmediata por parte del personal naval o de la persona a quien se defiende. (Artículo Segundo, punto 19) 3

4 contemplados en la Constitución, y esta directiva no puede ir más allá del marco constitucional, incluso aduciendo el estado de derecho. 5 El Protocolo sobre el Uso de la Fuerza de la SEDENA, no define los tipos de armas, ni define lo que se considera fuerza letal y fuerza no letal como lo hacen los demás protocolos, aunque sí utiliza los términos. Menciona que el uso de la fuerza no letal se emplea para controlar a una persona o personas en los casos de resistencia no agresiva o agresiva, y el uso de la fuerza letal se emplea sólo en los casos de resistencia agresiva grave, o cuando se amenace con arma de fuego u otra que ponga en peligro su vida, pero al no tener una definición, queda ambiguo. La definición de "Fuerza no letal" utilizada por la MARINA señala "aquella que no tiene la intención de causar la muerte o daño serio permanente", mientras que en las demás no se mencionan la "intención" sino la posibilidad, por lo que la definición de "Fuerza no letal" utilizada por la MARINA, es más ambigua y puede justificar muertes o daños serios cuando es sin intención. En los protocolos no hay una unificación al hablar de los grados de "resistencia o agresividad" de las personas que sirven para medir el uso gradual de la fuerza que implican los protocolos. La SSP utiliza: resistencia activa, pasiva, violenta y agresión potencialmente letal -4 niveles-. La MARINA utiliza: acto hostil, amenaza, agresión potencialmente letal, agresión, resistencia, resistencia violenta y resistencia agresiva grave -7 niveles-, aunque no especifica su orden. Por su parte la SEDENA utiliza: resistencia no agresiva, resistencia agresiva, y resistencia agresiva grave -3 niveles-. Mientras la PGR sólo utiliza agresión y amenaza -2 niveles-. La importancia de definir claramente estos niveles de resistencia/agresión es vital para la implementación de los protocolos, porque determina la gradualidad en la utilización de la fuerza, por lo que deberían ser lo más amplios y homogéneos posibles para poder establecer esa gradualidad adecuadamente. De lo contrario, por ser tan diferentes entre sí, se resta efectividad a la protección de los derechos humanos. En la directiva 2.25 de la MARINA, relacionada con la resistencia de particulares, es necesario precisar que el mandato militar hacia el ciudadano debe contener las exigencias constitucionales de fundamentación y motivación, para considerar no solo la legalidad, sino la legitimidad del mandato de una autoridad castrense sobre población civil sobre la cual no hay sospecha alguna de involucramiento en acciones de delincuencia, común u organizada. Además, debemos considerar si la MARINA es autoridad legítima para pedir, exhortar, ordenar o hacer un mandato a cualquier persona, fuera del supuesto de la delincuencia común u organizada, lo cual no resulta plausible a la luz del contenido del artículo 29 constitucional. 6 El Protocolo de la PGR viola el 9 Principio Básico sobre la utilización de armas de fuego, al introducir en la definición de legítima defensa, la utilizada para el empleo de armas de fuego. En su artículo DECIMO TERCERO el protocolo sobre el Uso de la Fuerza de la PGR señala "La autoridad emplearán (sic) armas de fuego en contra de las personas, cuando deba repeler una 5 Puesto de Control: El servicio de armas instalado en un sitio determinado, en el cual el personal naval controla el desplazamiento de vehículos y personas en cumplimiento de la legislación, directivas y órdenes en apoyo al mantenimiento del Estado de Derecho. (Artículo Segundo, Punto 23) 6 Resistencia: La negación de una o de un grupo de personas a cumplir un mandato de la autoridad, o en su caso, la oposición a que ésta ejerza sus funciones. (Artículo Segundo, punto 25) 4

5 agresión real, actual o inminente y sin derecho, en protección de bienes jurídicos propios o ajenos, siempre que exista necesidad de la defensa y racionalidad de los medios empleados y no medie provocación dolosa suficiente e inmediata por parte del agredido o de la persona a quien se defiende". Esta es la definición de legítima defensa que no implica siempre el uso de armas de fuego y por lo tanto viola el Principio 9 de los Principios Básicos, donde se especifica que "sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida". Mientras los protocolos de la PGR y la SSP recogen explícitamente el Principio 20 de los Principios Básicos sobre la capacitación en medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y armas de fuego, como la solución pacífica de los conflictos, el estudio de comportamiento de las multitudes y técnicas de persuasión, negociación y mediación, para limitar el empleo de la fuerza y armas de fuego, el protocolo de la SEDENA sólo menciona que seguirán implementándose programas sobre capacitación en el uso de la fuerza, y la MARINA señala la elaboración de un manual con técnicas para ocasionar el menor daño posible. La Directiva de la MARINA, describe su apego a los instrumentos internacionales, pero no se ocupa de decir cuáles y cómo es que se van a implementar o armonizar con el documento. Consideraciones comunes respecto de los protocolos de detención y puesta a disposición de personas. Existen limitantes muy graves para la aplicación de estos protocolos de forma respetuosa de los derechos humanos, que han sido señaladas en varias ocasiones por diferentes mecanismos internacionales de derechos humanos que han visitado México: La definición de flagrancia (cuasi-flagrancia) que se aplica en México. En palabras del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas "implica una amenaza seria a la seguridad de las personas". En los protocolos de la PGR y de la SSP se hace mención explícita de este concepto amplio de flagrancia, sin tomar en cuenta la normatividad del derecho internacional de los derechos humanos. La posibilidad de emitir órdenes de detención por parte del Ministerio Público. El Comité contra la Tortura ha recomendado a México "Reforzar la garantía constitucional que exige orden judicial para practicar una aprehensión, mediante la supresión de las facultades del Ministerio Público para ordenarlas y establecer como única excepción la detención en flagrancia, limitada ésta a la del individuo que fuere sorprendido en el acto de cometer el delito, inmediatamente después de cometido con los instrumentos del delito en su poder, o alcanzado al ser perseguido inmediatamente después de ejecutarlo. En caso alguno la detención en flagrancia podría producirse después de 24 horas de perpetrado el ilícito. Respecto de los casos urgentes, reemplazar su actual regulación legal por un procedimiento adecuado que facilite al Ministerio Público obtener órdenes judiciales de aprehensión en todo tiempo" (Comité Contra la Tortura de la ONU (CAT), párr. 220a) y que " La ley deberá disponer que no habrá día ni hora inhábil para esa presentación y regular la permanente disponibilidad de la autoridad judicial para ese trámite." (CAT, párr. 220b) 5

6 El hecho de que no se cuente con servicios periciales autónomos del Ministerio Público. El Comité contra la Tortura de Naciones Unidas ha recomendado adoptar "medidas destinadas a garantizar la total independencia de los peritos médicos con respecto al Ministerio Público" (CAT, párr. 220j) y el Relator sobre Tortura (R. Tortura) recomendó que "los médicos asignados a la protección, atención y trato de personas privadas de la libertad, deben ser empleadas con independencia de la institución en que ejerzan su práctica" (R. Tortura, párr. 88l) Consideraciones específicas respecto de los protocolos de detención y puesta a disposición de personas. El protocolo de la PGR no menciona los derechos que deben ser informados a la persona detenida en el momento de su detención; señala el de guardar silencio y contar con un abogado de su elección, pero no menciona el derecho a un defensor de oficio, ni a avisar a quien libremente decida para informar sobre la misma y el lugar de su detención. El Comité contra la Tortura ha recomendado "Imponer legalmente a la policía la obligación de informar a todo detenido, en el acto de su aprehensión, sobre sus derechos, en particular los de guardar silencio y de contar con un abogado defensor de su confianza o, si no quisiere o no pudiere, con un defensor de oficio. Para este efecto deberán facilitarse al detenido los medios para comunicar a quien libremente decida sobre las circunstancias de su detención y el lugar donde se le mantiene" (CAT, párr. 220e). En la directiva 2.28 de la MARINA, relacionada con la prohibición de la tortura, la definición es insuficiente, pues ubica únicamente a los efectivos castrenses; la tortura podría ser realizada por otras personas, con la aquiescencia del personal naval. Asimismo, la definición se queda corta al señalar los motivos de la tortura al no mencionar como motivos el castigo por un acto que haya cometido, o se sospeche que haya cometido, la coacción, o cualquier otra razón basada en cualquier tipo de discriminación, como lo establece la Convención contra la Tortura de Naciones Unidas 7 Aunque la MARINA no refiere reglas sobre la detención de las personas, su artículo tercero refiere que la MARINA actuará con toda energía contra quienes transgreden la ley. La propia jurisprudencia 36/2000 señala que para la colaboración de las fuerzas armadas, es imprescindible la solicitud expresa, fundada y motivada de la autoridad civil, lo cual evidentemente no sucede en la realidad. En ese contexto la redacción de este artículo excede por mucho las funciones que la Constitución establece, incluyendo lo indicado por la propia jurisprudencia en cita. Este artículo indica que no hay funciones de colaboración, sino abiertamente de combate directo y autónomo en contra de la delincuencia organizada por parte de la MARINA. Por su parte en el protocolo de la SSP sólo se señala la obligación de informar a los detenidos de sus derechos, pero no se especifica cuáles, lo cual deja ambigua esta obligación. El Protocolo de la PGR señala que el Ministerio Público realizará el control legal de la detención, cuando es el Juez de Control quien debe hacerlo. El Comité contra la Tortura ha recomendado 7 Tortura: Todo acto que ejecute el personal naval, con la intención de causar en la persona sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella, o de un tercero, información o una confesión, o con el objeto de intimidar a las personas. (Artículo Segundo, punto 28) 6

7 "Establecer para todo caso de detención la obligación de dar cuenta inmediata de ella a una autoridad judicial" (CAT, 220b). Los protocolos de la PGR y la SSP sólo establecen la obligación de informar de manera inmediata al Ministerio Público de la detención, pero no la obligación de éste de informar a la autoridad judicial. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomendó a México que "adopte las medidas necesarias para ejercer una efectiva supervisión judicial de la detención y de los órganos encargados de ejecutarla" (CIDH, párr. 341) Una cuestión muy grave que se observa en el protocolo de la SSP es la obligación de trasladar a la persona detenida a una institución del sector salud para obtener la certificación de su estado de salud, antes de trasladarlo ante el Ministerio Público o la autoridad judicial que ordenó su detención. Lo anterior implica una prolongación del tiempo en que la persona detenida quedará en manos de la policía, que fácilmente puede argumentar que la institución de salud tardó mucho tiempo en atenderlos o estaba muy lejos de donde detuvieron a la persona, entre otros argumentos, aumentando la posibilidad de coacción y tortura para la persona detenida. Debemos recordar que la tortura no siempre es física, sino que muchas veces es psicológica y sólo puede ser detectada por personal capacitado para ello. En el caso del artículo 4.III del Protocolo sobre Detenciones de la SSP, relativa al traslado a revisión médica, previo a la puesta a disposición ante el Ministerio Público, que también se repite en el artículo 5.V, representa una grave violación a la Constitución. Es importante diferenciar el caso de las detenciones de personas lesionadas, cuando podría justificarse esta directriz; pero únicamente en ese supuesto. De lo contrario, se abre la posibilidad de la práctica de la tortura, la incomunicación y la desaparición forzada de las personas. Un punto que queda al aire es que este tiempo no se computa para los plazos de la retención del MP. Esta disposición es inconstitucional, pues el artículo 16 mandata enfáticamente que la persona detenida debe ser puesta sin demora ante la primera autoridad y ésta con la misma prontitud a la del Ministerio Público, nada se dice de un paso previo por el médico. Otro pendiente constitucional en este tema es el de la incomunicación, prohibida por el artículo 20.B.II constitucional. No es posible armonizar dicho principio con la acción policial de certificación médica, más aún cuando no hay un tiempo referido para limitarla, ni se define qué procede cuando la persona conducida ante la o el médico presenta lesiones o signos de posible tortura o tratos crueles, inhumanos o degradantes, en cuyo caso debiera darse parte inmediata de los hechos y proteger a la posible víctima de la custodia policial, lo cual en los hechos resulta inverosímil. En el Protocolo de la SSP no se establece la obligación de avisar al Ministerio Público inmediatamente después de la detención, sino a su superior jerárquico, y no especifica si ese superior jerárquico debe avisar inmediatamente al Ministerio Público o a la autoridad judicial correspondiente. Esta obligación de informar al Ministerio Público, solo se establece en el caso de que la persona detenida presente lesiones que pongan en riesgo su vida. El artículo 5 del protocolo de la SSP sobre detenciones, relativo al cumplimiento de una orden de aprehensión adolece de la parte quizá- más importante: el protocolo por el cual la persona afectada es informada de la existencia de una orden judicial que avala la privación de su libertad. Es común que a la persona que sufre una detención no se le muestre el mandato del Juez, y con ello se abre una situación anómala por la que puede entenderse -desde la perspectiva de la persona afectada- que se encuentra ante un acto de autoridad ilegal y arbitrario, con lo que 7

8 queda comprometida la función pública, ante un posible ejercicio del derecho a la legítima defensa. En resumen, los protocolos presentados por la Presidencia de la República no son fruto de la consulta, ni de la discusión -sin resolver- sobre la constitucionalidad de la acción militar en las labores de seguridad pública, y tampoco queda claro como éstos protocolos empalmarán con el nuevo sistema justicia penal acusatorio, el que la persona detenida es vista desde una perspectiva distinta (presunción de inocencia) a la persecutoria que caracteriza el actual modelo penal. Consideramos que es imperativo recuperar la discusión sobre la pertinencia de la función militar en las tareas de seguridad pública, y que la jurisprudencia debe ser modificada ya que no es analítica en un punto de sobrada importancia. El propio Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre Desaparición Forzada de Personas recomienda el retiro paulatino del ejército en dichas tareas y solamente el candidato a la presidencia Andrés Manuel López Obrador ha plantado el retiro del Ejército de las calles aunque condicionado a la existencia de policías honestas 8. Hasta el momento lo que tenemos es la legitimación de una anomalía constitucional, mediante la publicación de estos protocolos, en donde la Constitución pareciera no importar. Por otro lado, es necesario atender otras limitantes graves estructurales mencionadas anteriormente. Se debe eliminar el arraigo, la orden de detención emitida por el Ministerio Público y la detención en cuasiflagrancia. Si esto no se hace, no importará la cantidad de protocolos que se emitan, no se podrá garantizar el derecho que tenemos todas las personas a la libertad y seguridad personales. Referencias: CAT. Informe sobre México preparado por el Comité contra la Tortura de Naciones Unidas en el marco del artículo 20 de la Convención contra la Tortura, CAT/C/75 R. Tortura. Informe del Relator sobre la Tortura de Naciones Unidas sobre su visita a México. E/CN.4/1998/38/Add.2 CIDH. Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, 1999, OEA/Ser.L/V/II.100 Doc. 7 rev. 1 8 IMDHD, Cuadro comparativo. Segunda evaluación de las propuestas sobre seguridad y justicia de los candidatos y candidata a la Presidencia de la República. 8

9 ANEXO I Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990 Considerando que la labor de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley * constituye un servicio social de gran importancia y, en consecuencia, es preciso mantener y, siempre que sea necesario, mejorar las condiciones de trabajo y la situación de estos funcionarios, Considerando que la amenaza a la vida y a la seguridad de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe considerarse como una amenaza a la estabilidad de toda la sociedad, Considerando que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley desempeñan un papel fundamental en la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas, tal como se garantiza en la Declaración Universal de Derechos Humanos y se reafirma en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Teniendo presente que las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos prevén las circunstancias en las que los funcionarios de establecimientos penitenciarios podrán recurrir a la fuerza en el ejercicio de sus funciones, Teniendo presente que el artículo 3 del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley estipula que esos funcionarios podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiere el desempeño de sus tareas, Teniendo presente que en la reunión preparatoria del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrada en Varenna, Italia, se convino en los elementos que debían tenerse en cuenta en la continuación de los trabajos sobre las limitaciones en el uso de la fuerza y de las armas de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, Teniendo presente que el Séptimo Congreso, en su resolución 14, entre otras cosas, subraya que el empleo de la fuerza y las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley debe conciliarse con el debido respeto de los derechos humanos, Teniendo presente que el Consejo Económico y Social, en su resolución 1986/10, sección IX, de 21 de mayo de 1986, invitó a los Estados Miembros a que prestaran especial atención en la aplicación del Código a la cuestión del uso de la fuerza y armas de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y que la Asamblea General, en su resolución 41/149, de 4 de diciembre de 1986, entre otras cosas, acogió con satisfacción esta recomendación formulada por el Consejo, Considerando que es oportuno, teniendo debidamente en cuenta su seguridad personal, atender al papel de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en relación con la administración de justicia y la protección del derecho a la vida, la libertad y la seguridad de las personas, a su responsabilidad de mantener la seguridad pública y la paz social, y a la importancia de sus calificaciones, capacitación y conducta, 9

10 Los Principios Básicos que se enuncian a continuación, formulados para asistir a los Estados Miembros en sus actividades destinadas a asegurar y fomentar el papel que corresponde a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, deben ser tenidos en cuenta y respetados por los gobiernos en el marco de sus respectivas legislaciones y prácticas nacionales, y deben señalarse a la atención de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como de otras personas como jueces, fiscales, abogados y miembros del poder ejecutivo y legislativo, y del público en general. Disposiciones generales 1. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán y aplicarán normas y reglamentaciones sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego contra personas por parte de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Al establecer esas normas y disposiciones, los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley examinarán continuamente las cuestiones éticas relacionadas con el empleo de la fuerza y de armas de fuego. 2. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán una serie de métodos lo más amplia posible y dotarán a los funcionarios correspondientes de distintos tipos de armas y municiones de modo que puedan hacer un uso diferenciado de la fuerza y de las armas de fuego. Entre estas armas deberían figurar armas incapacitantes no letales para emplearlas cuando fuera apropiado, con miras a restringir cada vez más el empleo de medios que puedan ocasionar lesiones o muertes. Con el mismo objetivo, también debería permitirse que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley cuenten con equipo autoprotector, por ejemplo, escudos, cascos, chalecos a prueba de balas y medios de transporte a prueba de balas a fin de disminuir la necesidad de armas de cualquier tipo. 3. Se hará una cuidadosa evaluación de la fabricación y distribución de armas no letales incapacitantes a fin de reducir al mínimo el riesgo de causar lesiones a personas ajenas a los hechos y se controlará con todo cuidado el uso de tales armas. 4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto. 5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) Ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán la vida humana; c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y servicios médicos a las personas heridas o afectadas; d) Procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las personas heridas o afectadas. 10

11 6. Cuando al emplear la fuerza o armas de fuego los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley ocasionen lesiones o muerte, comunicarán el hecho inmediatamente a sus superiores de conformidad con el principio Los gobiernos adoptarán las medidas necesarias para que en la legislación se castigue como delito el empleo arbitrario o abusivo de la fuerza o de armas de fuego por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. 8. No se podrán invocar circunstancias excepcionales tales como la inestabilidad política interna o cualquier otra situación pública de emergencia para justificar el quebrantamiento de estos Principios Básicos. Disposiciones especiales 9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida. 10. En las circunstancias previstas en el principio 9, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se identificarán como tales y darán una clara advertencia de su intención de emplear armas de fuego, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia se pusiera indebidamente en peligro a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, se creara un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o resultara evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso. 11. Las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que: a) Especifiquen las circunstancias en que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados; b) Aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios; c) Prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado; d) Reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado; 11

12 e) Señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego; f) Establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones. Actuación en caso de reuniones ilícitas 12. Dado que todas las personas están autorizadas a participar en reuniones lícitas y pacíficas, de conformidad con los principios consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los gobiernos y los organismos y funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reconocerán que la fuerza y las armas de fuego pueden utilizarse solamente de conformidad con los principios 13 y Al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es posible, lo limitarán al mínimo necesario. 14. Al dispersar reuniones violentas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán utilizar armas de fuego cuando no se puedan utilizar medios menos peligrosos y únicamente en la mínima medida necesaria. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se abstendrán de emplear las armas de fuego en esos casos, salvo en las circunstancias previstas en el principio 9. Vigilancia de personas bajo custodia o detenidas 15. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las personas bajo custodia o detenidas, no emplearán la fuerza, salvo cuando sea estrictamente necesario para mantener la seguridad y el orden en los establecimientos o cuando corra peligro la integridad física de las personas. 16. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en sus relaciones con las personas bajo custodia o detenidas, no emplearán armas de fuego, salvo en defensa propia o en defensa de terceros cuando haya peligro inminente de muerte o lesiones graves, o cuando sea estrictamente necesario para impedir la fuga de una persona sometida a custodia o detención que presente el peligro a que se refiere el principio Los principios precedentes se aplicarán sin perjuicio de los derechos, obligaciones y responsabilidades de los funcionarios de establecimientos penitenciarios, tal como se enuncian en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, sobre todo las reglas 33, 34 y 54. Calificaciones, capacitación y asesoramiento 18. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley sean seleccionados mediante procedimientos adecuados, posean aptitudes éticas, psicológicas y físicas apropiadas para el ejercicio eficaz de sus funciones y reciban capacitación profesional continua y completa. Tales aptitudes para el ejercicio de esas funciones serán objeto de examen periódico. 12

13 19. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley procurarán que todos los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reciban capacitación en el empleo de la fuerza y sean examinados de conformidad con normas de evaluación adecuadas. Los funcionarios que deban portar armas de fuego deben estar autorizados para hacerlo sólo tras haber finalizado la capacitación especializada en su empleo. 20. En la capacitación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los gobiernos y los organismos correspondientes prestarán especial atención a las cuestiones de ética policial y derechos humanos, especialmente en el proceso de indagación, a los medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y de armas de fuego, por ejemplo, la solución pacífica de los conflictos, el estudio del comportamiento de las multitudes y las técnicas de persuasión, negociación y mediación, así como a los medios técnicos, con miras a limitar el empleo de la fuerza y armas de fuego. Los organismos encargados de hacer cumplir la ley deben examinar sus programas de capacitación y procedimientos operativos a la luz de casos concretos. 21. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley proporcionarán orientación a los funcionarios que intervengan en situaciones en las que se empleen la fuerza o armas de fuego para sobrellevar las tensiones propias de esas situaciones. Procedimientos de presentación de informes y recursos 22. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley establecerán procedimientos eficaces para la presentación de informes y recursos en relación con todos los casos mencionados en los principios 6 y 11 f). Para los casos con respecto a los cuales se informe de conformidad con esos principios, los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley asegurarán que se establezca un procedimiento de revisión eficaz y que autoridades administrativas o judiciales independientes estén dotadas de competencia en circunstancias apropiadas. En caso de muerte y lesiones graves u otras consecuencias de importancia, se enviará rápidamente un informe detallado a las autoridades competentes para la revisión administrativa y la supervisión judicial. 23. Las personas afectadas por el empleo de la fuerza y de armas de fuego o sus representantes legales tendrán acceso a un proceso independiente, incluido un proceso judicial. En caso de muerte de esas personas, esta disposición se aplicará a sus herederos. 24. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las medidas necesarias para que los funcionarios superiores asuman la debida responsabilidad cuando tengan conocimiento, o debieran haberlo tenido, de que los funcionarios a sus órdenes recurren, o han recurrido, al uso ilícito de la fuerza y de armas de fuego, y no adopten todas las medidas a su disposición para impedir, eliminar o denunciar ese uso. 25. Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir la ley adoptarán las medidas necesarias para que no se imponga ninguna sanción penal o disciplinaria contra los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que, en cumplimiento del Código de conducta pertinente y de estos Principios Básicos, se nieguen a ejecutar una orden de emplear la fuerza o armas de fuego o denuncien ese empleo por otros funcionarios. 13

14 26. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no podrán alegar obediencia de órdenes superiores si tenían conocimiento de que la orden de emplear la fuerza o armas de fuego, a raíz de la cual se ha ocasionado la muerte o heridas graves a una persona, era manifiestamente ilícita y tuvieron una oportunidad razonable de negarse a cumplirla. De cualquier modo, también serán responsables los superiores que dieron las órdenes ilícitas * De conformidad con el comentario al artículo 1 del Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, la expresión "funcionarios encargados de hacer cumplir la ley" incluye a todos los agentes de la ley, ya sean nombrados o elegidos, que ejercen funciones de policía, especialmente las facultades de arresto o detención. En los países en que ejercen las funciones de policía autoridades militares, ya sean uniformadas o no, o fuerzas de seguridad del Estado, se considerará que la definición de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley comprende los funcionarios de esos servicios. 14