La paradoja colombiana: un análisis institucionalista denso. Quince años después de abandonar Colombia, donde vivió entre 1952 y 1956, Albert

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1 1 La paradoja colombiana: un análisis institucionalista denso César Rodríguez Garavito Universidad de los Andes 1. Introducción Quince años después de abandonar Colombia, donde vivió entre 1952 y 1956, Albert Hirschman publicó una demoledora reseña de un libro sobre la política y el Estado colombianos, escrito por un joven académico estadounidense, James Payne. En la reseña, incluida en A Bias for Hope, Hirschman se viene lanza en ristre contra la tesis del libro (Payne 1968), que resume así: In plain language, occasionally used by the author, Colombian politicians are exceedingly demagogic interested exclusively in increasing their own power, always ready to betray yesterday s friends and allies, and, to top it all, incapable of having friendly personal relations with anyone because they feel comfortable only with abject supplicants. On the other hand, there is the politician with a program incentive whose preferred habitat is the United States of America. He enjoys working on concrete policies and achieving a stated goal; hence he is principled, willing to defend unpopular causes, always ready to come to constructive agreements, hard-working, and generally lovable (Hirschman 1971: 345; italics in the original). Además de calificarlo de prejuiciado e ingenuo, Hirschman reta a Payne con un acertijo explicativo: It is easy to show that the Payne model is as wrong as it is outrageous. In the first place, it is unable to explain the very wide swings of Colombian politics;

2 2 after all, during almost all of the first half of the twentieth century Colombia stood as a stable democracy with peaceful transfers of power from one party to another: throughout the Great Depression of the thirties when almost all other Latin American countries experienced violent political convulsions, constitutional government continued in spite of much social unrest. This experience is hard to explain by a theory that holds that vicious political infighting, untrammeled by any concern with programs or loyalty, holds continuous sway throughout the body politic. Moreover, such a theory ought to take a good look at and give special weight to the body s head: if Payne had done that he might have noticed that this stereotype... simply does not apply to a number of the most outstanding leaders and recent presidents of Colombia 1 (Hirschman 1971: 346) La cita de Hirschman ofrece un punto de entrada ideal al contenido y la metodología de este artículo. Desde el punto de vista del contenido, ofrece una de las formulaciones más claras y autorizadas de lo que llamaré la paradoja colombiana : la coexistencia de instituciones políticas, económicas y sociales bastante estables, de un lado, y muy altos niveles de violencia y fragmentación territorial, del otro. La paradoja ha preocupado a colombianólogos y latinoamericanistas por décadas. Y aparece de nuevo, con evidencia empírica más detallada, en los estudios de caso que analizo en este texto. Elaborados como parte de un proyecto comparado más amplio sobre las instituciones y el desarrollo en América Latina (Portes 2009), dichos estudios ofrecen etnografías institucionales de la administración de correos (Díaz 2009), la bolsa de valores (Rodríguez Garavito 2009), la autoridad aeronáutica (Hernández 2009), la administración de impuestos (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2008) y el sistema de salud (Díaz 2008). 1 Hay que recordar que Hirschman tuvo una admiración particular por Carlos Lleras Restrepo, Presidente de Colombia entre 1966 y Ya en 1963, les había dedicado su libro Journeys Towards Progress a Lleras y a Celso Furtado, llamándolos master reformmongers. Sobre la experiencia de Hirschman en Colombia, véase Caballero (2008).

3 3 En efecto, como veremos con detalle más adelante, los resultados de ese proyecto regional muestran que, entre los cinco países estudiados 2, Colombia alcanza los menores puntajes en las variables independientes de calidad y proactividad institucional que fueron analizadas, así como en las variables de resultado sobre la adecuación institucional y el aporte al desarrollo (Portes y Smith 2009). En vista de esta precariedad institucional, qué explica el desempeño económico colombiano, relativamente sólido y estable en el contexto regional? cómo se puede entender que Colombia sea uno de los pocos países que haya escapado a las olas económicas populistas latinoamericanas y a los ciclos de hiperinflación y estancamiento que las caracterizan (Dornbusch y Edwards 1991; Urrutia 2001)? cómo se compagina la precariedad institucional con la existencia de una tecnocracia que, como lo recuerda Hirschman, es reconocida por su competencia profesional? cómo explicar que, a la vez, Colombia sea una de las democracias más estables de la región de hecho, una de sólo cuatro que no sucumbió a los golpes militares de los sesenta y setenta 3, y que se mantiene hasta hoy? y cómo entender que todo esto suceda en medio del conflicto armado más viejo y violento del continente? La alusión a la reseña de Hirschman en A Bias for Hope resulta útil también para explicar el enfoque metodológico que utilizaré en este artículo para abordar esta paradoja colombiana. Además de refutar la tesis de Payne, Hirschman dirige los dardos críticos contra su enfoque cognitivo esto es, contra la relación entre teoría y evidencia, lo que hoy llamaríamos metodología (Burawoy 2009). De hecho, Hirschman presenta el trabajo de Payne como una muestra de la tendencia hacia la teorización compulsiva e irreflexiva, esto es, el vicio metodológico que consiste en formular grandes narrativas teóricas que buscan una explicación total de un fenómeno 2 Los países incluidos en el proyecto son Argentina, Chile, Colombia, México y República Dominicana. 3 Los otros países fueron México, Costa Rica y Venezuela.

4 4 complejo y que, además, están basadas en evidencia empírica muy general. Esta obsesiva búsqueda de paradigmas era, para Hirschman, un obstáculo para la comprensión de los fenómenos sociales tan poderoso como la cuantificación irreflexiva. Por ello su dura, pero certera, condena metodológica: Payne s book... obviously explains too much and thereby succeeds only in provoking the reader s resistance and incredulity; the only curiosity it provokes is about the kind of social science that made an obviously gifted young man go so wrong (Hirschman 1971: 344) Como lo ha mostrado Portes (2004), esta inclinación hacia las grandes teorías ha sido común también en la sociología latinoamericana y ha representado una barrera para la comprensión de fenómenos complejos, como la paradoja colombiana. De ahí que el proyecto en el que se inscribe este artículo haya estado centrado en hacer etnografías densas de instituciones específicas en América Latina, antes que en generar una teoría comprensiva de las instituciones o de los cambios institucionales nacionales y regionales (Portes 2009). Dado su interés en la formulación de tesis que puedan ser contrastadas empíricamente mediante estudios detallados, este institucionalismo denso se mantiene en un nivel medio de abstracción, esto es, el de los conceptos y las teorías de alcance intermedio mertonianas (Portes 2004). En este nivel se ubica la discusión de la paradoja colombiana ofrecida en este artículo. Por esto en lugar de formular una explicación comprensiva de las instituciones nacionales, o de la intrigante coexistencia de estabilidad institucional y volatilidad política, en este texto busco poner en contacto los hallazgos empíricos de los cinco estudios de caso, de un lado, y el acertijo analítico que presenta la paradoja colombiana, del otro.

5 5 Al apuntar a esa zona intermedia, persigo un objetivo doble. Primero, en relación con los estudios de caso, pretendo comparar la evidencia proveniente de ellos para extraer inductivamente algunos rasgos generales que sirvan como hipótesis sobre las características de las instituciones colombianas y sus efectos sobre el desarrollo. El fin de la comparación es pasar del nivel de la evidencia sobre cada institución a una discusión más general sobre lo que el conjunto de estudios de casos nos dice acerca de las instituciones y el desarrollo en Colombia. Segundo, en relación con las tesis dominantes en la bibliografía sobre las instituciones colombianas que ofrecen distintas respuestas a la mencionada paradoja, mi objetivo es someterlas, al menos brevemente, al escrutinio empírico de los datos arrojados por los estudios de caso. El fin del análisis sumario de esta bibliografía es exponerla a la luz de la evidencia etnográfica detallada de estos estudios de caso. Hasta donde conozco, este tipo de evidencia no ha sido utilizada en la discusión sobre el tema, que ha operado con datos cuantitativos y cualitativos genéricos 4. En este sentido, este artículo tiene una naturaleza doble. De un lado, constituye una discusión sintética de los estudios de caso y un esfuerzo de generalización basado en ellos. De otro lado, representa una intervención en la discusión sobre las instituciones colombianas desde el punto de vista del institucionalismo denso. De ahí que utilice como referente el leitmotiv de esta discusión: la paradoja colombiana. En sus dos componentes, toma como referencia el marco teórico y las variables de interés del proyecto colectivo del que hace parte. Dado que el marco, las variables y el proyecto son explicados con detalle en otro lugar (Portes 2009), no me detengo aquí en discutirlos, sino simplemente los asumo como mi punto de partida. 4 Véase, por ejemplo, Kalmanovitz (2001) y Pizarro (2004).

6 6 Para mayor claridad, antes de pasar a examinar los estudios de caso, es necesario resaltar un aspecto del marco conceptual que puede prestarse a equívocos. Como se explica en el trabajo marco de Portes (2009:29), las instituciones se entienden aquí como conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales. Esto implica que, contra el uso coloquial del término, las instituciones (1) se diferencian de las organizaciones (de las que son su plano simbólico ) y (2) existen en todo tipo de campos sociales, desde el político hasta el familiar, el religioso y el económico. Esto último significa que a diferencia del uso del término en la ciencia política o la economía, en el sentido sociológico que aquí se sigue, las instituciones no se limitan a las estatales. Por ello, resultaría equívoco discutir los estudios de caso a la luz de la copiosa bibliografía sobre el Estado y el desarrollo económico, que tienen en cuenta sólo las instituciones y organizaciones estatales. Con base en esa literatura, por ejemplo, sería inoficioso tratar de entender uno de los casos del proyecto (la bolsa de valores), que hace parte del sector privado. Por ello, aunque en este texto utilizo los trabajos sobre las instituciones colombianas que, casi siempre, tienen como referente al Estado, hago las aclaraciones necesarias y, en todo caso, opero con el concepto sociológico de instituciones, que incluye desde la familia hasta la iglesia, la escuela o la bolsa de valores. Con los mencionado fines en mente, divido el resto del texto en tres partes. En la primera, sintetizo y discuto los hallazgos de los estudios de caso y extraigo los elementos generales que surgen de la comparación entre ellos. Para esto, utilizo como ejes de comparación las variables en las que se concentró el proyecto colectivo comparado. En la segunda parte, utilizo los rasgos institucionales surgidos de la revisión empírica para discutir la paradoja colombiana y las explicaciones que se han dado de

7 7 ella. Al hacerlo, utilizo la evidencia de los estudios de caso para intentar una caracterización más precisa de la paradoja y una interpretación de ella que difiere de las dominantes en la literatura. Sostengo que la evidencia etnográfica del proyecto y datos provenientes de otros estudios sugieren que el campo institucional colombiano no representa ni un caso de colapso institucional ni un modelo de estabilidad y racionalidad, sino una situación híbrida caracterizada por solidez institucional en nichos de excelencia y precariedad institucional en el resto del campo. Finalmente, recapitulo y concluyo en una breve sección final. 2. El funcionamiento de las instituciones colombianas: la evidencia de los estudios de caso 2.1. Las instituciones estudiadas Por las razones anotadas en el marco conceptual y metodológico de este proyecto, en Colombia, como en los demás países del estudio, fueron analizadas cinco instituciones que cumplen funciones económicas y sociales críticas: la bolsa de valores, la administración de impuestos, la administración de aeropuertos y seguridad aérea, el sistema de salud público y el servicio de correos. Para entender los hallazgos de los estudios de caso, es necesario primero darle una mirada muy rápida a las características y las trayectorias de estas instituciones, que en el contexto colombiano pueden ser divididas en tres grupos. En primer lugar encontramos instituciones que han pasado por un rápido proceso de modernización tecnológica y organizacional, inducido por presiones externas. En este grupo se encuentran la Bolsa de Valores de Colombia (BVC) y la Aeronáutica Civil (Aerocivil). En segundo lugar, el estudio incluyó dos instituciones que se encontraban en franco declive y que, de hecho, estaban en proceso

8 8 de liquidación en el momento del estudio y desaparecieron recientemente. En esta categoría se encuentran el Instituto de Seguros Sociales (ISS) que fue por décadas la entidad encargada de administrar el sistema de salud público y la Administración Postal Nacional (Adpostal). En una categoría intermedia se encuentra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), que ha estado sujeta, al mismo tiempo, a presiones poderosas para fortalecerse y modernizarse, y a presiones para mantenerse como una institución clientelista y permeable a la corrupción. Veamos entonces las líneas generales de los estudios de caso con base en esta clasificación. En al primer grupo de instituciones, la bolsa de valores (BVC) constituye el caso de transformación y fortalecimiento institucional más claro de la muestra. Como lo documenta el estudio de caso de Rodríguez Garavito (2009), el proceso que llevó a la unificación de las bolsas regionales en la BVC en 2001, y la posterior actualización tecnológica y organizativa de ésta, puede ser descrito como un paso de un club de caballeros a una plataforma electrónica de transacciones globales. Se trata, entonces, de un caso de reinvención institucional que ha reemplazado gradualmente el modelo mutualista en el que las bolsas eran exclusivos espacios de interacción entre miembros de pequeñas élites económicas y sociales por un modelo de mercado más abierto y anónimo. Esto ha implicado no sólo la entrada de nuevos socios a la BVC (incluyendo actores financieros como los fondos de pensiones), sino también la diversificación de los instrumentos negociados, para abarcar además de los títulos de deuda pública (que siguen ocupando buena parte del volumen de transacciones) y las acciones nuevos instrumentos como los derivados. En todos estos procesos, los motores de transformación han sido la presión competitiva de otros actores que pujan por prestar los servicios de la BVC y la globalización de los mercados bursátiles, que han acelerado la difusión de tecnologías y prácticas organizacionales.

9 9 Un cambio similar, aunque más gradual y ambiguo, es evidente en el estudio de caso de la Aerocivil (Hernández 2009). Dada la presión de las calificaciones internacionales de nivel de riesgo aéreo, la Aerocivil ha ido adaptando sus protocolos y su estructura interna para seguir las prácticas internacionales vigentes. Una muestra de ello es el fortalecimiento del entrenamiento de su personal, a través de la creación del Centro de Estudios Aeronáuticos a mediados de los noventa. La etnografía y las encuestas de Hernández muestran, sin embargo, que la transformación institucional ha sido mucho más limitada en relación con la función de administración aeroportuaria, como lo ilustra el manejo caótico que la Aerocivil le dio a la licitación y la construcción del principal aeropuerto del país, ubicado en Bogotá. En claro contraste con estos dos casos, el estudio de Adpostal, como lo expresa su autora, es la historia de la vida, pasión y muerte de la institución (Díaz 2009). Se podría decir que fue una muerte lenta pero segura, por cuanto, desde sus inicios en la década de los veinte del siglo pasado, la administración postal se enfrentó a un rival que no tienen sus equivalentes en la mayoría de países latinoamericanos: la difícil geografía colombiana. De ahí que, desde un inicio, Adpostal tuvo que competir, literalmente, a lomo de mula, para llegar a los puntos más difíciles del territorio nacional, en tanto que los segmentos rentables del mercado fueron ocupados tempranamente por las compañías aéreas privadas. Dedicada a prestar de forma monopolista el servicio de correo social el que llegaba a las zonas apartadas o afectadas por la violencia política, y que las compañías privadas no estaban interesadas en prestar, Adopstal se convirtió en una organización paquidérmica y resistente a sucesivos intentos de modernización. Sin un negocio rentable y con una burocracia estancada y un pasivo pensional insostenible, Adpostal sucumbió a la compentencia privada y a la ola de reformas del Estado de los noventa y fue liquidada en 2006.

10 10 El estudio de caso sobre el Instituto de Seguros Sociales (ISS) es también una nota necrológica, como lo sugiere el giro garciamarquiano que le da Díaz (2008) al relato de la muerte anunciada de esta institución. La historia del declive del ISS sigue el molde de muchas instituciones prestadoras de servicios públicos en la era neoliberal en la región. Hacia comienzos de los noventa, el ISS, a pesar de tener varios hospitales de excelencia (como la Clínica San Pedro Claver, en la que Díaz concentra su etnografía), había acumulado pérdidas y pasivos pensionales considerables. Por eso, fue uno de los blancos predilectos de la ola de privatizaciones y reformas emprendidas por el Gobierno de César Gaviria. En 1993, con la ley que estableció el nuevo sistema de salud (la Ley 100), el ISS se vio enfrentado a la competencia de compañías privadas que rápidamente ocuparon los segmentos más lucrativos del mercado de aseguramiento médico. A los problemas de burocracia y estancamiento que ya tenía el ISS, por tanto, se añadió una creciente insolvencia que llevó a la liquidación de la entidad en Finalmente, el estudio de la administración de impuestos (DIAN) muestra un escenario intermedio, que oscila entre la modernización y el clientelismo (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2010). En cuanto al proceso de modernización, la DIAN misma fue creada, mediante la fusión de dos entidades, como parte de las reformas institucionales que marcaron el giro del Estado y la economías colombianas hacia el Consenso de Washington a comienzos de los años noventa (Edwards y Steiner 2008). Desde entonces, ha atravesado procesos de transformación tecnológicos y culturales profundos. De un lado, ha automatización de sus procedimientos y sus métodos de detección de evasión fiscal; del otro, ha impulsado un cambio cultural interno que ha ido de la visión del ciudadano como potencial evasor a la concepción del ciudadano como cliente y una transformación cultural externa (mediante campañas pedagógicas contra la evasión). No obstante los avances en estos frentes, el estudio de

11 11 caso muestra que la modernización convive en la DIAN con arraigados patrones de corrupción y clientelismo, que son alimentados por las ingentes cantidades de dinero (legal o ilegal) que están en juego en las principales tareas de la institución, esto es, el control de la evasión y el contrabando. Contra el telón de fondo de este panorama general de las instituciones analizadas, en lo que viene me concentro en los aspectos de interés para el proyecto, que permiten hacer una comparación sistemática de los resultados de los estudios de caso El balance de las instituciones colombianas: características y contribución al desarrollo De acuerdo con el marco analítico de este proyecto (Portes 2009), para explicar las dos variables de interés la correspondencia entre las reglas institucionales y la práctica de una organización, de un lado, y el aporte de la institución al desarrollo nacional, del otro es necesario tener en cuenta variables independientes tanto internas como externas a la institución. Las primeras incluyen el sistema de reclutamiento y promoción de personal, la autonomía en relación con grupos de interés, y la cohesión y unidad interna de la organización. Las variables externas comprenden la proactividad de la organización frente a los demás actores sociales relevantes, la capacidad de innovación y actualización tecnológica y la disponibilidad de aliados externos para el cumplimiento de la misión institucional. Además de servir como mapa del trabajo empírico sobre cada una de las instituciones, estas variables ofrecen ejes de comparación y síntesis de los hallazgos de los estudios de caso. Esta es la tarea acometida en este sección, donde recojo la evidencia y discuto las tendencias que surjen de la comparación entre las instituciones

12 12 estudiadas. Para ello, utilizo tanto los datos cualitativos como las calificaciones de cada variable asignadas por los autores de las etnografías institucionales, tanto en la escala dicotómica (donde 1=presencia y 0=ausencia), como en la escala 1-5 (donde 1=ausencia absoluta y 5=presencia absoluta). El Cuadro 1 sintetiza los puntajes de las seis variables independientes y las dos variables dependientes para las instituciones colombianas Cuadro 1 aquí Meritocracia El reclutamiento y la promoción meritocrática hacen referencia a la capacidad de las instituciones para administrar el enganche y la promoción de personal con base en credenciales profesionales, resultados y desempeño. En este sentido, el reclutamiento y la promoción basados en conexiones familiares y otros lazos personalistas son la antítesis del rasgo institucional plasmado en esta variable (Portes 2009: 10). Los hallazgos empíricos muestran una tendencia hacia la ausencia de mecanismos meritocráticos en las instituciones colombianas. En efecto, tres de las cinco instituciones estudiadas el ISS, Adpostal y DIAN son calificadas con 2/5 en la escala numérica y 0 (ausencia) en la escala dicotómica. En el ISS y en Adpostal, Díaz (2008, 2009) recogió numerosos testimonios de la necesidad de una palanca política para ser nombrado o ascendido. Y una ex directora de la DIAN, al escribir sus

13 13 memorias tras salir de la institución, retrató vivamente la influencia del clientelismo en el nombramiento y promoción de funcionarios de la entidad: Para conseguir apoyo parlamentario, el Gobierno se inventó la figura diabólica de los supernumerarios de la DIAN, que eran cargos a término fijo que se repartían entre los políticos. Arrancaron con 300 supernumerarios y en mi época, tres años después ya iban en 2000, repartidos por todo el país. Son funcionarios de libre nombramiento y remoción que se han vuelto indispensables para la administración, pero su nombramiento está contaminado de politiquería. Muchos de ellos ayudaban, aprendían, se querían quedar pero al año tenían que irse para rotados por algún otro protegido de algún político. Esos eran los puestos a los que les ponían el ojo, porque en el Ministerio de Hacienda no había nada más que repartir (Kertzman 2007:138). Esta tendencia contrasta con los datos de los estudios sobre la Aerocivil y la BVC. En la primera se constató un alto nivel de meritocracia (4/5), basado en la estrategia clásica de una burocracia pública weberiana basada en reglas detalladas de enganche y promoción (Hernández 2009). Idéntico nivel de meritocracia se halló en la BVC, pero por razones distintas, relacionadas con la naturaleza de empresa privada de la institución. Aunque las reglas son informales, los resultados y la imagen externa de la gestión de la entidad corroboran lo dicho por los funcionarios entrevistados, esto es, que la capacidad técnica es un criterio central de vinculación y ascenso. Por ejemplo, para su Presidente, en relación con estos asuntos burocráticos, la bolsa funciona como una empresa privada. Tiene salarios competitivos y, por su visibilidad actual, no es difícil conseguir gente buena, con las calificaciones necesarias, para ocupar las vacantes (Rodríguez Garavito 2009).

14 Inmunidad a la corrupción Esta variable hace alusión a los mecanismos internos de la organización que determinan si ella es relativamente autónoma o dependiente de los grupos de interés que inciden en ella. Siguiendo a Evans (1995), la hipótesis de trabajo es que una institución desarrollista es aquélla que tiene dispositivos que la hacen inmune a la corrupción y la captura por parte de dichos grupos. En consecuencia, una burocracia mal remunerada y desmotivada, en venta a intereses particulares, constituyen lo opuesto a una institución autónoma y relativamente impermeable a la corrupción (Portes 2009:10). Esta variable reitera tendencia general de la anterior: las mismas tres instituciones (DIAN, Adpostal e ISS) muestran una alta permeabilidad (2/5) a la corrupción, mientras que la BVC y la Aerocivil se muestran relativamente inmunes a ella. Sin embargo, estas dos últimas, con un puntaje de 3/5, son menos pulcras que meritocráticas, lo que hace que el promedio de esta variable sea menor que el de la anterior. De hecho, esta variable presenta el segundo promedio más bajo del análisis (2.3), lo que sugiere la permeabilidad de las instituciones colombianas a distintas formas de corrupción. De hecho, la comparación de las tres instituciones atravesadas por la corrupción revela un dato interesante: cada una de ellas está capturada por combinaciones distintas de la gama de fuerzas legales e ilegales que, como veremos, se ciernen sobre las instituciones colombianas. En efecto, la DIAN está infiltrada por sectores políticos que tienen en ella un botín clientelista y por intermediarios que, tras haber trabajado en la institución, gestionan trámites y arreglos ilegales para eliminar sanciones o investigaciones por evasión (Rodríguez Garavito y Rodríguez Franco 2008). Entre tanto, el ISS estuvo expuesto a una combinación de clientelismo político, captura por

15 15 sectores armados ilegales (especialmente por grupos paramilitares de extrema derecha, que han tendido a controlar el sistema de salud en los amplios territorios que han controlado) y corrupción interna, tanto de funcionarios como de miembros de sus sindicatos (Díaz 2008). El correo, por su parte, fue víctima de una combinación de clientelismo y de delitos comunes perpetrados por sus propios empleados, como lo muestra el diciente hallazgo de Díaz (2009) sobre el saqueo de los paquetes y cartas por parte de los mismos funcionarios Ausencia de islas de poder El interés en esta variable surge de los efectos negativos de círculos de poder dentro de las organizaciones, que pueden obstaculizar su funcionamiento y desviarlo de los objetivos institucionales. La hipótesis de trabajo adicional es que la existencia de este tipo de roscas o camarillas puede volcar las organizaciones hacia la satisfacción de los miembros de dichos grupos antes que al logro de los fines institucionales y el desarrollo nacional. La tendencia clara de las instituciones estudiadas para el caso colombiano es la inexistencia de islas de poder. En efecto, cuatro de las cinco organizaciones estudiadas obtuvieron puntajes aceptables (3-4) en esta variable, lo que sugiere que, aunque no tienen una alta cohesión interna, tampoco están controladas por poderosos sectores internos con intereses distintos al del cumplimiento de la misión institucional. La excepción a la regla es la DIAN, que está controlada por dos grupos de esta naturaleza. De un lado, los funcionarios de carrera (de planta global ) que pertenecen a un régimen contractual especial y que, por tanto, no pueden ser despedidos sino deben

16 16 ser reubicados constantemente ante actos de venalidad o ineficiencia. De otro lado, los miembros de la Oficina Jurídica, cuyo considerable poder radica en que, a través de resoluciones en casos concretos, terminan definiendo a su arbitrio el significado del confuso régimen jurídico de los impuestos colombianos Proactividad A partir del trabajo de Evans (1989, 1995) sobre los Estados desarrollistas del Sureste Asiático y su contraste con los latinoamericanos y africanos, el consenso en la sociología del desarrollo es que los mecanismos internos de una burocracia weberiana ideal no bastan para impulsar el proceso de desarrollo nacional. Además de meritocracia, autonomía y cohesión intestinas, las instituciones desarrollistas tienden a caracterizarse por establecer relaciones virtuosas con los demás agentes del campo en el que están insertas. De hecho, una conclusión especialmente del proyecto regional del que hacen parte los estudios colombianos es que, de todas las variables analizadas, la proactividad parece ser el factor clave para que una institución contribuya al desarrollo nacional. En efecto, el análisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009:24-25) concluye que las organizaciones no son desarrollistas cuando cumplen sólo los conocidos criterios internos de meritocracia, inmunidad a la corrupción y ausencia de islas de poder. Para que una organización weberiana tenga este efecto, se requiere también que sea proactiva. De hecho, basta con que sea proactiva y tenga uno de los tres rasgos mencionados de la burocracia weberiana.

17 17 En este sentido, llama la atención que esta sea precisamente la variable en la que las organizaciones colombianas obtienen el promedio más bajo (2.2). Con excepción de la DIAN (que tiene apenas un puntaje aceptable de 3/5), todas las organizaciones analizadas estuvieron por debajo del umbral que permitiría calificarlas como proactivas. Bien sea porque sus lazos con el entorno son débiles y están marcados por el clientelismo como en el caso de Adpostal y el sistema de salud público o porque no existe una estrategia organizacional de articulación virtuosa con actores relevantes como en los casos de la BVC y Aerocivil--, las organizaciones colombianas están caracterizadas por su tendencia a mirar hacia adentro y, al hacerlo, volverse reactivas y limitar su aporte al desarrollo Flexibilidad tecnológica y apertura a la innovación Esta variable se refiere a la disposición de las organizaciones a adoptar nuevos medios y procedimientos de actuación, desde instrumentos tecnológicos novedosos hasta nuevas formas gerenciales. Lo contrario de este factor es la rigidez organizacional, que perpetúa la forma en cómo se han hecho siempre las cosas (Portes 2009: 10). La tendencia clara de las organizaciones estudiadas es hacia la innovación tecnológica y gerencial, en buena parte como forma de adaptación a presiones competitivas nacionales e internacionales. En efecto, cuatro de cinco entidades estudiadas obtienen 1 en la variable dicotómica y entre 3 y 5 en la calificación continua, lo que hace que esta sea la variable con el promedio más alto (3.6). Tanto la BVC como la Aerocivil obtienen puntuaciones relativamente altas, al igual que el ISS, que, a pesar de su declive organizacional, continuaba incorporando nuevas tecnologías a sus hospitales de excelencia. La única excepción a la tendencia es Adpostal, cuya

18 18 inveterada incapacidad para actualizarse se acentuó en los momentos previos a su liquidación (Díaz 2009). Las muestras más claras de la tendencia son la BVC y la Aerocivil. Como se vio, la primera pasó en la última década a ser una plataforma global de negociación de instrumentos financieros y, en ese sentido, en los términos acertados de su ex Vicepresidente Comercial, ha tenido la capacidad de reinventarse en poco tiempo y en varios frentes simultáneamente (Rodríguez Garavito 2009). La Aerocivil, entre tanto, mostró una tendencia hacia la actualización continua de su capital físico y el entrenamiento de su personal, en buena parte para cumplir las normas internacionales que regula la certificación de funcionarios y aeropuertos (Hernández 2006: 29) Aliados externos y balance de poder Esta variable apunta a la existencia de actores que ejerzan un poder de contrapeso capaz de evitar que élites con intereses particulares tomen el control de una organización. En esta última variable independiente, la tendencia clara de las organizaciones estudiadas es la ausencia de aliados externos de esta naturaleza. En efecto, la mayoría de ellas (Adpostal, la DIAN y Aerocivil) operan en medio de un Estado fragmentado en el que no cuenta con aliados confiables. Esta situación es particularmente visible en el caso de la DIAN, para quien el Ministerio de Hacienda su potencial apoyo dentro del aparato estatal ha sido un aliado inconstante. El único caso de presencia aceptable de contrapeso externo es el ISS, en parte por el apoyo que prestaban las centrales sindicales en apoyo a los sindicatos de la entidad por ejemplo, para oponerse a su liquidación. De nuevo, la BVC es la excepción a la regla, en buena parte porque agencias y grupos externos poderosos,

19 19 desde la Superintendencia Financiera hasta el sector financiero mismo, tienen interés en su funcionamiento idóneo Adecuación de la organización a la institución Un primer resultado relevante para el estudio es qué tanto se acercan o se distancian las organizaciones en relación con lo que sus reglas y su misión indican. En términos conceptuales más precisos, lo que interesa examinar es la similitud entre la organización y la institución. La evidencia refuerza la división de las organizaciones estudiadas en dos grupos. De un lado, aparecen de nuevo la BVC y Aerocivil con puntajes que indican que, en la práctica, cumplen en términos generales con las condiciones que les imponen sus propias reglas. En ese sentido, para estas dos organizaciones, existe una clara correspondencia con su respectivo plano institucional. Esto es posible porque, como lo anota Hernández (2009) a propósito de la Aerocivil, existe claridad entre sus funcionarios en relación con las estructuras organizacionales de la entidad, y éstas, a la vez, siguen de cerca las normas que regulan la entidad. Del otro lado, encontramos de nuevo la agrupación constatada en el análisis de otras variables, que incluye la DIAN, Adpostal y el ISS DIAN. La falta de correspondencia de la primera con las expectativas institucionales se debe fundamentalmente al lento avance del proceso de modernización y de integración de sus funciones fiscales y aduaneras, que mantienen a la DIAN como un híbrido institucional ubicado en un limbo, literalmente entre la modernización y el clientelismo. En cuanto a Adpostal y el ISS, el bajo valor de esta variable de adecuación institucional no sorprende, dado que se trataba de organizaciones en proceso de declive terminal, como

20 20 lo muestra una cita elocuente de la primera impresión de una de las gerentes regionales de Adpostal al vincularse a la entidad: me encontré con una empresa acabada, un basurero, con el espectáculo triste de la cultura del despilfarro no había ninguna visión empresarial, no se evaluaban resultados, ninguna calidad del servicio... Los funcionarios estaban quietos, anquilosados y estos son factores que hacen que una empresa se estanque (Díaz 2009:309) Las conclusiones de los estudios de caso: una tipología de las instituciones colombianas y su aporte al desarrollo En definitiva, el efecto último de interés es si las organizaciones no sólo cumplen las expectativas institucionales, sino si aportan al desarrollo económico en su entorno económico y social. Los resultados de los estudios de caso en este sentido son elocuentes: ninguna organización ni siquiera aquellas que obtienen calificaciones aceptables en las demás variables cumple con su aporte al desarrollo. El análisis de las demás variables hace que esta conclusión sea previsible para el grupo de instituciones menos weberianas y proactivas (la DIAN, el ISS y Adpostal). Pero la conclusión requiere una explicación adicional en el caso de las otras dos instituciones. En este sentido, la evidencia sobre la BVC resulta ilustrativa. A pesar de que la BVC puede ser caracterizada como una organización weberiana, realiza un aporte poco significativo al desarrollo en la medida en que continúa promoviendo sólo un modesto del mercado de acciones y bonos privados que incluye un número bajo de firmas listadas públicamente. Si se tiene en cuenta que sólo diez de las 100 empresas más grandes del país transan sus acciones en el mercado de valores en 2006, se concluye que está aún por cumplirse la misión de la BVC de

21 21 contribuir al desarrollo a través de la canalización del ahorro hacia la inversión productiva (Rodríguez Garavito 2009). El aporte de esta entidad, por tanto, consiste principalmente en la circulación de bonos de deuda pública que, aunque contribuye a la financiación del gasto público, no tiene un impacto positivo evidente sobre el objetivo del desarrollo. Si a esta conclusión sobre la BVC se suma la evidencia sobre la otra institución weberiana de la muestra (la Aerocivil), se puede extraer una conclusión interesante: aunque ambas se ajustan, en líneas generales, al tipo ideal de una burocracia racional, tienen en común también que son reactivas en las relaciones con su entorno. En otras palabras, la falta de proactividad es el rasgo común que les impide hacer un aporte al desarrollo. En este sentido, el análisis de los casos colombianos ofrece evidencia a favor de la conclusión general del proyecto regional en relación con la proactividad como determinante esencial de dicho resultado (Portes y Smith 2009). Este hallazgo tiene un alcance más general, que ha sido discutido en otros estudios sobre sociología del desarrollo. En particular, resulta relevante aquí la conocida tesis de Evans (1989, 1995) sobre la combinación entre racionalidad burocrática y la proactividad lo que el llama la autonomía inmersa (embedded autonomy) como requisito para que una institución sea desarrollista. Propongo, entonces, utilizar y adaptar esta tesis para generar una tipología que permita ubicar con precisión las instituciones colombianas y sacar conclusiones preliminares sobre los hallazgos de los estudios de caso 5. La tipología surge de los dos ejes de análisis propuestos por Evans la racionalidad burocrática y la proactividad que están directamente asociadas, respectivamente, a las variables internas y externas analizadas en la sección anterior. De 5 Un ejercicio similar podría ser hecho con las instituciones de los demás países del estudio.

22 22 un lado, las variables internas (meritocracia, inmunidad a la corrupción e inexistencia de islas de poder) apuntan al grado de racionalidad burocrática de la institución. En este sentido, como lo anota Wright (1996), son los rasgos weberianos de la tipología. De otro lado, las variables externas (especialmente las variable de proactividad y presencia de aliados externos) tienen que ver con el grado de inmersión (embeddedness) en la estructura de poder. En este sentido, como lo sugiere el mismo Wright (1996), traen al análisis los aportes de la tradición marxista sobre la inserción de las instituciones en la estructura de clase. En el Cuadro 2 combino estos dos ejes analíticos para esclarecer la tipología institucional propuesta por Evans y adaptarla al análisis de los estudios de caso. Al hacerlo, adopto la modificación propuesta por Portes (2009) y llamo a la variable externa proactividad en lugar de inmersión para evitar la confusión de ésta con el concepto de embeddedness de Granovetter (1985). Igualmente, con base en las conclusiones del análisis de conjuntos difusos de Portes y Smith (2009), mido este rasgo con el puntaje obtenido por las instituciones en la primera variable externa (precisamente llamada proactividad ), por cuanto dicho análisis muestra que este es el determinante externo que tiene incidencia significativa en el desarrollo.

23 23 Cuadro 2. Tipología institucional de Evans Fuente: adaptado de Evans (1989, 1995) Como se aprecia en el cuadro, para que una institución aporte al desarrollo nacional se requiere que a la vez tenga una burocracia racional y sea proactiva en las relaciones con los actores de su campo. La situación opuesta es la de una institución predatoria que obstaculiza el desarrollo al carecer de una burocracia moderna y estar aislada de su entorno. Los dos casos intermedios las instituciones clientelistas y las reactivas representan aportes modestos al desarrollo, en el mejor de los casos, o lastres institucionales para el desarrollo, en el peor. Los puntajes asignados a cada institución (ver Cuadro 1) en las variables de racionalidad burocrática (I-III) y en la variable de proactividad (IV) permiten ubicar las organizaciones colombianas en la tipología del Cuadro 2. Comenzando por la casilla