POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN SEGURIDAD

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1 POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN EN SEGURIDAD León Arslanián 1 Me voy a referir al fenómeno de la descentralización de la policía en la provincia de Buenos Aires o, con mayor amplitud, al proceso de reforma de la institución a partir del año Pero previo a ello, me parece conveniente contextualizar la situación imperante; es decir, sobre qué base empezamos a operar en el tiempo que iniciamos esta tarea, de manera de graficar de la mejor manera posible cuál es el impacto de este fenómeno de reorganización sobre bases descentralizadoras. No es necesario abundar con respecto a la situación de la institución policial en la provincia de Buenos Aires hasta la década pasada. En lo que aquí nos importa, destaco que teníamos una organización policial de un verticalismo extremo, con un jefe de policía a la cabeza, con poder sobre toda la institución, con un modelo de descentralización relativo, en la medida en que si bien había regionales y, por debajo de las regionales, las comisarías y otros organismos, este modelo conllevaba la concentración de la totalidad del poder en muy pocas manos: en el jefe en particular, acompañado por un pequeño estado mayor que lo asistía. Este modelo vigente reproducía o era de alguna manera la continuación del modelo de organización policial dominante en el siglo XIX, muy emparentado con la formación y organización prusiana de los ejércitos. La segunda característica que tenía esta institución era que, si bien tenía una dependencia orgánica con el ministerio de gobierno, en realidad era una institución autosuficiente. Qué quiero decir con esto? Que desde allí se hacían los planes, los programas, los diseños de la estrategia de la política criminal. Dicho de otro modo, la política criminal de la provincia de Buenos Aires, como política de estado, en definitiva, estaba en manos de la institución policial. No era este un fenómeno exclusivo de la provincia de Buenos Aires, porque en el orden nacional ocurría otro tanto y también, entiendo, en las demás provincias del país. Esto tuvo consecuencias malas en distintos sentidos. Por un lado, porque esto implicaba una verdadera dejación de poder; implicaba que las decisiones más importantes tales como el qué, cómo y cuándo de la persecución penal quedaban en manos de la institución policial; favorecida esta situación por un sistema de enjuiciamiento penal (tanto en provincia como en la nación) donde la investigación no estaba regida o mediada por el principio acusatorio, no existía una separación de funciones entre fiscal y juez, como tienen los sistemas más modernos. Si no que el juez de instrucción a la manera de la antigua ley de enjuiciamiento penal española del siglo XIX concentraba estas funciones en la figura del juez de instrucción. La figura del fiscal quedaba, así, diluida y el juez era el director del sumario. Qué pasaba en este esquema? En realidad, sin planificación respecto de políticas públicas en materia de seguridad y política criminal, era la policía la que terminaba eligiendo qué cosas se perseguían y cuáles no. El sistema tenía una selectividad bas- 1 El Dr. León Arslanián es ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. 97

2 DESCENTRALIZACION Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO tante perversa. Es decir, que el material que llegaba a sede judicial a los fines de su enjuiciamiento, era el que seleccionaba la oficina policial. Esto tenía como consecuencia, también, que la policía tuviera una verdadera autonomía investigativa. La delegación en manos de la policía de la instrucción del sumario implicaba que las causas se cerrasen o progresasen según criterios policiales. La reforma tuvo la finalidad de cambiar sustancialmente esto; de recuperar poder político, de recuperar para el nivel máximo de la gestión gubernamental, las grandes definiciones en materia de política criminal. Y por encima de todo esto, la efectiva conducción de la fuerza policial que se presentaba como una suerte de nuez cerrada con un cabito. Este cabito era el jefe de policía; cuando resultaba disfuncional se lo cambiaba, se ponía otro, y así de seguido. Y si, no había mucho ruido y más o menos funcionaba el esquema, y en términos políticos se lo consideraba aceptablemente, esa institución seguía cerrada, nadie rompía la nuez, ni se asomaba a su contenido. La reforma tuvo por finalidad, justamente, revertir este estado de cosas, y cambiar completamente tanto el modelo de organización policial como el modo del ejercicio del poder por parte de la autoridad política. La reforma comienza a fines de 1997 cuando se dispone la intervención de la policía de la provincia de Buenos Aires, después de una serie de situaciones muy escandalosas que todos recordarán, la disolución de la policía existente y la creación de una nueva policía. Esa reforma tenía varios ejes. El primero fue la creación del ministerio de justicia y seguridad. Se lo conformó así, por iniciativa mía cuando me hice cargo, por entender que en un proceso de reforma profunda como iba a ser éste, todo lo que se vinculase al sistema penal tenía que estar concentrado. Me refiero a la reformulación de las tres agencias que integran el sistema penal: la policial, la judicial y la penitenciaria. El proceso debía llevarse adelante con una unidad de conducción y de criterio que fuera operando coordinadamente en cada una de estas tres áreas. El segundo eje fue la descentralización y la desconcentración, sobre lo que me voy a referir más en detalle. El tercer eje fue la reorganización policial. Esto es, la sustitución de un modelo de oficina policial, de un modelo de organización y de un modelo de despliegue policial por otro totalmente distinto. El cuarto eje fue la participación comunitaria en materia de seguridad, con un sesgo verdaderamente audaz, si se me permite la expresión, en la medida en que nosotros entendíamos que esa participación comunitaria, organizada a partir de foros, debía implicar un sistema externo de control policial. Finalmente, el quinto eje fue la incorporación del principio de la capacitación continua para la policía y la descentralización de la misma. Esta primera etapa tuvo algunas concreciones legislativas. La más saliente fue la Ley que suprimió la Ley Orgánica Policial vigente hasta entonces y la reemplazó por una nueva. Una de las características de la nueva Ley, en lo que tiene que ver con la materia de este seminario, es la descentralización. Aquel modelo vertical, dio paso a uno de descentralización progresiva. Es decir, en lugar de tener una sola jefatura policial, se suprimió ésta, y se tomó como punto de 98

3 partida para llevar adelante el proceso, las departamentales judiciales. Había en la provincia de Buenos Aires 18 departamentos judiciales, es decir, 18 módulos de desconcentración judicial y nosotros pensamos que éste era el punto de partida ideal como para poder referir o tener algún punto de anclaje para el modelo de desconcentración policial, que no podía ser en el inicio el municipal porque no había condiciones para eso. Se crearon así 18 departamentales policiales. Uno de los artículos de la ley plantea que deben tener una autonomía progresiva, de manera que fuesen teniendo autonomía para la gestión, autonomía para la propuesta de gasto y, en una última etapa, autonomía para la ejecución del gasto. La idea subyacente, y esto no está explicitado en dicha ley, era que el proceso de descentralización y desconcentración debía hacerse de un modo progresivo, garantizando que cada paso que diéramos tuviera una clara concreción, mostrara sus frutos y pudiera ir cambiando progresivamente una cultura policial que era propia del sistema de organización anterior. Ustedes saben que cada modelo de organización genera una propia cultura y que tiene que ver con una normativa. Al propio tiempo lo que hicimos para resolver aquella autonomía investigativa policial sobre la que hablé, fue cambiar el código de procesamiento penal. O sea tener una nueva ley de enjuiciamiento penal, moderna, que produjo este tema de la desconcentración: facultades fiscales, por un lado, judiciales por el otro. El juez recuperó la función que debía tener de acuerdo a su verdadera naturaleza constitucional, que es ser un custodio de las garantías. Mientras que el fiscal recuperó también su propia identidad que era ser el que promueve la acción penal, como titular de la acción pública penal estatal, con una policía con función judicial que depende del fiscal para estos fines. Esto se empezó a desarrollar, la ley se empezó a implementar, y la distribución en las departamentales policiales también, entre 1998 y mediados de Se trunca luego este proceso de reforma por una situación política por todos conocida, y en 2004 se retoma esa misma reforma y, de hecho, acelerando los tiempos de su ejecución, iniciando la segunda etapa de la reforma. A esa segunda etapa de la reforma me voy a referir a continuación y es el núcleo de esta exposición. Para poder reformar la institución y el sistema policial, lo que hicimos fue tener un cuidadoso análisis y evaluación sobre las características fundamentales de la provincia de Buenos Aires, su territorio, su conflictividad social, sus características demográfica; y allí advertimos que la provincia además de tener una extensión comparable a cualquier país europeo y cerca de 14 millones de habitantes, cuando se la observa con detenimiento, empieza a advertir diferencias que son abismales: una cosa es el conurbano y otra el interior, una cosa es el primer y segundo cordón, y otra distinta el tercero y el cuarto que hoy está irrumpiendo, también con características particulares. Y un interior apacible, con baja densidad demográfica, con una media de 13 hab/km2, versus una media de 7000 hab/km2 que se registra en el primer cordón del conurbano. En el primer y segundo cordón se concentra el 65% de los delitos que se cometen en la provincia. Y también son los delitos más graves, los más violentos. Todo esto en una superficie mínima, que no representa ni el 5% de toda la provincia. 99

4 DESCENTRALIZACION Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO Había que idear, entonces, un modelo policial que respetase y captase estas diferencias, y que al propio tiempo resolviese el problema de la verticalidad y profundizase el fenómeno de la descentralización en las 18 departamentales que mencioné. Entonces surge aquí el tema de los nuevos modelos de organización policial que responden a dos principios básicos desde el punto de vista del derecho administrativo. En primer lugar, un fenómeno de descentralización propiamente dicho, acompañado por un proceso de desconcentración. Dónde se operó la descentralización? Para descentralizar, encontramos que estaban dadas todas las condiciones como para que el eje ya no fueran las departamentales sino los municipios. Nos acercábamos mucho más al federalismo de la Constitución de la provincia de Buenos Aires e íbamos a respetar mucho mejor el esquema institucional provincial si acompañábamos con la reforma policial ese fenómeno de descentralización política que tiene la provincia. Ahora bien, dentro del municipio también tuvimos que hacer algunas distinciones porque no todos son iguales, por las razones que di antes. Entonces, creímos que el interior y, particularmente, aquellos municipios que son más chicos, que tienen o menos habitantes (son 95 municipios de los 134 de la provincia), estaban en buenas condiciones para sostener un proceso de descentralización policial más radical. Creímos que podíamos exigirle al nuevo modelo una máxima cuota de descentralización en estos casos. Creamos por Ley un nuevo modelo de organización policial que la llamamos policía comunal, dirigido en principio a estos municipios, aunque contempla la posibilidad de extenderse a municipios más grandes, siempre que sean del interior, a pedido expreso del intendente. El sistema de implementación es a través de convenios de adhesión de cada municipio con el gobierno provincial. A partir de allí, se creo una verdadera policía, con su propia carrera; es decir, desgajamos de la departamental aquellos efectivos que en términos cuantitativos y cualitativos entendimos que debían componer esa policía comunal. Entonces se crearon policías comunales por municipio y que recibieron el nombre del municipio respectivo; y con un jefe policial a la cabeza que, y aquí viene la principal novedad, no respondía más funcionalmente al ministerio de Seguridad de la provincia, sino al intendente local. por qué hicimos ésto? Porque entendimos que volver a los orígenes del federalismo implicaba restituir poderes que originariamente fueron de los intendentes. Es muy difícil concebir el ejercicio del poder político sin poderes policiales que le son connaturales. Pero, al mismo tiempo, mantuvimos la dependencia orgánica. Es decir, el personal policial de las nuevas policías comunales seguían dependiendo el ministerio de Seguridad. Ahora bien, al depender funcionalmente del intendente, significa que éste tiene mando sobre lo operativo. Así recuperó poderes tales como la conducción estratégica y la planificación operativa, reservándole al jefe de la policía comunal la conducción operativa. La ley ha sido bastante audaz en este sentido porque hemos previsto que para el año 2007 el jefe de policía comunal sea electivo, esto es, elegido bajo los mismos principios y métodos que cualquier otra elección, como la de intendente o concejal. Paralelamente a este proceso descrito, que llamamos de descentralización por el grado de autonomía que dimos, desarrollamos un proceso de desconcentración tomando también como eje a los municipios, a partir de la creación de las policías de distrito para todos 100

5 los municipios que no estuvieran comprendidos bajo el régimen de la policía comunal. cuál es la diferencia? Básicamente, la distinción consiste en que el intendente en el caso de la policía distrital no tiene ningún poder respecto de la policía. Esa policía sigue dependiendo funcional y orgánicamente del ministro de Seguridad. Sin embargo, creamos una policía nueva, con una academia de formación policial separada, distinta, que la prepara la Gendarmería Nacional, que implica estudios en las universidades y que es una fuerza de seguridad que actúa nada más que mediante patrulla. Se divide en estaciones, la primera estación está funcionando a pleno en la ciudad de San Martín con 350 efectivos; 600 egresan en el mes de julio de este año (2005) y van a ser destinados a las calles del municipio de Avellaneda, y así se irá dando de alta a una sucesión de estaciones que en el primer cordón del conurbano van a ser seis y en el segundo otros seis, que se irán conformando a medida que se termine la capacitación de los nuevos efectivos. Esta policía tiene su propia jefatura, su propia Ley Orgánica, y opera territorialmente. Quiero señalar aquí, que este proceso de descentralización policial trajo aparejado otros tipos de descentralizaciones que resultaron necesarios para fortalecerlo. En primer lugar, la académica. Hasta que comenzamos la segunda etapa del proceso de reforma, la capacitación estaba encomendada a dos escuelas radicadas en Berazategui. Una, la famosa escuela Bussetich, donde había oficiales y suboficiales que se capacitaban allí, egresaban, y luego eran repartidos por distintos lugares de la provincia, tanto del interior como del conurbano. Esta centralidad, obviamente, también respondía al modelo de organización central preexistente. De la multitud de inconvenientes que esto tenía, señalo tan sólo algunas dificultades. Por un lado, las dificultades en el entrenamiento, en poner en vigencia la modalidad de la capacitación continua. Los policías de Carmen de Patagones o de Bahía Blanca, por poner un ejemplo, no podían ir a las proximidades de la ciudad de La Plata porque no había la posibilidad física, material, etc.; por otro lado, implicaba que el efectivo debía abandonar su trabajo durante el transcurso de la capacitación, con mengua para el servicio policial de su localidad. Por otro lado, la ausencia de centros de entrenamiento. La mayor parte de los efectivos no entrenaba nunca, no iba a polígonos de tiro, no tenía defensa civil, no tenía las prácticas básicas que un policía debe tener. En consecuencia, creamos nuevas academias para descentralizar la capacitación. Para poder hacer esto, hicimos convenios con las universidades. Las mismas empezaron a impartir contenidos curriculares diseñados por nosotros. La formación, de esta manera, se la confiamos a una gran cantidad de universidades, tanto del conurbano como del interior, y fuimos abriendo distintos espacios físicos, en distintos lugares, en el interior de la provincia, para que el reclutamiento estuviese también desconcentrado. Nuestra meta es llegar a doce oficinas y vamos por ocho. Esto además, se hizo en colaboración con los intendentes. Desconcentramos también la revisación médica, hicimos convenios con los intendentes según los cuales los hospitales municipales revisan las condiciones de idoneidad para el ingreso, creando una ficha psicofísica de cada agente policial que nos permite hacer un seguimiento, cosa que en la provincia no se había hecho nunca. Vamos hacia la tercera etapa de esta reforma. Esta consiste en la lisa y llana conformación de policías autónomas, desde el punto de vista de la provincia, dependientes de cada municipio. Pensamos en un modelo de las características del de Estados Unidos, por ejemplo, en las policías de condado. Este es un proceso complejo que no se va a hacer de la noche a la mañana, de modo que si hay intendentes que se asustaron les digo que se queden 101

6 tranquilos porque hay que consolidar primero la actual etapa. Pero es importante que se vea desplegado el modelo y entender hacia dónde apunta. Obviamente, esto implicaría la transferencia de recursos para su sostenimiento en cabeza de cada comuna. Para esto, primero el proceso de la identificación de los recursos humanos policiales debe estar concluido; este es un trabajo muy intenso que estamos llevando a cabo en esta etapa. No es tan fácil determinar la cantidad y los perfiles de efectivos que deben ser destinados a cada municipio. Es decir, esto implica un trabajo previo muy intenso de identificación de los recursos policiales para saber cuáles se destinan a dónde, para su armoniosa utilización. Entonces, en este nuevo modelo habrá dos órdenes policiales. Uno primero, provincial, mucho más técnica, más especializada, la centralizada. Para eso ya hemos desarrollado áreas de investigación criminal centralizada, de criminalidad compleja, de coordinación de seguridad, áreas de policía científica, etc. Y el segundo orden, municipal, que es el que ya describí, cuya labor principal está en las calles, en las patrullas, en prevención y represión del delito. A modo de cierre, quisiera decir lo siguiente. Una institución policial es la resultante de: a) un modelo de organización, que es el que determina una cierta cultura policial; b) un modelo de control de la participación comunitaria o de intervención y acción de la participación comunitaria, de los vecinos, controlando el funcionamiento de la policía; c) una clara voluntad política de quienes dirigen, de los conductores, del gobierno, en el sentido de tener en claro que la policía tiene como finalidad primaria, única y exclusiva dar más seguridad a todas las personas respetando el principio de igualdad. Muchas gracias 102

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