Proceso de Planeación, Programación y Presupuestación en Sonora: El Transitar Hacia el PbR

Transcripción

1 Proceso de Planeación, Programación y Presupuestación en Sonora: El Transitar Hacia el PbR Alejandra Astorga Castro Como el resto de los Estados de la República, en estos días Sonora enfrenta el reto de atender la reforma al artículo 134 constitucional, donde se establece que Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. Lo que se busca con esta reforma es dar respuesta a la cada vez más fuerte demanda de los ciudadanos de que sus Gobiernos, cualquiera que sea el nivel, les demuestren el uso correcto de los recursos, mediante mecanismos que permitan la certidumbre de que el ejercicio de los presupuestos públicos se ve reflejado en resultados que los benefician directamente. El presente trabajo es un recuento de los avances de Sonora en esta materia, incluso antes de publicada la citada reforma constitucional. Introducción A partir del año 2004 Sonora inició un esfuerzo de reforma presupuestal que incorporó estos componentes como base de su proceso de Planeación, Programación y Presupuestación. Cuenta ya con 6 años de experiencia en PBR, lo que nos permite afirmar posee experiencia suficiente y de soporte para que en el mediano plazo se consolide la Evaluación del Desempeño y el Presupuesto basado en Resultados. Antecedentes La evolución de proceso de Planeación, Programación, Presupuestación del Gobierno del Estado de Sonora que se presenta en dos etapas: la primera inicia en 1976 como parte del programa de reforma administrativa que inició con diversas actividades encaminadas a modernizar su sistema presupuestario y termina en el año 2004 cuando con la implementación de la Nueva Estructura Programática (NEP) se dan los primeros pasos para adoptar el Presupuesto Basado en Resultados. De acuerdo con Haaz (2002), la primer acción que dio inicio a la modernización presupuestal fue la creación de la Unidad de Programación y Presupuesto en 1977; así, el Gobierno del Estado de Sonora comenzó un proceso de a modernización de su sistema presupuestario, con la finalidad de procurar dar coherencia al programa de Gobierno en sus aspectos económicos y sociales, y vincular las decisiones políticas con el gasto público. 1 1 Haaz Alberto. La Experiencia de la Planeación y Presupuesto en la Administración Pública de Sonora ISAP Alejandra Astorga Castro es Directora General de Política y Control Presupuestal en la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda del Gobierno de Sonora 55

2 C.P. Alejandro López Caballero Secretario de Hacienda del Estado de Sonora Fue en 1977 cuando el sistema de presupuestación del Gobierno Estatal adoptó la técnica del Presupuesto por Programas (PPP) en un área piloto y en 1978, se manejó de manera total el presupuesto de egresos del Estado con orientación programática. Para la formulación del presupuesto de 1979, se creó la Comisión de Gasto - Financiamiento, cuya función principal fue establecer el monto del presupuesto estatal y recomendar su distribución. Entonces, se diseñaron formatos especiales para la presupuestación con orientaciones programática en los que se establecían la denominación de programas y subprogramas, la justificación y objetivos de los programas y subprogramas, el análisis programático y metas, la denominación de unidades responsables, la clasificación del objeto del gasto y el analítico de partidas. La estructura programática del presupuesto estatal de egresos, se integró con 10 programas y una amplia cantidad de subprogramas que se asignaron bajo la responsabilidad de su ejecución a las dependencias y unidades correspondientes. La estructura de programas correspondía a la estructura de funciones gubernamentales y de la administración pública del estado. Durante más de 16 años se mantuvo en uso la estructura programática con Programas y Subprogramas, que corresponden a una clasificación funcional y sectorial de la gestión pública estatal; Administración; Prestación de servicios; Fomento; Promoción; Regulación, etc. Sus contenidos fueron Objetivos y Metas que no expresaban claramente qué se buscaba a cambio de los recursos presupuéstales. Para el año 2003, el Catálogo de Programas y Subprogramas vigente de la administración pública estatal comprendía 139 Programas y 786 Subprogramas. Avances en Materia de PBR En el año 2004, se estableció como uno de los seis ejes rectores del Plan Estatal de Desarrollo , el de Gobierno Eficiente y Honesto. En torno a éste eje se definió la estrategia de impulsar un gobierno orientado a los resultados; y para ello, entre las líneas de acción planteadas las siguientes: Incorporar en el marco de una reforma presupuestal, mecanismos que permitieran 56

3 vincular la asignación de recursos públicos a los resultados de los programas y proyectos. Alinear, mediante ejercicios de planeación estratégica, la visión y misión de cada unidad administrativa con la visión y misión global del Gobierno del Estado para garantizar que cada acción, cada proyecto y cada programa, estén adecuadamente articulados con los grandes objetivos de los sonorenses. Otra estrategia se refirió a Establecer sistemas modernos de evaluación y autocontrol, incluyendo las siguientes líneas de acción, entre otras: Construir un sistema integral de indicadores de desempeño, vinculado a los objetivos y las metas específicas del Plan Estatal de Desarrollo y de los Programas de administración pública estatal. Evaluar en forma integral los programas sustantivos a cargo del Gobierno del Estado a partir de indicadores de resultados y de su rentabilidad social. En consecuencia, la reforma presupuestal se implementó a partir del proceso de programación presupuestación para el ejercicio fiscal 2004 y se basó en los siguientes componentes esenciales: El Sistema Integral de la Información de la Administración Financiera (SIIAF). Soporte fundamental del éxito de la reforma por tratarse de un sistema unificador y facilitador del proceso de PPP y de ejercicio presupuestal y rendición de cuentas. El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) La Nueva Estructura Programática (NEP) Características de la NEP La Nueva Estructura Programática tuvo como objetivo principal dar orden y mejor dirección al gasto público estatal, asegurando su vinculación con las orientaciones señaladas en el Plan Estatal de Desarrollo La NEP buscaba superar la inercia y la ausencia, en muchos casos, de reflexión y de planeación estratégica en la preparación del presupuesto público estatal, así como desarrollar mecanismos de control, evaluación y rendición de cuentas para identificar con claridad la eficiencia con que se asigna y ejerce el gasto público en cada dependencia, entidad y unidad administrativa. Para ello, todas las acciones de gobierno y administración pública se clasificaron de acuerdo con sus naturalezas y fines, en forma tal que se configuró una Estructura Programática mediante la cual se ordenó la gestión y el gasto público, con las siguientes características: 1. La categoría superior de la clasificación de las acciones públicas estuvo constituida por los seis Ejes Rectores del Plan Estatal de Desarrollo Los Programas relativos a cada uno de dichos Ejes, corresponden a los objetivos establecidos en el Plan. 3. Cada Programa se dividió en: Actividades institucionales; Proyectos estratégicos; y Proyectos de inversión, en los casos necesarios. 4. Las Actividades institucionales correspondieron a conjuntos de acciones relativas al cumplimiento de la misión fundamental de las unidades responsables. 5. Los Proyectos estratégicos comprendieron conjuntos de acciones orientadas a la innovación, el mejoramiento y la elevación de la eficiencia y calidad en determinados servicios públicos, sustantivos o de apoyo técnico y administrativo. 6. Los Proyectos de inversión, son relativos a obras públicas o para apoyo al fomento de actividades productivas. 7. Los Elementos programáticos que deben contener las Actividades (o Procesos en que se desagreguen) y los Proyectos estratégicos. 8. Se establecieron indicadores estratégicos para cada eje rector; de Impacto y de Resultados, por cada Proceso ó Proyecto Estratégico; y de Productos, por cada Línea de Acción (Metas tradicionales). 57

4 Uno de los retos es realizar las reformas legales necesarias para definir el marco legal del PBR y la Evaluación del Desempeño tanto para el Estado, sus organismos y sus municipios. Funciones y Sectores Programas Estructura Programática Tradicional Subprogramas de operación e inversión Nueva Estructura Programática Ejes Rectores del Plan Programas Actividades institucionales Procesos Líneas de Acción Proyectos estratégicos Proyectos de inversión Cómo se implementó 1. En el último trimestre del año 2003 se efectuaron reuniones con los funcionarios responsables de planeación y administración de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, a fin de: Explicar la Nueva Estructura Programática Acordar lo relativo a los Programas, Actividades institucionales y Procesos, Proyectos estratégicos y Proyectos de inversión, que deberán establecerse como categorías programáticas de la NEP. Capacitar para la programación y el diseño de indicadores que deberán establecerse. 2. Los primeros dos ejercicios presupuestales (2004 y 2005) se dio seguimiento y asesoría a las dependencias y entidades durante el momento metodológico de la Programación (previos al de la Presupuestación). Esto para asegurar que se cumpliera cabalmente con la estructura requerida y para afinar y hacer los ajustes necesarios. 3. Se construyeron y durante seis años se evaluaron 170 indicadores estratégicos que forman parte del Sistema Estatal de Indicadores. Éstos indicadores están agrupados de acuerdo a los ejes rectos del Plan y permiten obtener mayores elementos de análisis y aprobar el Proyecto de gasto que presenta el ejecutivo cada año ante el H. Congreso del Estado. 58

5 Qué Problemas se Presentaron La falta de metodología en el diseño de los indicadores de impacto, de resultados y de productos, ocasionó deficiencia tanto en éstos como en las metas, que posteriormente no permitieron la evaluación consistente de los resultados. La no implementación de presupuestos base cero aunado a un número creciente de líneas de acción por presupuestar, ocasionó mayor confusión en el momento de la Presupuestación. La existencia de un número muy grande de presupuestos por Líneas de acción, dificultaba la operación de los programas al pulverizarse el ejercicio presupuestal. Cuáles son los retos Realizar las reformas legales necesarias para definir el marco legal del PBR y la Evaluación del Desempeño tanto para el Estado, sus organismos y sus municipios. o Constitución Política del Estado de Sonora. o Ley de Presupuesto de Egresos, Contabilidad Gubernamental y Gasto Público Estatal; o Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Sonora o Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado; o Ley de Deuda Pública del Estado; o Ley de Gobierno y Administración Municipal o Ley de Alianzas Público Privada de Servicios o Reglamentos, manuales, o entre otras. Crear las instituciones encargadas de la evaluación Definir la estructura programática, alineando los programas a los objetivos del Plan Nacional y Estatal de Desarrollo; Determinar los resultados esperados de la ejecución de los programas y de las asignaciones presupuestales. Utilizar la metodología del marco lógico como herramienta para el diseño de una nueva matriz de indicadores o para la validación de los existentes. Seguimiento puntal de los indicadores a través de un Sistema Estatal de Evaluación. Que la información resultante de la evaluación llegue a los tomadores de decisiones, para que dichas decisiones contribuyan a mejorar la orientación de los recursos hacia los objetivos estratégicos y por tanto la calidad del gasto público. 59