Identità linguistica dei popoli indigeni del Mercosud come fattore di integrazione e sviluppo

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1 iila - ISTITUTO ITALO-LATINO AMERICANO Identità linguistica dei popoli indigeni del Mercosud come fattore di integrazione e sviluppo

2 Q U A D E R N I I I L A SERIE ECONOMIA 31 Seminario Multidisciplinare Identità linguistica dei popoli indigeni del Mercosud come fattore di integrazione e sviluppo Asunción, ottobre 2006 A cura di Antonio L. Palmisano ROMA 1

3 IILA, Maggio Roma 2

4 Questo volume è dedicato alla memoria dell Ambasciatore Paolo Faiola, Segretario Generale dell IILA dal 1 agosto 2003 al 31 ottobre 2006, che volle promuovere con passione ed entusiasmo il dialogo sull identità dei popoli indigeni in America Latina. 3

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6 INDICE Prefazione 7 Introduzione 9 Sviluppi sulla protezione internazionale dei popoli indigeni: la Dichiarazione ONU del consiglio sui diritti umani PIETRO PUSTORINO 17 Cultura, identidad y ecología humana RAMIRO DOMINGUEZ 31 Cultura, y minorias étnicas en Paraguay JOSÉ ZANARDINI 33 Preguntas y respuestas 39 Contaminare i linguaggi della prima modernità VACLAV BELOHRADSKY 49 Hacia la integración y el desarrollo: la educación instrumento privilegiado para afianzar la identidad de grupos originarios. La experiencia paraguaya AIDA TORRES DE ROMERO 69 Multiculturalismo en el Brasil MARCIO PEREIRA GOMES 91 Presencia indígena en Uruguay MARíA DEL CARMEN CURBELO SALVO 95 Preguntas y respuestas 109 Immagine e rappresentazione indigena verso la ri-appropriazione sociale, culturale, economica ANTONIO L. PALMISANO 117 5

7 Educação escolar indígena no Brasil MARCIA MORAES BLANCK 137 Intervenciones 165 El lenguaje del desarrollo: acciones de la cooperación internacional y respuestas de los pueblos indígenas de América Latina ANTONINO COLAJANNI 169 Idiomas y tradición en una sociedad global OLGA GALEANO DE CARDOZO 229 La identidad de los pueblos indígenas en la escuela. Un estudio de caso entre los kollas del noroeste argentino ANTONIO RENÉ MACHACA 233 Preguntas y respuestas 251 Mesa redonda debate final 257 Declaración de Asunción 269 6

8 Prefazione Le nazioni e la comunità internazionale si interrogano sui destini delle minoranze nell epoca della globalizzazione. La questione indigena è particolarmente sentita in America Latina dove realtà plurietniche e multilinguistiche si incontrano con la volontà-necessità di integrazione complementare delle differenze identitarie. Già nel 2004 l IILA, organismo internazionale che da oltre 40 anni rappresenta 20 governi latinoamericani e il governo italiano, ha iniziato un percorso di studio e di ricerca sull identità dei popoli indigeni dell America Latina. Dal seminario tenuto a Quito nel 2004 si è passati al seminario di Napoli nel 2005 e poi a questo seminario di Asunción nel 2006, organizzato in collaborazione con la Cancillería e con la Comisión Nacional de Bilingüismo, organi del Ministerio de Educación y Cultura. Iniziando a lavorare sull identità dei popoli indigeni andini, gruppi di studiosi latinoamericani e italiani sono passati a consultarsi sull identità dei popoli indigeni del Mercosud. Al termine di ognuno di questi seminari, insieme alle autorità dei paesi interessati, i partecipanti si sono espressi con una Dichiarazione. Così la Dichiarazione di Otavalo, la Dichiarazione di Napoli e la Dichiarazione di Asunción seguono un filo logico che testimonia l impegno di istituzioni e persone nel riflettere sui temi del nostro tempo e discutere tematiche di grande portata sociale e politica, rendendo partecipi del dibattito in corso un numero sempre maggiore di attori sociali e politici, istituzionali e non istituzionali. Soprattutto, dando una voce alle comunità indigene e ai loro rappresentanti. Il mio ringraziamento è rivolto a tutti coloro che hanno collaborato e collaborano con l IILA nel compiere questo percorso. Un percorso che negli immediati passi successivi ci condurrà in America Centrale, dove sarà possibile rendere il quadro analitico ancora più ampio nell interesse di tutte le popolazioni indigene dell America Latina. PAOLO BRUNI Segretario Generale dell IILA 7

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10 Introduzione Le identità indigene e la cuestión de los pueblos originarios Antonio L. Palmisano Le trasformazioni sociali ed economiche attualmente in atto sulla scena internazionale si riflettono prepotentemente sui processi di costruzione delle identità. In modo particolare, le identità delle comunità indigene dell America Latina possono essere considerate in transizione, ed in transizione rapida. Nella prospettiva di queste stesse comunità, l essere considerate soggetti giuridici, in quanto popolazioni indigene, conduce ad un ripensamento e una ricostituzione della propria identità. Gli stessi processi di sviluppo e i differenti approcci istituzionali e non istituzionali, sia nazionali che internazionali, allo sviluppo comportano nuovamente una ri-configurazione dell autorappresentazione di una comunità indigena. Per continuare ad essere ciò che si è, insomma, non è possibile continuare ad essere ciò che si è stati, e questa è un opera di tutto rispetto. La relazione fra Stati nazionali e comunità indigene, infatti, non può non essere ripensata anche dalle stesse comunità indigene, affrontando e discutendo temi, quale l integrazione delle minoranze, l educazione in lingua indigena e il diritto di proprietà collettiva quantomeno sull uso delle terre ancestrali. Temi di questo genere, e di tale complessità, possono essere trattati adeguatamente solo in presenza di una molteplicità di approcci. E quanto si è tentato di compiere in occasione del Convegno che ha avuto luogo ad Asunción nei giorni 23 e 24 ottobre Gli articoli qui raccolti costituiscono gli Atti di quel Convegno, rivisti dai loro autori, ai quali si accompagnano le trascrizioni dei dibattiti che hanno seguito gli interventi ed il riassunto della Tavola Rotonda conclusiva. Il ruolo del diritto nei processi identitari ed il concetto di soggettività giuridica sono stati affrontati da alcuni autori considerando con attenzione proprio la questione delle dinamiche identitarie. A più riprese è stato sottolineato il rischio di fossilizzazione e mercificazione delle 9

11 identità etniche e linguistiche. Allo stesso tempo alcuni autori hanno descritto le strategie statali elaborate per affrontare la questione dei processi di integrazione delle comunità indigene nel contesto di una società nazionale ma moderna, ovvero attenta al multiculturalismo. Le strategie politiche elaborate dallo Stato e dalle comunità indigene sono state quindi esaminate da altri autori nel contesto dei processi di sviluppo. La stessa nozione di sviluppo è stata analizzata e discussa criticamente dalla maggior parte degli autori qui presenti. A tutti è sembrata costruttiva la proposta di elaborare specifici programmi educativi di qualità, come strumenti privilegiati per il riconoscimento ed il potenziamento delle identità delle comunità indigene; programmi che vedano la partecipazione attiva, in chiave di protagonisti, degli stessi pueblos originarios o, meglio ancora, programmi che comportino la gestione diretta da parte delle comunità indigene. Così, seguendo un approccio di antropologia politica e sociale, nel mio intervento esamino il dibattito relativo alle relazioni fra identità e sviluppo in America Latina. Si tratta di un dibattito, in effetti, che esige oggi una ricollocazione più consona: nell ambito dei processi di rappresentazione e di autorappresentazione. Le comunità indigene dell America Latina, difatti, non solo hanno giocato un ruolo nella costruzione del loro passato e del loro presente, ma continueranno a svolgere il ruolo di attori sociali e politici primari nella costruzione dell America Latina contemporanea e del futuro. L identità è plurima, è molteplice, e si difende e va difesa- dall essere ridotta ad un cliché definito dall esterno (dal mondo globale) o dall interno della sua società nazionale. L identità è in perenne divenire, ed è in perenne interazione con la rappresentazione e la autorappresentazione della comunità, della società. E dunque soggetta a manipolazioni, anche inconsapevoli. In questo contesto analitico considero allora tre principali rappresentazioni: rappresentazione liberista; rappresentazione indigena; rappresentazione terza, ovvero dei mercati commerciali. Alla globalizzazione liberista (economia dei mercati finanziari), si affianca difatti un altra globalizzazione, parzialmente in conflitto con essa: la globalizzazione dei mercati finanziari è contrastata dalla globalizzazione dei nuovi mercati commerciali. Le identità che propongono queste due rap- 10

12 presentazioni all America Latina sono in contrapposizione alla autorappresentazione dell America Latina, ovvero alla identità delle comunità indigene. Mentre la prima rappresentazione liberista- è prodotta dall azione politica ed economica delle grandi concentrazioni di capitale finanziario, la rappresentazione terza rappresentazione ad opera dei mercati commerciali- esprime l azione di globalizzazione operata dai mercati commerciali diretti dallo Stato (Cina e India), come pure l azione della globalizzazione musulmana. In questo contesto di interazione fra rappresentazioni, ovvero di contrattazione delle identità, la autorappresentazione dell America Latina è probabilmente destinata a fondare una nuova identità sulla base di nuove forme di sinergia e cooperazione fra paesi dell America Latina e fra questi e l Unione Europea. Ma differenti approcci disciplinari sono adottati da altri studiosi nell attività di comprensione delle dinamiche internazionali di relazione fra Stati e comunità indigene. Se ne occupa, in una prospettiva giuridica, PIETRO PUSTORINO. La risoluzione Onu sui diritti dei Popoli indigeni è applicata con grande ritardo, afferma Pustorino, e finalmente solo a seguito delle pressioni esercitate dalle comunità indigene dell America Latina. Pustorino analizza gli sviluppi recenti avuti nell ordinamento internazionale in tema di protezione delle minoranze, soprattutto delle comunità indigene, e li contestualizza nella prassi giuridica in materia di popolazioni indigene, nel quadro più ampio dell evoluzione del diritto internazionale e della comunità internazionale. Gli sviluppi recenti intervenuti in alcuni settori-chiave del diritto internazionale (diritti umani, diritto internazionale dell economia, protezione dell ambiente...) sembrano così aver prodotto, da un lato, modifiche rilevanti circa la natura, il contenuto e le funzioni svolte dal diritto internazionale attuale; dall altro, sembrano aver dato luogo ad un mutamento stesso della comunità internazionale che, oggi, non appare più formata unicamente da Stati. Di questa fanno ormai parte anche altri enti cui va attribuita una soggettività internazionale, pur limitata, in quanto destinatari di diritti ed obblighi sul piano internazionale. Secondo RAMIRO DOMíNGUEZ, il processo di integrazione delle minoranze del Terzo Mondo, caratterizzato da discriminazione, 11

13 implica l assorbimento delle stesse e la loro sottomissione ai gruppi egemonici di maggioranza. Il Paraguay rappresenta un caso di minoranza indigena in un contesto linguistico di maggioranza guaraní. Durante il processo di colonizzazione, almeno nel caso paraguayano, le madri indigene avrebbero trasmesso la lingua ai loro figli, così creando la maggioranza linguistica. Ma la situazione di bilinguismo originata in questa specifica costellazione etno-storica comporta una sofferta ambiguità. Da una parte, afferma Domínguez, si evidenzia una orgogliosa autorappresentazione dell essere guaraní, vergognandosi al contempo nel parlare questa lingua; dall altra, si denuncia il processo di dissolvimento della cultura indigena pur partecipando fattualmente alla deforestazione fisica, culturale e linguistica delle comunità indigene. La mappa etnografica delle culture e comunità indigene del Paraguay viene allora ad essere illustrata nell intervento di JOSÉ ZANARDINI. Venti gruppi etnici, riuniti in cinque distinte famiglie linguistiche, si sono confrontati con la creazione dello Stato-nazione in Paraguay. Questa confrontazione, ovvero la questione delle terre e della proprietà, conduce negli anni 50 del secolo scorso alla costituzione di importanti movimenti politici e sociali che si attivano in favore delle comunità indigene, fino a permettere negli anni 80 e 90 il riconoscimento pieno della cittadinanza e il diritto a reclamare la proprietà delle terre alle popolazioni indigene. Per Zanardini il concetto di identità etnica assume allora dimensioni profonde e comincia a incidere nei processi decisionali e politici nazionali. I movimenti di insurgencia étnica crescono di numero e di incisività nella vita politica e sociale dando vita oggi allo Stato multinazionale nel contesto della modernità. Nelle moderne società democratiche, osserva infatti VACLAV BELOHRADSKY, ogni rivendicazione, compresa quella dell identità linguistica, attinge la sua legittimità da un insieme intrecciato di linguaggi, ideologie e miti che Belohradsky non esita a chiamare linguaggi della modernità. Ogni discussione sui diritti umani o sul degrado ambientale provocato dalla crescita economica, ad esempio, lascia rilevare come le nostre argomentazioni sono tutte riconducibili ai grandi linguaggi e miti della modernità. Queste argomentazioni sono incentrate su sei metafore costitutive: lo Stato come macchina, il contratto 12

14 sociale come origine della società, il mercato come mano invisibile, la natura come libro scritto in caratteri matematici, le scienze umane e l uomo come soggetto. Il processo che chiamiamo globalizzazione, infine, come sostiene Belohradsky, ha creato problemi anzitutto ambientali- che possono essere risolti solamente a condizione che il predominio dei linguaggi della modernità venga interrotto. In effetti, quest ultimo censura le versioni alternative del mondo. Le lingue indigene contengono appunto un informazione glo-cale, in cui, cioè, il sapere locale concreto si mescola con il sapere globale astratto, la cronaca di una comunità particolare si intreccia con la storia universale. Solamente recuperando questo sapere misto possiamo rompere allora l egemonia distruttiva dei linguaggi astratti della modernità, ed entrare finalmente così in una seconda modernità. Per il Paraguay, la questione delle lingue indigene è affrontata direttamente da AíDA TORRES DE ROMERO che analizza le politiche nazionali dell educazione bilingue a partire dal Dopo aver consolidato le competenze nell uso della lingua materna, in Paraguay ogni studente si ritrova a seguire i programmi di insegnamento nella seconda lingua. Per le comunità indigene ciò significa essere educati nella propria lingua: apprendere a comunicare in una delle lingue ufficiali (castigliano e guaraní) e recuperare la propria cultura partecipando attivamente ai programmi educativi. Ciò comporta la necessità di potenziare la formazione di educatori professionali indigeni nel contesto nazionale. Questo permetterà la realizzazione di una educazione di qualità elevata della quale disporranno i pueblos indígenas per partecipare pienamente ai processi democratici nel conseguimento di una società più equa. L attuale situazione degli indigeni in Brasile, censiti in circa 225 comunità etniche, è invece descritta da MARCIO PEREIRA GOMES. I censimenti e gli studi dell UNESCO documentavano nel 1955 l estinzione di almeno indigeni in Brasile. Negli ultimi anni, tuttavia, sembra documentabile una ripresa demografica delle comunità indigene, quantificabile con un tasso di crescita del 4,5% annuo. A questa crescita avrebbero contribuito proprio i programmi di supporto alle comunità indigene varati dal governo brasiliano. Il soste- 13

15 gno della cultura indigena attraverso la formazione di docenti qualificati che insegnano in lingua madre avrebbe difatti permesso quella comunicazione interattiva fra Stato e comunità indigene che ha condotto fra l altro alla riduzione della mortalità infantile. MARCIA MORAES BLANCK specifica quindi le attività nel campo della educazione indigena intraprese in Brasile. Nel 2004 infatti è stata promulgata la Convenzione dei Popoli Indigeni, una Convenzione che promuove la partecipazione degli indigeni alla pianificazione e valutazione delle strategie relative ai programmi di formazione. Al contempo è stata rafforzata la partecipazione indigena alla elaborazione delle politiche pubbliche, come pure la valorizzazione dei saperi indigeni, in particolar modo dei gruppi etnici minoritari. Il dialogo interculturale sarebbe così divenuto strategia privilegiata nell ambito del sistema educativo. L intervento di BRUNO FRANCISCO BARRIOS SOSA, Vice Ministro della Cultura del Paraguay, riprende proprio il tema del processo di integrazione delle minoranze linguistiche nei contesti nazionali, sottolineando la necessità politica di costituire spazi effettivi aperti alla partecipazione e al dialogo permanente con le comunità indigene. Il Vice Ministro lascia così la parola al cacique KARAI MIRÏ degli Mbyá Guaraní per raccontare delle esperienze dirette di una comunità indigena nei contesti di modernizzazione e sviluppo del Paese. Questi rivendica lo essere pobres pero ricos degli indigeni, analizzando il loro rapporto con la terra e sollevando ancora una volta la questione della proprietà collettiva sulla terra come bene culturale, oltre che economico, per ognuna delle comunità indigene del Paraguay. Comunità, ricorda Karai Mirï, che hanno una propria visione del mondo e della società. La posizione delle istituzioni internazionali impegnate allo sviluppo (Banca Mondiale, Banca Interamericana per lo Sviluppo, FAO, UNESCO, FIDA ecc.) viene discussa criticamente da ANTONINO COLAJANNI nel contesto della cuestión indígena in America Latina. Colajanni mostra come queste istituzioni intendano per desarrollo indígena una forma specifica di pianificazione e esecuzione di progetti di cambiamento socio-economico diretto, adattato ai contesti locali e nazionali. A partire dalla nozione di etnosviluppo elaborata negli 14

16 anni 80 del secolo scorso, Colajanni rileva la innegabile esistenza di un punto di vista indigeno dal quale non si può prescindere. A questo sono connesse categorizzazioni e interpretazioni che lasciano ben riconoscere il pensiero indigeno e le relative strategie per affrontare il cambiamento sociale. In tale prospettiva, dunque, lo sviluppo alternativo è possibile, come pure sono possibili forme sociali e economiche alternative allo sviluppo. Colajanni illustra l utilità teorica delle visioni indigene del mondo e della società attraverso l analisi di casi etnografici ben documentati, insistendo nella analisi del linguaggio dello sviluppo, un linguaggio che mobilita e facilita, ma al contempo cristallizza di fronte al grande pubblico, temi di vasta portata, quale la modernità, la crescita nella produzione e il benessere, solo per citarne alcuni. Il processo di globalizzazione, secondo OLGA GALEANO DE CARDOZO, appare essere un estintore di lingue; ma anche di identità, vista l inscindibilità del rapporto lingua-identità. Proprio nel 1996, rileva Galeano de Cardozo, l UNESCO ha elaborato uno studio, chiamato Linguapax, sulla relazione fra sviluppo e sopravvivenza delle lingue, in particolare indigene. La situazione descritta ha destato da allora enormi preoccupazioni proprio per la riduzione progressiva del numero di lingue attualmente in uso. Impegnarsi dunque per il mantenimento delle lingue minoritarie, conclude Olga Galeano de Cardozo, significa tout court impegnarsi nel mantenimento delle identità etniche e culturali delle minoranze, partecipando così alla promozione della cultura della pace. Secondo ANTONIO RENÉ MACHACA in Argentina, invece, si è generalmente avuta una negazione storica dei popoli indigeni. Questi sono stati considerati uno scoglio per la realizzazione dei programmi educativi. Tuttavia, nella Quebrada de Humahuaca, Jujuy, le pratiche educative sono riuscite a riconoscere l identità etnica delle comunità indigene. In questa regione del Nordest dell Argentina, infatti, gli indigeni appaiono sempre più essere gli attori sociali protagonisti, rivendicando con sempre maggiore successo il rispetto per la propria cultura, lingua e identità. Machaca racconta nella prospettiva indigena il modo in cui la identità etnica è trattata nelle aule delle scuole, mostrando così 15

17 quale ruolo fondamentale abbia la scuola nel sostenere la diversità culturale e nel trasformarla in punto di forza per la realizzazione dei programmi di integrazione e di sviluppo. La tavola rotonda conclusiva del Convegno viene aperta dall intervento di GUSTAVO ARTETA, che ricorda come dalla nascita dello Stato sociale nel XIX secolo si sia passati nel XX secolo alla discussione del concetto di cittadinanza e alla elaborazione della teoria dei diritti culturali e quindi alla ricezione delle relative teorie in tutti i paesi. Arteta sottolinea come il discorso sui diritti umani non sia autoreferente, ma che questo vada analizzato in rapporto a Stato e società. Lo Stato è sottoposto oggi a un processo di ricostruzione, difatti, e la sua centralità è complementata e mediata ora dalle iniziative della società civile e dal principio di sussidiarietà. Ciò conduce a una esigenza di crescente rispetto della molteplicità. Anche lo Stato può far suo questo compito senza pertanto necessariamente delegare ai Comuni le azioni di sostegno alle comunità indigene, vulnerabili strutturalmente di fronte alle contingenze delle specifiche realtà politiche locali. All interno dei processi di globalizzazione, la preservazione di culture e identità indigene, come pure di lingue locali, non può comunque essere realizzata se non con una educazione indigena che si compie dall interno. La urgente cuestión de los pueblos originarios, pertanto, è da affrontarsi nel contesto delle politiche statuali, sempre considerando la capacità omogeneizzante della globalizzazione. Le tematiche trattate da questi autori sono decisamente complesse, ma pure è facilmente rintracciabile un filo conduttore comune nella continuità della riflessione, ancor più includendo i precedenti seminari. Il confronto fra le diverse posizioni sostenute dagli autori e i loro differenti approcci disciplinari mostra come il rapporto fra America Latina e Europa possa ben svilupparsi anche o proprio in forza di temi inscindibilmente connessi: identità etniche e minoranze linguistiche, diritti dei popoli e programmi internazionali e nazionali di sviluppo, processi educativi e dialogo fra Stato e comunità locali. Un lavoro, dunque, che tutti coinvolge. 16

18 Sviluppi sulla protezione internazionale dei popoli indigeni: la dichiarazione Onu del consiglio sui diritti umani PIEtRO PUStORINO (Università di Siena) 1. La recente approvazione della Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni. Il Consiglio sui diritti umani, nuovo organo sussidiario dell Assemblea generale dell ONU 1, ha adottato, il 29 giugno 2006, la Dichiarazione sui diritti dei popoli indigeni 2, che costituisce un evoluzione significativa della prassi internazionale in materia di tutela dei popoli indigeni. La Dichiarazione, che dovrebbe essere successivamente approvata dall Assemblea generale, trova il suo precedente più rilevante, nel quadro delle Nazioni Unite, nella Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples adottata nel 1994 dalla Sotto-Commissione dell ONU sulla prevenzione della discriminazione e la protezione delle minoranze 3. La Dichiarazione del 2006 presenta diversi profili di interesse, ponendosi prevalentemente in una linea di continuità rispetto alla prassi preesistente, ma contenendo altresì alcuni elementi di innovazione di speciale rilevanza, sui quali occorre maggiormente soffermarsi. 1 Il Consiglio, istituito con risoluzione dell Assemblea generale A/RES/60/251 del 3 aprile 2006, ha sostituito la Commissione sui diritti umani. Su di esso si veda A. BULTRINI, Il nuovo Consiglio dei diritti dell uomo delle Nazioni unite, in Diritti umani e diritto internazionale, 2007, p. 137 ss. 2 Cfr. U.N. Doc. A/HRC/1/L.10. La risoluzione è stata approvata con il voto favorevole di trenta Paesi. Dei restanti membri del Consiglio, che è composto complessivamente di 47 Stati, 12 delegati statali si sono astenuti, Canada e Federazione russa hanno espresso un voto contrario, mentre i tre residuali delegati statali (Djibouti, Gabon e Mali) non hanno partecipato alla votazione. Per un interessante commento in materia si veda S. ERRICO, La Dichiarazione delle Nazioni unite sui diritti dei popoli indigeni, in Diritti umani e diritto internazionale, 2007, p. 167 ss. 3 Cfr. E/CN.4/Sub.2/1994/2/Add.1. 17

19 2. Rafforzamento degli obblighi positivi degli Stati in tema di protezione dei popoli indigeni e titolarità di diritti individuali e collettivi da parte delle comunità indigene. Un primo elemento di evidente continuità rispetto sia alla prassi specifica riguardante la tutela dei popoli indigeni, sia alla prassi più generale in materia di protezione dei diritti umani (ivi compresa la disciplina riguardante la tutela delle minoranze), concerne l ormai acquisita consapevolezza che una tutela adeguata ed effettiva delle comunità indigene non può essere realizzata soltanto in base alla predisposizione di obblighi negativi di astensione da comportamenti lesivi dei diritti dei popoli indigeni, ma esige piuttosto la formazione di precisi obblighi positivi a carico degli Stati. Muovendosi nel solco di questo consolidato orientamento della prassi, la Dichiarazione del 2006 ha migliorato ed ampliato il contenuto degli obblighi di facere già riconosciuti ai popoli indigeni attraverso altri strumenti giuridici, di cui, come si dirà in seguito 4, occorre tenere conto nell interpretazione e applicazione della Dichiarazione in esame. In materia, particolare interesse assumono ad esempio l obbligo per gli Stati di predisporre effective mechanisms per la prevenzione e l eventuale riparazione dei danni prodotti da atti di assimilazione forzata o di distruzione della cultura indigena (art. 7, par. 2); l obbligo di garantire l accesso o la restituzione degli oggetti cerimoniali e dei resti umani che rivestono particolare significato per i popoli indigeni (art. 13, par. 2); l obbligo di adottare misure effettive per garantire il diritto to revitalize, use, develop and transmit to future generations le tradizioni, usi e costumi propri dei popoli indigeni (art. 14, par. 2); l obbligo di adottare misure effettive per assicurare che ai membri delle comunità indigene sia impartita nella loro lingua tradizionale un educazione riguardante la propria cultura indigena (art. 15, par. 3); l obbligo di predisporre strumenti adeguati perché si tenga conto della diversità culturale indigena nell ambito dei mezzi statali di comunicazione (art. 17, par. 2); l obbligo di proteggere con misure concrete soprattutto i giovani che fanno parte delle comunità indigene ed evitare che essi 4 Cfr. infra, par

20 siano sottoposti ad uno sfruttamento economico, lavorativo o a qualsiasi altra pratica che comprometta la loro educazione, o comporti un pregiudizio alla loro salute fisica e mentale (art. 18, par. 2); l obbligo di migliorare le condizioni economiche e sociali dei popoli indigeni, con particolare riferimento alle categorie di soggetti particolarmente deboli (art. 22, par. 2); gli obblighi previsti rispettivamente a tutela dei diritti di proprietà da riconoscere ai popoli indigeni (art. 26 ss.) e a protezione del diritto di mantenere e sviluppare sia il proprio sistema normativo, economico e sociale (art. 21, par. 1; art. 26 bis; art. 33), sia il proprio patrimonio culturale e le loro conoscenze tradizionali nel campo delle scienze, della tecnologia, della medicina, dell arte e di altri settori, ivi compreso il riconoscimento dei diritti di proprietà intellettuale su tali espressioni culturali (art. 29) 5. È inoltre da notare che, sempre in senso conforme rispetto alla prassi internazionale preesistente 6, ai numerosi obblighi negativi e positivi a carico dello Stato corrispondono a favore dei popoli indigeni sia diritti di natura individuale, che possono quindi essere esercitati dal singolo membro appartenente alla comunità indigena, sia diritti di carattere collettivo, che vengono esercitati da determinati soggetti in rappresentanza dell intera collettività indigena ed i cui effetti vantaggiosi si ripercuotono su tutti i membri del gruppo. Questa duplice natura delle situazioni giuridiche soggettive attribuite ai popoli indigeni è solennemente affermata in termini molto ampi, quindi non circoscritta ai diritti contemplati nella risoluzione in questione, nel preambolo e poi specificata nell art. 1 della Dichiarazione del 2006, secondo cui Indigenous peoples have the 5 Per un approfondimento di queste problematiche si veda M. FRABONI, F. LENZERINI, Indigenous Peoples Rights, Biogenetic Resources and Traditional Knowledge: The Case of the Sateré-Mawé People, in F. Francioni, T. Scovazzi (a cura di), Biotechnology and International Law, Oxford-Portland, 2006, p. 341 ss. ; S. VEZZANI, Tutela della proprietà intellettuale di popoli indigeni e comunità locali e Protocollo I alla Convenzione europea dei diritti umani, in Diritti umani e diritto internazionale, 2007, n. 2, in corso di stampa. 6 Si fa qui riferimento alla prassi riguardante specificamente le popolazioni indigene, in quanto è noto che la titolarità di diritti collettivi da parte di altri gruppi di individui (ad esempio le minoranze) è tuttora un problema controverso in dottrina e nella prassi rilevante in materia: sui termini della questione si veda P. PUSTORINO, Questioni in materia di tutela delle minoranze nel diritto internazionale ed europeo, in Studi sull integrazione europea, 2006, p. 263 ss. 19

21 right to the full enjoyment, as collective or as individuals, of all human rights and fundamental freedoms as recognized in the Charter of the United Nations, the Universal Declarations of Human Rights and international human rights law. 3. Carattere fondamentale, nel quadro della Dichiarazione, del diritto all identità culturale e del principio di autodeterminazione dei popoli indigeni. Fra le principali garanzie che vengono espressamente riconosciute nella Dichiarazione del 2006 particolare importanza assume il diritto al mantenimento e allo sviluppo dell identità culturale indigena e il principio di autodeterminazione dei popoli indigeni. Si può ritenere infatti che tali garanzie costituiscano il fondamento di una serie di altri diritti e garanzie previsti nella Dichiarazione e più in generale rappresentino una prova dello sviluppo della disciplina internazionalistica a tutela dei popoli indigeni. Il diritto all identità culturale, il cui contenuto e ambito di applicazione appare in costante evoluzione nella prassi internazionale 7, viene contemplato nel preambolo 8 e regolato con una formulazione particolarmente estensiva nell art. 16 della Dichiarazione, in base al quale i popoli indigeni hanno il diritto to the dignity and diversity of their cultures, traditions, histories and aspirations 9. 7 Il diritto all identità culturale, inizialmente riconosciuto ai popoli indigeni ed alle minoranze, è stato accolto anche nel quadro della regolamentazione sulla tutela dei diritti umani in genere: cfr. di recente la Convenzione UNESCO di Parigi del 20 0ttobre 2005 sulla protezione e promozione della diversità delle espressioni culturali, secondo cui il diritto alla diversità culturale implica the recognition of equal dignity of and respect for all cultures, including the cultures of persons belonging to minorities and indigenous peoples (art. 2, par. 3). Per un sintetico commento alla Convenzione si veda M. CORNU, La Convention pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, in Journal du droit international, 2006, p. 929 ss. 8 Nella felice espressione dei primi consideranda del preambolo si rileva da un lato che gli indigenous peoples are equal to all other peoples, while recognizing the right of all people to be different, to consider themselves different, and to be respected as such, dall altro che all peoples contribute to the diversity and richness of civilizations and cultures, which constitute the common heritage of humankind. 9 Una conseguenza naturale e necessaria della salvaguardia dell identità culturale è data dal riconoscimento del diritto ad appartenere ad una specifica comunità indigena in accordance with the traditions and customs of the community (art. 9). 20

22 Il principio di autodeterminazione dei popoli, che va inteso esclusivamente nella sua configurazione interna (senza quindi attribuire ai popoli indigeni il diritto di secessione dallo Stato nel cui territorio risiedono) 10, viene a sua volta consacrato nell art. 3 e implica che i popoli indigeni possano freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development 11. Pur essendo desumibile implicitamente da alcuni strumenti regionali di protezione dei popoli indigeni 12 e specificamente inserito nel quadro delle Nazioni unite nel già citato Draft del 1994 (art. 3) 13, il riconoscimento di tale principio sembra costituire un notevole salto di qualità nella protezione dei popoli indigeni, soprattutto nel senso della necessità di prevedere per tali gruppi di individui regole particolari e più avanzate rispetto a quelle esistenti nel quadro dei diritti umani e della tutela delle minoranze. Come già rilevato, dai principi fondamentali concernenti l identità culturale e l autodeterminazione conseguono, quali applicazioni specifiche, ulteriori diritti e garanzie a favore dei popoli indigeni. Particolare rilevanza riveste ad esempio il diritto all autonomia e all autogoverno per le questioni interne e locali (art. 3 bis); il diritto a mantenere e rafforzare le proprie istituzioni politiche, giuridiche, economiche e sociali (articoli 4, 21, 33, ); il diritto a praticare, mani- 10 La dimensione esclusivamente interna dell autodeterminazione dei popoli indigeni sembra ricavarsi dallo stesso preambolo della Dichiarazione, secondo cui il diritto all autodeterminazione va esercitato in conformity with international law, e soprattutto dall art. 45, in base al quale è espressamente esclusa un interpretazione della Dichiarazione che implichi for any State, people, group or person any right to engage in any activity or to perform any act contrary to the Charter of the United Nations. Al riguardo, è noto che fra i principi fondamentali dell ONU vi è quello della stabilità e integrità territoriali degli Stati membri dell organizzazione. 11 Sull applicazione del principio di autodeterminazione dei popoli ai popoli indigeni si veda S. J. ANAYA, Indigenous Peoples in International Law, Oxford, 2004, p. 110 ss. 12 In questo senso l art. XV (Right to Self-Government) del progetto di dichiarazione sui diritti dei popoli indigeni predisposto nell ambito dell Organizzazione degli Stati americani e approvato il 26 febbraio 1997 dalla Commissione interamericana dei diritti umani. 13 Per un ampia analisi del testo e dei lavori preparatori del Draft, con particolare riguardo al riconoscimento a favore dei popoli indigeni del principio di autodeterminazione ex art. 3, si veda A. TANCREDI, La secessione nel diritto internazionale, Padova, 2001, p. 290 ss. 14 Sotto il profilo dell autonomia normativa, un importanza speciale va attribuita al contenuto dell art. 34 ( Indigenous peoples have the right to determine the responsibilities of individuals 21

23 festare, sviluppare e trasmettere alle generazioni future le proprie usanze e tradizioni culturali e religiose (articoli 12 ss., 24), provvedendo a tale scopo alla gestione diretta e autonoma dei sistemi educativi nei quali garantire l uso della propria lingua (art. 15). Con riguardo all effettivo godimento dei diritti sopra indicati da parte dei popoli indigeni appare legittimo ritenere che la Dichiarazione sia in particolare ispirata da due esigenze. In primo luogo, la necessità di attribuire forme assai estese di autonomia ai popoli indigeni per le questioni che non incidono, se non in misura ridotta, su problemi riguardanti l intera collettività statale. In proposito, si può dire che l effetto della concessione di queste forme particolarmente intense di autogoverno, già largamente riscontrabili in alcuni ordinamenti statali 15, consiste nell attribuzione ai popoli indigeni di poteri quasi sovrani di natura legislativa, esecutiva e giudiziaria. In secondo luogo, quando si tratta di questioni di interesse nazionale, la Dichiarazione accoglie il principio della cooperazione fra Stato territoriale e comunità indigene, obbligando gli Stati nei quali risiedono comunità indigene ad acquisirne il consenso free, prior and informed nel caso di decisioni di natura legislativa o amministrativa che possano pregiudicare i loro diritti (art. 20) Rilevanza particolare per i popoli indigeni del riconoscimento dei diritti di proprietà. Dalla titolarità da parte dei popoli indigeni del diritto all identità culturale e del diritto all autodeterminazione interna sembra inoltre discendere la necessità del riconoscimento di diritti di proprietà sui territori da essi tradizionalmente occupati. to their communities ), che sembra costituire il fondamento per la predisposizione di regole speciali in materia penale applicabili ai membri delle comunità indigene. 15 Sulle esperienze normative dei Paesi di common law si veda M. MAZZA, La protezione dei popoli indigeni nei Paesi di common law, Padova, 2004, 63 ss. Con specifico riferimento all esperienza canadese si veda l ampia analisi condotta da E. CECCHERINI, Un antico dilemma: integrazione o riconoscimento della differenza? La costituzionalizzazione di diritti delle popolazioni aborigene, in G. Rolla (a cura di), Eguali, ma diversi. Identità ed autonomia secondo la giurisprudenza della Corte Suprema del Canada, Milano, 2006, p. 58 ss. 16 L esigenza della cooperazione fra Stato e popoli indigeni è confermata in tema di sfruttamento delle risorse naturali esistenti sui territori appartenenti ai popoli indigeni (art. 30 par. 2) 22

24 Il carattere strettamente funzionale esistente fra l attribuzione di diritti di proprietà territoriale alle popolazioni indigene e la tutela della loro identità culturale è stato adeguatamente rilevato nella giurisprudenza dalla Corte interamericana dei diritti dell uomo 17. Ad esempio, nel caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicaragua, la Corte ha messo in luce come la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar pienamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras 18. Pertanto, nel quadro della Dichiarazione ONU del 2006 e in conformità ai criteri indicati dalla Convenzione OIL del 27 giugno 1989 sui popoli indigeni e tribali (art. 13 ss.), si prevede da un lato che i popoli indigeni hanno il diritto to the lands, territories and resources which they have traditionally owned, occupied or otherwise used or acquired (art. 26, par. 1), con la conseguenza che gli Stati hanno l obbligo positivo di riconoscere e proteggere tali diritti di proprietà with due respect to the customs, traditions and land tenure systems of the indigenous peoples concerned (art. 26, par. 3). D altro lato, tuttavia, si limita fortemente il godimento effettivo di tale diritto di proprietà, sta- 17 Per un esame di tale giurisprudenza, si veda P. PUSTORINO, Questioni in materia di tutela delle minoranze, cit., p. 274 ss. 18 Si veda la sentenza del 31 agosto 2001, par. 149, reperibile on line sul sito concernente il ricorso presentato da una comunità indigena, insediatasi in prossimità della costa atlantica del Nicaragua, e relativo alla violazione da parte dello Stato convenuto di diverse norme della Convenzione americana sui diritti dell uomo del 1969, in particolare per non avere provveduto a delimitare le terre appartenenti alla comunità e per non aver rispettato alcuni obblighi positivi di tutela dei diritti di proprietà, nonché per avere autorizzato una concessione per lo sfruttamento delle risorse esistenti in tali territori senza il consenso del popolo indigeno. In senso conforme alle conclusioni cui è pervenuta la Corte interamericana nel caso in questione si veda la sentenza del 15 giugno 2005 nel caso della Comunidad Moiwana v. Suriname, par Su quest ultima decisione della Corte si veda L. HENNEBEL, La protection de l «integrité spirituelle» des indigènes. Réflexions sur l arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l homme dans l affaire Comunidad Moiwana c. Suriname, in Revue trimestrielle des droits de l homme, 2006, p. 253 ss. 23

25 bilendo che i popoli indigeni, nell ipotesi che non siano più proprietari dei territori tradizionalmente occupati, hanno soltanto il diritto alla riparazione by means that can include restitution or, when this is not possibile, of a just, fair and equitable compensation, for the lands, territoires and resources which they have traditionally owned or otherwise occupied or used, and which have been confiscated, taken, occupied, used or damaged without their free, prior and informed consent (art. 27, par. 1). Più specificamente e salvo che non sia accettata un altra forma di riparazione 19, il risarcimento a favore dei popoli indigeni shall take the form of lands, territories and resources equal in quality, size and legal status or of monetary compensation or other appropriate redress (art. 27, par. 2). Va ritenuto che il contenuto delle suddette regole contenute nella Dichiarazione del 2006 in materia di riconoscimento di diritti di proprietà ai popoli indigeni non corrisponda integralmente agli sviluppi recenti della prassi internazionale, con particolare riguardo agli elementi desumibili dalla giurisprudenza della Corte interamericana. La Corte infatti sembrerebbe interpretare in modo assai restrittivo le eccezioni all attribuzione dei diritti di proprietà delle comunità indigene sui territori tradizionalmente occupati, rilevando che soltanto la sussistenza di motivos objetivos y fundamentados legittima lo Stato a non provvedere, in tempi peraltro assai ristretti 20, alla restitutio in integrum dei territori in questione, assegnando in queste ipotesi del tutto eccezionali tierras alternativas de igual extensión y calidad, que serán escogidas de manera consensuada con los miembros de los pueblos indígenas, conforme a sua propias formas de consulta y decisión 21. È 19 È da evidenziare che la stessa possibilità in astratto di concordare una forma minore di riparazione costituisce per molte comunità indigene il presupposto per accettare in concreto riparazioni del tutto inadeguate, ciò in quanto la forza contrattuale dello Stato territoriale è di gran lunga superiore a quella di diverse comunità indigene e il livello di conoscenza e consapevolezza dei propri diritti da parte dei popoli indigeni è generalmente piuttosto modesto. 20 Nella ormai consolidata giurisprudenza della Corte interamericana si stabilisce infatti un preciso termine finale entro il quale provvedere alla restitutio in integrum dei territori illegittimamente acquisiti dallo Stato a danno dei popoli indigeni. 21 Si veda la recente sentenza della Corte interamericana del 29 marzo 2006 nel caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa v. Paraguay, par. 135, consultabile on line sul sito 24

26 assai rilevante notare come, nel caso di specie, la Corte abbia rigettato espressamente l obiezione avanzata dallo Stato convenuto secondo cui la restituzione delle terre ai popoli indigeni non sarebbe stata praticabile in quanto esse erano ormai state trasferite a soggetti privati. In tale specifica circostanza, infatti, la Corte obbliga comunque lo Stato a operare un delicato bilanciamento degli interessi contrapposti, verificando in particolare la legalidad, necesidad, proporcionalidad y el logro de un objetivo legítimo en una sociedad democrática (utilidad pública e interés social), para restringir el derecho de propiedad privada, por un lado, o el derecho a las tierras tradicionales, por el otro 22. È infine da mettere in evidenza che l indirizzo giurisprudenziale seguito dalla Corte interamericana sembra essere confermato in alcune decisioni di corti interne. Fra le più interessanti vi è senza dubbio una sentenza recentissima della Corte suprema del Botswana, che, con riguardo ad un ricorso presentato dalla popolazione indigena dei boscimani, ha stabilito la restituzione integrale di alcuni territori da tempo immemorabile occupati da queste popolazioni, considerando illegittime le misure di espropriazione decise dalle autorità statali ai fini dello sfruttamento delle risorse minerarie esistenti in questi territori Strumenti di attuazione e tutela dei diritti dei popoli indigeni nella Dichiarazione ONU del Nella recente Dichiarazione ONU si affronta inoltre il delicato problema degli strumenti di attuazione e garanzia dei diritti dei popoli indigeni. La scelta di tali strumenti rileva non soltanto per la loro particolare efficacia, ma anche per le implicazioni collegate all attuazione di alcune delle misure previste che sono generalmente riservate a entità statali o comunque dotate di soggettività internazionale. La regola più interessante in materia è costituita dall art. 36, per il quale i popoli indigeni hanno il diritto to the recognition, observance and 22 Ivi, par La decisione, adottata il 13 dicembre 2006, concerne in particolare la restituzione delle terre desertiche contenute nella riserva del Kalahari centrale, in Botswana: per il testo della decisione si veda il sito _Bushmen%20Ruling.doc. 25

27 enforcement of Treaties, Agreements and Other Constructive Arrangements concluded with States or their successors, and to have States honour and respect such Treaties, Agreements and other Constructive Arrangements. Secondo un interpretazione che appare fondata non soltanto sul contenuto della regola, ma anche sui diversi elementi della prassi in materia di conclusione di accordi fra comunità indigene e Stato territoriale 24, si tratta di una formula consolidata 25 che riconosce il potere dei popoli indigeni di concludere accordi con gli Stati, quale forma più efficace di protezione dei diritti delle comunità indigene. E inoltre da segnalare, in materia di determinazione degli strumenti di garanzia a tutela dei popoli indigeni, l art. 39 della Dichiarazione del 2006, secondo cui le comunità indigene hanno il diritto to have access to and prompt decision through just and fair procedures for the resolution of conflicts and disputes with States or other parties, as well as to effective remedies for all infringements of their individual and collective rights. Such a decision shall give due consideration to the customs, traditions, rules and legal systems of the indigenous peoples concerned and international human rights. La regola in esame sembra implicare la necessità per gli Stati di predisporre strumenti specifici di soluzione delle controversie con i popoli indigeni. Se si analizzano le regole sopra indicate insieme a quelle in precedenza esaminate e riguardanti la concessione di poteri quasi sovrani a favore dei popoli indigeni, sembrerebbe potersi dedurre la progressiva rilevanza nell ordinamento internazionale delle comunità indigene, sino al punto che non appare azzardato ritenere, in linea del resto con quanto ricavabile da alcuni elementi della prassi internazionale 26, che 24 In materia si veda S. J. ANAYA, Indigenous Peoples, cit., p. 188 ss. 25 La medesima formula è ripresa nell art. XXII del già richiamato progetto di dichiarazione sui diritti dei popoli indigeni predisposto dall OSA nel Sulla natura e l efficacia di tali accordi si veda il rapporto finale del relatore speciale Martínez, adottato il 22 giugno 1999 (Doc. E/CN.4/Sub.2/1999/20) e relativo allo Study on Treaties, Agreements and Other Constructive Arrangements Between States and Indigenous Populations predisposto nel quadro dell ONU dalla Sotto-Commissione sulla prevenzione della discriminazione e protezione delle minoranze. 26 In questo senso il preambolo (par. 7) del Draft OSA, per il quale indigenous peoples are a subject of international law. 26

28 ad esse vada attribuita una pur limitata soggettività internazionale, che si esplica da un lato nell esercizio di alcune funzioni caratteristiche di uno Stato (funzione legislativa, esecutiva, giudiziaria), dall altro nel potere di concludere accordi con Stati o con altri soggetti internazionali e risolvere le eventuali controversie con gli Stati territoriali sulla base di un rapporto di sostanziale parità. 6. Valore giuridico della Dichiarazione e importanza, ai fini della sua corretta applicazione, degli altri strumenti giuridici esistenti in tema di tutela dei popoli indigeni. Occorre adesso soffermarsi sul valore giuridico da attribuire alla Dichiarazione ONU sui popoli indigeni del Al riguardo, va preliminarmente osservato che, di per sé, la risoluzione in questione non ha carattere vincolante, in quanto il Consiglio sui diritti umani non è dotato di poteri vincolanti e analoga considerazione andrebbe fatta nell ipotesi che la Dichiarazione venisse in futuro approvata dall Assemblea generale dell ONU. In questo caso, si potrebbe unicamente tenere conto della maggiore autorevolezza dell Assemblea rispetto al Consiglio e soprattutto del voto favorevole di un numero assai più ampio di Stati 27. Ciò premesso, va precisato che, come è noto, le risoluzioni di organi appartenenti ad organizzazioni internazionali sono provviste di determinati giuridici 28. In primo luogo, la risoluzione produce un effetto di liceità limitatamente ai Paesi che hanno espresso un voto favorevole all approvazione della risoluzione. Di conseguenza, nel caso della Dichiarazione del 2006 l effetto di liceità opera soltanto, su base reciproca, fra i trenta Stati che hanno votato a favore e non potrebbe essere invocato nei confronti degli altri 17 Paesi membri del Consiglio, che si sono astenuti o hanno espresso un voto contrario, salvo ovviamente che questi Stati, come tutti gli altri Stati appartenenti all ONU, non decidano di applicare spontaneamente la risoluzione. 27 La risoluzione dell Assemblea dovrebbe infatti essere approvata a maggioranza semplice dei 192 Stati membri dell ONU. 28 In materia, si veda per tutti CONFORTI, Diritto internazionale, Napoli, 2006, p. 37 e p. 161 ss. 27