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1 TEMA XIV : LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUIA DE LAS FUENTES. EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. CLASES Y ELEMENTOS EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. REVISIÓN ANULACIÓN Y REVOCACIÓN. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 1

2 1. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos. El sistema de fuentes El problema de las fuentes se plantea en términos similares a las restantes disciplinas jurídicas, en lo que se refiere a las diversas acepciones del término fuente (de producción, de conocimiento )las clases (escritas, no escritas, primarios o secundarias, directas o indirectas)o principios de articulación entre unos y otras. La pirámide kelseniana divide en fuentes de derecho normativo (CE, Ley y reglamentos) y fuentes no normativas (principios generales del derecho y jurisprudencia). Esta estructura recibe el nombre de ordenamiento jurídicoadministrativo ya que existen unos principios que le dan forma. Otros autores dividen entre fuentes directas e indirectas: FUENTES DIRECTAS - Primarias: - La Constitución - Ordenamiento comunitario - Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas - Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas - Decretos leyes y Decretos legislativos - Reales Decretos y Decretos autonómicos Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 2

3 - Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno - Órdenes Ministeriales - Disposiciones de Autoridades inferiores Secundarias: - Costumbre - Principios Generales del Derecho FUENTES INDIRECTAS - Tratados Internacionales Jurisprudencia -Doctrina científica. PRINCIPIO DE JERARQUÍA Regulado en el art. 9.3 de la Constitución, una norma prevalece sobre otra según el órgano o autoridad de la que emane. Esta ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía conlleva una estricta subordinación entre ellas. Según el Código civil, formula que carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. En cambio el principio de competencia que se aplicará como regla complementario al principio de jerárquica implica la atribución a un órgano de la potestad de regular determinadas materias.este principio explica la existencia de ordenamiento al margen del principio de jerarquía, como los reglamentos parlamentarios, los estatutos de los colegios profesionales, leyes y reglamentaos de CCAA o reglamentos o bandos de corporaciones locales. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 3

4 LA CONSTITUCIÓN Es la primera de las fuentes, es la que prevalece sobre las demás. La supremacía de la Constitución puede verse afectada por el Derecho Europeo, aunque en un principio los tratados internacionales solo son válidos cuando se sujetan a lo dispuesto de la Constitución. (art. 95.1), el art. 93, establece que mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Atendiendo al procedimiento de su revisión las normas constitucionales pueden ser de dos clases. - Las previstas en el artículo de la Constitución. Su revisión se equipara con la revisión total de la Constitución y se sujeta a un procedimiento que consiste en la aprobación de la iniciativa por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, disolución de las Cortes, ratificación de la decisión por las nuevas Cámaras, aprobación del nuevo texto por mayoría de 2/3 y sometimiento a referéndum. - Las restantes que se pueden considerar jerárquicamente inferiores a las anteriores y su revisión se realiza por un procedimiento más simple, recogido en el artículo 167 de la Constitución. LAS LEYES Y SUS CLASES Las leyes son aquellas normas de origen parlamentario, subordinadas a la Constitución. Dentro de las leyes parlamentarias, además de las leyes ordinarias, que se aprueban por el procedimiento habitual y mayoría simple, la Constitución de 1978 ha introducido la categoría de leyes orgánicas. LEYES ORGÁNICAS Estas leyes se refieren a materias de especial trascendencia y requieren mayoría absoluta del Congreso. Se refieren al desarrollo de los derechos Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 4

5 fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (artículo 81 Constitución). También son leyes parlamentarias las leyes de las Comunidades Autónomas, es decir, las normas que aprueban sus órganos legislativos sobre materias que tiene atribuidas y sobre las cuales tiene el Tribunal Constitucional el control de su constitucionalidad. Las leyes de las Comunidades Autónomas están subordinadas, además de a la Constitución, a sus respectivos Estatutos de Autonomía. Dentro de las leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos podemos encontrar: Ø Los Estatutos de Autonomía, que son leyes orgánicas. Ø Las leyes-marco, a través de las cuales las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal (artículo Constitución). Ø Las leyes de transferencia o delegación, por medio de las cuales el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación (artículo Constitución). Ø Las leyes de armonización, por medio de las cuales el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general (artículo Constitución). Como formas especiales de leyes parlamentarias están las siguientes: Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 5

6 - Leyes refrendadas: Son las sometidas a referéndum, si entendemos que el artículo 92 de la Constitución, al hablar, a propósito del referéndum, de decisiones políticas de especial trascendencia incluye a las leyes. - Leyes paccionadas: Se utilizan para dar más autoridad a determinados contratos, protegiéndolos de posibles modificaciones unilaterales del poder ejecutivo. También podemos encontrar otros tipos de leyes: Leyes por iniciativa Popular Leyes de presupuestos generales del Estado. Leyes de autorización o ratificación de tratados o Convenios Leyes de bases: permiten al ejecutivo para que dicte dentro de sus bases normas con rango de ley. NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY Decretos-ley: Se regulan en la Constitución en el articulo 86 con los siguientes requisitos: - Debe tratarse de un caso de extraordinaria y urgente necesidad. - No pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho electoral general. - Deberá ser ratificado por el Congreso en el plazo de los 30 días siguientes a su promulgación. - La fórmula de los decretos-leyes no es utilizable por las Comunidades Autónomas. Decretos legislativos: Son las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 6

7 Las Cortes Generales, mediante leyes de delegación o de autorización, o bien delega en el Gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases, encargo que realiza mediante la aprobación de textos articulados, o bien autoriza al Gobierno para refundir el contenido de varias leyes en un único texto que se materializa en la aprobación de textos refundidos. Los requisitos de la delegación, se regulan en la Constitución en los artículos 82 y 83, en los siguientes términos: - La delegación deberá hacerse por una ley de bases cuando se trate de formar textos articulados o por una ley ordinaria de autorización cuando se trate de refundir varios textos en uno solo. - La delegación puede contener cualquier materia, excepto la que deba ser objeto de regulación por ley orgánica. La delegación no puede incluir la facultad de modificar la propia ley de bases, ni la de dictar normas con carácter retroactivo. - La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio, sin que pueda entenderse concedida de modo implícito ni por tiempo indeterminado. - La delegación ha de hacerse de forma precisa, de forma que las bases han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación, mientras que las autorizaciones para refundir textos legales deben determinar si la delegación se refiere a la mera formulación de un texto único o si incluye el regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. - La aprobación ha de hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas para los demás reglamentos gubernativos. Merece recalcarse que antes de la aprobación del decreto legislativo, debe informar el Consejo de Estado sobre su adecuación a la delegación, informe que tiene carácter preceptivo pero no vinculante. Los efectos de la delegación son los siguientes: Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 7

8 - Los textos resultantes de la delegación tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación, siendo nulos en todo aquello que no se acomoden. - Una vez ejercitada la delegación, una ulterior modificación del texto articulado o refundido necesitará una norma con rango de ley u otra delegación legislativa. DERECHO COMUNITARIO El derecho comunitario es autónomo, se integra en el derecho interno bajo una relación vertical. El tratado de la CE. Clasifica en 5 categorías los actos que pueden ser aprobados por el Consejo y la Comisión. : Reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. El reglamento tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los estados a tomar las disposiciones necesarias para incorporarlo al derecho interno. La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios, no es un acto normativo, es un acto singular. Las recomendaciones y los dictámenes no serán vinculantes. Reglamento: Es toda norma escrita con rango inferior a la ley dictada por una Administración Pública. Costumbre: En el derecho administrativo solamente la podemos entender si la propia ley la invoca. Principios generales del Derecho: se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Tienen una gran importancia en el derecho administrativo, donde el legislador les ha ido Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 8

9 incluyendo, como los principio de audiencia, la neutralidad de los titulares de los órganos de decisión, la obejtividad o la buena fe. Jurisprudencia: También tenemos que incorporar la jurisprudencia del Tribunal Europeo de derechos humanos y la del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO : CONCEPTO, ELEMENTOS Y CLASES CONCEPTO. Es el dictado por un poder público en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el que impone su voluntad sobre los derechos, libertades o intereses de otros sujetos públicos o privados, bajo el control de la Jurisdicción contencioso-administrativo. Tipos de Actos Atendiendo a la potestad discrecional: -Actos reglados. -Actos discrecionales: Son los dictados en materias definidas por la Ley como discrecionales y no susceptibles de control judicial. Desde el punto de vista procesal: -Actos que no causan estado, firmes o consentidos y actos confirmatorios -Actos que causan estado, actos no firmes y actos originarios. Atendiendo a su contenido: Amplían o restringen la esfera jurídica de los particulares -Actos favorables: Admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 9

10 -Actos de gravamen: ordenes, actos traslativos de derechos, actos extintivos, y sancionadores. Por la forma de su exteriorización: -Actos expresos -Actos presuntos. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Se clasifican en tres elementos: -subjetivos -objetivos -formales Y asimismo en esenciales (sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales (término, condición y el modo). Por su relación con los actos judiciales adquieren especial relevancia la causa y el fin. Elementos Subjetivos: Requiere la validez en tanto al órgano y la competencia. El titular del órgano no debe tener causas de abstención ni de recusación. El órgano debe ser competente (territorial, funcional o jerárquica) para realizar el acto administrativo. Elementos Objetivos El contenido del acto debe ser posible, licito, determinado y adecuado al fin. Elemento teleológico o final y causal El acto debe tener un interés público. La LRJAP, dice que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el Ordenamiento Jurídico, y dicho contenido será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 10

11 Elementos formales Son el conjunto de trámites, procedimientos y formalidades que debe tener el acto administrativo para desarrollar la voluntad administrativa. Son tres los elementos formales El procedimiento: Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración. La forma de la declaración : requiere como garantía mínima la forma escrita salvo que su naturaleza o circunstancias no exijan otra forma más adecuada de expresión o constancia si se realiza en forma verbal y no se trrate de resoluciones la constancia escrita se realizará y firmará por el órgano inferior que lo reciba. La motivación cuando es legalmente exigible. Los actos que son necesitados de motivación con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho son los siguientes: A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos. Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales. Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos. Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 11

12 3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. EFICACIA DEMORADA La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación oaprobación superior. EFICACIA RETROACTIVA Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. NULIDAD DE PLENO DERECHO 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 12

13 e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. ANULABILIDAD. 1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. 2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados. 3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. 4. REVISIÓN, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Revisión de actos nulos. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 13

14 1. Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1, que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo. 2. El procedimiento de revisión de oficio, fundado en una causa de nulidad, se instruirá y resolverá de acuerdo con las disposiciones del Título VI de esta Ley. En todo caso, la resolución que recaiga requiere dictamen previo del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, y no es susceptible de recurso administrativo alguno, sin perjuicio de la competencia del Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo. 3. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de un acto podrán establecer en la misma resolución por la que se declara esa nulidad, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos y de esta Ley. 4. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley. Revisión de actos anulables. 1. Podrán ser anulados por la Administración, a iniciativa propia o a solicitud del interesado, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, los actos declarativos de derechos cuando concurran las siguientes circunstancias: a) Que dichos actos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario. b) Que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos cuatro años desde que fueron dictados. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 14

15 2. En los demás casos, la anulación de los actos declarativos de derechos requerirá la declaración previa de lesividad para el interés público y la ulterior impugnación ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo. 3. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado, la declaración de lesividad se realizará mediante Orden ministerial del Departamento autor del acto administrativo, o bien mediante acuerdo del Consejo de Ministros; cuando su norma de creación así lo determine, la declaración se realizará por los órganos a los que corresponda de las Entidades de Derecho Público a que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley. 4. Si el acto proviniera de las Comunidades Autónomas o de la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. La declaración de lesividad deberá adoptarse en el plazo de cuatro años desde que se dictó el acto administrativo de referencia. 6. Transcurrido el plazo para resolver sin que se hubiera dictado resolución, se podrá entender que ésta es contraria a la revisión del acto. La eficacia de tal resolución presunta se regirá por lo dispuesto en el artículo 44 de la presente Ley. Suspensión. Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o dificil reparación. Revocación de actos. 1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos, expresos o presuntos, no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 15

16 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Límites de la revisión. Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Tema XIV_FP_ Las fuentes del derecho administrativo Página 16