PARA LA FORMULACIÓN DE PROGRAMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO

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1 PARA LA FORMULACIÓN DE PROGRAMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO

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3 Presidente de la República Juan Manuel Santos Calderón Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio Luis Felipe Henao Cardona Secretario General (E) Jose Vicente Casanova Roa Directora de Programas con Funciones de Viceministra de Agua y Saneamiento Básico Maria Carolina Castillo Aguilar Director de Desarrollo Sectorial Javier Orlando Moreno Méndez Equipo de Trabajo Grupo de Desarrollo Sostenible Zayda Yaneth Sandoval Núñez - Coordinadora Pedro Nicolás Villegas Arango José Edier Ballesteros Herrera Mike Donald Bowie Mahecha Fotografías Archivo Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio Director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) Carlos Iván Márquez Pérez Subdirector General Richard Alberto Vargas Asesor de Dirección con Funciones de Subdirector para el Conocimiento del Riesgo Yacir Antonio Ramírez Luengas Subdirector Encargado para la Reducción del Riesgo Jorge Armando Buelvas Farfan Subdirectora para el Manejo de Desastres Adriana Cuevas Marín Equipo de Trabajo Agua y Saneamiento Joana Pérez Betancourt Líder Proceso SMD Luis Gabriel Correa Lema Subdirección Manejo de Desastres Julio González Velanda Subdirección Conocimiento del Riego Mauricio Gómez Triana Subdirección Reducción del Riesgo Fotografías Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Diseño y Diagramación Enlace Publicitario Editores Ltda. ISBN: MVCT UNGRD. Bogotá, Colombia. Octubre de Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión del material contenido en este documento para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización de los titulares de los derechos de autor, siempre que se cite claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción de este documento para fines comerciales. Distribución gratuita. Agradecimiento especial a: El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia - UNICEF, Departamento Nacional de Planeación y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Este documento se elaboró con el apoyo de Unicef y la participación de la firma consultora Unión Temporal Gestión Empresas.

4 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres TABLA DE CONTENIDO PAG. INTRODUCCION CAPÍTULO 1 GENERALIDADES 1.1 Objetivo 1.2 Marco conceptual 1.3 Formulación de los programas de gestión del riesgo de desastres sectoriales CAPÍTULO 2 CONOCIMIENTO DEL RIESGO 2.1 Identificación y análisis de amenazas 2.2 Evaluación de la vulnerabilidad 2.3 La identificación del riesgo 2.4 Riesgo mitigable 2.5 Riesgo remanente CAPÍTULO 3 REDUCCIÓN DE RIESGOS 38 CAPÍTULO 4 MANEJO DEL DESASTRE 4.1 Preparación de la respuesta: Planes de emergencia y contingencias 4.2 Ejecución de la respuesta 4.3 Recuperación

5 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio INTRODUCCIÓN El presente documento, orientado a los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del país, es el resultado de un esfuerzo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, en conjunto con entidades como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia -UNICEF- con el apoyo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD- de la Presidencia de la República, para formular los programas de gestión del riesgo de desastres sectoriales. Esta herramienta presenta cuatro capítulos, con el objetivo de exponer una visión global e integral de lo que es la gestión del riesgo de desastres, acorde a la nueva norma que reglamenta el tema en el país, es decir, la Ley 1523 del 24 de abril de 2012, partiendo de un marco conceptual que se desarrolló a partir de lo estipulado en dicha norma, pero acogiendo las peculiaridades e implicaciones de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, considerados como servicios vitales para las condiciones de vida humana. Los tres capítulos siguientes, se desarrollan coherentes con los procesos de gestión del riesgo de desastre definidos en la Ley 1523, es decir, conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres. El capítulo cuarto, de manejo de desastres, incluye un numeral sobre la formulación de planes emergencia y contingencia, el cual se adopta por la resolución 154 del 19 de marzo de 2014 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio como un instrumento que facilita a los prestadores de servicios, implementar las exigencias normativas relacionadas con la gestión del riesgo de desastres. La normatividad colombiana relacionada con el tema de gestión integral del riesgo es abundante, comprende desde el mandato constitucional que establece las obligaciones del Estado en asegurar las condiciones de un ambiente sano como un derecho para los ciudadanos y su deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (C.N. Art. 80), hasta los temas específicos que se desarrollan en la legislación del sector de agua potable y saneamiento básico. Desde 1997, a través del Decreto Ley 3102, se estableció como obligación de las entidades prestadoras del servicio de acueducto el de elaborar un plan de contingencia, en donde se definan las alternativas de prestación del servicio en situaciones de emergencia. Posteriormente en el Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS (Resolución 1096, del 17 de noviembre de 2000), se establece entre otras, que las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios deben realizar análisis de vulnerabilidad como fundamento para la formulación del plan de emergencia y contingencia, 3

6 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres basándose este plan en los potenciales escenarios de riesgo del sistema. Igualmente, el plan incluirá procedimientos generales de atención de emergencias y procedimientos específicos para cada escenario de riesgo identificado. A pesar de que las exigencias normativas a los prestadores de servicios en temas de gestión del riesgo de desastres y, especialmente en la obligación de elaboración de planes de emergencia y contingencia sectoriales, son amplias y vienen desde hace varios años, evidenciándose una limitación en su cumplimiento. Entre los aspectos que al parecer limitan la aplicación de la norma, los prestadores aducen las limitaciones técnicas y la falta de claridad en el contenido mínimo de los planes de emergencia y contingencia; e inclusive la dificultad de entender si hay diferencia entre los planes operacionales de emergencia y planes de contingencia, o si son un mismo documento. Es por este motivo que el documento propuesto a continuación, busca que los prestadores de servicios cuenten con un instrumento que los oriente en el contenido mínimo que deben tener dichos planes; además también dar una respuesta coherente a la complejidad de las emergencias sectoriales y al cambio climático; así como la de integrar dichos planes a las estrategias municipales y departamentales de Respuesta que indica el artículo 37 de la Ley 1523 de Otra razón para elaborar este instrumento, fue evidenciar que las emergencias sobre la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado son cada día más y con mayores impactos. De acuerdo a los datos del Plan Nacional de Desarrollo , durante los últimos 30 años Colombia presenta el nivel de ocurrencia de desastres más alto en América Latina, al registrar en promedio 597,7 eventos por año, eventos de diferentes magnitudes que afectan negativamente el desarrollo del país. Al analizar con mayor detalle esta información, y consultando datos como los contenidos en el Sistema de Inventario de Desastres en Colombia DESINVENTAR -LA RED, se evidencia que la infraestructura y la provisión de los servicios de agua y saneamiento han sufrido emergencias de manera reiterada, pero además, hay una clara tendencia al incremento de emergencias con el paso del tiempo. Un escenario reiterado con impactos negativos sobre el sector de agua y saneamiento básico, conlleva a que los recursos disponibles para ampliación de coberturas, reposición de redes, mejoramiento de la infraestructura, entre otras, se tenga que invertir en la atención de las emergencias y en la reparación o reconstrucción de la infraestructura afectada. Es decir, las emergencias afectan el cumplimiento de las metas establecidas para mejorar la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, tales como las relacionadas con cobertura, calidad y continuidad de los servicios. Inclusive pueden conllevar al incumplimiento de las metas establecidas por las Naciones Unidas para el 2015 en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 4

7 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Este escenario es una clara demostración, de que es prioritario que se invierta integralmente en la inclusión de la gestión del riesgo de desastres en la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, haciendo énfasis en la inversión para la reducción del riesgo. Las inversiones deben acompañarse con la estructuración e implementación de modelos financieros e institucionales que aseguren su sostenibilidad; la aplicación de tecnologías apropiadas para las condiciones regionales que reduzcan la presión sobre los recursos naturales, y en especial que favorezcan el aprovechamiento del recurso hídrico de manera sostenible y sustentable. Igualmente, es prioritario que las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo cuenten con programas de gestión del riesgo de desastre actualizados, como herramienta para disminuir la recurrencia de los desastres y de sus impactos negativos sobre la prestación de los servicios que a su vez afectan las condiciones de salud de la población. Los programas de gestión del riesgo deben incluir todas las estrategias para lograr un adecuado conocimiento de los riesgos, que lleven a estructurar las obras y actividades para la reducción del riesgo y planificar el manejo de las posibles respuestas; este último aspecto a su vez permite a los prestadores de servicios dar cumplimiento a las normas vigentes en lo relacionado con la formulación de planes de contingencia o planes operacionales de emergencia. Se propone que sea un programa dinámico, pues requiere actualizaciones permanentes, en la medida que se ejecuten obras y actividades de reducción del riesgo, o se fortalezca el conocimiento; igualmente, cuando se presenten emergencias, este instrumento debe ser revisado y actualizado acorde a las situaciones presentadas. En todo caso se considera pertinente que el programa tenga una revisión y actualización por lo menos una vez al año. En el mediano plazo, el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico pretende elaborar una caja de herramientas sobre gestión del riesgo, donde el presente documento contiene los lineamientos generales y contenido mínimo para elaborar programas de gestión del riesgo; las otras herramientas que se elaboren consistirán en desarrollos específicos para los análisis de los riesgos de mayor recurrencia en el país, como son las inundaciones, avenidas torrenciales, temporadas secas, y calidad del agua, entre otras. Artículos 197 y 201 de la Resolución 1096 del 17 de noviembre de 2000l, Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, RAS. Artículos 2 y 30 del Decreto 1575 DE Por medio del cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad de Agua para Consumo Humano

8 CAPÍTULO 1 GENERALIDADES

9 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio 1.1 OBJETIVO El presente documento tiene como objetivo aportar una herramienta a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, con el fin de orientar la elaboración e implementación de los programas de gestión del riesgo de desastres asociados al sector, y así dar cumplimiento a la norma en las obligaciones establecidas para formular planes de emergencia y contingencia o planes operacionales de emergencias y análisis de vulnerabilidad. 1.2 MARCO CONCEPTUAL Este documento metodológico, basa su desarrollo en el marco conceptual de la gestión del riesgo de desastres, entendida como un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible 3. La gestión del riesgo se asume como un proceso social, acorde a las disposiciones de la reciente ley marco de la gestión del riesgo de desastres en el país (Ley 1523 de 2012), compuesta a su vez, por 3 procesos: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres. Es de destacar que la Ley 1523 de 2012 genera lineamientos respecto de los eventos no intencionales, de acuerdo con las definiciones de Calamidad Pública y Desastres de su Artículo 4, sin embargo dentro de las posibles afectaciones que pueden presentarse en la prestación de servicios debe considerarse las causas antrópicas intencionales, las cuales no son competencia de la Política para la Gestión del Riesgo de Desastres. Entre estas están las amenazas originadas por acciones violentas que en general se relacionan con orden público. 3 Artículo 1, Ley 1523 de 2012 por la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. 7

10 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Figura 1: Procesos de la gestión del riesgo de desastre Desde la perspectiva sectorial CONOCIMIENTO DEL RIESGO Análisis del riesgo Monitoreo del riesgo Comunicación del riesgo Identificación y caracterización de escenarios de riesgo REDUCCIÓN DEL RIESGO Intervención correctiva Intervención prospectiva Protección financiera MANEJO DE DESASTRES Preparación para la respuesta Preparación para la recuperación Ejecución de la respuesta Ejecución de la recuperación Fuente: Propia con base en las disposiciones de la Ley 1523 de Desde la perspectiva sectorial de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y con el propósito de establecer un enfoque integral, es necesario considerar y evaluar dos enfoques de riesgo: a. Riesgo sobre el proceso de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Los sistemas de prestación de los servicios públicos en sus diferentes componentes se encuentran en constante interacción con el medio en el cual se emplazan, de tal forma que las características de ese entorno pueden representar en algún momento un factor de amenaza y por su parte las características de ese sistema pueden condicionar la exposición a ciertos impactos negativos y niveles de pérdidas. Dentro de los fenómenos que pueden representar amenazas para el sistema se encuentran los de origen natural (sismos, huracanes, vendavales, actividad volcánica), los socio-naturales (sequía, inundaciones, avenidas torrenciales, fenómenos de remoción en masa, desertificación e incendios de cobertura) y los antropogénicos (contaminación, 8

11 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio acciones violentas, interrupción del fluido eléctrico, entre otras acciones de intervención directa del ser humano). b. Riesgos generados por efecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios sobre la sociedad. Se pueden generar factores de riesgo a partir de deficiencias en el diseño, instalación y funcionamiento de los sistemas de prestación de los servicios públicos como desestabilización de terrenos, procesos de contaminación de fuentes hídricas y suelo, así como enfermedades de transmisión hídrica. De igual forma se consideran los riesgos generados por la deficiencia en la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en una situación de emergencia, bien sea que se hayan visto afectados o no dichos sistemas por la emergencia, estas deficiencias pueden hacer más crítica la situación de desastre y se convierten en un tema prioritario de salud pública. En la siguiente tabla se presentan los factores que configuran los escenarios de riesgo para cada uno de los enfoques planteados: Tabla 1: Factores que configuran los escenarios de riesgo Factores de amenaza Factores de vulnerabilidad y elementos expuestos Condicionante del proceso de prestación De origen natural, socio-natural o antropogénicos. Asociados a las características del sistema de prestación. Pueden afectar el Sistema de prestación del SPD de Acueducto, Alcantarillado y/o Aseo. Efectos de la prestación sobre la sociedad y los recursos naturales Asociadas a la deficiencia en algún momento de la prestación. Relacionada con la prestación del servicio en situaciones de emergencia. Asociados al sistema de prestación y la infraestructura y población expuesta. Pueden afectar infraestructura urbana (vivienda, redes de otros servicios), unidades productivas, transporte y movilidad en general. Para soportar esta construcción de escenarios de riesgo es necesario definir los componentes que conforman el riesgo, estos son: amenaza y vulnerabilidad AMENAZA Fuente: Elaboración propia. Las amenazas se relacionan con un peligro latente, que representa la probable manifestación de fenómenos físicos de origen natural, socionatural o antropogénico, que puede producir efectos adversos en las personas, la producción los bienes y servicios y la infraestructura. Este factor se expresa como la probabilidad de que un fenómeno se presente, con una cierta intensidad, en un sitio especifico y dentro de un periodo de tiempo definido. (Ley 1523 de 2012, Artículo 4 ) 9

12 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Tabla 2: Clasificación de amenazas CLASIFICACIÓN DE AMENAZA Natural Socionatural Antrópico EVENTO O FENÓMENO Sismo Tsunami Erupción volcánica Metereológicos Movimientos en masa Inundaciones Avenidas torrenciales Desertificación Sequías Incendios forestales Accidentes industriales y contaminación Acciones violentas Interrupciones en el fluido eléctrico Colapso en la infraestructura de los sistemas de prestación Tecnológicas Fuente: Elaboración propia Amenazas de origen natural Son aquellas asociadas a la posible manifestación de un fenómeno de origen natural, tales como: Sismo - Liberación de la energía acumulada en las zonas de influencia del choque de placas o de zonas de falla, representadas en ondas sísmicas que sacuden la superficie terrestre. Son movimientos bruscos que se producen entre fragmentos de la corteza terrestre y que desprenden gran cantidad de energía. Los sismos pueden llegar a causar la destrucción de ciudades enteras y por consiguiente, de su infraestructura de servicios. Debido a su gran extensión y por estar ubicados sobre suelos de diferente tipo que pueden reaccionar de diversas maneras ante las ondas sísmicas, los componentes de los sistemas de acueducto y alcantarillado pueden resultar afectados en diferente medida. Los sismos, a su vez, pueden generar además deslizamientos, incendios, licuación y tsunamis. Cuando un sismo se origina en el mar, denominado maremoto, puede generar olas de gran altura - tsunamis, que pueden alcanzar los 30 metros, afectando zonas costeras con el impacto de ella, e inundando grandes extensiones de tierra, llegando a afectar la infraestructura de las poblaciones costeras. 10

13 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Erupción volcánica - Proceso por medio del cual la masa de roca fundida (magma) que se encuentra al interior de la tierra es expulsada suavemente o en forma explosiva hacia la superficie. Durante una erupción volcánica se pueden expulsar los siguientes materiales: 1) Lava-roca fundida; 2) Vapor de agua y gases; 3) En algunos casos el material sólido que conforma la parte externa del cono volcánico. Meteorológicas - Fenómenos originados en las condiciones climáticas, por aumento o disminución fuerte de temperatura y velocidad de los vientos. Entre estos están los huracanes, vendavales, tormentas tropicales y eléctricas, tornados y trombas, granizadas y otros. Los huracanes pueden causar afectación en las edificaciones y en diferentes componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, reflejada en fracturas de vidrios, techos, tapas de tanques y colapsos o desacoples en las tuberías. Así mismo, producen daños en los sistemas de transmisión de energía eléctrica. 11

14 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Amenzas de Origen Natural Es el conjunto de actividades humanas que pueden originar o detonar eventos naturales, los cuales a su vez pueden influir de manera negativa, directa o indirectamente, en las vidas o bienes de una población y sus servicios esenciales. Algunos fenómenos típicos de las amenazas naturales son acentuados por algún tipo de intervención humana sobre la naturaleza, y se confunden a veces con eventos propiamente naturales. Las expresiones más comunes de las amenazas socionaturales se encuentran en las inundaciones, deslizamientos, hundimientos, sequías y desertificación, erosión costera, incendios rurales y agotamiento de acuíferos, los cuales están condicionados generalmente por procesos de deforestación y degradación o deterioro de cuencas; destrucción de diversos ecosistemas, inadecuados sistemas de drenaje y contaminación de recursos naturales. En Colombia, las emergencias de mayor recurrencia se asocian a este tipo de amenazas y son: Fenómenos de remoción en masa - Son desplazamientos de masa de tierra o rocas por una pendiente, en forma súbita o lenta. De acuerdo con su características, velocidad de movimiento, magnitud y material transportado, los movimientos en masa se clasifican en: 1) Erosión lineal (laminar, surcos, y cárcavas), 2) Deslizamientos (planares, rotacionales y en cuña); 3) Derrumbes; 4) Reptación; 5) Flujos; 6) Caídas de bloques; y 7) Solifluxión. Los primeros cuatro corresponden a movimientos lentos y los tres restantes a movimientos rápidos 4. Este tipo de proceso afecta principalmente las líneas de aducción, conducción y aquellas estructuras construidas a media ladera, interrumpen los servicios afectados en forma dramática. Inundaciones - Cubrimiento de terrenos relativamente planos, por aguas que se evacuan lentamente y que se encuentran cercanos a las riberas de los ríos y quebradas. Sus impactos se asocian con la colmatación y rebose de ductos y canales, especialmente cuando se presenta un inadecuado mantenimiento en esta infraestructura o su capacidad es deficiente. De igual forma se puede presentar una alteración en la infraestructura y/o en las características de las fuentes hídricas por aumento de sólidos, cambios en el color, etc. Avenidas torrenciales - Cubrimiento súbito de terrenos cercanos a las riberas de los ríos y quebradas, por medio de flujos compuestos por agua, sólidos en suspensión, arenas, gravas y rocas. Con la ocurrencia de este fenómeno se afectan los sistemas de captación localizados en ríos o quebradas, las estaciones de bombeo cercanas a estas fuentes, se fracturan 4 Tomado de Zonificación de Amenazas, elementos conceptuales y metodológicos de la gestión del riesgo aplicados a la planeación y el ordenamiento territorial. Serie Ordenamiento territorial y reconstrucción del Eje Cafetero. FOREC, Diciembre de

15 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio las tuberías y por otro lado, se obstruyen y se colmatan las fuentes que abastecen el sistema de acueducto, dificultando su proceso de tratamiento para la distribución. Igualmente, con la ocurrencia de inundaciones y avenidas torrenciales, se puede producir la colmatación y taponamiento de los alcantarillados. Además, se produce la pérdida del nivel base para la evacuación de las aguas negras, como ocurre en el municipio de La Dorada, Caldas cuando aumenta el nivel del río Magdalena Sequías - Períodos secos prolongados en ciclos climáticos, por un conjunto complejo de elementos hidrometeorológicos y antropogénicos que actúan sobre el suelo y la atmósfera. A este tipo de fenómenos se asocia la disminución de lluvias y su consiguiente reducción de aguas superficiales, motivo por el cual puede llegar a presentar procesos de desertificación en territorios donde las sequías son muy prolongadas en el tiempo, hasta alcanzar pérdida definitiva de la cobertura de suelo y vegetal. Incendios de cobertura - Se relaciona con la quema intencional o accidental de cobertura vegetal, provocando enormes daños en los ecosistemas, especialmente cuando se presentan en cuencas o microcuencas. Tienen efectos colaterales sobre el recurso hídrico en cuanto a su disponibilidad y calidad. Los principales efectos adversos se han presentado en las áreas de protección, donde su extensión y accesibilidad representan mayores dificultades para el control. Los sistemas de prestación se ven afectados principalmente por la alteración en la calidad del agua por caída de cenizas y la reducción en la disponibilidad del agua Amenazas de origen antrópico Es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado por la acción humana sobre elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) o población. Ponen en grave peligro la integridad física o la calidad de vida de las localidades. Para el Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se considera el Riesgo Tecnológico a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos generados por el uso y acceso a la tecnología, originados en sucesos antrópicos, naturales, socio-naturales y propios de la operación 5. Considerándose evento mayor aquel generado durante el funcionamiento de cualquier actividad que suponga consecuencias importantes para las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, dentro o fuera del establecimiento Tomado de la Resolución 1770 de Ídem 13

16 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Este tipo de amenazas se originan en las acciones propias de la actividad humana relacionadas con la producción, distribución, transporte, consumo de bienes y servicios y la construcción y uso de infraestructura. La posibilidad de fallas en estos procesos, por negligencia, falta de controles adecuados y la imprevisión de la ciencia, genera una serie de amenazas que, de ser materializadas pueden generar graves impactos sobre la población. Comprenden una gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de contaminación de aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de sustancias tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de retención de agua, entre otros: Accidentes Industriales y Contaminación - Se relaciona con efectos derivados de derrames, dispersiones o emisiones de sustancias químico-tóxicas hacia el aire, tierra y agua, (como el petróleo, los plaguicidas, los gases tóxicos producto de la combustión, los clorofluorocarbonos y la contaminación nuclear) y deficiente disposición de desechos sólidos y líquidos. Las fuentes hídricas representan un medio especialmente propenso para la propagación de contaminantes con la consecuente afectación de todas las poblaciones que se benefician de éstas para los diferentes usos. Acciones violentas - En Colombia se relaciona con problemas de orden público asociados a la actividad de los grupos al margen de la ley. Se consideran actos intencionales que afectan vidas humanas, generan alteraciones en la vida cotidiana de la población, y en lo específico causan interrupción de los servicios públicos domiciliarios. Algunas acciones violentas que se han presentado en el país son atentados dinamiteros a la infraestructura de los sistemas de acueducto, intentos de envenenamiento, voladuras de redes de diferentes servicios que pueden generar contaminación de los recursos hídricos, principalmente. 14

17 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio De otro lado se consideran acciones violentas, no asociadas a grupos al margen de la ley, las movilizaciones populares, que incluyen protestas, y que en algunos casos pueden afectar la prestación de los servicios, como es el caso de la interrupción en la recolección y transporte de los residuos sólidos. Interrupciones en el fluido eléctrico - Principalmente originan efectos en los sistemas de los servicios públicos que requieren mecanismos de bombeo, causando la interrupción inmediata en la prestación del servicio asociado a dicho bombeo y de los servicios con un alto grado de sistematización de la operación de los sistemas. Diversos factores influyen sobre este incidente, desde la deficiencia en el sistema de interconexión, el sabotaje en las redes, hasta la falta de pago en el servicio de energía eléctrica por parte de los prestadores y municipios. Colapso en la infraestructura de los sistemas de prestación - Generan deficiencias en los procesos de mantenimiento, operación y en la planificación misma de los sistemas, causando serios daños en su infraestructura. De acuerdo a las dimensiones del sistema, los efectos de estos colapsos pueden representar graves alteraciones y dificultades para el restablecimiento del servicio. Adicionalmente los costos de las reparaciones pueden afectar la sostenibilidad económica de los prestadores. En los casos que la infraestructura de acueductos, alcantarillados y de disposición de residuos sólidos tiene una vida útil ya cumplida, se aumenta la vulnerabilidad y genera riesgos secundarios a la población como los fenómenos de remoción en masa. Tecnológicas - Relacionadas con las posibles afectaciones por fallas en los procesos técnicos y tecnológicos que se aplican en la vida cotidiana, en el caso específico de esta publicación, la aplicación de las mismas para la prestación de los servicios públicos domiciliarios, tales como en la administración de la información, aplicación de programas para monitoreo de los servicios en tiempo real, transmisión de datos, y virus electrónicos en ambientes computarizados. Este tipo de amenazas puede originar pérdidas en el nivel de ingresos por inoportuno e impreciso manejo de la información sobre deudores morosos. 15

18 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres A continuación, y como instrumento ilustrativo, en la tabla 3 se presentan algunos de los impactos que han originado diferentes eventos sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios. Se reitera que los impactos de los desastres varían dependiendo del tipo de amenaza relacionada, y pueden afectar en forma diferente, la prestación de los servicios públicos. Tabla 3: Posibles efectos en los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo AMENAZA Inundaciones Fenomenos de remoción de masa Avenidas torrenciales Sequías Meteorológicas Sismos POSIBLES EFECTOS Destrucción total o parcial de los componentes, especialmente las captaciones y aducciones. Daños en equipos y maquinaria. Taponamiento de los sistemas por material de arrastre. Rebose por exceso de la capacidad de los sistemas. Contaminación del agua dentro de las tuberías, por agua residual y sustancias diluidas por la inundación. Introducción de agua marina en acuíferos continentales. Daño en tubería de alcantarillado por trabajar a presión. Inundación de predios con aguas negras ya que no tienen salida. Destrucción total o parcial de los componentes de la infraestructura, especialmente de captación, aducción y conducción, ubicados en el área de influencia del deslizamiento. Deterioro de la calidad del agua cruda por alteración en sus características (sedimentos, color, etc.) Taponamiento de los sistemas por acumulación de materiales como lodo y piedras. Vertimientos de aguas residuales directos a suelo o cuencas. Destrucción de los componentes de la infraestructura, especialmente las obras cercanas a los cauces. Ruptura de tuberías en pasos de ríos y quebradas. Taponamiento de los sistemas por material de arrastre. Interrupción de los caudales en las fuentes superficiales. Reducción de caudales del agua superficial y/o subterránea disponible. Inutilización de la infraestructura. Acumulación de materiales sólidos en los alcantarillados. Destrucción total o parcial de los componentes del sistema. Alteración de la calidad del agua cruda por alteración en sus características. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación. Destrucción total o parcial de los componentes del sistema. Rotura de las tuberías de conducción y distribución. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación. Deterioro de la calidad del agua cruda por sedimentos o sustancias peligrosas. Variación de caudales o de los niveles de agua subterránea. Ocurrencia de incendios y/o explosiones en sitios de acopio de sustancias químicas. 16

19 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Erupciones volcánicas Incendios Desertificación Contaminación Acciones violentas Colapsos en la infraestructura Destrucción de los componentes de la infraestructura. Interrupción del fluido eléctrico, de las vías de acceso y vías de comunicación. Obstrucción de la conducción de agua por cenizas. Deterioro de la calidad del agua cruda de fuentes superficiales por cenizas y otros materiales volcánicos. Incendios. Reducción en la disponibilidad de agua para abastecimiento. Alteración de la calidad del agua por caída de cenizas. Destrucción de los componentes del sistema. Desecamiento de fuentes abastecedoras. Disminuciones de caudal, generando situaciones de desabastecimiento temporal o permanente. Alteración en las condiciones de calidad del agua que atente contra la salud de la población. Incremento en los requerimientos del tratamiento de agua para consumo humano. Aumento en los costos de tratamiento y prestación del servicio. Destrucción de los componentes del sistema. Deterioro de la calidad del agua que imposibilite su consumo. Restricciones para el acceso al sistema que impidan su mantenimiento y/o operación. Destrucción de los componentes del sistema. Incrementos en los gastos de reparación y mantenimiento. Posibles sanciones por incumplimiento de las obligaciones por parte del prestador. Fuente: Elaboración propia, adaptado de OPS Los efectos generados pueden presentarse con diferente grado de intensidad y a su vez, afectar en diferente proporción a los sistemas de prestación de los servicios públicos. Los fenómenos de alta recurrencia y baja intensidad, generalmente tienen efectos sólo sobre algunos componentes del sistema, mientras que aquellos caracterizados por tener alta intensidad y baja recurrencia pueden afectar la totalidad de los sistemas, generando escenarios de riesgo con niveles de complejidad diferentes. La magnitud de estos impactos está en función de aspectos temporales y espaciales, como la duración de la afectación o de interrupción de los servicios y la proporción de usuarios que dejan de ser atendidos. Los impactos descritos en la tabla anterior desarrollan algunos posibles efectos sobre la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pero no presentan los efectos que puede originar la inadecuada prestación del servicio sobre el entorno y la sociedad, visión que implica la probabilidad de que un tramo de la infraestructura de servicios públicos, o la prestación misma del servicio, se convierta en una amenaza antropogénica. En la tabla 4 se presentan algunas actividades del servicio público que pueden transformarse en una amenaza y sus posibles efectos en el entorno y los servicios mismos: 17

20 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Tabla 4. Posibles efectos de la inadecuada prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo sobre el entorno, la sociedad y sus servicios ACTIVIDAD /AMENAZA Inadecuada disposición de residuos sólidos Falta de mantenimiento de infraestructura POSIBLES EFECTOS Deslizamientos. Taponamiento del drenaje urbano y consecuentes inundaciones. Incremento de roedores y transmisores de vectores. Incremento de enfermedades trasmitidas por vectores. Contaminación del agua superficial y acuíferos. Colapso de taludes de rellenos sanitarios. Incremento en los costos de potabilización de agua. Malos olores. Depreciación de terrenos en los alrededores. Pérdidas de agua y por tanto mayor requerimiento en captación. Contaminación de agua para consumo humano en la tubería de acueductos. Contaminación de acuíferos por infiltración de aguas residuales en el suelo. Fenómenos de remoción en masa por excesos de humedad del suelo en áreas de pendiente alta y materiales no consolidados. Asentamientos diferenciales por colapso de tubería en áreas planas. Destrucción de viviendas aledañas a redes matrices de acueducto por rompimiento de tubería. Anegación o inundaciones de zonas planas mal drenadas, por rompimiento de redes matrices de acueducto. Pérdida de vidas humanas por colapso de infraestructura. Afectación del equilibrio financiero del prestador de servicio por gastos en atención de emergencias. Reducción de la capacidad de la tubería. Inadecuada disposición de residuos líquidos Contaminación de aguas superficiales y subterráneas. Incremento de enfermedades de origen hídrico. Afectación de la calidad de agua para consumo humano de las fuentes abastecedoras y por tanto incremento en la presión sobre el recurso en busca de fuentes alternas. Incremento en los costos de potabilización de agua. Reducción de la biodiversidad, en especial de la hidrofauna. Las crecientes de las diferentes fuentes originan reflujo en la infraestructura de alcantarillado conllevando a inundaciones con residuos líquidos en las zonas bajas de los municipios ribereños. Contaminación de suelos inundados por depósito de patógenos presentes en la carga orgánica. Incremento de problemas asociados a la salud de la población. Fuente: Elaboración propia En este caso la magnitud de los impactos está en función de la calidad del servicio, de las dimensiones de su infraestructura y aspectos espaciales como la topografía del territorio. 18

21 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio VULNERABILIDAD Se considera como la susceptibilidad o predisposición que presentan los diferentes componentes de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, frente a las amenazas que los afectan y su capacidad de sobreponerse al impacto de un evento peligroso. (Ley 1523 de 2012, Artículo 4 ) Previo inicio de los análisis de vulnerabilidad, se deben evaluar los niveles de exposición de la infraestructura de los servicios ante las diferentes amenazas, y de los posibles impactos que ésta pueda generar sobre los componentes físicos del servicio. Posteriormente se inicia el análisis de la vulnerabilidad sectorial, donde además de la infraestructura propia del sector, se requiere que el prestador de servicio incluya en la evaluación de las condiciones de vulnerabilidad de la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; la identificación de edificaciones educativas, médicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros comerciales, estadios, etc.) y edificaciones especiales (bomberos, cruz roja, etc.) con el fin de priorizar los posibles puntos de atención especial durante una situación de emergencia. Las condiciones de vulnerabilidad de estos sistemas no están aisladas de las condiciones sociales, económicas y ambientales del entorno en el que se sitúan, la infraestructura de servicios públicos suele presentar un mayor nivel de exposición a las amenazas en las zonas donde se encuentran asentamientos en condiciones de precariedad, especialmente en las áreas marginales de las ciudades y en las zonas rurales se presenta una mayor ocurrencia de fenómenos peligrosos que pueden afectar, tanto los sistemas de prestación de servicios públicos domiciliarios, como a la población misma. En lo que se refiere al factor institucional, se aborda la facultad del prestador de servicios públicos domiciliarios de generar capacidad en gestión del riesgo, tanto en la identificación y reducción de sus riesgos, como en la respuesta ante posibles emergencias, así como en su articulación con las demás instituciones involucradas en la prevención y atención de emergencias, a través de los Consejos Municipales y Departamentales de Gestión del Riesgo de Desastres. Para la evaluación institucional se deben tener en cuenta como mínimo los siguientes aspectos: 19

22 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres Tabla 5. Factores institucionales a evaluar en la persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios Físicos Técnicos Operacionales Corresponde a las condiciones específicas de localización, diseño, construcción y características de la infraestructura que soporta la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, que condicionan su exposición y susceptibilidad frente a una amenaza. Asociado a la tecnología empleada para soportar las comunicaciones, administración de la información y sistematización de operaciones. Igualmente, el dominio de la tecnología para la reparación de daños y capacidad de diseño e implementación de alternativas en situaciones de emergencia. Relacionado con los mecanismos de operación y mantenimiento de cada uno de los componentes de los sistemas, instalaciones, redes y estructuras que garantizan la continuidad y calidad del servicio, aun en condiciones de emergencia. Es necesario tener en cuenta la redundancia y sectorización en los sistemas así como la existencia y aplicación de planes y protocolos para la respuesta a emergencias. Institucionales Características del esquema institucional de la prestación del servicio en aspectos tales como capacidad financiera, administrativa, aspectos contractuales, políticas empresariales, sistemas de gestión de calidad, instancias para la gestión de riesgos y respuesta a emergencias, coordinación interna e imagen corporativa. Así como la coordinación interinstitucional con las entidades del nivel local, regional y nacional en el sector de Agua y Saneamiento y en el marco del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Es importante analizar los mecanismos de comunicación con los usuarios y la comunidad en relación con el reporte de condiciones anormales, las situaciones de emergencia y los procesos de rehabilitación del servicio. De igual forma se debe analizar la capacidad y organización para brindar soporte a las medidas adoptadas en las situaciones de riesgo y/o emergencias. Económicos Ambientales Asociado a la disponibilidad de recursos para realizar las intervenciones necesarias en aspectos como conocimiento y reducción del riesgo, y manejo desastres, en el marco del Plan de Obras e Inversiones. En este factor también es de interés evaluar el esquema de aseguramiento y la cobertura que ofrece frente a posibles situaciones de desastre. Asociado al estado de los recursos naturales y la capacidad de los ecosistemas para absorber y resistir los efectos de una amenaza que se presente en la zona. La posible alteración en los equilibrios y procesos de regulación en los ecosistemas de las cuencas abastecedoras y receptoras, los procesos de degradación de suelos, pérdida de cobertura vegetal, alteración y sedimentación de cauces, entre otros, son aspectos que condicionan este factor de vulnerabilidad. Fuente: Elaboración propia 20

23 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Al igual que para el caso de las amenazas, las condiciones de vulnerabilidad requieren un proceso de reconocimiento y evaluación que debe ser realizado por las personas prestadoras. El instrumento reconocido para tal fin es el análisis de vulnerabilidad, que consiste en un proceso para determinar los componentes susceptibles de daño o interrupción en los sistemas, los factores y contextos que pueden impedir o dificultar de manera importante la recuperación, rehabilitación y reconstrucción con los recursos disponibles. El análisis de vulnerabilidad requiere ser planteado para cada una de las amenazas identificadas que pueden afectar el sistema de prestación, ya que los componentes de infraestructura no presentan igual predisposición a todos los tipos de amenaza; mientras un tipo de estructura puede tener un adecuado comportamiento frente a sismos, puede tener una alta exposición a fenómenos como sequía, por ejemplo los embalses construidos con criterios de sismoresistencia, pero en fuentes con variación alta de sus caudales RIESGO Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. (Ley 1523 de 2012, Artículo 4 ) Se expresa como la relación conjunta de la vulnerabilidad y la amenaza, es decir, consiste en el análisis de la superposición dinámica de ambos factores: RIESGO = AMENAZA * VULNERABILIDAD A partir del reconocimiento de los factores de amenaza y vulnerabilidad con incidencia en el sistema de prestación de los servicios públicos es posible la configuración de escenarios de riesgo, que representen de manera integral las posibles consecuencias de un evento peligroso sobre todo el proceso de prestación, permitiendo la estimación de posibles daños, pérdidas e impactos. El riesgo, aplicado a la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, consiste en la identificación y valoración de las afectaciones, daños y pérdidas potenciales, asociadas a la posible ocurrencia de un evento peligroso, que pueden incluir daños en la infraestructura de prestación de los servicios, pérdidas por ingresos no percibidos, impactos en términos institucionales, sociales y políticos, entre otros. 21

24 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres El estudio de riesgo debe considerar entonces cada una de las amenazas y los factores de vulnerabilidad frente a la misma (físicos, técnicos, operacionales, financieros, institucionales, etc.), para obtener el grado de pérdida esperada cuando un suceso particular ocurre. El cálculo de pérdidas probables o esperadas, debe incluir tanto aquellas relacionadas directamente con la infraestructura, como la pérdida generada por ingresos no percibidos a raíz de la suspensión en los servicios e incluso los costos a incurrir por efecto de deducibles en los esquemas de aseguramiento de la empresa. El ejercicio de estimación de riesgo debe orientar la definición de acciones de reducción del mismo, priorización de inversiones y organización de funciones y actividades para la preparación de respuesta frente a posibles emergencias. Un aspecto fundamental en los análisis de riesgo debe considerar que desde la perspectiva sectorial de la prestación de los servicios públicos domiciliarios y con el propósito de establecer un enfoque integral, se establece la necesidad de considerar y evaluar los dos posibles enfoques de riesgo descritos al inicio del capítulo 1, es decir el riesgo sobre el proceso de prestación del servicio, y los riesgos generados por efecto de la prestación del servicio sobre la sociedad. 1.3 FORMULACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES SECTORIALES. En los capítulos 2, 3 y 4 se desarrollan los elementos para orientar a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios en la formulación de los programas de gestión del riesgo de desastres para los sectores de acueducto, alcantarillado y aseo. Es necesario establecer la periodicidad de la revisión y ajuste de todo el programa, considerando por lo menos una vez al año adelantar esta tarea. De igual forma, es primordial que se adelanten revisiones y ajustes extraordinarios por lo menos en dos casos: La primera cuando se presente una emergencia, efectuando ajustes a la luz de la aplicación del plan de emergencia y contingencia (manejo del desastre) y de los impactos originados sobre la infraestructura. La segunda, es cuando se concluyan intervenciones de reducción del riesgo, pues esto implica que las condiciones de amenaza y/o vulnerabilidad han cambiado y los escenarios de riesgo se han modificado. El documento se desarrolla acorde a los tres procesos de gestión del riesgo establecidos en la Ley 1523 de 2012, a saber, conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres. 22

25 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Figura 2. Proceso de la elaboración de un programa de gestión del riesgo de desastres en los sistemas AAA. INVENTARIOS REQUERIMIENTOS SECUENCIA DE ACCIONES ANÁLISIS POST-EVENTO PREPARACIÓN PARA LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN EJECUCIÓN DE LA RESPUESTA Y RECUPERACIÓN MANEJO DEL DESASTRE RIESGO NO MITIGABLE RIESGO ACEPTABLE PROTECCIÓN FINANCIERA ESTUDIO DE AMENAZAS ANÁLISIS DE EXPOSICIÓN EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO ESTIMACIÓN DE DAÑOS ESCENARIOS DEL RIESGO MITIGABILIDAD DEL RIESGO ANÁLISIS DEL RIESGO RIESGO MITIGABLE REDUCCIÓN DEL RIESGO INTERVENCIÓN PROSPECTIVA CONOCIMIENTO DEL RIESGO INTERVENCIÓN CORRECTIVA RETENCIÓN DEL RIESGO SEGUROS BONOS FONDOS DE RESERVA Fuente: Elaboración propia 23

26 CAPÍTULO 2 CONOCIMIENTO DEL RIESGO

27 Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio Un programa de gestión del riesgo de desastres debe basarse en el conocimiento real de las condiciones locales del riesgo sectorial, que permita entender las posibles implicaciones de la escenificación de un desastre, y sea soporte para estructurar los procesos de la gestión, es decir, la reducción del riesgo y el manejo de los desastres, sobre los cuales se desarrollan los numerales 2.2 y 2.3 de este documento. 2.1 IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE AMENAZAS Teniendo en cuenta que el territorio donde se encuentra el sistema de prestación, presenta unas condiciones biofísicas particulares, requiere como primera medida identificar los fenómenos potencialmente peligrosos con injerencia en el área de interés, que para el caso de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo se propone que incluya al menos: Cuencas abastecedoras. Infraestructura de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo. Infraestructura administrativa. Localización de usuarios. Zonas para la disposición final de residuos. Las posibles fuentes de información para la identificación de dichos fenómenos, incluyen, entre otros: Inventarios históricos de desastres. Estudios previos para el diseño de infraestructura (plantas, edificaciones, redes, etc.) Planes de Ordenamiento Territorial. Planes Locales de Gestión del Riesgo. Planes Locales de Emergencia y Contingencia (a nivel municipal). Atlas Regionales de Amenazas. Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas. A su vez, cada una de las posibles amenazas, requiere una información base detallada. A continuación se presenta una orientación de dicha información: Fuentes sismogénicas. Amenaza sísmica regional. Mapas y estudios de microzonificación sísmica y de neotectónica. Hidrología e hidráulica de fuentes abastecedoras, con datos de caudales máximos y mínimos. Datos de estaciones hidrometeorológicas. Mapas de inundaciones. Formaciones superficiales. 25