Resumen Ejecutivo DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE PENSIONES

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1 08 de agosto de 2016 Resumen Ejecutivo DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA MEJORAR EL SISTEMA DE PENSIONES Hasta 1980 las pensiones en Chile funcionaban bajo el esquema de reparto. En dicho sistema había múltiples regímenes administrados por las Cajas de Previsión, cada una con su respectiva tasa de cotización (en torno al 20%) y modalidad de pensión. Tal como lo reconoce el informe de la Comisión Bravo, el sistema respondía a las necesidades de agrupaciones de empleados y profesionales, en forma segmentada y no orgánica. Así, aquellas que correspondían a los grupos de presión más relevantes obtenían mejores condiciones y beneficios. Y cerca de la mitad de los trabajadores no tenía derecho a una pensión por no cumplir con los requisitos mínimos, lo que llevó incluso en 1968 al Presidente Frei Montalva a afirmar que el sistema vigente era injusto, regresivo y capturado por los intereses de los grupos de presión. A comienzos de la década de los 80 había 35 cajas de previsión en el país, cerca de 150 regímenes previsionales y 600 cuerpos legales asociados. Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) fueron creadas en noviembre de 1980 mediante el Decreto Ley 3.500, que reformó el sistema previsional reemplazando gradualmente el sistema de reparto hasta entonces vigente por uno mixto compuesto por un pilar de capitalización individual, administrados por las AFP, y otro pilar solidario administrado por el Estado a través de pensiones mínimas y pensiones asistenciales (PASIS), financiado mediante impuestos y asignado en la Ley de Presupuesto. De acuerdo a lo establecido en el DL 3.500, las AFP son sociedades anónimas cuyo objeto exclusivo es administrar Fondos de Pensiones y otorgar y administrar las prestaciones y beneficios que establece esta ley. Adicionalmente, les corresponde recaudar las cotizaciones, abonarlas en las respectivas cuentas de capitalización individual de los afiliados e invertir dichos recursos según lo dispuesto por la ley. Según las cifras más recientes de la Subsecretaría de Previsión Social, las AFP hoy cuentan con 10 millones de afiliados, 5,2 millones de cotizantes y 1,1 millones de pensionados por vejez, invalidez o sobrevivencia. En términos de activos, administran US$167 mil millones, de los cuales el 30% corresponde a los aportes de la cotización obligatoria de los afiliados, mientras que el 70% restante es producto de la rentabilidad de estos fondos durante el periodo de existencia de las administradoras. Las comisiones cobradas por las AFP han 1

2 caído sistemáticamente en las últimas décadas, desde cifras superiores al 3% a valores que actualmente varían entre 0,41% y 1,54% del salario. En cuanto al gasto en pensiones, actualmente el país destina un 5,7% del PIB al pago de pensiones, inferior al 9,5% de los países de la OECD. En términos de aporte público, Chile destina cerca del 4% del PIB, mientras que la OECD un 7,9%. Sin embargo, del 4% de gasto público, 1,6% corresponde al sistema antiguo (US$4.140 millones), 0,9% a las FF.AA. (US$2.329 millones), 0,8% a otros beneficios como el Bono por Hijo y por reconocimientos (US$2.100 millones) y sólo el 0,7% del PIB al Pilar Solidario (US$1.811 millones). En cuanto al aporte privado, Chile destina US$4.300 millones anuales (1,7% del PIB) en línea con la OECD (1,6%). El sistema de AFP, vigente desde 1980, tiene importantes diferencias con el antiguo sistema de reparto: Tasa de cotización: en el sistema actual es un 10% (más la cotización para el seguro de invalidez y sobrevivencia y la comisión de las AFP), mientras que en el sistema antiguo en promedio era un 19,7%. Porcentaje de los cotizantes que recibe una pensión: en el sistema actual el 100% de los afiliados recibe una pensión, mientras que en el sistema antiguo solo la mitad podía acceder a una (se requerían entre 10 y 20 años de cotización mínima, dependiendo del tipo de caja). Pensión promedio: en el sistema actual la pensión promedio asciende a $207 mil, mientras que en el sistema antiguo, sin corregir por diferencias en los parámetros, ésta llega a $203 mil. Sin embargo, si se considera que en este último sólo la mitad tenía derecho a una pensión, el promedio real está en torno a los $100 mil. Adicionalmente, la comparación anterior debe ser corregida por la diferencia en las tasas de cotización, ya que la pensión promedio de $207 mil del sistema actual se obtiene con la tasa de cotización del 10%, mientras que los $203 mil del sistema antiguo se obtienen a partir de la tasa de cotización del 19,7%. En consecuencia, al hacer estas correcciones, la pensión promedio del sistema actual más que duplica la pensión promedio del sistema antiguo. De hecho, según el Libro Blanco de las Pensiones, publicado por el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera durante 2013 y entregado formalmente a la administración entrante, el monto promedio de las pensiones del sistema actual supera hasta en un 50% las del sistema antiguo, comparando niveles similares de cotización. Equidad: el sistema actual garantiza iguales condiciones de cotización y pensión a todos los trabajadores, incluyendo a quienes no han tenido capacidad suficiente de ahorro durante su vida activa. El antiguo sistema de reparto discriminaba entre grupos de trabajadores, siendo los de 2

3 menores ingresos (afiliados principalmente en el Servicio de Seguro Social), quienes recibían los menores beneficios. Sustentabilidad: el sistema actual no depende de las condiciones demográficas vigentes, a diferencia del sistema antiguo, que por ser de reparto, dependía en gran medida de la estructura de la pirámide poblacional. Así, la fuerte caída de la natalidad junto con la mayor longevidad, que significó que la relación entre trabajadores activos y pasivos se redujese de 7 a 5 en las últimas tres décadas, y que se estima llegará a 1,8 al 2050, lo vuelve en la práctica inviable. En el año 2008 se introdujeron una serie de cambios al sistema de pensiones, a través de la creación del Sistema de Pensiones Solidarias, financiado por el Estado e integrado al régimen de capitalización individual, por medio de una Pensión Básica Solidaria (PBS), para quienes no tienen derecho a pensión alguna, y el Aporte Previsional Solidario (APS), que complementa las pensiones autofinanciadas. Este sistema que reemplazó a las pensiones mínimas y asistenciales - está garantizado para quienes pertenecen al 60% más vulnerable de la población y tiene un costo fiscal equivalente a 0,7% del PIB, es decir, aproximadamente US$1.800 millones anuales. Actualmente, 580 mil personas reciben la PBS mientras que 767 mil se benefician del APS. El sistema de pensiones chileno enfrenta hoy una serie de desafíos. Aunque quienes cotizan con regularidad durante toda su vida laboral pueden esperar una pensión que represente una proporción significativa de los salarios por los que cotizaron, las pensiones obtenidas por muchos trabajadores están por debajo de las expectativas, con tasas de reemplazo que, en promedio, llegan al 45% según el informe de la Comisión Bravo, pero que podrían caer entre los años 2025 y 2035 a un 37,2%. Lo anterior se debe a un conjunto de razones: Efecto demográfico: desde la puesta en marcha del sistema de AFP, la proporción de años de cotización versus años de pensión ha caído desde 1,85 a 1,27 en el caso de los hombres y de 0,68 a 0,51 de las mujeres. Ello se ha debido fundamentalmente a la evolución de la situación demográfica de Chile, la que ha experimentado un dramático cambio en las últimas décadas: i. Si en 1981 los hombres que se pensionaban a los 65 años de edad tenían una expectativa de vida de 78 años, es decir, 13 años después de la jubilación, actualmente tienen una expectativa de vida de 86 años, es decir, 21 años adicionales. En el caso de las mujeres, las expectativas de vida a los 60 años de edad pasaron de 21 a 30 años entre 1981 y la actualidad. ii. Así, los pensionados hombres hoy deben financiar 8 años más de pensión respecto a la situación de comienzos de la década de los 80, mientras que las mujeres deben financiar 9 años más. 3

4 iii. Cabe tener presente que la edad mínima de pensión en Chile de los hombres (65 años) es similar al promedio de la OECD (64,7 años). Sin embargo, en el caso de las mujeres se encuentra significativamente por debajo (63,5 años). Otro aspecto relevante es que el 70% de los países de la OECD tienen la misma edad de jubilación entre hombres y mujeres. Lagunas previsionales: una fracción muy significativa de los trabajadores cotiza durante su vida activa por muy pocos años, lo que afecta negativamente el monto de las pensiones. Más aún, la mitad de los trabajadores cotiza por menos del 60% de su vida laboral. Esto se debe fundamentalmente a las características del mercado laboral: las personas están en promedio sólo el 40% de su vida laboral como empleados con contrato, pasando el resto del tiempo como independientes, inactivos o desempleados. i. El promedio de años cotizados por los hombres actualmente es de 24 años. Con éstos deben financiar -en promedio- una pensión por 21 años. En el caso de las mujeres, éstas cotizan en promedio 15 años, con los que deben financiar 30 años de pensión desde el momento de su jubilación. ii. Esto implica una densidad de cotizaciones (meses cotizados desde edad de afiliación sobre meses totales contados desde la edad de afiliación hasta la edad legal de pensión), del 56% para los hombres y del 43% para las mujeres. iii. A esto se suma la evasión y elusión previsional. Según diversos estudios consignados en el Libro Blanco, el incumplimiento de las obligaciones legales en cuanto al pago de cotizaciones varía entre el 17% y el 20%. Al mismo tiempo, muchos trabajadores cotizan por menos de la renta que reciben, pues algunos de los componentes de su remuneración no son imponibles. Se estima que este hecho podría reducir las pensiones en un 9,9% en el caso de los trabajadores del sector privado, mientras que en el caso de los del sector público el impacto podría llegar hasta el 18%. Crecimiento de salarios: i. Otro factor que ha incrementado la brecha entre las expectativas y la realidad ha sido el aumento de los salarios reales, lo que se explica por el crecimiento económico de los últimos años y la mayor demanda por trabajo. ii. Tal como se muestra en el Libro Blanco, el salario real de los hombres afiliados al Seguro de Cesantía que cumplieron 65 años entre 2012 y 2013 aumentó un 3,7% anual en los seis años previos, mientras que en el caso de las mujeres de 60 años crecieron un 3,4% anual. 4

5 iii. Como la mayor parte de las personas se forma expectativas de pensión sobre la base de las últimas rentas, a mayor crecimiento de los salarios durante la vida laboral mayores diferencias se registran entre el salario promedio sobre el cual se pagaron las cotizaciones y los últimos salarios recibidos por los trabajadores. Menores rentabilidades de los fondos: i. A pesar de que en promedio han sido elevadas, las tasas de retorno de las inversiones del sistema de pensiones muestran una tendencia a la baja en el último tiempo. ii. Tomando el Fondo C como referencia, para quienes se afiliaron en 1981 la rentabilidad promedio de los fondos ha sido superior al 8% anual, mientras que para quienes se afiliaron el año 1990 ha sido 7%, y para los afiliados el año 2000, 5,3%. iii. También han disminuido las estimaciones de rentabilidad de largo plazo de las reservas que usan las aseguradoras para ofrecer rentas vitalicias (de 5,3% el 2000 a 2,8% el 2014), así como las tasas de interés de los retiros programados (de 6,4% el 2000 a 3,8% el 2014). El principal desafío es mejorar las pensiones de todos los chilenos, especialmente de los sectores más vulnerables y la clase media. Las medidas propuestas apuntan a incrementar en forma significativa los montos de las pensiones, tanto la de los trabajadores activos como la de aquellos que ya jubilaron. Para lograrlo, lo que hoy se requiere es perfeccionar y fortalecer nuestro sistema mixto de pensiones, a partir de una estrategia que combine el esfuerzo y compromiso, gradual pero significativo, de los cuatro grandes actores del sistema: Empleadores, Trabajadores, Estado y AFP. A continuación se presenta un resumen de las principales propuestas: Empleadores: aumentar la tasa obligatoria de cotización entre 3 y 4 puntos porcentuales, de cargo exclusivo del empleador. Esta medida implicaría a largo plazo un aumento de los montos de las pensiones entre un 30% y un 40%. Cabe tener presente que en los países de la OECD la cotización promedio es de 19,6%, de los cuales 8,4% provienen de los trabajadores y 11,2% de los empleadores. Trabajadores: estimular la extensión voluntaria de la vida laboral de los trabajadores; igualar gradualmente la edad de jubilación entre hombres y mujeres; e indexar la edad legal de pensión a las expectativas de vida (se excluye de las últimas dos medidas a quienes estén próximos a la edad de jubilación). Para generar incentivos a la permanencia voluntaria en el mercado laboral se propone: i. Aumentar el Aporte Previsional Solidario de vejez cuando se postergue la edad de jubilación, manteniendo el nivel calculado al momento de cumplir 65 años para quienes opten por postergar su retiro. 5

6 ii. No considerar los ingresos laborales de pensionados que trabajen, para efectos de acceso al Pilar Solidario, de manera de evitar los desincentivos al trabajo formal de los pensionados del sistema de pensiones solidarias. iii. Crear un subsidio al empleo de los adultos mayores, similar al existente para jóvenes y mujeres. Igualar la edad de jubilación entre hombres y mujeres significaría un incremento de la pensión promedio de estas últimas del 48%. Adicionalmente, se estima que cada año adicional de postergación de la edad de jubilación podría aumentar el monto de la pensión en un 5,65%. Estado: incrementar los aportes estatales al sistema solidario de pensiones, desde el actual 0,7% del PIB a una cifra que supere el 1%, en un plazo gradual, de forma de aumentar la PBS y el APS en un 30-40%. También se propone aumentar la Pensión Máxima con Aporte Solidario a lo menos hasta $350 mil e igualar el cálculo del Aporte Previsional Solidario de Invalidez y Aporte Previsional Solidario de Vejez. AFP: mejorar la competencia, gobernanza y alternativas de inversión de los fondos de pensiones, de forma de reducir costos, bajar comisiones e incrementar la rentabilidad de los fondos de pensiones: i. Introducir mecanismos que faciliten el traspaso de los afiliados entre las AFP. ii. Crear espacios institucionales que permitan una mayor participación de los afiliados en las decisiones de las AFP. iii. Evaluar mecanismos que permitan compartir los riesgos y pérdidas de la gestión de los fondos entre los afiliados y las administradoras. iv. Posibilitar nuevas opciones de inversión para los fondos de pensiones en activos de mayor rentabilidad, como obras de infraestructura y otros instrumentos financieros. Otras medidas que debiesen implementarse: i. Establecer mecanismos que aceleren y faciliten la incorporación de los trabajadores independientes y a honorarios al sistema previsional, incluyendo un aumento gradual de la retención de los honorarios brutos, del 10% al 17%, de forma de cubrir adecuadamente las necesidades previsionales de los trabajadores independientes. ii. Fortalecer subsidios al empleo de jóvenes y mujeres vulnerables, elevando la edad y cobertura del beneficio, y haciéndolo imponible. 6

7 iii. Crear un subsidio de desempleo para el pago de las cotizaciones previsionales. iv. Limitar los componentes no imponibles de la remuneración, incorporando gradualmente aquellas asignaciones que hoy se encuentran excluidas de la obligación de cotizar. v. Modificar la licitación del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia diferenciando por edad (lo que permitiría aumentar la tasa efectiva de cotización en un punto porcentual adicional). vi. Masificar el Ahorro Previsional Voluntario Colectivo, incorporando mecanismos de matching funds estatales para fortalecer los esquemas de ahorro entre empresas y trabajadores. Asimismo, se propone permitir el retiro de hasta un 25% del ahorro, por una sola vez, por cada relación laboral del trabajador. vii. Crear una Libreta de Ahorro del Hogar, suplementada por el Estado a través de matching funds cuando los aportes a la libreta se destinen a las pensiones de los adultos mayores del grupo familiar o a la educación de los hijos. viii. Estudiar la creación de un seguro de dependencia física para los adultos mayores, o bien, diferenciar la PBS por edad, en función de sus mayores carencias y necesidades. Según la Casen 2013, en Chile hay 320 mil personas mayores de 65 años con dificultades para desplazarse o realizar sus actividades mínimas en forma independiente, lo que equivale a poco más del 15% del total, cifra que se eleva hasta el 32% en el caso de los mayores de 80 años. ix. Recalcular la rentabilidad del Bono por Hijo a partir del año 2009, de forma de incrementar las pensiones de aquellas mujeres que cotizan al final de su periodo activo únicamente con el fin de obtener el beneficio. x. Incentivar la educación previsional para los afiliados al sistema informando a cada trabajador en forma mensual y adicionalmente a la cartola cuatrimestral- el monto de sus ahorros, la pensión proyectada y las alternativas disponibles para mejorar la pensión. Finalmente, un aspecto central para mejorar las pensiones a mediano y largo plazo es recuperar la capacidad de crecer de la economía chilena, lo que pasa a su vez por la recuperación de la inversión, la productividad y las expectativas, factores que se han visto severamente deteriorados en los últimos dos años. Ello es requisito indispensable para contar con un mercado laboral dinámico e inclusivo, que incorpore a la mayor cantidad posible de gente, con las mejores remuneraciones posibles y en condiciones de formalidad. La 7

8 relativa precariedad de nuestro mercado laboral ha sido uno de los factores que más ha incidido en los montos de las pensiones que actualmente se están pagando. Una persona que tuvo largos periodos de cesantía o trabajo informal, con bajas rentas y sin cotizaciones previsionales, ve afectado seriamente el monto final de su pensión. De hecho se estima que una persona que cotizó 40 años podría obtener una pensión del 77% de su renta bruta, mientras que alguien con una laguna de 10 años al inicio de su vida laboral apenas obtendrá el 40%. Así, hay que preocuparse especialmente de los cinco factores del mercado laboral que inciden en el monto de las pensiones: i. Nivel del desempleo: Según cifras del INE, la tasa de desempleo promedio desde 1986 a la fecha ha sido de 8,1%, lejos de los niveles de desempleo de países desarrollados como Estados Unidos, que en el mismo periodo promedió una tasa de 6,1%. De hecho desde enero de 1986 a la fecha, el desempleo en el país ha superado los dos dígitos casi el 20% del tiempo. ii. Periodos de cesantía: Según las últimas cifras de empleo de la Universidad de Chile, el tiempo de cesantía promedio está en torno a 3 meses, aunque un tercio de los desocupados lleva más de tres meses en esta situación. En periodos complejos para la economía como el 2009, en plena crisis subprime, el promedio fue de 5 meses, con un 46% de los desocupados sin empleo por más de tres meses. iii. Informalidad del empleo: Desde 1986 a la fecha se estima que el 23% de los ocupados, en promedio, corresponden a la categoría ocupacional cuenta propia, es decir, aquella que es más informal, peor remunerada y generalmente sin cotizaciones. Es decir, casi uno de cada cuatro trabajadores se desempeña en la informalidad. iv. Inclusión laboral: Un aspecto central es mejorar la participación de mujeres y jóvenes en el mundo del trabajo. La tasa de participación laboral de las mujeres entre 15 y 64 años actualmente llega al 55,8% mientras que el promedio de la OECD es 63%. Esto implica que 284 mil mujeres podría estar hoy en el mercado laboral si tuviésemos niveles similares a los de los países desarrollados. En el caso de los jóvenes, la tasa de participación llega a 55,2%, mientras que en la OECD es 64,8%. Incluso, en el caso de los hombres registramos un promedio inferior que el bloque (77,7% versus 79,7%, respectivamente). v. Remuneraciones: Desde 1991 a la fecha las remuneraciones promedio han crecido en términos nominales un 8,8% al año, mientras que en ese mismo periodo el costo de la vida 8

9 prácticamente ha aumentado al 6%. Es decir, el aumento real de los salarios ha estado en promedio por debajo del 3% anual. Por esto resulta especialmente preocupante el sostenido deterioro que ha mostrado el mercado laboral desde el cambio de gobierno. Según las últimas cifras del INE, la tasa de desempleo llegó a 6,9%, su valor más alto en cuatro años y siete meses, acumulando seis meses consecutivos al alza, lo que implica que 105 mil personas han perdido su empleo durante el último semestre. A eso se suma la brusca caída en la capacidad de generar empleos, donde pasamos de generar 254 mil nuevos puestos anuales entre 2010 y 2013 a apenas 50 mil entre 2014 y 2016, es decir, una caída del 80% que equivale a 204 mil personas que podrían haber encontrado un trabajo y no lo tienen. Pero, además, se observa una fuerte precarización de los trabajos. Los trabajadores por cuenta propia como proporción del total de ocupados han aumentado del 19,8% al 21,3% en lo que va del periodo de gobierno, mientras que los asalariados se han reducido del 70,9% al 69,7. Más aún, desde inicios de 2014 a la fecha se han destruido más de 80 mil puestos de trabajo asalariado. El deterioro del mercado laboral de los últimos dos años ha afectado en mayor medida a las mujeres. La tasa de desempleo ha aumentado de 6,5% a 7,3%, la creación anual de empleos se redujo a 58 mil, en comparación a los 121 mil de los tres años previos, y tanto la tasa de participación laboral, que había aumentado de 44,3% a 48,5% entre 2010 y 2014, se ha reducido a 48% en la actualidad. Adicionalmente, los salarios se encuentran prácticamente estancados, con un crecimiento real de apenas 1,6% anual de las remuneraciones de los trabajadores chilenos desde inicios de 2014, por debajo del promedio histórico y menos de la mitad del 3% que crecieron entre 2010 y

10 ANEXO: Avances en el sistema de pensiones durante la administración del Presidente Sebastián Piñera Eliminación o reducción del 7% de descuento para la salud para pensionados: El 31 de agosto de 2011 fue publicada la Ley , que eliminó y redujo el 7% de descuento en salud que pagaban los pensionados de los sectores más vulnerables y de clase media del país que formen parte del pilar solidario. La ley benefició a más de un millón de pensionados. Implementación reforma previsional: Al Gobierno del Presidente Piñera le correspondió implementar una parte importante de la reforma previsional del año 2008, incluyendo el desarrollo del instrumento de focalización previsional (que permite entregar los beneficios del Pilar Solidario a los pensionados del 60% más pobre de la población), y el aumento de cobertura de dicho Pilar, que pasó desde hasta beneficiarios. Libro Blanco de las Pensiones: Durante 2013 se evaluaron los resultados de la reforma de 2008 y se construyeron una serie de propuestas para resolver los desafíos pendientes, lo que quedó plasmado en el documento Propuestas para Mejorar las Pensiones de Vejez, el cual fue entregado a las autoridades entrantes a comienzos de Mejoras para los pensionados en las condiciones de acceso al crédito de Cajas de Compensación: Se implementaron iniciativas para mejorar el control de pago de las cotizaciones previsionales, y para mejorar la calidad de servicio a los pensionados, lo que significó, entre otros avances, la creación de una red de centros de pagos (implementada por la Caja Los Héroes, en virtud de un contrato con el IPS) completamente nueva y con mayor cobertura. También se introdujeron cambios sustantivos al sistema de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden, con la aprobación de la Ley que Modifica el Sistema Previsional de las Fuerzas Armadas, publicada en marzo de