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1 LA AIF EN ACCIÓN Servicios de energía para reducir la pobreza y promover el crecimiento Contar con servicios de energía confiables y de costo razonable para la agricultura, la industria, el comercio y el uso doméstico es fundamental para aumentar la productividad y la producción y también para elevar el nivel de bienestar de los pobres. Sin embargo, en muchos países que reciben financiamiento de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), los hogares y las empresas carecen de ellos o deben pagar un alto costo, o bien el suministro es poco confiable. En algunos países de África al sur del Sahara, menos del 5% de las familias rurales cuenta con electricidad. De mantenerse las actuales tasas de electrificación, más del 50% de los hogares de toda la región seguirá sin luz en el año La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que más de millones de personas, la mayoría en países que reciben financiamiento de la AIF, usan leña, estiércol, carbón y otros combustibles tradicionales en el interior de las viviendas para cocinar o como medio de calefacción. La contaminación del aire en esos espacios interiores es responsable de la muerte de 1,5 millones de personas al año, en su mayoría niños y mujeres. La falta de servicios de energía en muchos países prestatarios de la AIF es una consecuencia de la escasez crónica de inversiones en este sector, así como de la deficiencia de las instituciones y las políticas. Por lo tanto, el apoyo que presta la institución comprende inversiones y respaldo institucional y en materia de políticas para ayudar a los países a mejorar los servicios energéticos. Datos básicos Hasta el 95% de las personas que vive en zonas rurales en los países más pobres de África al sur del Sahara carecen de acceso a electricidad o a combustibles no contaminantes para cocinar. La falta de energía eléctrica afecta a unos 30 países africanos, con un impacto económico negativo equivalente al 2% del producto interno bruto (PIB). En África se necesitan unos US$ millones al año en inversiones para aumentar el acceso en 10 puntos porcentuales y terminar con la falta de electricidad. Actualmente, la región gasta sólo unos US$ millones, lo que implica un déficit de aproximadamente US$ millones. La AIF moviliza recursos por el equivalente de aproximadamente dos veces el volumen de sus compromisos de financiamiento. En el ejercicio de 2009, el costo total de los proyectos de energía financiados por la institución fue de alrededor de US$4.900 millones. En el futuro, la estrategia de la AIF para este sector procurará reforzar el buen gobierno, mejorar los resultados financieros y operacionales de las empresas de servicios públicos, movilizar más recursos para inversión y velar porque el desarrollo y la reforma del sector favorezca a los pobres.

2 A pesar de que la AIF suele ser el principal financista externo de inversiones en este sector, sólo representa entre el 5% y el 10% del total de los fondos. En consecuencia, a través de sus proyectos, la Asociación procura movilizar financiamiento de otros donantes e inversionistas y mejorar los resultados operacionales de las entidades del sector para que puedan aumentar las inversiones con sus propios recursos. n n n CONTEXTO SECTORIAL El acceso a la electricidad sigue siendo un desafío En los últimos 10 años, la falta de inversiones en el sector de energía eléctrica de los países que reciben financiamiento de la AIF ha creado una situación de gran escasez de electricidad, que parece ir en aumento, poca confiabilidad de dichos servicios y lentos avances en su extensión a la población desatendida. Las adecuadas políticas y programas de inversión formulados por los gobiernos de países como Bangladesh, Camerún, Eritrea, Honduras e Indonesia han generado un marcado aumento de las tasas de electrificación (Cuadro 1). Sin embargo, el incremento ha sido leve en otras naciones (como en Bolivia, Kenya y Mozambique). En muchas de las naciones más pobres de África al sur del Sahara, las tasas de electrificación de las viviendas no llegan al 10%. Cuadro 1: Tasas nacionales de acceso de los hogares a electricidad en países seleccionados (año) Bangladesh 32,0 [2000] 40,6 [2004] Bolivia 51,9 [2000] 67,1 [2005] Camerún 40,7 [1998] 46 [2008] Chad 2,3 [1997] 3,5 [2004] Eritrea 22,9 [1995] 33 [2007] Honduras 54,8 [2000] 76,4 [2008] Indonesia 62,8 [1994] 67 [2004] Kenya 14,5 [1998] 16,0 [2003] Mozambique 6,6 [1997] 8,1 [2003] CONTRIBUCIONES DE LA AIF Aumento de las inversiones Las inversiones de la AIF (donaciones y créditos) en este sector han seguido una tendencia al alza desde el lanzamiento del Plan de acción sobre infraestructura en Este plan hacía eco de un mayor consenso (...) en el sentido de que el Grupo del Banco debe incrementar sus actividades en el sector de infraestructura en vista de las crecientes necesidades de inversión, el retiro de inversionistas privados y el reconocimiento cada vez mayor de que los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) sólo se pueden alcanzar adoptando una estrategia multisectorial. Posteriormente, las inversiones de la AIF para proyectos de energía aumentaron a un promedio anual de US$777 millones en los ejercicios de , y continuaron subiendo más del doble hasta un promedio de US$1.720 millones al año en los ejercicios de (Cuadro 2). Movilización de fondos Las inversiones y garantías de la AIF han cumplido un papel fundamental en la movilización de inversiones públicas y privadas. Por ejemplo, en el ejercicio de 2009 el costo total de los proyectos financiados en parte por la AIF fue de aproximadamente US$4.900 millones. Por lo tanto, la institución movilizó recursos por el equivalente de más del doble del volumen de recursos que comprometió. Si bien gran parte de los recursos movilizados para inversión provinieron del sector público (cofinanciamiento de los gobiernos receptores y de donantes), el sector privado también ha hecho aportes considerables a los proyectos de la Asociación (Cuadro 3). 2

3 Cuadro 2: Inversiones de la AIF en proyectos de energía, por regiones, ejercicios de (en millones de US$) Región Ej Ej Ej África al sur del Sahara ,042 Asia oriental y el Pacífico Europa/ Asia central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África Asia meridional Total compromisos de energía Total compromisos de la AIF Compromisos de energía como % de total de compromisos de la AIF 10% 9% 14% El énfasis de la AIF en los cambios sistémicos ha producido resultados tangibles La AIF se ha concentrado en tratar de solucionar las deficiencias en materia de instituciones y políticas que han contribuido a la falta de inversiones. Además, suele ser el mayor financista de infraestructura esencial para el sector de energía. Los proyectos que se analizan a continuación muestran la diversidad y el alcance del papel cumplido por la Asociación en este ámbito en todo el mundo. En la República Democrática Popular Lao, el Proyecto de Electrificación Rural en las Provincias del Sur del País financió la extensión de la red eléctrica y brindó apoyo al Ministerio de Energía y Minas para una demostración experimental de electrificación fuera de la red. El proyecto ayudó a mejorar los resultados financieros de la empresa nacional de electricidad e incluyó asesoría en materia de políticas para la reforma del sector. En 1995, tan sólo el 15% de los hogares del país tenía acceso a suministro eléctrico. Ya en 2004, el acceso a la red casi se había triplicado y la cobertura llegaba al 44% de la población rural. A este proyecto se le atribuye el 26% de dicho incremento. En Bangladesh, la AIF financia el Proyecto de Electrificación Rural y Desarrollo de Energía Renovable, aprobado en 2002, cuyo objetivo es apoyar los esfuerzos del país para suministrar electricidad a toda la población rural antes de Este contempla la extensión de las redes de distribución eléctrica y la introducción de fuentes de energía renovable en zonas distantes donde no es posible ampliar la red. En junio de 2009, la red eléctrica llegaba a más de consumidores gracias al proyecto. Del 30% en 2002, el acceso a electricidad aumentó a aproximadamente el 40%. Al mismo tiempo, clientes cuentan hoy en día con paneles solares residenciales, cifra que excede la meta inicial de La AIF suministró un crédito de US$236 al proyecto, de los cuales US$56 millones se destinan a las soluciones de energía renovable fuera de la red. La iniciativa ha logrado movilizar recursos adicionales por US$8 millones del Fondo Mundial de Energía. En Malí, el Proyecto de Provisión de Energía para Uso Doméstico y Acceso Universal a la 3

4 Cuadro 3: Ejemplos de movilización de capital privado en operaciones de la AIF (cifras en millones) Proyecto Capital privado movilizado Crédito de la AIF Garantía de la AIF/BIRF Garantía de MIGA Inversión de IFC (aprox.) Proyecto de energía eléctrica de Haripur $68 $61 Desarrollo de energía renovable $49,8 $202 Proyecto regional de gas en África meridional Proyecto de central hidroeléctrica de Bumbuna Proyecto de central eléctrica privada de Pamir $512 $30 $72 $18 $67 $12 $38 $91 $8 $10 $8 Gasoducto de África occidental $590 $50 $75 Electricidad promueve servicios eléctricos en zonas periurbanas y rurales con miras a mejorar la calidad y la eficiencia de los centros de salud y educación y fomentar la ordenación sostenible de los recursos forestales y la energía de biomasa (como la leña). Desde que fue aprobado en 2004, se han conectado al sistema viviendas, empresas, escuelas rurales y 107 clínicas de salud. La superficie forestal sometida a ordenación sostenible ha aumentado de hectáreas a 14 millones de hectáreas. En Sri Lanka, el Proyecto de Suministro de Servicios de Energía ( ) permitió crear las condiciones propicias para la participación del sector privado en proyectos de energía renovable con conexión a la red, al ayudar a formular un convenio de compra de energía a pequeñas centrales eléctricas y encauzar créditos a largo plazo a través de bancos autorizados, tanto comerciales como especializados. Paralelamente, la participación de instituciones de microfinanciamiento sirvió de estímulo para la incursión del sector privado en el desarrollo de energía renovable sin conexión a la red, y fue crucial para lograr mayor penetración de sistemas de energía solar para uso doméstico en el mercado. Estos proyectos privados de energía renovable han generado una intensa actividad para empresas proveedoras y promotoras y firmas de consultoría y capacitación. Al cierre del proyecto, había 11 empresas promotoras de minicentrales hidroeléctricas (en comparación con solamente una antes de la iniciativa), cuatro grandes compañías de energía solar (frente a dos o tres firmas incipientes) y unas 12 a 15 promotoras de pequeñas centrales hidroeléctricas a nivel de poblados (frente a una o dos). Además, había casi 80 sociedades de consumidores de electricidad funcionando en las aldeas. En Tanzanía, la AIF financia el Proyecto de Desarrollo y Expansión del Acceso a Energía, aprobado en 2008, que entre otros fines, apoya iniciativas de energía renovable a nivel local para elevar la capacidad de generación del país y ampliar el acceso en zonas rurales, donde la tasa de electrificación es inferior al 2%. 4

5 A la fecha, se ha aplicado un amplio marco regulatorio con el fin de modernizar y simplificar los procedimientos para pequeños proyectos de energía. Como resultado, hoy en día existen 22 proyectos en marcha promocionados por patrocinadores locales, por un monto que supera los 70 megavatios. La AIF aportó US$105 millones, de los cuales US$85,8 millones se destinaron a inversiones urgentes en la red de transmisión y distribución de la empresa nacional de servicios públicos, US$3,2 millones a asistencia técnica y US$16 millones a pequeños proyectos de energía renovable y acceso fuera de la red. El Fondo Mundial de Energía apoya la iniciativa con US$6,5 millones. Alcance mundial, armonización y flexibilidad Por su alcance mundial, la AIF ha ayudado a difundir las mejores prácticas internacionales en ámbitos tales como la explotación estratégica de los recursos de hidrocarburos; la gestión de las operaciones de las empresas de servicios públicos; el diseño y los aspectos técnicos de las centrales eléctricas y la determinación de precios y subsidios. En su condición de principal prestamista de muchos países, la AIF tiene gran poder de convocatoria entre las partes interesadas y los donantes para coordinar conjuntamente el desarrollo del sector. En este contexto, la Asociación hace cada vez más hincapié en la importancia de aumentar la convergencia y la armonización del apoyo de los donantes. Los enfoques sectoriales, como el adoptado en julio de 2008 por el Gobierno de Rwanda y sus asociados en el desarrollo, son ejemplos de este esfuerzo. La cooperación, incluido el financiamiento conjunto de proyectos, ha sido y sigue siendo crucial, habida cuenta de que las necesidades de inversión son mayores que los recursos disponibles. La flexibilidad de la AIF para apoyar diversas alternativas de financiamiento es una ventaja especial. Por ejemplo, los préstamos adaptables para programas, que permiten financiar una variedad de proyectos de transmisión que interconectan las redes de electricidad de países vecinos en África occidental, son adecuados para este tipo de desarrollo regional. El programa de África occidental comprende distintas inversiones en los países, que se encuentran en diversas etapas de preparación para su ejecución. En tales situaciones, estos préstamos constituyen un medio eficaz para pasar de proyectos de inversión circunscritos y con plazos definidos a programas más amplios (a menudo a nivel sectorial o nacional). Asociaciones mundiales La AIF cumple a menudo la función de facilitador y partícipe en el debate mundial sobre la energía. Comparte con los países, el sector privado, la sociedad civil y otros asociados en el desarrollo las lecciones de su experiencia en esferas tales como: análisis de los vínculos entre energía y pobreza, financiamiento de infraestructura para el sector, buen gobierno y regulación, reforma institucional y de las operaciones de las entidades vinculadas e impacto de los servicios energéticos en los resultados de desarrollo. La AIF apoya a todas las partes que tienen un interés en el sector de energía. Por ejemplo, respalda el Foro de Ministros de Energía de África (FEMA, por sus siglas en inglés), un grupo de apoyo creado para dar realce a los problemas energéticos que enfrenta el continente y promover la cooperación regional tendiente al desarrollo del sector. Energía limpia y cambio climático La AIF es uno de los principales financistas de proyectos sobre eficiencia energética, energía renovable y generación de energía hidroeléctrica a gran escala. En Sri Lanka, la AIF ha respaldado el desarrollo de pequeñas plantas hidroeléctricas. Desde el inicio del programa, hace casi 10 años, se han instalado 109 megavatios de capacidad eléctrica, que han contribuido con un 4% de la generación bruta de la nación. Los proveedores locales de equipos eléctricos que participan del 5

6 programa han desarrollado sus conocimientos técnicos a tal punto que ya realizan actividades internacionales. En Uganda, el proyecto de la central de agua fluyente de Bujagali de 250 megavatios es uno de los principales elementos del programa de expansión del sector energético con el mínimo de costos. El financiamiento de la AIF ha sido crucial a la hora de movilizar el paquete de fondos necesario para lo que constituye la mayor inversión privada en este país (y una de las más importantes de África oriental), con un costo estimado de US$870 millones. La AIF respalda la utilización de sistemas solares (fotovoltaicos) hogareños para cubrir las necesidades de iluminación de las viviendas pobres en países tan diversos como Burkina Faso, Camboya, Etiopía, Malí, Mongolia, Nicaragua, Papua Nueva Guinea, Tanzanía, Uganda y Zambia. Gracias a las enseñanzas del pasado, la AIF se ha adaptado a las condiciones locales Fortalecimiento de las asociaciones entre el sector público y privado En el decenio de 1990, se promovieron reformas del sector de energía eléctrica relativas a la estructura del mercado, la competencia, la participación del sector privado y los marcos reguladores en los países desarrollados y en países de ingreso mediano de América Latina y Europa oriental. En general, las naciones que emprendieron reformas ambiciosas recibieron Programas públicos de alcance mundial Una de las ventajas de la AIF es su capacidad de movilizar financiamiento y asistencia técnica para el fomento de la energía limpia en los países más pobres. En este sentido, ha unido fuerzas con sus asociados en numerosos emprendimientos mundiales: El Programa de asistencia para la gestión del sector de la energía es una iniciativa global del Banco Mundial que se centra en la seguridad energética, el fomento de mercados energéticos, la energía renovable y la eficiencia energética, el cambio climático y los vínculos entre energía y pobreza. Energía para los pobres, un componente del Plan de acción sobre infraestructura, busca ampliar el acceso a energía y proteger a los pobres del alza y la volatilidad del precio de los combustibles. La iniciativa apunta a expandir los proyectos del sector público y privado en los ámbitos de acceso a energía y diversificación y eficiencia energética que reducen la vulnerabilidad a largo plazo de los países al alza del precio del petróleo. Su ejecución se concretará gracias al financiamiento conjunto o paralelo de iniciativas que ya están siendo tramitadas por el Grupo del Banco Mundial y los donantes. Los países destinatarios son aquellos que cuentan con financiamiento de la AIF y que se han visto particularmente afectados por la alta volatilidad del precio de la energía. Varios donantes están considerando seriamente cofinanciar una serie de proyectos sobre acceso a energía en África, entre ellos el Banco Árabe para el Desarrollo Económico, el Banco Islámico de Desarrollo, el Fondo de la OPEP para el Desarrollo Internacional y los fondos de desarrollo de Arabia Saudita y Kuwait. La Asociación Mundial para la Reducción de la Quema de Gas apoya los esfuerzos de los gobiernos y de la industria del petróleo orientados a reducir la quema y el venteo de gas asociados con la extracción de petróleo crudo. En la actualidad, esta asociación está conformada por los gobiernos y/o las empresas nacionales de petróleo de países que reciben financiamiento de la AIF, como Angola, Camerún y Chad. El objetivo del Programa de expansión de la energía renovable para países de ingreso bajo, en el marco de los fondo estratégicos sobre clima y en respuesta a los desafíos del cambio climático, es demostrar la viabilidad económica, social y ambiental de las distintas alternativas de desarrollo con bajas emisiones de carbono en el sector energía, creando nuevas oportunidades económicas y aumentando el acceso energético a través del uso de fuentes renovables. Los donantes están finalizando sus compromisos a fin de permitir que el fondo entre en operaciones durante el ejercicio de

7 grandes flujos de inversión privada y mejoraron en forma notable la eficiencia y el desempeño operacional de las empresas de servicio público y la atención al usuario. Se esperaba que los buenos resultados de estos modelos abrieran la posibilidad de adaptar el enfoque en otras partes del mundo. Sin embargo, la experiencia ha demostrado lo difícil que es aplicar modelos de reforma basados en una profunda reestructuración del mercado y que fueron adoptados en grandes países de ingreso mediano en naciones prestatarias de la AIF con limitada capacidad económica e institucional. Las condiciones al inicio determinan el alcance y la composición preliminares, y a menudo las posteriores, de las reformas. Investigaciones recientes indican que entre los países en desarrollo existe un cierto límite en relación con el tamaño de la red de electricidad (alrededor de 1 gigavatio de capacidad) y el ingreso (ingreso per cápita superior a los US$900 aproximadamente) que determina el grado de viabilidad de una reforma al mercado de la electricidad. La mayoría de los países que reciben financiamiento de la AIF se encuentra por debajo de este límite. Lo anterior ha influido en los mecanismos de diseño de los mercados de energía eléctrica en países que reciben fondos de la AIF; motivo por el cual, en estos últimos años, se ha puesto más énfasis en mejorar el desempeño de las empresas de servicio público y en introducir formas de participación pública y privada, incluidos arrendamientos con opción de compra, contratos de explotación y productores de electricidad independientes. Fortalecimiento de la capacidad de las entidades del sector público El sector público seguirá siendo una fuente importante de inversiones y a menudo la principal en aquellos casos en que el riesgo país y la inseguridad del mercado alejan a los inversionistas privados. Por lo tanto, de ahora en adelante se hará hincapié en fortalecer la capacidad operacional y de planificación de las entidades del sector público (entre ellos los ministerios, las empresas que prestan los servicios y las entidades fiscalizadoras) y en mejorar la gestión del sector para consolidar los mecanismos de participación pública y privada (como contratos de gestión, arrendamientos, concesiones y propiedad privada, especialmente en el ámbito de la generación). Proyectos más sencillos Una lección aprendida en los países donde la capacidad institucional es deficiente es la de simplificar los proyectos, por ejemplo, reduciendo el número de componentes relativos a diferentes subsectores de la energía o el alcance de las modificaciones a las políticas en las condiciones de las iniciativas. Esto ha llevado a la AIF a diseñar proyectos más funcionales. Importancia crítica de la voluntad política La experiencia de Armenia demuestra la importancia crítica de contar con voluntad política para emprender reformas en el sector de la electricidad. En ese país, el apoyo sostenido de los donantes ayudó a las autoridades gubernamentales, que demostraron gran determinación, a impulsar y mantener reformas financieras y de las operaciones de las empresas de servicio público, así como una reforma institucional y jurídica más amplia de dicho sector. La AIF apoyó la reforma con una combinación de financiamiento para ajuste estructural, créditos para proyectos de inversión y asistencia técnica. La mayoría de las modificaciones institucionales y en materia de políticas acordadas se pusieron en práctica, aunque con cierta flexibilidad con respecto al momento de su aplicación, lo que resultó ser beneficioso. DESAFÍOS FUTUROS A nivel mundial, la estrategia de la AIF buscará apoyar: i) los esfuerzos regionales para crear corredores de energía que permitan a África al sur del Sahara ahorrar US$2.000 millones al año en costos de electricidad; ii) mejoras normativas, institucionales y de buen gobierno de los organismos del sector energía, entre 7

8 Un plan para África En África, la AIF, en asociación con países, donantes, organizaciones regionales (como la Unión Africana y la Nueva Alianza para el Desarrollo de África [NEPAD, por sus siglas en inglés]), organismos de las Naciones Unidas y otras partes interesadas, propuso un amplio plan de acción para aumentar el acceso a los servicios de energía. Este propone apoyar iniciativas impulsadas por los países para atacar sistemáticamente las causas de la falta de acceso. Los principales objetivos son los siguientes: Asegurar el acceso a la energía a las empresas y los hogares (mediante programas de electrificación y aumento de la capacidad de generación, incluso a través de proyectos regionales) para promover el crecimiento y elevar el nivel de bienestar. Alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) mediante el suministro de energía a establecimientos públicos esenciales, como escuelas y clínicas. Satisfacer las necesidades básicas de energía para alumbrado (equipando a los hogares que no tienen suministro eléctrico con sistemas modernos y de costo razonable) y para cocinar (mediante el uso de tecnologías y combustibles sostenibles y no contaminantes). ellas, por ejemplo, el mejoramiento de la sostenibilidad de las empresas de servicio público; iii) enfoques generales del sector para planificar y financiar la expansión del acceso de manera más sistemática al tiempo que se facilita la coordinación de los donantes; iv) programas de eficiencia energética que incluyan el despliegue de alternativas de ahorro de energía en alumbrado y electrodomésticos; v) energía con bajas emisiones de carbono para aprovechar nuevos recursos del financiamiento del clima y equilibrar las necesidades de acceso a energía al tiempo que se garantiza su sostenibilidad ambiental, y vi) programas modernos de biomasa y alumbrado para entregar productos de iluminación innovadores, eficientes y de bajo costo y programas de mejoramiento de los aparatos de cocina a través de asociaciones entre el sector público y privado. Una estrategia a tono con las circunstancias En los países que salen de un conflicto, como Afganistán y Sierra Leona, la AIF centra su atención en reconstruir y rehabilitar los activos de energía eléctrica destruidos. En los países donde las sequías han limitado la producción de energía hidroeléctrica (como en el caso de África oriental), la asistencia de la AIF respalda proyectos de emergencia que permitan agregar capacidad y, al mismo tiempo, ayuda a planificar la diversificación de las fuentes de abastecimiento a más largo plazo. En los países donde hay grandes posibilidades de incrementar la participación del sector privado (por ejemplo, Bangladesh, Nigeria y Viet Nam), la Asociación puede ayudar a mejorar la gestión sectorial que promueve mayor inversión privada, y otorgar financiamiento y garantías para fomentar dicha participación. En las naciones donde el marco de políticas es favorable, la AIF propone coordinar las actividades en estrecha colaboración con la comunidad de donantes, a fin de ayudar a los países a preparar y aplicar enfoques programáticos para todo el sector, los cuales están concebidos para armonizar el apoyo de los donantes y movilizar más inversiones con el propósito de incrementar el acceso a los servicios energéticos. En un prospecto sobre la formación de consorcios del sector que se prepararía como parte de este enfoque programático, se indicarán los proyectos y subproyectos que requieren financiamiento, las políticas que el gobierno se compromete a poner en práctica y las metas de acceso y niveles de servicio previstos para los hogares, los establecimientos públicos y las empresas. Julio de

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