Siguiendo el Consenso de Washington y respondiendo al retraso

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1 CAMBIOS EN LAS CONCESIONES VIALES EN URUGUAY: UN ANÁLISIS BASADO EN LA TEORÍA DE SUBASTAS Andrés Pereyra* Sguendo el Consenso de Washngon y respondendo al reraso de la nfraesrucura de ranspore, los países lanoamercanos adelanaron mporanes programas de concesones vales desde los años ochena, con muy varados resulados dependendo de los países y de su capacdad nsuconal para enfrenar ese desafío. El caso de Uruguay es muy parcular en maera de nfraesrucura de ranspore y provsón de servcos públcos en general, pues la poblacón ene una marcada preferenca por los proveedores públcos y se ha opueso a la parcpacón prvada. Prueba de ello es el uso ssemáco (cas sempre exoso) de los mecansmos de democraca dreca que conempla el marco jurídco para bloquear las reformas que permen la prvazacón, la asocacón con capal prvado o la compeenca en los secores de acueduco y saneameno, energía elécrca, elecomuncacones y combusbles. En el secor val se desarrolló un moderado programa de concesones de consruccón, operacón y ransferenca (BOT) en los años novena, que a comenzos de sglo esaba agoado. En 2002 se dseñó un mecansmo orgnal para enfrenar los problemas de fnancameno y esabldad del gaso en manenmeno, por el cual se do en concesón gran pare de la red prmara de carreeras a un concesonaro públco medane un conrao basado en el valor presene de los egresos. Además, se aprobó una ley que auorzaba la vena de las accones del concesonaro. Ese mecansmo, que consuye una prvazacón en dos eapas (en la prmera se asgna la concesón al concesonaro * Magíser en Economía, profesor del Deparameno de Economía de la Faculad de Cencas Socales de la Unversdad de la Repúblca de Uruguay, Monevdeo, Uruguay, [andres@decon.edu.uy]. Fecha de recepcón: 29 de abrl de 2009, fecha de modfcacón: 30 de enero de 2010, fecha de acepacón: 1.º de julo de 2010.

2 216 Andrés Pereyra públco y en la segunda se venden sus accones medane subasa) 1, mnmza los reclamos en la eapa de conraacón (la vena de accones en subasa no adme reclamos sobre las condcones formales de los plegos, ec.) y eva la oposcón a la prvazacón de una concesón que ya exse y ha sdo acepada. Esas venajas se evdencaron en oros casos en que se usó el msmo procedmeno, como en el Puero de Monevdeo y el Aeropuero de Carrasco. En el caso del ssema val, no se han venddo las accones del concesonaro, aunque esa opcón sgue abera y, de realzarse, sgnfcaría el paso a manos prvadas del conrao enre el concesonaro y el goberno. Ese rabajo analza algunos aspecos del cambo de propedad como el po de conrao, el marco de ncenvos y los resgos que ocasona, y la capacdad del goberno para enfrenarlos. Prmero se denfcan los problemas y luego se cuanfca el mpaco del cambo de propedad. Cabe señalar que el análss nada dce de la bondad de la suacón acual n sugere meddas (de políca, regulaoras o conracuales) dsnas de las que se analzan; se lma a exponer algunos elemenos concepuales y a cuanfcar el mpaco de la nueva políca. El rabajo recurre a la eoría de subasas, con un enfoque orgnal, pues vncula drecamene los aspecos nceros del problema a la capacdad nsuconal del goberno. El modelo es sencllo y perme obener meddas smples del mpaco de ese cambo. LAS ALTERNATIVAS DE POLÍTICAS Los programas de concesón de los años novena En 1995 Uruguay adopó un programa de concesones que cubría 314 km de la red prmara (poco menos del 10%). La concesón prncpal ermnó en dcembre de 2007, el goberno canceló la segunda en mporanca por ncumplmeno del concesonaro y las dos resanes sguen vgenes luego de renegocar los conraos en 2003 y El programa de concesones se do por concludo debdo a dos razones prncpales. En prmer lugar, el ránso por las ruas es muy bajo en el país, de modo que los conraos de concesón, aun los que conemplan cas exclusvamene el manenmeno de las ruas, no son económcamene sosenbles sn alos subsdos públcos. En segundo lugar, hubo grandes dfculades en la regulacón de los conraos, ano en los procesos de asgnacón como en la regulacón 1 Aquí se usa el érmno prvazacón en sendo amplo, para nclur los conraos BOT en que el acvo reorna al Esado cuando ermna la concesón.

3 Cambos en las concesones vales en Uruguay 217 poseror. Esas úlmas se hceron evdenes cuando las repercusones de la crss económca de 2002 llevaron a renegocar odos los conraos de concesón 2. Cuadro 1 Programa de concesones de los años novena Concesonaro Dmensón Descrpcón Consorco del Ese Consorco Rua 1 (Rua 1) Camno a la Serra (Rua 8) H&G (Rua 5) 130 km 46 km 84 km 54 km Consruccón de una segunda calzada, manenmeno y exploacón de la Rua Inerbalneara enre Monevdeo y Puna del Ese. Asgnada por lcacón según una combnacón de creros. Renegocada en 2003 y 2007, año de fnalzacón. Consruccón, conservacón, y exploacón del ramo de la Rua 1 comprenddo enre el acceso a Monevdeo y la Rua 45, ncludo un puene sobre el Río Sana Lucía. Asgnada por lcacón según una combnacón de creros. Renegocada en Rescndda por ncumplmeno del concesonaro en Elaboracón del proyeco, realzacón de obras ncales de rehablacón, gesón de conservacón, exploacón y operacón. Adjudcada por menor valor presene de los ngresos requerdos por el concesonaro. Renegocada en 2002 y Consruccón de segunda calzada en 20 km de acuerdo con el proyeco del MTOP. Asgnada por menor valor presene de los ngresos. Renegocada en 2002 y El marco nsuconal El proceso políco en que se enmarca la parcpacón prvada en los servcos públcos en Uruguay ene caraceríscas peculares que lo dferencan de oros países lanoamercanos. En los años novena el Parlameno aprobó varas leyes encamnadas a abrr la compeenca en los mercados de servcos públcos y prvazar parcalmene las empresas públcas, que en su gran mayoría han sdo derogadas medane procesos de democraca dreca. La Consucón conempla varos mecansmos que pueden acvar los cudadanos o los legsladores. Desde el reorno de la democraca en 1985 se han usado dos mecansmos: el referéndum de ncava popular, que puede bloquear una ley y ser convocado por el 25% de los voanes hablados, ha mpeddo la ejecucón de las reformas de los servcos públcos; y el plebsco de ncava popular, que se acva por volunad de un porcenaje menor pero que debe concdr con 2 Para una revsón de esos problemas, ver Pereyra (2003).

4 218 Andrés Pereyra las eleccones naconales, el cual ambén se ha ulzado para evar reformas de los servcos públcos (IADB, 2006). Los mecansmos de democraca dreca no se han aplcado en el caso de las concesones de carreeras porque esas no se oorgan por ley sno medane nsrumenos jurídcos de menor jerarquía. No obsane, la experenca en los secores de servcos domclaros, elecomuncacones y combusbles muesra que la mayoría de la poblacón prefere los servcos de las empresas públcas y poco se preocupa por la compeenca en esos secores (quzá debdo al buen desempeño de las empresas públcas). En la dscusón políca sobre la provsón de servcos públcos es cenral el ema de la propedad públca o prvada de los operadores (IADB, 2006). Esa breve mencón del marco nsuconal es necesara para enender la nclnacón del goberno a solucones públcas, que son sn duda orgnales en maera de nfraesrucura de ranspore. La concesón de Corporacón Val del Uruguay En 2002 se do en concesón pare de la red prmara a una endad de propedad públca (Corporacón Val del Uruguay S.A.), cuya relacón con el Mnsero de Transpore y Obras Públcas (MTOP) esá reglamenada por un conrao de concesón po BOT. El cuadro 2 muesra sus prncpales caraceríscas. Cuadro 2 Concesón de la Corporacón Val del Uruguay S.A. (CVU) Concedene Mnsero de Transpore y Obras Públcas de Uruguay Corporacón Val del Uruguay. Socedad anónma, cobjada por el Concesonaro derecho prvado, con odas las responsabldades nherenes a su condcón. No goza del esaus de empresa públca o ene descenralzado. La CVU es propedad de la Corporacón Naconal para el Desarrollo, una empresa públca de derecho prvado propedad del Mnsero Acconsas de Economía y Fnanzas (MEF) en el 98% y del Banco de la Repúblca (BROU) en el 2%. La Ley de Reacvacón Económca del 18 de sepembre Cambo de de 2002 auorzó la vena de las accones de la CVU, que debe propedad efecuarse medane ofera públca en la Bolsa de Valores. Hasa la fecha no se ha efecuado. Asgnacón de la concesón El MTOP asgnó drecamene la concesón a la CND, faculado por la norma de conraacón públca (TOCAF), en vrud de que el concesonaro es una endad públca. La CND luego cedó el conrao a la CVU, socedad anónma de su propedad, creada especalmene con ese fn. La CVU adquró derechos y oblgacones de la CND en el conrao de concesón. Fuene: Conrao MTOP-CVU vgene en dcembre de 2008.

5 Cambos en las concesones vales en Uruguay 219 Una caracerísca de esa concesón es que la varable prncpal para medr el cumplmeno del conrao es el gaso del concesonaro en nversones y manenmeno durane la concesón, meddo en valor presene. Más precsamene, el conrao esablece como mea un valor presene de los egresos (VPE) de 302 mllones de dólares. El VPE hasa el año n se defne como: VPE n = n =1 E ( 1+r) donde E son los egresos correspondenes al mes y r es la asa mensual de descueno (0,7207%, equvalene al 9% anual). Cabe desacar que s ben las oblgacones del concesonaro ncluyen una sere de obras oblgaoras y cero nvel de servco en las ruas, su ncumplmeno no ene sancones específcas, sempre que el valor acualzado del gaso realzado se manenga en los nveles pacados. Así, el ndcador relevane del cumplmeno de las oblgacones es el gaso realzado por el concesonaro. Cuadro 3 Prncpales caraceríscas del conrao de concesón de CVU Duracón 18 años Inversón esmada valor presene en el mes de nco de la concesón. 550 mllones de dólares, equvalenes a 302 mllones de dólares en km de carreeras, cerca del 50% de la red prmara de ruas Exensón naconales; ncluye los prncpales corredores uríscos y las conexones fronerzas. 13 puesos de peaje, con un recaudo anual esmado de 20 mllones Ingresos de dólares. La concesón recbe del goberno un subsdo anual de 15 mllones Subsdo de dólares. Esablece res nveles de oblgacones del concesonaro: Obras oblgaoras predefndas Caldad de la rua (rugosdad del pavmeno, señalzacón, ec.) Oblgacones Egresos por 302 mllones dólares acualzados a novembre de 2002 Las obras oblgaoras y los nveles de servco no operan s se alcanza la mea de gaso. La exsenca de un concesonaro ndependene del goberno ene algunas venajas para el secor (con respeco a la operacón preva del MTOP). La prmera y fundamenal es que proporcona un flujo regular de recursos para el manenmeno de las vías, lo que hace posble una gesón adecuada y eva pérddas ancpadas de capal. Dos elemenos faclan ese flujo regular de recursos: prmero, la desnacón de los peajes a la acvdad val (por la exsenca de un concesonaro; de oro modo, rían a renas generales), donde no opera la resrccón a la

6 220 Andrés Pereyra ejecucón presupuesal dervada de los programas macroeconómcos, pues el gaso del concesonaro no es gaso públco 3. El segundo, que explca la exsenca del concesonaro, es la posbldad de obener fnancacón en el mercado de capales medane el asegurameno de los peajes. En ese sendo, la exsenca de un concesonaro se jusfca aunque sea de propedad públca. El r e s g o m o r a l y su mgacón en el escenar o acual Como vmos, el conrao de concesón espula que el ndcador de cumplmeno es el gaso que realza el concesonaro (en VPE). Ese dseño nroduce un problema de resgo moral. Cuando en un conraco exse asmería de nformacón enre el conraane y el conraado surgen algunos problemas que son cláscos en la leraura económca. En parcular, el problema de resgo moral (o de accón ocula) surge cuando el conraane o prncpal no puede observar perfecamene la accón del conraado o agene durane la ejecucón del conrao. Al espular que el gaso es la varable prncpal surge un problema de resgo moral, pues el gaso efecvo del concesonaro no es perfecamene observable por el goberno y es conrolado perfecamene por el concesonaro. Para mgar ese problema generado por el dseño del conrao de concesón, el esquema nsuconal acual se complemena con un conrao de assenca écnca, por el cual el concesonaro conraa a la Dreccón Naconal de Valdad (DNV) del MTOP para realzar dversas acvdades, enre ellas selecconar a los ganadores de las lcacones de obras y manenmeno. La nervencón de la DNV en ese campo perme verfcar que el concesonaro efecúa sus conraos al menor preco posble; en compensacón, la nervencón de la DNV en la seleccón de los conrasas es sufcene para que el gaso realzado sea reconocdo por el MTOP para el cumplmeno de la mea de gaso del concesonaro. En suma, con el conrao de assenca écnca el goberno mga los problemas de asmería de nformacón con el concesonaro que podrían generar un problema de resgo moral. Así se eva el resgo moral, pues el concesonaro no consruye n conraa sn conocmeno del goberno, de modo que se subsana el problema de nformacón asmérca. 3 Ver las razones de la exsenca de ese arreglo nsuconal en Pereyra (2006).

7 Cambos en las concesones vales en Uruguay 221 La opcón de prvazar el concesonaro Cas al msmo empo que se creó el concesonaro y se asgnó el conrao de concesón a la empresa de propedad públca, el Parlameno auorzó la vena de las accones de la Corporacón Val medane ofera públca en la Bolsa de Valores de Monevdeo. La proxmdad de ambas normas sugere que se raaba de una frme decsón del goberno de prvazar el concesonaro de la red val. Cuadro 4 Proceso de prvazacón de nfraesrucura de ranspore en Auorzacón Creacón de la Vena de accones en la Bolsa Secor y concesonarcón y subasa Reglamena- legal de vena socedad nermedara de de accones Valores Puero de Monevdeo Termnal Cuenca del Plaa S.A. (TCP) Aeropuero de Carrasco (Monevdeo) Puera del Sur S.A. Red de Carreeras Corporacón Val del Uruguay S.A. (CVU) Ley del 29 de julo de 2000 auorza a la Admnsracón Naconal de Pueros a asocarse con capales prvados para consrur la Termnal Poruara Ley del 18 de sepembre de 2002 auorza la vena de accones de las socedades de la CND Decreo 137/01 del 25 de abrl de 2001 aprueba la formacón de una socedad mxa enre CND (80%) y ANP (20%), a la que se encarga la Gesón Inegral de la Termnal Poruara Se frma el conrao de Gesón Inegral enre el poder ejecuvo y la empresa creada por la CND el 8 de febrero de 2003 Se frma el conrao de Concesón de Obra Públca enre el poder ejecuvo y la empresa creada por la CND en febrero de 2001 Decreo 137/01 del 25 de abrl de 2001 esablece que las accones de la CND se subasarán en la Bolsa de Valores Decreo 376/002 esablece que las accones se subasarán en la Bolsa de Valores Sn reglamenacón Se subasó en 2002 Se subasó el 27 de juno de 2003 luego de un neno prevo en que no hubo oferenes No se venderon las accones Ese proceso se adelanó paralelamene en los pueros y aeropueros. En el secor poruaro se prevó desde el año 2000 la posbldad de crear una socedad mxa para la gesón de la prncpal ermnal de carga del Puero de Monevdeo. En 2001 se creó una empresa mxa, con base en lo que se denomnó Conrao de Gesón Inegral de la Termnal de Cargas, cuyo acconsa prncpal era la Corporacón Naconal para el Desarrollo (CND). Las accones de la CND luego se

8 222 Andrés Pereyra subasaron en la Bolsa de Valores de Monevdeo, y se negró el acconsa prvado a la socedad mxa 4. En la operacón del Aeropuero Inernaconal de Monevdeo (Aeropuero de Carrasco) se ulzó un procedmeno smlar; se creó una empresa de propedad de la CND a la que se asgnó un Conrao de Gesón Inegral de la Termnal, y sus accones se subasaron en la Bolsa de Valores. El proceso de la red val es formalmene equvalene, pero sus accones no se subasaron en el msmo momeno en que se llevó a cabo la prvazacón del Puero y el Aeropuero de Monevdeo. A la fecha, el paso a manos prvadas no se ha descarado pues la auorzacón legal no ha sufrdo modfcacones. De aplcarse, se pasaría a un esquema radconal de parcpacón prvada. El paso de un concesonaro de propedad públca a uno de propedad prvada puede ener varos efecos. Enre ellos cabe desacar los que se referen a la mposbldad de aplcar los mecansmos de mgacón del resgo moral. En lo que resa del rabajo se mde el mpaco del raslado de ese conrao a un concesonaro prvado. Las varables esencales en el análss son la capacdad del goberno para observar el gaso efecvo del concesonaro y su capacdad para que se reconozca úncamene el realzado efecvamene por el concesonaro, y no una suma mayor, a las que denomnamos en forma general como capacdad de regulacón y de conrol. Cuano menor sea esa capacdad del goberno, mayor es la posbldad de que el concesonaro obenga renas exraordnaras debdo a la asmería de nformacón. A connuacón se modela la suacón hacendo énfass en ese aspeco y se dejan de lado oros aspecos que ambén pueden ser relevanes, pero que no son específcos del caso en esudo. MODELACIÓN DEL PROBLEMA Se elabora un modelo sencllo de subasa para asgnar la concesón en el que los oferenes proponen una suma de egresos a cambo del ngreso de los peajes. Esa subasa equvale a vender las accones de un concesonaro cuya oblgacón conracual es realzar un gaso deermnado. El resulado (el valor presene de los egresos que propone el concesonaro) equvale drecamene al valor que se ofrece por las accones. El modelo smplfca aspecos que s ben son mporanes en el negoco del concesonaro, no ncden en el aspeco que analzamos; 4 La prvazacón eva las posbles mpugnacones relaconadas con las debldades de los plegos de lcacón de una concesón.

9 Cambos en las concesones vales en Uruguay 223 en parcular, supone que no hay ncerdumbre en la demanda de la rua y que no hay dferencas en los nveles de efcenca de los posbles concesonaros. La dea cenral es que los evenuales concesonaros enen dsnas posbldades de convencer al goberno acerca de cuál es el coso verdadero de las obras de nversón y manenmeno (pos de oferenes), y que la posbldad de que el agene prvado logre pasar unos cosos mayores de los que realza efecvamene varía en funcón de la capacdad de regulacón y de conrol del goberno. La concesón Exse un conrao de concesón de varas ruas de peaje que confere al concesonaro el derecho a recaudar peajes durane el período fjo de concesón con la oblgacón de hacer gasos de nversón y manenmeno por un valor defndo en el conrao. El gaso que debe realzar el concesonaro durane la concesón se mde en érmnos del valor acualzado al nco de la concesón, con una asa de descueno fjada en el conrao, que se supone gual a la asa de coso del capal del concesonaro. Cuadro 5 Prncpales parámeros de la concesón Duracón (período en el que el concesonaro recbe ngresos por peajes) Tarfa de peaje fjada por el goberno. Se supone gual en odos los períodos La demanda de la rua se supone gual en odos los años Tasa de descueno para esmar el VPE El concesonaro recbe peajes por τ años, cuyo valor presene es: En el conrao se defne el valor acualzado de los egresos a que se compromee el concesonaro τ años p q r τ Y= e -r p q d 0 VAE* Se analzan dos casos, el caso base y el caso alernavo, que dferen en la capacdad del goberno para conrolar el gaso efecvo del concesonaro. El c aso base En el caso base se supone que el goberno puede observar el verdadero valor de la nversón necesara para presar el nvel de servco de la rua esablecdo en el conrao. En la prácca eso se puede lograr oblgando al concesonaro a conraar las obras y servcos

10 224 Andrés Pereyra medane procedmenos compevos, y asegurando que el coso de la nversón sea aquel en que se ncurró efecvamene 5. Un argumeno cenral de ese rabajo es que el goberno ene la capacdad para oblgar a conraar en forma compeva porque el concesonaro es una empresa cuya forma de propedad perme mponerle esa oblgacón. Por ano, s el nvel de nversón necesaro y sufcene para manener el nvel de servco de la rua es conocdo por el concesonaro y por el goberno, se puede dseñar un conrao de concesón que espula un gaso oblgaoro (VPE*) gual al valor presene de los desembolsos que el concesonaro debe realzar durane la concesón (VAE* = Y). S se supone además que el concesonaro y el goberno conocen los ngresos, los benefcos exraordnaros o renas del concesonaro son nulos. Ese caso base es un caso smplfcado que no oma en cuena las desvenajas de la propedad públca del concesonaro, pero que srve de referenca para medr el efeco del cambo de propedad en el caso concreo de ese conrao de concesón. El caso alernavo En el caso alernavo, la propedad de la concesón pasa de manos públcas a manos prvadas. Enre los posbles efecos de ese cambo se desaca la mposbldad del goberno para conrolar rgurosamene los cosos del concesonaro. En el conrao acual, que oblga al concesonaro a gasar una suma deermnada, la supervsón del gaso realzado es clave para deermnar el cumplmeno del conrao. Se supone que el mono de la nversón necesara para manener el nvel de servco es conocdo por el concesonaro, pero que es mperfecamene conocdo por el goberno, de modo que hay asmería de nformacón. En el caso alernavo es enonces relevane la capacdad del goberno para esmar con la mayor precsón posble los cosos de nversón que se reconocerán para cumplr la mea del concesonaro. 5 Es dscuble que el preco de los conraos compevos sea el coso de la obra pues supone que el número de compedores es sufcenemene grande y que el mercado es realmene compevo. En nuesro caso, esos dos supuesos son algo dudosos; no obsane, se supone que la conraacón compeva revela el coso de la nversón.

11 Cambos en las concesones vales en Uruguay 225 La subasa La concesón se asgna medane una subasa de sobre cerrado de prmer preco (lcacón) 6. Las propuesas de los oferenes compen en orno a una varable únca, el valor presene de los desembolsos que se compromeen a realzar en caso de que se les adjudque el derecho a cobrar los peajes durane los τ años de la concesón (VAE ). Se supone oferenes smércos y neuros al resgo, y que la demanda es conocda para odos los oferenes y por el goberno. Además, que exse un mono anual necesaro y sufcene de nversón para cumplr los requermenos écncos de la concesón (obras oblgaoras, nveles de servco, ec.), con la ecnología dsponble ( ) 7. Ese mono es conocdo por odos los oferenes pero desconocdo por el goberno, y es el únco aspeco en que hay asmería de nformacón enre el goberno y los oferenes. El ganador de la subasa obendrá el conrao de concesón oblgado a hacer nversones por el valor acualzado propueso en la subasa. De acuerdo con el conrao, cuando el concesonaro alcance el mono de nversón habrá cumpldo sus oblgacones. S el concesonaro hace el gaso promedo en un lapso menor que el de la concesón, dejará de gasar y segurá cobrando los peajes hasa el fnal de la concesón 8. Pero s se cumple el período de concesón sn haber hecho el gaso promedo, debe pagar al goberno la suma falane. Una vez asgnada la concesón, la asmería de nformacón enre los oferenes y el goberno con respeco al verdadero valor de la nversón anual se manfesa en la ncapacdad del goberno para observar el valor monearo de la nversón realzada. Para modelar ese aspeco se consdera que los oferenes enen dsna capacdad para convencer al goberno del coso efecvo de una obra; eso sgnfca que el po de los oferenes esá dado por el mono de nversón anual que presenan convncenemene al goberno y que ése acepa (I ). Por su pare, el goberno, que no conoce el verdadero valor de la nversón anual, conoce la dsrbucón de probabldad de los pos de los oferenes. Se raa de una versón de la famla de modelos de subasa 6 La subasa es organzada por el goberno, al que en adelane se denomna subasador. 7 Por smplcdad, se supone que el mono de la nversón es consane cada año, sn pérdda de generaldad. 8 Para el goberno no es sosenble que el concesonaro deje de manener la rua y sga cobrando peajes. En ese caso hay que renegocar la concesón, lo que, de no expropar al concesonaro, mplca mayores apores del goberno a la concesón s esa connúa, o la compensacón por los peajes falanes s se cancela por ancpado. Por lo ano, el momeno en que ermnan los egresos del concesonaro no es más que un ndcador del momeno en que la renegocacón es mposergable.

12 226 Andrés Pereyra de valores prvados en que los pos de los oferenes se exraen de una dsrbucón de probabldad de conocmeno común. Por smplcdad se supone que la dsrbucón de probabldad de los pos de los oferenes es unforme 9, y que el mínmo es el valor de la nversón necesara para cumplr la concesón 10 (conocdo por odos los oferenes pero desconocdo por el goberno). El líme superor esá deermnado por un facor que represena la capacdad de regulacón y de conrol del goberno; cuano mayor sea esa capacdad, menor será el parámero b y, por ano, menor el sopore de la dsrbucón de probabldad; lo que sgnfca una menor posbldad de que el concesonaro convenza al goberno de que la nversón realzada es superor a la necesara. U, (1+b) [1] Cuadro 6 La subasa para asgnar la concesón en el caso alernavo Tpo de subasa Subasa de sobre cerrado de prmer preco Tpo de modelo de subasa Modelo de valores prvados Valor presene de los egresos durane la concesón Varable propuesa Smería y aversón al resgo de los Se supone oferenes smércos y neurales al resgo; oferenes el goberno es neural al resgo Ofera de un oferene VAE Ofera del ganador; el valor propueso VAE en la subasa es el valor que se consdera en el conrao de concesón * Inversón anual en la rua. Se supone que es conocdo por odos los oferenes, pero desconocdo para el goberno El goberno no puede observar la nversón anual que el concesonaro debe realzar para manener la carreera. El po del oferene es el mono de la Tpos de los oferenes nversón que presena convncenemene al goberno y que ése acepa que gasó. El goberno conoce la funcón de dsrbucón de los pos La capacdad del goberno se mde por la amplud Capacdad de regulacón y de del sopore de la dsrbucón de probabldad de conrol la que el goberno sabe que se exrae el po de los oferenes 9 Se recurre a ese supueso smplfcador por la fala de nformacón de la dsrbucón de los pos. 10 El mínmo de la dsrbucón no puede ser menor que el valor verdadero de I, de lo conraro el concesonaro ncurrría en pérddas s fuese de po más bajo; ese valor mínmo debe ser aproxmadamene gual al valor verdadero de la nversón; por smplcdad se supone que es gual al verdadero valor de I.

13 Cambos en las concesones vales en Uruguay 227 La esraega de los oferenes Desde el puno de vsa esraégco, la suacón de los oferenes es un juego en dos eapas: en la prmera, juegan un juego esáco de subasa para deermnar quén será el concesonaro; una vez deermnado el ganador y asgnado el conrao, se juega el juego regulaoro en el que el concesonaro hace obras y presa servcos, y raa de convencer al goberno de cuál fue su verdadero coso. Como en odo juego en dos eapas, la esraega del jugador en la eapa ncal depende de su predccón del resulado del segundo juego (nduccón haca arás). Cada jugador conoce (o ene una buena esmacón) de su capacdad para jugar el juego regulaoro, por lo que suponemos que cada uno conoce su po (I ) al jugar el juego de subasa. En el prmer juego cada oferene nena maxmzar el benefco esperado, que depende de la probabldad de ganar y de la rena que puede obener s gana; cuano mayor es la ofera propuesa mayor es la probabldad de ganar pero menor la rena como concesonaro. En ese juego, cuano mayor sea el po del concesonaro mayor será la propuesa que haga en la subasa, de modo que ganará el oferene de mayor po. Con los daos báscos del modelo se puede deermnar la mejor esraega de un oferene, que llamamos funcón de ofera porque ndca el valor propueso en la subasa habda cuena de su po (por smería, la funcón de ofera es gual para odos los oferenes). Para un valor propueso por el ganador, el benefco es gual a la dferenca enre el valor presene de los ngresos en el período de la concesón Y y el valor presene de los egresos, consudos por la nversón conocda durane el período de realzacón de gaso (que depende del po del concesonaro). La funcón de ofera se deermna maxmzando la uldad esperada del concesonaro. I Max VAE Y-VAE Pr VAE >VAE j j donde el prmer érmno es el benefco del oferene y el segundo es la probabldad de que su ofera sea la menor de las j oferas en la subasa. [2]

14 228 Andrés Pereyra Cuadro 7 Deermnacón de la funcón de benefco de un oferene Valor acualzado de los ngresos Período de realzacón de gasos: el concesonaro realza gasos hasa alcanzar el valor presene de los egresos ofrecdos. Debdo a que el concesonaro nunca ofrecerá un valor que le lleve a ncurrr en pérddas, el período de realzacón de gasos nunca será mayor que τ Tasa de descueno del concesonaro Número de oferenes conocdo τ Y= e -r p q d 0 υ VAE * = e -r d= 1-e-rυ I r 0 υ= -1 r Ln 1- VAE* r r. Se supone que la asa de descueno del concesonaro es la msma que la consderada en el conrao de concesón. N Valor acual de los egresos realzados por el ganador. υ VAE υr = e -r d 0 con υ π=y-vae υ R Benefco del ganador. Se defne el valor acualzado del benefco como la dferenca enre el valor acualzado de los ngresos y el valor acualzado de los egresos realzados por el ganador π=y- -1 r Ln VAE 1- * r e -r d= 1-e 0 -r -1 r Ln 1- VAE r h I r π=y -VAE * A parr de la condcón de prmer orden se obene la funcón de ofera, la cual ndca la esraega a jugar (ofera) habda cuena del po del oferene y del número de oferenes. VAE = Y n-1 n I [3] Los resulados esperados para el goberno Para el goberno (neuro al resgo), lo relevane es conocer el valor esperado de la ofera ganadora. Para ello se esma el valor esperado del po del ganador a parr del esmador de orden n de la dsrbucón de probabldad de los pos. E( )= 1+b n n+1 [4]

15 Cambos en las concesones vales en Uruguay 229 Cabe señalar que el valor esperado del po del ganador será mayor cuano menor sea la capacdad del goberno (mayor b). Por ora pare, el valor esperado del po del ganador dsmnuye a medda que aumena el número de oferenes. Susuyendo en la funcón de ofera, se obene el valor esperado de la ofera ganadora: VAE * = Y n-1 n EI ( )=Y 1+b n-1 n+1 [5] El valor esperado de la ofera ganadora puede ser menor o mayor que el valor presene de los ngresos del concesonaro, Y. Por una pare, esán en juego las renas nformaconales que obenen los jugadores por dsponer de mayor nformacón que el goberno, que los llevan a ofrecer un valor menor que el que vale el conrao para ellos; pero cuano peor sea la capacdad del goberno mayor será la ofera del ganador, que ncluso puede ser mayor que Y. Sea como fuere, la nversón efecva nunca será mayor que Y pues los benefcos esperados del concesonaro no pueden ser negavos. Como ya se djo, el concesonaro gasará en nversón y manenmeno la suma esablecda en el conrao, gual a su ofera en la subasa. En caso de que en el período τ no haya gasado lo que promeó debe devolver la dferenca al goberno; pero s realza el gaso en menos de τ años cesarán sus oblgacones aunque endrá derecho a los ngresos hasa el período τ, y como vmos será necesaro renegocar la concesón. La ecuacón 6 muesra la deermnacón analíca del año hasa el cual es posble realzar gasos, habda cuena del po esperado del ganador y el grado de compeenca por la concesón. v= -1 r Ln 1- )r E(VAE* E( ) = -1 r Ln 1- Y n-1 n v b =0 Por úlmo se deermna el benefco esperado del concesonaro, que se expresa en la ecuacón 7. Es neresane que el valor de la rena del concesonaro no dependa de la capacdad del goberno; sólo depende del número de oferenes. [6] π=y 1 n π b =0; π n = -1 n 2 [7]

16 230 Andrés Pereyra Evaluacón del mpaco del cambo de políca En esa seccón se emplea el modelo para evaluar el mpaco del cambo de propedad del concesonaro val de Uruguay sn modfcar el conrao acual. Como ya se menconó, ese análss no consdera los demás efecos posvos y negavos de la prvazacón de la concesón, pues sólo examna los efecos de que no se modfcara el conrao en el caso de que se venderan las accones. Cuadro 8 Daos eslzados de la concesón de Corporacón Val del Uruguay Varable Noacón Valor acualzado de los ngresos Y 300 mllones de dólares Inversón anual 33,7 mllones de dólares Duracón máxma de la concesón τ 18 años Tasa de descueno r 9% anual Fuene: Conrao de concesón de CVU vgene en dcembre de Asgnacón de la concesón El resulado de la subasa de la concesón depende de la capacdad del goberno y del grado de compeenca en la subasa. S el goberno uvera plena capacdad, en el proceso de regulacón exraería oda la nformacón relevane al concesonaro, lo que sería nernalzado por los oferenes en la lcacón. Cuadro 9 Valor esperado del po del ganador n 0% 20% b 50% 100% 2 33,7 38,1 44,9 56,1 3 33,7 38,7 46,3 58,9 4 33,7 39,0 47,1 60,6 5 33,7 39,3 47,7 61, ,7 39,8 49,0 64, ,7 40,3 50,3 67,0 A parr del po del oferene se esma el valor de los egresos acualzados que propondría el ganador de la subasa. Como ya se ndcó, los valores propuesos pueden ser superores o nferores al valor presene de los ngresos (300 mllones). Cuano más baja sea la capacdad del goberno, más alo será el po del oferene ganador; lo msmo ocurrrá cuano mayor sea la compeenca en la subasa.

17 Cambos en las concesones vales en Uruguay 231 Cuadro 10 Valor esperado de la ofera del ganador (ecuacón 5) n 0% 20% b 50% 100% 2 150,0 170,0 200,0 250, ,0 230,0 275,0 350, ,0 261,0 315,0 405, ,0 280,0 340,0 440, ,0 319,1 392,7 515, ,0 355,8 444,0 591,1 Una vez concluda la subasa se frma el conrao de concesón que compromee al concesonaro a gasar una suma gual a la que propuso. En ese momeno camba el juego, y se pasa al juego regulaoro en el que el nuevo concesonaro empeza a ejecuar las obras y a manener las carreeras, lo que debe ser reconocdo por el goberno para consaar el cumplmeno del conrao. Renegocacón de conraos Las concesones vales han sdo renegocadas ssemácamene en cas odos los países lanoamercanos y ambén en oras regones 11. En el caso que analzamos, la renegocacón sería nmnene s el concesonaro gasara la suma promeda anes de cumplr los 18 años de la concesón. Habda cuena del po del concesonaro y de la ofera que hzo en la subasa es posble esmar el año en que se producrá la renegocacón (ecuacón 6). Cabe desacar que ése no depende de la capacdad del goberno sno del grado de compeenca en la subasa. Cuadro 11 Duracón esperada del período de egresos n 0% 20% b 50% 100% El resulado es neresane desde el puno de vsa económco por sus mplcacones de políca. En ese conrao, la profundzacón de la compeenca en el mercado es la políca adecuada para mnmzar 11 Para una revsón complea de casos y análss del problema, ver Guasch (2004).

18 232 Andrés Pereyra el resgo de renegocacón, menras que la regulacón poseror, por efecva que fuese, en ese marco ene poca efecvdad. Búsqueda de renas A parr de la ecuacón 7 se esman los benefcos exraordnaros (o renas) que obendría el concesonaro. Igual que en el puno aneror, las renas son sensbles al grado de compeenca en la subasa, aunque no varían con respeco a la capacdad nsuconal del goberno, lo que puede resular conranuvo. La explcacón es que cuano menor sea la capacdad del goberno más ala será la ofera del ganador, pero aumenará ambén la capacdad del oferene para convencer al goberno de que ncurró en mayores cosos durane la ejecucón del conrao. El resulado fnal será que esos efecos se compensan exacamene, y el período en que se realzarán gasos será sempre el msmo, y por ano el nvel de renas, ndependenemene de la capacdad del goberno. No obsane el resulado aneror, la debldad del goberno, que lleva a que los oferenes lo convenzan de que los cosos son más alos que los reales, es ndeseable en sí msma. El afán de búsqueda de renas genera un coso socal esérl y pone en venaja a los agenes que enen capacdad para obenerlas en perjuco de agenes quzá más efcenes pero que carecen de la capacdad para obener renas. Cuadro 12 Benefco esperado del concesonaro en érmnos acualzados n 0% 20% b 50% 100% El aumeno de la capacdad del goberno reduce los cosos socales asocados a la búsqueda de renas, pero en la suacón que analzamos no conrbuye a la dsmnucón msma de las renas; en cambo, el aumeno de la compeenca en la subasa reducría las renas, que enderían a desaparecer con un número razonablemene grande de oferenes. Pueso que se supuso una dsrbucón unforme, el nvel de las renas ene una relacón nversamene proporconal con el cuadrado del número de oferenes (ecuacón 7).

19 Cambos en las concesones vales en Uruguay 233 Compeenca o regulacón Los resulados de la aplcacón del modelo al caso que analzamos ndcan que se debería procurar una mayor compeenca en el prmer juego de asgnacón, y preocuparse menos por la regulacón poseror del conrao. S en la subasa hay poca compeenca, el conrao se deberá renegocar muy prono. Además, la compeenca reducría las renas, menras que la mejora de la capacdad del goberno reducría los cosos socales asocados a la búsqueda de renas pero no reducría las renas esperadas. COMENTARIOS FINALES En ese arículo se analzan los efecos del raslado del conrao de concesón de la CUV al secor prvado. El conrao acual es muy parcular porque la varable que mde su cumplmeno es el gaso que el concesonaro realza en obras y manenmeno durane el período de la concesón. Ese dseño genera un problema de resgo moral que en el caso del concesonaro públco se mga con un conrao adconal, el cual no sería vable s se prvazara el concesonaro. Se empleó un modelo que permera esmar el posble mpaco dependendo de la capacdad del goberno para manejar la asmería de nformacón con el concesonaro. Los resulados muesran que el mpaco económco sería consderable y que habría que reconsderar el esquema de prvazacón s se decdera segur ese camno. En ese sendo es recomendable redseñar el conrao para que las varables que mden el cumplmeno del concesonaro ambén se relaconen con la caldad de la vía (nroducendo ncenvos que promuevan la efcenca) y sean observables objevamene (para aenuar el problema de asmería de la nformacón). En caso de que se decdera vender las accones del concesonaro manenendo el conrao acual, se debería hacer un gran esfuerzo para generar una fuere compeenca por la concesón. La compeenca enre un alo número de oferenes podría reducr las renas del concesonaro y aenuar la búsqueda de renas, efecos para los que una mejora de la capacdad de regulacón del goberno quzá no sea an efecva.

20 234 Andrés Pereyra ANEXO Cuadro A1 Deermnacón de la mejor esraega de un oferene Valor acual de los ngresos. Es cero y de conocmeno común. Valor acual de los egresos ofrecdos Período de realzacón de gasos: el concesonaro hace gasos hasa alcanzar el valor presene de los egresos propuesos Tasa de descueno del concesonaro Número de oferenes conocdo Valor acual de los egresos efecuados por el ganador τ Y= e -r p q d 0 VAE* υ VAE * = e -r d= 1-e-rυ r 0 υ= -1 r Ln 1- VAE* r r. Se supone que la asa de descueno del concesonaro es la msma que la consderada en el conrao de concesón. N υ VAE υr = e -r d con υ 0 π=y-vae υ R Benefco del ganador. Es la dferenca enre el valor acualzado de los ngresos y el valor acualzado de los egresos realzados por el ganador π=y- * -1 r Ln VAE r 1- π=y -VAE * e -r d= 1-e 0 -r -1 r Ln 1- VAE r h r Los oferenes maxmzan el benefco esperado La dsrbucón de los pos de los oferenes se supone unforme. El parámero b ndca la capacdad de conrol y de regulacón del goberno I Max VAE Y-VAE U, (1+b) Probabldad de que el oferene le gane al oferene j Pr VAE >VAE j =Pr (I VAE-1 )>VAE -1 (j ) =F (VAE-1 (VAE ) = =F ϑ(vae ) =Pr (I VAE-1 )- >VAE -1 (j )- =F -I ϑ(vae ) sendoϑ(vae )=VAE -1 (VAE ) Probabldad de que le gane a los n-1 resanes oferenes Pr VAE >VAE j j =F ϑ(vae - ) Reescrbendo el problema de maxmzacón n-1 Pr >VAE VAE j j

21 Cambos en las concesones vales en Uruguay 235 I Max VAE Y-VAE F -I ϑ(vae ) n-1 Condcón de prmer orden Π =- F ϑ(vae )-I VAE I n-1 +(n-1) F ϑ(vae )- n-2 F ϑ(vae )- ϑ ʹ(VAE I ) Y -VAE =0 Recordando que ϑ(vae )=, que la dsrbucón de los pos es unforme, y que F ϑ(vae ) =F ϑ(vae - ) se reescrbe I - ϑ(vae ) +(n-1) 1 ϑ(vae ) b b ϑ ʹ I ) Y -VAE (VAE ϑ(vae ) =0 =(n-1) ϑ(vae ʹ ) Y -VAE ϑ(vae ) ϑ(vae )=(n-1) ϑ ʹ(VAE )Yϑ(VAE )-VAE I ϑ(vae ʹ )= ϑ(vae ) (n-1)yϑ(vae )-VAE ( ) ( ) Se prueba la exsenca de una solucón lneal de la ecuacón dferencal Por la condcón ncal c = 0 ϑ(vae )=avae +c ϑ ʹ(VAE )=a I a= (avae ) (n-1)(y(avae )-VAE ) Reescrbendo la ecuacón dferencal 1= (n-1)(ya- ) =(n-1)(ya- ) Se encuenra enonces la solucón lneal de la ecuacón dferencal. Es la nversa de la funcón de mejor respuesa de un oferene La funcón de mejor respuesa de un oferene, que en subasas se denomna funcón de ofera, será (n-1) + =Ya a= I n Y n-1 ϑ(vae )= I n Y n-1 VAE VAE = Y n-1 n I

22 236 Andrés Pereyra Cuadro A2 Deermnacón del valor esperado de la ofera ganadora en la subasa Los pos de los oferenes se exraen de una funcón de dsrbucón conocda por el subasador. El valor esperado del po del ganador esá dado por el esadísco de orden n, donde n es el número de oferenes El valor esperado de la ofera del ganador esá dado por la ofera del oferene del po aneror El período esperado en el cual el concesonaro realzará nversones en la concesón es Benefco esperado del concesonaro EI ( )= + b n n+1 ( ) VAE * = Y n-1 n EI REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y n-1 w= -1 I Ln 1- n EI ( ) r r EI = ( ) -1 r Ln 1- Y n-1 n r π=y - 1-exp(-rw) r I =Y 1 n π b =0; π n = -1 n 2 1. Engel, E.; R. Fsher, y A. Galeovc. Hghway Franchsng: Pfalls and Opporunes, Amercan Economc Revew 87, 2, Guasch, J. Granng and Renegoang Infrasrucure Concessons. Dong Rgh, Washngon, The World Bank, IADB. The Polcs of Polces. Economc and Socal Progress n Lan Amerca Repor, Washgon, Harvard Unversy, Krshna, V. Aucon Theory, San Dego, Academc Press, Pereyra, A. Arculacón públco-prvada en el fnancameno de la nfraesrucura de carreeras en Uruguay, Cuadernos de Economía 50, Pereyra, A. Marchas y conramarchas en la concesón de carreeras en Uruguay, Documeno de Trabajo 17-03, Deparameno de Economía y Faculad de Cencas Socales, Unversdad de la Repúblca de Uruguay, Pereyra, A. Concesones por mayor valor presene de los egresos. El caso de la Megaconcesón en Uruguay, Documeno de Trabajo 11-04, Deparameno de Economía y Faculad de Cencas Socales, Unversdad de la Repúblca de Uruguay, Pereyra, A. Alernavas en el manejo del resgo de demanda en concesones de nfraesrucura val, Documeno de Trabajo 1/07, Deparameno de Economía y Faculad de Cencas Socales, Unversdad de la Repúblca de Uruguay, Salaner, B. The Economcs of Conracs. A Prmer, Cambrdge, MIT Press, 1998.

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