Corporación Andina de Fomento - CAF Proyecto Andino de Competitividad Area: Recursos Naturales LINO CLEMENTE ALEJANDRO PUENTE

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1 Corporación Andina de Fomento - CAF Proyecto Andino de Competitividad Area: Recursos Naturales CHOQUES EXTERNOS Y VOLATILIDAD EN VENEZUELA LINO CLEMENTE ALEJANDRO PUENTE Diciembre, 2001

2 CONTENIDO INTRODUCCION LA INDUSTRIA PETROLERA EN VENEZUELA: Una Visión de Contexto CHOQUES EXTERNOS Y DESEMPEÑO ECONOMICO Choques Petroleros y Volatilidad de la Economía interna Desempeño Petrolero, Actividad Real e Implicaciones Monetarias FONDO DE INVERSION PARA LA ESTABILIZACION MACROECONOMICA (FIEM) Resumen de artículos principales Evaluación del Fondo Evolución del FIEM Aspectos conceptuales relacionados al FIEM CONCLUSIONES...58 BIBLIOGRAFIA...60 ANEXO 1. REGIMEN FISCAL PETROLERO EN VENEZUELA La Estructura Fiscal Petrolera Actual Regalía Impuesto sobre la Renta Política de Dividendos de PDVSA...80

3 1.4. Impuestos Extraordinarios Impuestos Menores...81 ANEXO 2. EL TEMA FISCAL, PRESUPUESTARIO Y DE COORDINACION MACROECONOMICA EN LA CONSTITUCION DE El manejo del presupuesto como herramienta de la gestión fiscal en la nueva constitución y el proceso de transición Las realidades estructurales de la ejecución presupuestaria en Venezuela Cómo se esta organizando el estado venezolano para los nuevos compromisos legislativos en estas materias?...93 ANEXO 3. COMPORTAMIENTO DE LARGO PLAZO DEL PRECIO DEL PETROLEO EN VENEZUELA Análisis de la serie de precios del petróleo Estacionalidad de los precios del petróleo y test de raíz unitaria Resultados para el caso venezolano Modelo Autoregresivo Modelo de Filtro de Kalman para estimar el comportamiento del precio del petróleo de la cesta de Venezuela...108

4 INTRODUCCION Los países de América Latina se han venido caracterizando en las últimas dos décadas por una volatilidad significativa de un conjunto de variables relevantes para su desarrollo lo cual los coloca en desventaja relativa con respecto a otras zonas del mundo, donde los cambios en el comportamiento de dichas variables son menos abruptos y sus variaciones más predecibles, ver BID (1995) y Caballero (2001). Esto ocurre a pesar de los programas de reformas implantados durante el mismo período. Desafortunadamente los factores externos no son la única causa de volatilidad en la región, ya que a las políticas macroeconómicas les corresponde, necesariamente, una parte de la responsabilidad. En este sentido, la volatilidad de las políticas se debe a los errores de quienes las diseñan, pero también, a los choques externos en presencia de mercados de capitales y financieros, así como de instituciones a cargo de las políticas débiles lo cual restringe y limita la capacidad de maniobra de la gestión macroeconómica de los países. El impacto de los choques externos sobre las economías internas es particularmente relevante en aquellos países en desarrollo en los cuales el sector público depende considerablemente de ingresos generados por productos primarios ( commodities ), tal como ocurre con economías latinoamericanas como Chile, Ecuador y Venezuela. En estos casos las alteraciones de los términos de intercambio tienen un impacto inmediato en los ingresos públicos y, en consecuencia, sobre los agregados fiscales. Esta situación ha generado un sentimiento creciente de inseguridad en la región con el consecuente deterioro de las expectativas acerca del futuro y sus perspectivas, ver World Bank (2000). Además del sistema financiero con sus efectos típicamente amplificadores, hay un conjunto de factores de políticas e institucionales que desempeñan un papel importante en la amplificación ó absorción del impacto de los choques sobre la economía, tal es el caso de la política fiscal, los flujos de capitales, el tipo de cambio y la política monetaria. 1

5 La política fiscal teóricamente debería jugar una función de estabilización automática, es decir, compensar los choques recesivos mediante la expansión de la demanda agregada y, lo opuesto, en el caso de los choques expansivos. Sin embargo, en América Latina es más frecuente el denominado comportamiento pro-cíclico, es decir, aquel que acentúa el comportamiento del ciclo económico en la bonanza y en la recesión respectivamente. Este desempeño refleja una incapacidad institucional del país y de funcionamiento de los mercados financieros (extranjeros y nacionales) a los cuales se tiene acceso, ver Talvi & Végh (2000). Por su parte, los flujos de capitales pueden ayudar a amortiguar el impacto sobre la economía interna de los choques. Al mismo tiempo, se ha venido observando una integración creciente de la región a los mercados de capitales internacionales lo cual hace más vulnerables a sus economías de los cambios que se presentan en dichos flujos. En este sentido, el hecho cierto es que vuelcos repentinos de los flujos internacionales de capitales dejan a las economías de los mercados emergentes sin el financiamiento externo cuando más lo necesitan. De allí la necesidad de crear mecanismos institucionales que permitan enfrentar esa realidad de los mercados, ver Caballero (2001) y Hausmann (2001). El tipo de cambio y la política monetaria son instrumentos que permiten facilitar la capacidad de las economías domésticas para enfrentar los choques externos y sus efectos. En este sentido, el objetivo es alcanzar un equilibrio entre credibilidad y flexibilidad en el tiempo. No hay recetas únicas en relación a políticas cambiarias y monetarias exitosas, sino el establecimiento de reglas y normas sencillas y transparentes que se adecuen a una determinada realidad económica, política e institucional existente en el país y viable a mediano plazo. A fin de poder disminuir el impacto de la volatilidad externa al interior de las economías, y estar en capacidad de sustentar estrategias de desarrollo sostenibles, es indispensable poder identificar los canales de transmisión de los choques. En este sentido, las investigaciones reciente sugieren que la política fiscal es el canal de 2

6 transmisión más importante a través del gasto fiscal. De allí la importancia de las reglas, sus aplicaciones y el funcionamiento de las instituciones fiscales en los países. En definitiva, lo importante es que la política fiscal pueda mantener en el tiempo sus objetivos de solvencia y liquidez. Para ello se han recomendado políticas contingentes como los Fondos de Estabilización los cuales deben contar a fin de poder funcionar de una manera adecuada con reglas numéricas, de procedimiento y de transparencias que garanticen su sostenibilidad. Otros factores críticos de éxito son el manejo de reservas internacionales, la política de endeudamiento externo y la voluntad política, ver Engel & Valdes (2001) y Hausmann (2001). Considerando la importancia de los ingresos provenientes del petróleo como principal fuente de divisas e ingresos fiscales, así como los costos (microeconómicos y macroeconómicos) asociados a su inestabilidad los cuales afectan el bienestar de los habitantes del país. Se ha estimulado el desarrollo de instrumentos que permitan suavizar el flujo de ingreso, consumo y/o gasto. El hecho de que la incertidumbre tenga costos sociales asociados no implica necesariamente que hay lugar para introducir mejoras a través de la acción del gobierno. Sin embargo, las cosas son diferentes cuando el receptor del ingreso volátil es el gobierno. En este trabajo se resume la experiencia del Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) en Venezuela, creado en 1998 y reformulado en 1999 y 2001, el objeto del FIEM es procurar que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal, cambiario y monetario del país. El trabajo ha sido organizado en tres secciones. En la primera, se describe la evolución de la industria petrolera en Venezuela, destacando su participación en la actividad económica real sectorial y su proceso de integración vertical en el negocio petrolero. En la segunda sección se aborda la importancia del petróleo en el sector externo, así como los mecanismos de transmisión de los choques externos sobre las finanzas públicas, los mercados cambiarios, la demanda agregada interna, la actividad real y las variables monetarias. En la tercera sección, se evalúa el FIEM como mecanismo 3

7 de atenuación de los efectos producidos por oscilaciones de los precios del petróleo. Finalmente, en la cuarta sección se resumen las conclusiones. 4

8 1. LA INDUSTRIA PETROLERA EN VENEZUELA 1 : Una Visión de Contexto La explotación petrolera es una industria extractiva en consecuencia su desarrollo esta condicionado por el tipo de propiedad existente en el territorio donde se desarrolla la actividad, así como también por los elementos de disponibilidad de recursos, productividad, riesgo e incertidumbre asociados a los yacimientos y pozos respectivamente. El origen de la actividad petrolera en el mundo se encuentra en los primeros yacimientos explotados en los Estados Unidos hacia la segunda parte de los años Este hecho ocasionó que el patrón de desarrollo de dicha actividad económica en lo relativo a la organización de la industria y su funcionamiento resultara en sus inicios la referencia para el resto del mundo. En el caso de la estructura legal, entendida como el mecanismo de vinculación entre los dueños de la tierra (terrateniente) y los agentes interesados en el desarrollo de la actividad productiva (productor), la referencia ha sido el patrón de los Estados Unidos; sin embargo, a diferencia del caso norteamericano la mayoría de las legislaciones de minas, en el resto del mundo, establecen que la propiedad privada de un terreno comprende sólo la superficie y los yacimientos del subsuelo son propiedad del Estado o la Nación. Este hecho ha establecido una diferencia significativa que se ha reflejado junto a la dinámica económica, política y social de cada país petrolero en realidades institucionales específicas muy particulares entre los Estados y sus arrendatarios. Los recursos petroleros mundiales se encuentran geográficamente distribuidos de manera desigual siguiendo un patrón donde las reservas se encuentran en países en vías de desarrollo, mientras que la mayoría de los países industrializados suelen ser grandes 1 El objetivo de este punto es recoger la evolución de la estructura real de la industria petrolera en Venezuela destacando el origen de la industria y su desempeño desde una óptica relevante para los fines del Proyecto Andino de Competitividad (PAC). Para ello se han consultado un conjunto de publicaciones especializadas sobre Venezuela y su industria petrolera donde destacan las siguientes: Baptista (1997 a y b), Baptista & Mommer (1997), CEPET (1989), España & Manzano (1995 a y b), Espinasa (1993, 1996,1997 y 1998), Gelb (1988), Karl (1997), Manzano (2000), Medina (1998), MEM (varios años), Mommer (1988), PDVSA (2000), Tugwell (1975), Vallenilla (1973) y Yergin (1991) 5

9 importadores netos de crudo. Esta realidad motivó desde los inicios de la industria a que las empresas norteamericanas (Exxon, Gulf, Mobil, Phillips, Standard, Socal, Texaco, y otras) y europeas (British Petroleum y Royal Dutch-Shell) salieran de sus fronteras en busca de crudo. En este sentido, son las compañías europeas las primeras en internacionalizar su industria petrolera debido a sus escasos yacimientos en el continente. Esta realidad estimulo la búsqueda de concesiones en aquellos países donde existían recursos (México, Medio Oriente, Rusia y Venezuela) y, al mismo tiempo, este hecho despertó en las élites dirigentes de los países poseedores de los recursos naturales una conciencia nacionalista en relación a los recursos del subsuelo frente a las empresas extranjeras. Venezuela hasta la década de los años veinte era un país agrícola y rural donde sus principales productos de exportación eran el café y el cacao. De allí que el desarrollo de la industria petrolera en sus inicios se debe a la existencia de los yacimientos en su territorio y a las necesidades existentes los Estados Unidos y en Europa. La razón para que Venezuela pasara de estar por debajo de los diez primeros países productores de petróleo en 1920, a ocupar el segundo puesto en menos de veinte años, se encuentra en los cambios ocurridos en los países que originalmente sirvieron como fuente de abastecimiento a la industria europea, las necesidades crecientes de la industria norteamericana, la presencia de un régimen que garantizaba cierta estabilidad política e institucional en el país y a las ventajas comparativas que significaba la ubicación geográfica, la calidad de los crudos, los costos de producción y su transporte desde Venezuela hacia los principales centros de consumo del mundo. Este dinamismo de la actividad petrolera nacional se reflejo en el incremento sistemático de su producción, exportación, descubrimiento de reservas y, especialmente, en la participación relativa dentro del producto interno bruto (PIB). Para ilustrar el punto anterior se tiene que en 1920, el PIB petrolero representaba menos del 1% del PIB total y a finales de la década su participación fue de 32%. En la década de los treinta su peso relativo en la economía se estabilizó en un promedio de 34% con un crecimiento promedio interanual similar al de la economía en su conjunto. 6

10 Cuadro Nº 1.1. Nivel, Estructura y Tasas de Crecimiento del PIB, NIVEL DEL PIB (MMBs. 84) Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras Servicios Total ESTRUCTURA SECTORIAL Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras 32,17 30,40 30,33 27,14 24,02 18,39 14,66 13,73 12,94 10,49 21,43 12,58 12,27 12,28 13,23 13,59 12,62 12,95 10,94 10,46 9,51 12,04 0,96 1,93 2,56 4,14 6,66 10,84 15,60 21,85 28,67 31,95 12,52 33,54 36,98 39,74 35,11 31,48 32,37 31,68 32,61 30,37 31,66 33,56 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 7,37 7,37 6,61 6,42 2,78 Servicios 66,87 67,67 67,11 68,72 69,32 70,77 69,74 64,43 58,38 57,56 66,06 53,88 50,75 47,98 51,65 54,92 55,00 48,00 49,08 52,56 52,41 51,62 Total TASAS DE CRECIMIENTO Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras -4,13 3,88 4,71 9,31 1,99 0,00 4,42 11,63-5,88 2,88 21,16-16,73 5,47 2,62 5,06 4,12 7,17-4,39 1,50-3,60 2,24 102,70 38,67 88,94 98,73 116,77 80,69 56,10 55,37 29,41 74,15 6,09-5,88 13,23-15,85-8,33 15,31 2,19 16,51-1,05 10,43 3,26 13,11-4,62 2,79 3,76 Servicios 2,65 3,28 19,79 24,62 35,99 23,65 3,00 7,27 14,49 14,97-5,39-19,59-0,36 2,52 8,71 12,30-8,87 15,71 13,79 5,65 2,45 Total 1,43 4,15 16,99 23,53 33,20 25,48 11,49 18,38 16,13 16,75 1,07-14,63 5,38-4,77 2,24 12,14 4,43 13,17 6,25 5,94 3,12 Fuente: Baptista (1997), BCV y Cálculos Propios

11 En Venezuela, el petróleo se visualiza como recurso fiscal para financiar el proyecto modernizador del país agrícola y rural hacia la década del treinta cuando la caída de los precios internacionales del café por la recesión mundial y el desarrollo acelerado de la actividad petrolera mundial colocan a los hidrocarburos como el primer producto de exportación hecho que se mantiene hasta el presente. La integración del país a la actividad petrolera a través de la renta y la discusión de su destino como elemento del desarrollo nacional se inició desde 1936 y en la actualidad sigue siendo materia de debates intensos. Para desarrollar la industria petrolera en sus comienzos Venezuela no disponía de los recursos financieros, técnicos y humanos necesarios de allí su dependencia de las compañías extranjeras. Sin embargo, el interés progresivo del país por extraer mayor beneficio de la actividad petrolera provoca enfrentamientos con las empresas productoras interesadas en mantener niveles de renta bajos y estables. El mecanismo operativo para resolver las diferencias (otorgamiento de concesiones, extensión territorial, participación en las ganancias del negocio, impuestos y rentas) fueron las leyes de hidrocarburos donde se plasmaban los acuerdos entre las partes. El inicio de la II Guerra Mundial y el incremento de la demanda petrolera en los principales países consumidores colocan al país como el tercer productor del mundo y el primer exportador para esos años. Esta dinámica externa provocó un incremento sostenido de la producción, exportación, descubrimiento de reservas y de la actividad petrolera en la economía nacional. En la década de los cuarenta la participación del sector petrolero en el PIB nacional se mantuvo en el 33% mientras que la agricultura disminuía su importancia relativa y la industria manufacturera la aumentaba con relación a la década precedente. En los años cincuenta la importancia relativa promedio del petróleo en la economía nacional ascendió a 37% y la tendencia señalada en el resto de los sectores productivos se mantuvo. En esta última década los niveles promedio de producción y exportación de crudo fueron de 782 y 734 miles de barriles por día (MBD). Siendo el empleo directo promedio generado en el decenio un 2,34% de la población económicamente activa. 8

12 Cuadro Nº 1.2. Nivel, Estructura y Tasas de Crecimiento del PIB, NIVEL DEL PIB (MMBs. 84) Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras Servicios Total ESTRUCTURA SECTORIAL Actividades agrícolas Petróleo y Minería 10,67 9,61 11,52 10,83 7,96 6,59 6,27 5,07 4,59 5,15 7,83 4,93 4,85 4,80 5,13 4,51 4,52 3,91 3,57 4,14 4,41 4,48 28,03 36,38 28,23 28,96 35,98 37,42 35,98 35,19 35,43 30,91 33,25 33,94 38,74 36,97 35,30 34,88 36,23 42,04 40,77 34,72 33,81 36,74 Industrias 7,21 5,98 7,81 7,40 5,74 5,33 5,56 5,36 4,11 4,64 5,91 4,99 5,17 5,99 6,56 6,99 7,42 6,65 6,56 7,80 8,64 6,68 Manufactureras Servicios 54,08 48,02 52,45 52,81 50,32 50,66 52,20 54,38 55,87 59,31 53,01 56,14 51,24 52,24 53,01 53,62 51,83 47,41 49,09 53,34 53,14 52,11 Total TASAS DE CRECIMIENTO Actividades agrícolas Petróleo y Minería 4,21-4,40 0,35 2,20 4,15 2,02 7,74-2,90 7,00 10,40 3,08-1,97 10,33 4,87 10,13-2,24 9,04 2,82 4,75 5,30 9,17 5,22-17,73 37,77-35,05 11,47 76,23 28,08 8,89 17,42 19,01-14,08 13,20 12,30 27,99 1,16-1,55 9,74 12,97 38,16 11,09-22,57-0,12 8,92 Industrias 4,44-11,96 9,23 3,09 9,94 14,32 18,17 15,68-9,30 11,08 6,47 10,08 16,07 23,00 12,91 18,24 15,44 6,73 12,95 8,23 13,59 13,73 Manufactureras Servicios -4,14-5,74-8,55 9,40 35,12 23,99 16,71 25,06 21,44 4,56 11,78-3,19 2,34 8,08 4,61 12,33 5,16 8,90 18,60-1,20 2,16 5,78 Total -7,10 6,15-16,27 8,67 41,81 23,16 13,27 20,04 18,21-1,51 10,64 2,27 12,12 6,02 3,10 11,06 8,78 19,06 14,52-9,06 2,55 7,04 Fuente: Baptista (1997), BCV y Cálculos Propios

13 El desarrollo de los yacimientos del Medio Oriente luego de concluida la II Guerra Mundial, permitió que por primera vez la producción petrolera de Venezuela fuera superada por dicha región en Esta realidad limitó las capacidades de negociación de Venezuela frente a las compañías extranjeras en materia de participación en las ganancias del negocio. En los años finales de la década de los cincuenta ocurren cuatro acontecimientos que afectan la dinámica petrolera mundial de las dos décadas siguientes y, al mismo tiempo, propician la creación de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), ellos son: la aparición de las compañías petroleras independientes, la fijación de cuotas de importación de crudo en los Estados Unidos, la eliminación del fifty-fifty como mecanismo de reparto de la renta en Venezuela en 1958 y el Pacto de Caballeros de El Cairo firmado en Entre 1958 y 1961 los precios del petróleo descendieron de 2,08 a 1,80 US$ por barril en Arabia Saudita y de 2,50 a 2,12 US$ por barril en Venezuela. Esta situación provocó que en Septiembre de 1960 Arabia Saudita, Iraq, Irán, Kuwait y Venezuela decidieran crear en Baghdad la OPEP organización que tenia como objetivo la búsqueda coordinada entre los países miembros de acciones y políticas que garantizaran la estabilidad de los precios del crudo en los mercados internacionales como medio para defender la renta por barril. Estas ideas se concretan en la Declaración de Política Petrolera en los Países Miembros firmada en Junio de El incremento de los precios del petróleo venezolano de 3,71 a 10,53 US$ por barril entre 1973 y 1974 evidenció en el país los cambios ocurridos en el mercado internacional del petróleo y, al mismo tiempo, en las relaciones comerciales existentes entre las compañías petroleras y los Estados propietarios de los recursos naturales. Así como también, la dependencia de los países industrializados con relación a la producción de la OPEP. Este último hecho estimulo entre los miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) la creación de la Agencia Internacional de 10

14 Energía (AIE) en Noviembre de 1974, como una respuesta a la amenaza que para ellos representaba depender de la OPEP para su abastecimiento energético. El objetivo de la AIE era diseñar una estrategia que permitiera desligar el crecimiento económico de las países miembros del consumo petrolero de la OPEP, hiciera más eficiente su consumo de energía y, al mismo tiempo, desarrollara fuentes de energía alternas al petróleo Los hechos más destacados que han venido condicionando el comportamiento de los precios con posterioridad a 1974 son:! El Derrocamiento del Sha de Irán, la Revolución Iraní y la Guerra Irán-Irak ( ),! La Defensa de los Precios por la OPEP ( ),! La Recuperación de los Mercados OPEP ( ),! La Invasión de Kuwait ( ),! La Expansión de la Demanda ( ), la Crisis de 1998 y el Repunte de los Precios en A pesar de las coyunturas internacionales mencionadas la industria petrolera venezolana actual es una industria de carácter mundial siendo la cuarta en capacidad de producción con 3.9 MMBD, superada por Arabia Saudita (8.9 MMBD), Estados Unidos (8.3 MMBD) y Rusia (6.0 MMBD). En relación a las reservas probadas es la sexta con 75 miles de millones de barriles diarios (MMMBD) sin contabilizar las reservas de la faja, con las cuales alcanzaría los 308 MMMBD y la convierte en la industria con mayores reservas de petróleo en el mundo. Por su parte, Venezuela es el sexto país con mayores reservas de gas en el mundo. En cuanto al continente americano, la industria petrolera venezolana es la segunda en capacidad de producción, la primera en reservas petroleras (inclusive sin contar con la faja), la segunda en reservas de gas luego de los Estados Unidos. Además, Petróleos de 11

15 Venezuela, S.A. (PDVSA) es la tercera empresa en el ámbito mundial en capacidad de refinación con 3.3 MMBD. Las reservas petroleras del país se concentran en su mayoría en crudos que se definen como pesados y extrapesados, los cuales representan el 69% de las mismas si no se consideran las contenidas en la faja, ya que al considerar éstas el porcentaje se eleva al 89%. La composición de las reservas es un factor fundamental en la estrategia de inserción de la industria nacional en el negocio mundial, ya que éstas determinan los costos de extracción, exploración y desarrollo, gastos de inversión, usos, patrones de refinación y, en definitiva, los mercados de destino de las exportaciones. Los costos de extracción en la actividad petrolera son función de los tipos de crudo, sus niveles de producción y el monto de reservas probadas. De allí que el costo por barril se incrementa en la medida que se deteriora el potencial de producción disponible. Por su parte, la generación de reservas es una actividad que requiere de inversiones dedicadas a la exploración y desarrollo la cual si es exitosa debe traducirse en un incremento del número de pozos completados y un aumento de las reservas probadas. En definitiva, mayores niveles de inversión deben aumentar el nivel de reservas disponibles y, en consecuencia, reflejarse en menores costos de producción a futuro siempre y cuando exista la disponibilidad del recurso 2. Los crudos definidos como pesados y extrapesados tienen un menor precio de comercialización al requerir mayores procesos de refinación para alcanzar los productos derivados con los niveles de calidad que se demandan en el ámbito mundial. Ha sido esta característica de la industria petrolera venezolana la base para el diseño de la estrategia de posicionamiento externo, conjuntamente con el potencial de crecimiento de la demanda en el continente americano, que es su mercado natural y que ofrece interesantes posibilidades para su expansión. 2 En la medida que los niveles de exploración se incrementan en un determinado territorio (yacimiento) el aporte marginal en términos de las nuevas reservas descubiertas se reduce en el tiempo. 12

16 Desde mediados de los años sesenta y hasta la nacionalización de la actividad petrolera el nivel de inversiones disminuyó considerablemente lo cual se reflejó en un deterioro del nivel de las reservas probadas producto de menos actividades de exploración, al mismo tiempo se incrementaron los niveles de extracción y, en definitiva, se inició una caída del potencial de producción. Cuadro Nº 1.3. Producción, Exportación, Refinación, Demanda Nacional y Precios del Petróleo, Año Producción (MB) Refinación (MB) Exportación (MB) Demanda Nacional (MB) Precio US$/Barril Año Producción (MB) Refinación (MB) Exportación (MB) Demanda Nacional (MB) Precio US$/Barril ,00 91,00 519,70 18,80 2, ,00 316,00 761,40 90,20 10, ,00 115,00 588,50 20,90 2, ,00 360,00 780,30 99,50 11, ,00 126,00 625,80 22,60 2, ,00 354,00 716,80 105,10 12, ,00 150,00 606,50 27,60 2, ,00 359,00 708,90 116,70 12, ,00 161,00 645,90 32,80 2, ,00 361,00 764,10 127,20 17, ,00 193,00 738,60 38,80 2, ,00 338,00 679,20 140,70 26, ,00 228,00 846,20 45,20 2, ,00 314,00 634,90 149,30 29, ,00 251,00 940,30 51,70 2, ,00 318,00 560,40 149,40 27, ,00 267,00 889,60 47,80 2, ,00 328,00 541,80 145,80 25, ,00 300,00 940,90 49,00 2, ,00 329,00 549,40 135,90 26, ,00 322,00 982,70 46,70 2, ,00 343,00 495,20 135,10 25, ,00 338, ,00 46,50 2, ,00 339,00 555,10 141,50 12, ,00 374, ,60 55,30 2, ,00 331,00 548,90 142,70 16, ,00 380, ,90 57,20 2, ,00 366,00 583,80 149,10 13, ,00 399, ,80 60,50 1, ,00 351,00 585,50 141,50 16, ,00 429, ,20 64,20 1, ,80 334,00 679,00 145,80 20, ,00 428, ,30 65,60 1, ,50 370,00 763,00 147,80 15, ,00 445, ,90 66,90 1, ,70 344,00 742,90 157,70 14, ,00 434, ,90 70,90 1, ,40 346,00 783,70 156,80 13, ,00 421, ,90 70,20 1, ,90 342,00 845,70 159,20 13, ,00 471, ,40 73,10 1, ,60 367,00 915,10 162,90 14, ,00 454, ,00 76,90 2, ,90 373,00 994,90 155,90 18, ,00 411, ,80 83,50 2, ,40 385, ,20 154,90 16, ,00 475, ,80 95,80 3, ,20 428, ,80 173,40 10, ,00 436, ,50 94,10 10,53 Fuente: Baptista (1977), MEM y Cálculos propios El nivel de producción promedio en los sesenta fue de 1212 MBD, es decir, un crecimiento de 55% con relación a la década anterior. Mientras que en los setenta la producción promedio fue de 1030 MBD. Este hecho se reflejó en el empleo directo generado por la actividad el cual disminuyó en un 44% en relación al promedio de la 13

17 década de los cincuenta. El número de personas promedio trabajando en la industria petrolera en los setenta fue de empleados lo cual representó un 0,63% de la población económicamente activa a nivel nacional. A nivel microeconómico, desde la nacionalización de la industria hasta el presente, se identifican dos tendencias claras una caída de la participación fiscal de PDVSA y un incremento de los costos operativos totales ambos como proporción de sus ingresos brutos. Por su parte, el nivel de producción de crudo descendió hasta 1985 y desde entonces se inicia un crecimiento sostenido hasta el presente. Cuadro Nº 1.4. PDVSA: Costos Operativos, Participación Fiscal y Producción * 1999 Estimado Producción de Crudo Participación Fiscal Total Costos Operativos Totales * Fuente: MEM (1999) y PDVSA Informes Anuales 14

18 Por su parte, las exportaciones siempre fueron realizadas por las empresas concesionarias que existían en el país a través de sus empresas filiales ubicadas en el exterior, por lo que era muy reducido el papel que en esto jugaba el país al ser las grandes operadoras internacionales quienes de acuerdo a sus propias estrategias manejaban los procesos de exportación del crudo venezolano en el ámbito mundial. Esta situación planteó para la industria nacionalizada en 1976 un gran reto, debido a que existía una gran dependencia y vulnerabilidad para la colocación de los productos venezolanos en el mercado mundial ya que las operaciones de mercadeo internacional se concentraban en las propias operadoras. Estas debilidades fueron corregidas mediante la implantación de una estrategia dirigida a diversificar las exportaciones del país. La estrategia adoptada tuvo como efecto que se disminuyera la dependencia de las operadoras internacionales ante las cuales se colocaba el 81% de las exportaciones para 1977, pasando éstas a representar solo el 32% para Además a raíz de la ejecución de este proceso Europa pasó a consolidarse como segundo mercado en importancia llegando a representar cerca del 20% de nuestras exportaciones para La estrategia de inserción internacional que se ha seguido a partir de la nacionalización de la industria petrolera se basa en asegurar la colocación de la producción petrolera mediante la captación de mercados estables y como una evolución dentro de la estrategia de asegurar mercados es que se desarrolló el proceso de internacionalización, el cual se ve reforzado a partir de los noventa por la política denominada de Apertura Petrolera, mediante la cual se quería consolidar y fortalecer la industria petrolera del país, para lograr incrementar su capacidad de producción y aprovechar así las oportunidades de negocios en el mercado mundial. El proceso de internacionalización comienza en 1978 cuando se establecen las bases y las guías para el largo y mediano plazo de la industria petrolera nacional, los factores que lo impulsan son: 15

19 ! el incremento en el nivel de precios que propició la aparición de nuevos escenarios de producción,! los cambios en los patrones de comercialización internacional ocurridos a partir de los procesos de nacionalización en el ámbito mundial,! los esfuerzos para el desarrollo de fuentes alternas de energía y los esfuerzos para el ahorro de la misma. Es a partir de 1981 cuando la industria le da la mayor prioridad al logro de la internacionalización a través de sus planes estratégicos de desarrollo; sin embargo, ésta no se concreta sino hasta la firma del primer convenio en Desde ese momento se han firmado diversos convenios en el marco de la internacionalización, el primero con la Veba Oel en Alemania para la conformación de la empresa Ruhr Oel, ampliado posteriormente en 1986 con la adquisición de la totalidad de las operaciones de refinación de la Veba. Durante 1986 se firma además un convenio con Southland Corporation con el cual se adquiere el 50% de la Citgo Petroleum Corporation, que posee una planta para refinar crudos pesados y un sistema propio de distribución y de suministros al detal, todo dentro del mercado de los Estados Unidos. También se suscribe un convenio con el grupo sueco Axel Jhonson para adquirir el 50% de la empresa Nynas Petroleum, con la finalidad de expandir y consolidar la posición de crudos pesados en Europa. En 1987, PDVSA constituye con dos empresas norteamericanas la compañía Champlin Refining Company, la cual cuenta con una refinería en los Estados Unidos. En 1988 se firma un Acuerdo con la empresa Unocal Corporation de California para constituir una empresa mancomunada para el manejo de una refinería para crudos pesados en Chicago, conformándose la empresa UNO-VEN. Este proceso que se inició en los ochenta no se detuvo sino que se profundiza en los noventa, al adquirirse la refinería ISLA en Curazao, el 100% de la Citgo, el 100% de UNO-VEN, el 50% de la refinería de Chalmette (propiedad de la MOBIL) ubicada en Lousiana para el procesamiento de crudo proveniente de la faja. Adicionalmente se logra un acercamiento con la empresas estatales de petróleo de Brasil PETROBRAS y de 16

20 Argentina Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), y se inician negociaciones con la empresa Amerada Hess Corp. y el gobierno de las Islas Vírgenes estadounidenses para conformar una empresa conjunta con la firma Hess Oil Virgin Islands. Cuadro Nº 1.5. Capacidad de Refinación de Venezuela, Año 2000 (Miles de Barriles Diarios) PAIS ESTADO MBD % % EN VENEZUELA Amuay Falcón ,20 19,42 Bajo Grande Zulia 10 0,79 0,31 Cardón Falcón ,11 9,33 El Palito Carabobo 110 8,70 3,36 Puerto La Cruz Anzoátegui ,81 6,12 San Roque Anzoátegui 5 0,40 0,15 Capacidad de Refinación Nacional ,00 38,70 EN NORTE AMERICA Chalmet Texas 92 5,28 2,81 Corpus Christi Texas 150 8,61 4,59 Lake Charles Texas ,37 9,79 Lemont Canada 160 9,18 4,89 Lyondell Luisiana 110 6,31 3,36 Paulsboro New Jersey 84 4,82 2,57 Savannah Georgia 28 1,61 0,86 Sweeny Texas ,23 6,52 Sub-Total ,42 35,39 EN EL CARIBE Isla de Curazao Isla de Curazao ,23 10,25 Saint Croix Saint Croix ,35 7,65 Sub-Total ,58 17,90 Sub-Total - Américas ,00 53,29 EN EUROPA Nynas Bélgica, Reino Unido y Suecia 35 13,36 1,07 Ruhr Oel Alemania ,64 6,94 Sub-Total ,00 8,01 Capacidad de Refinación en el Exterior ,30 Capacidad de Refinación Total ,00 Fuente: MEM, PDVSA y Cálculos Propios. La estrategia de internacionalización es ejecutada y manejada a través Interven, filial de PDVSA. Desde un principio la idea era asegurar la colocación de parte de las exportaciones venezolanas, estableciéndose para 1987 la meta de 700 mil barriles diarios 17

21 (MBD), y alcanzándose para 1997 la colocación 916 MBD de crudo, lo cual representa aproximadamente el 30% de las exportaciones para ese año. Por medio de la internacionalización PDVSA ejecutó su política de inserción en los mercados internacionales no sólo asegurando la colocación de nuestros crudos sino además el suministro directo al consumidor final a través de las redes de distribución y mercadeo al detal adquiridas. En la actualidad PDVSA dispone de 15 refinerías en el exterior, ubicadas 9 en Europa y 6 en los Estados Unidos, lo que ha generado que PDVSA disponga de una capacidad de refinación mayor a escala internacional que nacional, focalizada básicamente en América (quien absorbe aproximadamente el 70% de las colocaciones propias) y Europa, lo cual corresponde con la orientación geográfica de nuestras exportaciones y hacia donde orienta PDVSA sus planes de expansión dentro del Plan de Negocios En el año 2000 la capacidad de refinación de Venezuela era de 3.3 MMBD siendo su distribución geográfica la siguiente: un 38,7% se ubicaba en el país, un 35,4% en Norteamérica, un 17,9% en el Caribe y el 8% restante en Europa. 3 PDVSA presentó a principios del año 2000 su plan de negocios con un horizonte de diez años. Las tendencias de entorno identificadas apuntan a crecientes presiones competitivas las cuales se identifican de la manera siguiente:! Competencias por Mercados debido a un crecimiento moderado de la demanda mundial y a la existencia de mayores niveles de eficiencia.! Megafusiones que estimulan optimizaciones de costos, influencia en los mercados y mejoras tecnológicas. Por ejemplo, AMOCO-BP-ARCO y EXXON- MOBIL.! Apertura Petrolera en Africa / Medio Oriente que crean nuevas fuentes de suministro. 3 Al analizar la distribución geográfica de la capacidad de refinación nacional se tienen las participaciones siguientes: 50% Zulia, 15% Falcón, 15% Monagas, 12% Anzoátegui, 4% Carabobo y 4% otros. 18

22 ! Presiones Ambientalistas El Plan parte de la propia orientación corporativa de la empresa, cuyo objetivo principal es el de maximizar el valor creado para la nación, asegurando la viabilidad de la corporación y la integración de la sociedad venezolana al negocio de la industria petrolera. Este objetivo principal se desarrollará por medio de cinco objetivos estratégicos: 1. Centrarse en las actividades medulares del negocio (exploración, producción, refinación, manufactura y mercadeo). 2. Contribuir con el desarrollo del país y la integración del aparato productivo nacional al negocio a través de promover la participación del sector privado en el desarrollo de: gas natural, industrialización de las corrientes de refinerías y petroquímica. 3. Intensificar el uso de tecnologías para crear ventajas competitivas. 4. Transformar la organización para optimizar el uso de los recursos disponibles y asegurar la continuidad y desarrollo óptimo de la industria petrolera en el largo plazo. 5. Garantizar operaciones seguras y la protección del ambiente. El Plan de negocios está orientado hacia el logro de estos objetivos a través del aprovechamiento de las oportunidades que se presentan en el mercado mundial en las diferentes áreas del negocio que ésta maneja, ellas son: Carbón, Gas, Orimulsión, Petróleo y Petroquímica. Para el logro de los planes de posicionamiento del crudo las estrategias básicas como ya se señalara son la apertura y la internacionalización. A través de la primera se pretende incrementar la capacidad de producción del país, por medio de los recursos propios de PDVSA y mediante alianzas y convenios. Para el incremento de la capacidad se tiene planeado una inversión conjunta de 55 mil millones de dólares durante diez años, con un aporte individual de PDVSA de 31 mil millones y 9 mil millones a través de las 19

23 asociaciones, mientras que los socios en los convenios aportarán 15 mil millones de dólares. Por el lado de la internacionalización se pretende elevar la capacidad de refinación internacional mediante la compra de refinerías y alianzas con los suplidores en los mercados de destino. Adicionalmente, el plan contempla modificar el patrón de refinación para darle un mayor peso a los productos destilados y a la nafta y gasolina, reduciendo la participación de los combustibles residuales y por medio de la conformación de empresas mixtas desarrollar capacidad de producción en diversos productos refinados. En cuanto a la orimulsión, por medio de las alianzas estratégicas se pretende incrementar la capacidad de producción actual. Sin embargo, un factor importante para el logro de esta meta es el de ampliar los mercados para este producto. En este sentido, destaca que a pesar de que los Estados Unidos es el principal mercado de destino para el crudo y los productos no tradicionales, no se ha logrado penetrar este mercado con este rubro, lo cual deja una tarea por acometer por parte de nuestros negociadores. La estrategia a seguir en cuanto a la producción de gas va dirigida a que éste evolucione hacia una estructura de libre mercado, orientado particularmente hacia el mercado interno como base para soportar la industria venezolana y el crecimiento energético del país. Al igual que la Orimulsión, las exportaciones de carbón muestran un mayor dinamismo hacia los mercados europeos. En esta materia se pretende sobre la base de inversiones propias expandir la capacidad de producción dedicada básicamente a la exportación, las cuales se acometerán conjuntamente con la Shell, Ruhr Kohle y Evans Energy. Una de las estrategias más importantes del Plan de Negocios de PDVSA lo constituye la denominada Apertura Petrolera, a través de la cual se ha permitido el acceso al capital privado tanto nacional como internacional, en las actividades aguas arriba de la industria petrolera venezolana. El proceso se inició en 1990 y se fue profundizando en el transcurso de la década de los noventa. El objetivo de la estrategia fue aprovechar el capital, la tecnología y las 20

24 destrezas del capital privado con la finalidad de incrementar la capacidad de producción del país para comienzos de la próxima década, proceso que de haber sido abordado solamente por PDVSA, requeriría mucho más tiempo y cuantiosos recursos, traduciéndose en elevados costos de oportunidad en el posicionamiento oportuno en los crecientes mercados externos. Para el desarrollo de este proceso fue necesario la modificación de algunas leyes que limitaban la participación del sector privado en las actividades petroleras, entre ellas la de una menor carga fiscal para las empresas participantes. 4 A partir de este proceso, el capital privado puede participar en las actividades que realiza PDVSA a través de alguna de las siguientes modalidades: Convenios para la reactivación de campos de producción, Esquema de ganancias compartidas, asociaciones estratégicas para la producción de crudos en la faja y explotación de gas costa afuera, mercado de gas natural, Orimulsión, mercado interno de derivados de petróleo, outsourcing (bajo este concepto PDVSA pretende contratar servicios en áreas consideradas no medulares del negocio, concentrándose en las llamadas áreas medulares del negocio petrolero), mercado de capitales y desarrollos corrientes aguas abajo y del carbón. El proceso de Apertura intenta elevar la capacidad para competir del sector petrolero venezolano ante las nuevas oportunidades que se abren en esa área. Este proceso permitirá darle a la industria petrolera (pública y privada) una mayor presencia en los mercados mundiales al expandirse, de acuerdo a la dinámica del negocio petrolero en el ámbito mundial. En Venezuela, la industria petrolera ha contribuido al desarrollo de otras actividades asociadas a su producción como son la industria del gas, de la petroquímica y de los sectores proveedores de bienes y servicios necesarios para su producción y manufactura, es decir la industria impulsa el desarrollo de otras industrias tanto aguas abajo como de carácter horizontal 4 Un resumen del régimen legal que rige la materia se puede ver en CONAPRI: Oportunidades de Inversión en Hidrocarburos y Petroquímica, Caracas,

25 Cuadro Nº 1.6. Nivel, Estructura y Tasas de Crecimiento del PIB, NIVEL DEL PIB (MMBs. 84) Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras Servicios Total ESTRUCTURA SECTORIAL Actividades agrícolas Petróleo y Minería 5,06 4,87 4,88 5,15 4,55 4,58 4,74 4,60 4,64 4,90 4,80 4,79 4,70 4,60 4,39 4,40 4,65 4,12 4,23 4,31 4,37 4,46 33,80 35,98 37,39 36,37 42,17 41,58 39,56 40,23 38,80 36,25 38,21 36,26 35,21 31,77 34,29 33,83 25,79 23,97 21,98 20,50 22,34 28,59 Industrias 8,62 8,95 9,20 9,73 9,15 9,46 9,53 9,59 9,78 9,98 9,40 10,13 10,42 11,21 10,77 11,16 12,30 12,64 12,54 13,07 13,35 11,76 Manufactureras Servicios 52,53 50,19 48,53 48,74 44,13 44,37 46,18 45,59 46,78 48,86 47,59 48,82 49,67 52,41 50,55 50,61 57,26 59,27 61,26 62,12 59,94 55,19 Total TASAS DE CRECIMIENTO Actividades 13,34-2,69 7,66 8,43 8,07 6,65 3,34 4,40 8,15 7,07 6,44 5,85 1,36-1,37 5,28 6,11 7,02-3,61 7,84 3,22 2,91 3,46 agrícolas Petróleo y -1,28 7,43 11,77-0,05 41,89 4,30-4,82 9,37 3,29-5,32 6,66 8,42 0,37-9,16 18,96 4,55-22,86 1,18-3,58-5,57 10,64 0,30 Minería Industrias -1,53 4,86 10,52 8,69 15,10 9,36 0,71 8,25 9,27 3,38 6,86 9,99 6,37 8,28 5,84 9,92 11,44 11,91 4,30 5,57 3,62 7,72 Manufactureras Servicios -2,37-3,56 4,00 3,19 10,81 6,35 4,11 6,19 9,89 5,83 4,44 8,32 5,16 6,23 6,31 6,11 14,46 12,72 8,66 2,69-2,06 6,86 Total -1,24 0,93 7,56 2,74 22,39 5,77 0,04 7,56 7,10 1,33 5,42 8,40 3,36 0,67 10,23 5,99 1,17 8,89 5,14 1,26 1,50 4,66 Fuente: Baptista (1997), BCV y Cálculos Propios

26 Cuadro Nº 1.7. Nivel, Estructura y Tasas de Crecimiento del PIB, NIVEL DEL PIB (MMBs. 84) Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras Servicios Total ESTRUCTURA SECTORIAL Actividades agrícolas Petróleo y Minería Industrias Manufactureras 4,64 4,62 4,95 5,35 5,40 5,76 6,00 5,85 5,90 5,80 5,43 5,41 5,16 5,04 4,91 5,13 4,76 4,87 4,69 4,71 4,90 4,96 22,72 22,41 20,49 19,64 22,27 20,34 18,68 19,50 18,05 23,87 20,80 26,22 25,32 22,65 23,79 25,99 25,49 27,46 28,22 28,67 28,24 26,21 14,42 14,34 15,47 16,36 17,38 17,93 18,54 18,52 18,44 16,34 16,77 16,05 16,43 16,52 16,31 15,95 16,61 15,77 15,48 14,58 14,10 15,78 Servicios 58,21 58,63 59,09 58,65 54,95 55,96 56,78 56,13 57,61 54,00 57,00 52,32 53,09 55,79 54,98 52,93 53,14 51,90 51,61 52,04 52,76 53,06 Total TASAS DE CRECIMIENTO Actividades agrícolas 1,88-1,87 3,57 0,41-1,48 8,13 8,08 3,97 4,64-5,13 2,22-0,31 3,22 2,61-2,69 1,85-3,43 1,97 2,40 0,60-2,14 0,41 Petróleo y Minería -2,57-2,78-11,64-10,87 10,70-7,48-4,58 11,15-3,79 27,56 0,57 17,34 4,48-5,97 4,86 6,43 2,09 7,51 9,31 1,77-7,51 4,03 Industrias Manufactureras 3,54-2,03 4,27-1,61 3,66 4,49 7,45 6,40 3,43-14,49 1,51 4,89 10,82 5,68-1,43-4,75 8,37-5,21 4,39-5,63-9,21 0,79 Servicios -6,96-0,73-2,58-7,71-8,54 3,16 5,43 5,26 6,66-9,57-1,56 3,49 9,81 10,45-1,63-6,20 4,48-2,52 5,79 1,00-4,78 1,99 Total -4,19-1,44-3,34-7,01-2,39 1,29 3,91 6,49 3,91-3,51-0,63 6,80 8,22 5,10-0,18-2,56 4,07-0,20 6,37 0,17-6,09 2,17 Fuente: Baptista (1997), BCV y Cálculos Propios

27 La importancia relativa de la actividad petrolera en la actividad económica (PIB) en términos de décadas creció desde sus inicios en 1920 hasta la década del sesenta cuando representó el 38% de la economía. Luego, en las dos décadas siguientes su participación disminuyó hasta llegar a un 21% en los ochenta y durante los años noventa su dinamismo le permitió incrementar nuevamente su importancia relativa en la economía real hasta representar un 25% del PIB. La importancia de los planes de PDVSA no se queda sólo en los beneficios directos que éstos tienen para la expansión de la capacidad de producción y la penetración o posicionamiento de mercados, sino en los efectos que el crecimiento de la actividad petrolera trasmite al resto de la cadena tanto de manera horizontal como vertical. En cuanto a la integración horizontal el Plan de PDVSA tiene previsto tanto la compra de materiales como la contratación de servicios, que si son adquiridos en el país generarían a su vez una expansión importante en el sector privado petrolero venezolano. Sólo en materia de compras se destinarán 22,5 mil millones de dólares de los cuales un 49% serían compras locales. El maximizar los montos de compras y contrataciones nacionales están establecidos como lineamientos de políticas de PDVSA, por lo que se deben desarrollar planes que permitan potenciar el nivel de participación del resto de las industrias en los planes de PDVSA. Esto se lograría mediante la implementación de un programa de desarrollo del sector privado petrolero venezolano a través del cual se eliminen las fallas de mercado que no permiten la competencia en igualdad de condiciones entre las empresas locales y las foráneas y que a su vez permita que la fuerza de la demanda de la industria petrolera sirva de plataforma para el desarrollo de un sector privado con capacidad de competir en los mercados mundiales, aprovechando no sólo su potencial de compra interno sino la posición que mantiene en el exterior a través de asociaciones y red de refinación propia. Este programa permitiría que se conforme o consolide un verdadero cluster del sector petrolero venezolano. 24