LA TRANSFORMACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO NUEVAS OPORTUNIDADES PARA EMPRESARIOS Y CONSUMIDORES

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1 LA TRANSFORMACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO NUEVAS OPORTUNIDADES PARA EMPRESARIOS Y CONSUMIDORES M. Vignolo R. Zeballos jesus@iie.edu.uy zeballos@iie.edu.uy Facultad de Ingeniería Instituto de Ingeniería Eléctrica Montevideo - Uruguay Resumen En este trabajo se describen los cambios que han venido ocurriendo en la Industria Eléctrica mundial en los últimos diez años. Se describe la situación anterior donde el Sector se encontraba verticalmente integrado, las causas de tal situación y los cambios que se han producido y han llevado al desarrollo de un mercado, que en diferentes países, ha adoptado distintas modalidades. Por otra parte, se analizan las nuevas oportunidades que en la nueva situación surgen para empresarios y consumidores, observando en particular la situación en el Uruguay. La vieja estructura del Sector Desde los inicios de la Industria Eléctrica se manifestó rápidamente que el factor de escala en el capital físico resultaba ser un factor decisivo para la economía, desarrollo y confiabilidad del suministro de electricidad. Ante esta concepción resultó la conformación de organizaciones muy intensivas en capital físico, de propiedad concentrada y desarrolladas verticalmente. En consecuencia, los servicios de la cadena básica, generación (producción), transmisión (transporte en alta tensión) y distribución (transporte en media y baja tensión) de energía eléctrica eran proporcionados, en forma integrada, por la misma empresa. Por otra parte, y fundamentalmente en los países subdesarrollados, solo el Estado podía disponer de los montos de capital para emprender las inversiones necesarias así como la suficiente capacidad empresarial y técnica requerida para viabilizar los emprendimientos. Esta situación produjo entonces, en la mayoría de los países, la constitución de empresas eléctricas monopólicas, cuya propiedad y administración corría por cuenta del Estado estando regidas por el Derecho Público. Por otra parte, eran estas empresas quienes también dictaban las normas de calidad y seguridad de la energía eléctrica y de los equipos, constituyéndose por tanto en juez y parte, en regulador y regulado. Este fue el común denominador en América Latina y también en el Uruguay. Al no disponerse de la presión de la competencia, ni ser el beneficio económico el motor de la Industria Eléctrica, la lógica económica imperante fue la fijación de los precios por los costos incurridos, que garantizara la recuperación de los mismos, aunque agregando, en mayor o menor medida, factores subjetivos de tipo político para la determinación del precio final del producto y las inversiones de expansión del sector. La planificación centralizada, la preocupación exclusiva por la eficacia, sin Julio /5

2 consideración relevante de la eficiencia, los frecuentes objetivos políticos de los directores de turno, el control técnico de funcionarios asalariados y en muchos casos inamovibles, que inducen a comportamientos no maximizadores, sumado a las presiones de grupos de interés económicos externos a la Industria Eléctrica, pautaron la gestión de las empresas eléctricas bajo la propiedad y gestión del Estado. La transformación del Sector En el transcurso del siglo anterior, el constante incremento de la utilización de la electricidad, motivado por el desarrollo tecnológico, ha llevado a que exista una alta dependencia de la sociedad con la disponibilidad de energía eléctrica, tanto en volumen como en calidad. Incluso, trascendiendo el uso de la misma como insumo industrial, la energía eléctrica se ha transformado en un insumo doméstico básico. Por otra parte, han crecido, incluso superando a los del Estado, los montos de capitales de inversión gestionados por el sector privado, así como su capacidad empresarial y técnica. Los avances tecnológicos vinculados con la madurez tecnológica de la Industria Eléctrica han polarizado la preocupación por la eficiencia y la calidad al tenerse por descontada la eficacia técnica. Por otra parte, esos mismos avances han dado lugar a la disminución o desaparición de las economías de escala, particularmente en generación, lo que ha dado lugar a que haya perdido su carácter de monopolio natural. Todo lo anterior, sumado al hecho de que se ha ido produciendo un aprendizaje institucional que ha llevado a la concepción de la separación del rol empresarial, del rol regulador del Estado, ha contribuido al proceso de cambio del Sector Eléctrico. La transformación busca, a partir de la introducción de la competencia, la mejora de la eficiencia global del sistema y el beneficio final de los usuarios. La idea básica detrás de esta transformación es que la electricidad, como producto, puede ser separada de su transporte, como servicio. En consecuencia, la producción o generación de electricidad puede ser realizada por agentes (generadores), distintos de los agentes que transportan el producto a través de los cables (transmisores y distribuidores). Por otra parte, un consumidor podría comprar el producto (electricidad) al productor o generador que le convenga, siempre que el servicio de transportar dicha energía sea remunerado a los dueños de las redes por donde ésta viaja. Esto lleva a la idea de la separación vertical, es decir la separación de las actividades de generación, transmisión y distribución. Esta separación se creyó por mucho tiempo impracticable debido a los altos costos de transacción involucrados. De acuerdo con los autores Joskow y Schmalensee, en el libro Markets for Power (1983), si bien es posible teóricamente remplazar las relaciones de comando y control (dentro de una misma empresa) por contratos (entre empresas), en el caso de la electricidad, la alta interdependencia entre las etapas, haría que la especificación de todas las posibles situaciones a cubrir en los términos de los contratos fuera extremadamente difícil y consecuentemente demasiado costosa. Sin embargo, la exitosa experiencia en el Reino Unido a partir de 1990, mostró al mundo que esta separación era posible, sirviendo entonces de ejemplo para los países que adoptaron el cambio. Este cambio ha adoptado distintas formas y se ha dado en dos dimensiones diferentes: Julio /5

3 Reestructura: que se refiere a la separación de la Industria Eléctrica integrada y a la introducción de competencia. Privatización: que se refiere al cambio de propiedad estatal a propiedad privada. Dentro de la dimensión estructural, existen cuatro modelos básicos posibles: Modelo 1: No existe competencia. Modelo 2: Comprador único o agencia compradora, que promueve la competencia entre los generadores. Modelo 3: Los distribuidores pueden realizar contratos con los generadores, lo que implica competencia en generación dentro de un mercado mayorista de energía eléctrica. Modelo 4: Permite a cualquier consumidor elegir su proveedor de energía eléctrica, lo que implica competencia en el suministro. En la otra dimensión, correspondiente a la propiedad, existen tres niveles básicos: La Industria Eléctrica es un departamento del gobierno, sin cuentas separadas. La Industria Eléctrica es una empresa, propiedad del gobierno (Coorporación Pública). La Industria Eléctrica está en manos de capitales privados (Coorporación Privada). En la figura que se adjunta se muestra la matriz de estructura y propiedad, y la situación de algunos países en ella. ESTRUCTURA P R O P. / G E R E N. Parte del Gobierno Corporación Pública Corporación Privada Modelo 1 Inglaterra Uruguay Argentina Modelo 2 Modelo 3 Uruguay Argentina Modelo 4 Inglaterra Como puede observarse, el Uruguay se estaría moviendo en principio hacia la posición indicada, de acuerdo a lo se infiere de la Ley de Marco Regulatorio Nº del 17 de junio de 1997 y del Decreto 22/999 del 3 de febrero de 1999, hecho que ocurrirá una vez establecidos y aprobados el Reglamento de Operación del Mercado Mayorista de Energía Eléctrica, el Reglamento de Distribución, el Reglamento de Acceso y Remuneración del Sistema de Transporte y, por otro lado, una vez conformada la Administración del Mercado Eléctrico (ADME). Las nuevas oportunidades para empresarios y consumidores Parece claro que las nuevas oportunidades que surgen ante la transformación del Sector Eléctrico dependen de la posición ocupada en la matriz de estructura-propiedad. Julio /5

4 Sin embargo, el solo hecho de la separación del rol regulador, del rol empresarial del Estado, y por ende, la aparición en escena de una nueva figura, el Regulador, tiene consecuencias bastante trascendentes en la dinámica del Sector. Aunque aún verticalmente integrada, la Empresa Pública, estará en este caso controlada por el Regulador, quien deberá procurar la transparencia de sus operaciones y garantizar la protección del consumidor ante posibles abusos de poder monopólico. Este ya es un hecho positivo que deberá comenzar a observarse en el caso del Uruguay. Si ahora avanzamos un poco más y analizamos lo que ocurre al dar el paso siguiente, que es introducir competencia en generación (Modelos 2 y 3), vemos que esto conduce inmediatamente a una pérdida de poder monopólico con respecto al que tenía la empresa verticalmente integrada de la estructura anterior del Sector. Los generadores del sistema eléctrico ya no pertenecerán todos a la misma empresa, sino que habrá competencia entre los distintos generadores. El grado de competencia dependerá, por supuesto, del tamaño del mercado y de la atomización del mismo. En muchos casos, como el argentino, se ha llegado, en esta etapa de la cadena de producción, a una competencia a la Bertrand que ha dado lugar a una baja sustancial en los precios mayoristas de la electricidad y consecuentemente, a una baja en los precios a los consumidores finales. Por otra parte, permitir la competencia en generación crea una oportunidad para empresarios que deseen entrar en el negocio de la energía eléctrica, particularmente aquellos que hoy en día son industriales, grandes consumidores, y que por su proceso industrial particular podrían llegar a vender excendentes de energía eléctrica autogenerada. Esta oportunidad, en el caso del Uruguay es clara si se considera la llegada del gas natural desde Argentina y la facilidad de generación de electricidad con esta fuente de energía. Es importante señalar aquí la trascendencia del rol del Regulador, quien deberá garantizar el libre acceso a las redes de transporte de los generadores así como condiciones justas y transparentes de conexión y remuneración. Las oportunidades que surgen en el caso de la aplicación del Modelo 4 se ven ampliadas aún más. En este caso se introduce competencia a nivel mayorista (los generadores compiten en un mercado mayorista), pero también a nivel minorista. Es decir que, cualquier consumidor, incluso residencial podrá elegir a quién comprar la electricidad. Aparece en este caso la figura del comercializador ( broker ) quien comprará la electricidad en bloques para venderla a sus clientes minoristas. Existe entonces en este caso competencia en todos los niveles posibles, siendo los servicios de transporte (transmisión y distribución), considerados monopolios naturales, los únicos con tarifas reguladas. En el caso del Uruguay se está todavía un poco lejos de esta situación, aunque si la reestructuración del sector resulta exitosa en su primera etapa, se podría avanzar fácilmente hacia el Modelo 4. Bibliografía Blanlots, Vivianne. (1993). La Regulación del Sector Eléctrico: La Experiencia Chilena. Después de las Privatizaciones. Hacia el Estado Regulador. Oscar Muñoz, CIEPLAN, Chile, Hunt, Sally y Shuttleworth, Graham. (1996). Competition and Choice in Electricity. John Wiley & Sons Ltd., Reino Unido. Muñoz, Oscar. (1993). Hacia el Estado Regulador. Después de las Privatizaciones. Hacia el Estado Regulador. Oscar Muñoz, CIEPLAN, Chile, Julio /5

5 Vaillant, Marcel. (1996). Cambios en el Marco Regulatorio del Sector Eléctrico en el Uruguay. Documento Nº 7/96. Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, UDELAR, Uruguay. Julio /5