Antecedentes y Estrategia para la Implementación de la POLÍTICA DE FORMACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL EN CHILE

Transcripción

1 Antecedentes y Estrategia para la Implementación de la POLÍTICA DE FORMACIÓN TÉCNICO PROFESIONAL EN CHILE 1

2 ANTECEDENTES Y ESTRATEGIA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE FORMACIÓN TÉCNICO-PROFESIONAL EN CHILE Secretaría Ejecutiva de Formación Técnico-Profesional Comisión Asesora de Formación Técnico-Profesional En colaboración con la Universidad de Santiago - Centro Comenius Primera edición, marzo 2010 Ministerio de Educación Avenida Libertador Bernardo O Higgins 1371, Santiago, Chile Teléfono (56-2) (56-2)

3 Antecedentes y Estrategia para la Implementación de la POLÍTICA DE FORMACIÓN TÉCNICO-PROFESIONAL EN CHILE

4 RESUMEN EJECUTIVO Chile necesita crecer y desarrollar en plenitud sus potencialidades y las de sus ciudadanos. Para ello requiere de una política y una estrategia de formación técnica y profesional (FTP) que permita afrontar los múltiples desafíos que se presentan hoy desde la perspectiva del desarrollo económico, la competitividad, las nuevas tecnologías, el empleo, el ejercicio de los derechos ciudadanos y la equidad social, y que a su vez considere el contexto internacional actual. Como la FTP es clave para enfrentar exitosamente los desafíos del desarrollo económico y social, Chile debe fortalecer significativamente la capacidad de generación y renovación de sus técnicos, ya que, según diagnósticos y estudios recientes, la oferta actual de formación y perfeccionamiento de la fuerza laboral en el país presenta serias falencias. Esta realidad hace imperativo contar con un sistema de formación técnico-profesional articulado, con el concurso de todos los actores involucrados. Diagnóstico La formación técnico-profesional en Chile se materializa en una educación formal secundaria (de niños y de adultos) y terciaria y una no formal o de capacitación laboral. Formación técnico-profesional secundaria. La enseñanza media técnico-profesional (EMTP) es una formación especializada que ocupa los últimos dos años de la escolaridad obligatoria y conduce tanto a la licencia de enseñanza media como a la certificación de técnico medio en una especialidad. En 2008 la formación diferenciada técnico-profesional en 3 y 4 año de enseñanza media alcanzaba el 44,7% del total de la matrícula de educación media; esta matrícula concentra una mayor proporción de hombres (53% vs. 48% de mujeres) y de estudiantes que viven en áreas rurales (7% vs. 3% que viven en áreas urbanas). Según SIMCE 2006, el 88% de los estudiantes de esta modalidad de enseñanza asiste a establecimientos clasificados en los grupos socioeconómicos A y B, que agrupan a las familias de menores ingresos. La encuesta CASEN 2006 ratifica esta tendencia, señalando que el 64% de la matrícula técnicoprofesional proviene de los dos quintiles de ingresos más bajos. Si bien no existe un sistema de seguimiento de egresados de la FTP secundaria, diferentes estudios muestran que no existe una clara consistencia entre las tasas de práctica, titulación y los grados de satisfacción, todas ellas en rangos altos; y la calidad y progresión de las inserciones laborales posteriores al egreso; y que existe entre las especialidades una significativa variabilidad, tanto en eficiencia terminal como en eficacia. 4

5 Formación técnico-profesional terciaria. Existen tres tipos de instituciones que pueden desarrollar ofertas de formación técnica, éstas son: las Universidades (Ues tradicionales y privadas), los Institutos Profesionales (IP privados, autofinanciados, con o sin fines de lucro) y los Centros de Formación Técnica (CFT privados, con o sin fines de lucro). En 2007 existían en total 192 instituciones que impartían FTP. La matrícula de educación terciaria ha crecido en forma importante durante los últimos 20 años, pasando de poco más de 250 mil estudiantes en 1990 a más de 820 mil en La matrícula de las Ues y de los IP es la que ha mostrado la mayor expansión, creciendo en una tasa promedio anual de 8,3% y 8,4%, respectivamente. La matrícula de los CFT ha tenido en promedio una tasa de crecimiento anual de 0,7% en el período En los CFT e IP, alrededor del 50% de la matrícula pertenece al 60% más pobre de la población. Existe un muy bajo porcentaje de gasto público destinado a educación superior (que corresponde al 2,1 del PIB), de éste el 14% es de origen público y 86% restante es privado. Además, de los siete sistemas de becas de arancel existentes como subsidio a la demanda de educación superior, sólo uno está reservado a estudiantes de IP y CFT, y su monto es considerablemente más bajo que el de las becas disponibles para financiar estudios universitarios. Sólo a partir de 2006, con la creación del nuevo sistema de Crédito con Garantía del Estado, se abre la posibilidad de financiar estudios en cualquier tipo de institución acreditada, lo que ha redundado en un repunte considerable en las matrículas del las instituciones de FTP. Capacitación laboral. El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) dispone de dos modalidades para financiar la capacitación laboral; una, basada en la franquicia tributaria para empresas, y otra, un Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP) que financia diversos programas de capacitación para poblaciones específicas. La primera opera en función de la demanda de las empresas, la segunda, financiada con fondos del presupuesto fiscal, con la finalidad de apoyar a los sectores más vulnerables. Del total de programas, entre 2006 y 2008, un 91,4% de los beneficiarios fueron vía franquicia tributaria. Respecto al uso de la franquicia tributaria, se ha podido observar que entre 2004 y 2008 ha aumentado el número de beneficiarios, sin embargo, se ha reducido el número de empresas que la utilizan, concentrándose este beneficio entre las más grandes, donde el 1% de ellas concentran el 42% de los recursos públicos. En los programas de capacitación para poblaciones específicas se observan diferentes niveles de resultados y de costos relativos, donde algunos de ellos se limitan a financiar los costos directos de la capacitación, mientras otros financian aspectos adicionales como la orientación, acompañamiento a los alumnos, apoyo a la inserción laboral e incentivos para evitar la deserción. 5

6 El mercado del trabajo y la formación técnico-profesional Pese al incremento de la cobertura de educación terciaria en los últimos años, existe un número significativo de jóvenes de los quintiles de menores ingresos del país que se encuentra excluido tanto del mundo del trabajo como de la formación. Es necesario revertir esta situación no sólo por la rentabilidad social y privada que presentan los estudios terciarios, sino porque el retorno, al obtener un título universitario vs. haber completado la educación secundaria, es de un 19,4%. Según CASEN 2006, el retorno de titulados de un IP fue 13,2%, y de un CFT, 10,4%. Además, porque los mayores retornos de cada nivel educacional se reflejan también en los ingresos promedio, los que aumentan significativamente cuando se cuenta con estudios superiores. Desde la perspectiva de la empleabilidad, el nivel educativo tiene también un rol importante: aumentan las posibilidades de obtener empleo si se incrementa el nivel educacional. Institucionalidad: descripción y gobierno del sistema de formación técnico-profesional En la actualidad las iniciativas, políticas y regulaciones que afectan a la formación técnico-profesional se despliegan desde distintas divisiones, unidades, líneas y programas vinculados con los ministerios de Educación, Trabajo y Economía, e involucran a diversos actores. Si bien ello implica que existe una vasta oferta programática dirigida al sector sólo para el año 2009 es posible identificar más de 40 programas, proyectos y beneficios para la formación técnica, asociados a doce unidades internas y externas del Ministerio de Educación, esta fragmentación dificulta la obtención de una visión sistémica e integrada de un sistema de formación técnicoprofesional y complejiza la interacción de los diferentes actores comprometidos. No existe en la actualidad un ordenamiento institucional que permita coordinar la oferta y demanda de la formación desde las necesidades de desarrollo económico, las dinámicas del empleo y las necesidades del sector productivo, y no se cuenta con una institucionalidad ni con herramientas que cumplan el propósito de orientar la oferta formativa y generar conversaciones institucionales entre diversos sectores. De ahí la necesidad de crear un sistema articulado de formación técnico-profesional que considere asignación presupuestaria y atribuciones específicas. 6

7 Nudos problemáticos Se constata que en el contexto de la FTP actual, existe un conjunto amplio de problemas que debe ser abordado para transitar desde la presente situación, en que la formación técnica no consigue un impacto sistémico en el desarrollo del país, hacia una forma de organización concebida para contribuir estratégicamente al crecimiento del país y al progreso de sus habitantes. Este conjunto de problemas puede agruparse en torno a cinco principales nudos problemáticos del sistema de FTP: i) carencia de una institucionalidad específica para la FTP que atienda de forma especializada, integrada y sistémica los ámbitos de intervención que le corresponden; ii) falta de una organización articulada de las diversas ofertas formativas; iii) la organización curricular por competencias no logra instalarse en las prácticas de enseñanza de la FTP; las que, además, presentan importantes debilidades; iv) ausencia de mecanismos robustos y articulados para el aseguramiento de la calidad de la FTP; y v) los mecanismos de financiamiento no aseguran las condiciones para impulsar la conformación de un sistema articulado de FTP. ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL SISTEMA DE FORMACIÓN TÉCNICO-PROFESIONAL En el desafío por la competitividad y el fortalecimiento del capital humano, un sistema de formación técnico-profesional articulado es una contribución decidida y una condición necesaria para que el país siga creciendo con equidad. Articulado en cuanto a la existencia de partes interrelacionadas, con propósitos compartidos y con instancias de coordinación; que interprete la información que proporciona el mercado del trabajo para formular las directrices del sistema de formación permanente en coordinación con el sistema productivo, en torno a las cuales las instituciones formativas funden sus proyectos educativos. Constituir un sistema nacional de formación técnico-profesional implica distinguir los ámbitos sustantivos que deben ser afectados para integrarlos a la ya existente oferta de FTP secundaria, terciaria y de capacitación laboral, y así potenciarla y articularla con los requerimientos de la sociedad, del sector productivo y del desarrollo de las personas. Contribuir a crear un sistema de FTP implica además identificar falencias y vacíos, y proponer innovaciones con creatividad y decisión. La estrategia requiere también reconocer y considerar a todos los potenciales usuarios y entes públicos y privados que se relacionan con la FTP, de manera que todos los participantes tengan la seguridad de que sus intereses son adecuadamente satisfechos. 7

8 En junio de 2009, a través del documento Bases para una Política de Formación Técnico-profesional en Chile, la Comisión Externa 1 convocada por el Ministerio de Educación, identificó cuatro ámbitos de intervención. En la discusión llevada a cabo por la Comisión Asesora de Formación Técnicoprofesional 2 y con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva de FTP del MINEDUC, se asumió que los contenidos del documento Bases para una Política de Formación Técnico-profesional en Chile constituyen la plataforma más adecuada para desarrollar una política específica. En ese sentido, la Comisión Asesora amplió el alcance de uno de los ámbitos ya señalados por la Comisión Externa pasando de financiamiento de la demanda para la formación técnico-profesional terciaria a financiamiento del sistema de FTP y agregó un quinto ámbito clave de intervención: institucionalidad. De este modo, se identifican los siguientes cinco ámbitos para la estrategia: i) institucionalidad, ii) articulación del sistema, iii) calidad y pertinencia, iv) currículum y pedagogía, y v) financiamiento. Principios ordenadores La estrategia necesaria, que implica la intervención en torno a los ámbitos sustantivos identificados, se basa en los siguientes principios que orientan su diseño y establecen propósitos explícitos para el sistema de FTP: i) equidad y acceso, ii) formación profesional para la competitividad y la innovación, iii) competencias técnicas y profesionales para la empleabilidad, iv) aprendizaje a lo largo de la vida, v) calidad de la oferta, y vi) acceso a información. Ámbitos de desarrollo del sistema nacional articulado de formación técnicoprofesional La estrategia propuesta se estructura en torno a cinco ámbitos, para cada uno de los cuales se han identificado los principales proyectos para iniciar un proceso de mejoramiento de la FTP: 1 Durante 2008 el Ministerio de Educación encomendó a una Comisión Externa la revisión de los antecedentes disponibles sobre formación técnico-profesional y la elaboración de propuestas para fortalecer esta modalidad formativa, alineándola con las necesidades actuales de la sociedad, además de dar una mirada integradora a los niveles secundario y postsecundario de la formación técnico-profesional, junto con definir las medidas que aborden de manera sistémica los principales nudos identificados, para finalmente considerar las medidas que apunten a generar un nuevo entorno para el desarrollo de la formación técnico-profesional en Chile, y al mismo tiempo identificar oportunidades para iniciar la implementación de ellas en el corto plazo, esto es, a partir de Comisión Asesora para la Formación Técnico-profesional, creada por Decreto Nº 438 del 30 de noviembre de 2009, tiene por principal función asesorar al Ministerio de Educación en la identificación, formulación y ejecución de políticas, planes, programas, medidas y demás actividades orientadas a la construcción de un Sistema de Formación Técnico-profesional que permita alinear y coordinar la formación técnico-profesional y las demandas de capital humano emanadas del desarrollo social y económico del país y satisfacer las aspiraciones de aprendizaje permanente de las personas. 8

9 1. Institucionalidad: responde a la necesidad de crear nuevas estructuras, roles y funciones para transformar y fortalecer la FTP. En el mediano y largo plazo esto se relaciona, entre otros aspectos, con la incorporación de la Comisión Asesora en el marco legal del sistema; la ampliación, fortalecimiento y asignación de funciones rectoras, presupuesto, jerarquía y autonomía a la Secretaría Ejecutiva; y la implementación de propuestas de institucionalidad y marco normativo que incluyan a toda la FTP. 2. Articulación: tiene por propósito facilitar el tránsito de las personas entre los distintos niveles educativos y entre éstos y el mercado laboral, a través de un Marco de Cualificaciones (MC). En el mediano plazo las acciones emprendidas deberían permitir contar con las bases que posibiliten, por ejemplo, aplicar el MC con sus incentivos y regulaciones, evaluar dicha aplicación, desarrollar experiencias sectoriales de certificación de competencias laborales, simplificar y unificar el sistema de títulos, evaluar las experiencias sectoriales de certificación y el sistema de titulación e instalar redes sectoriales y regionales de la FTP en conjunto con el sector productivo. 3. Calidad y pertinencia: se refiere a la adecuada interacción entre el sector productivo y la FTP, con el propósito de armonizar la oferta de competencias y las necesidades del mundo productivo, de manera de facilitar un mejor tránsito entre la educación y el trabajo. La calidad y pertinencia se consigue mediante un sistema de aseguramiento de calidad relacionado, entre otras cosas, con las condiciones de implementación del proceso de enseñanza, el desarrollo de sistemas de evaluación de competencias con estándares apropiados, la formación de docentes y directivos, y una política de fortalecimiento y desarrollo de una oferta robusta y diversa en FTP. Cuando el sistema articulado de FTP en Chile esté en pleno funcionamiento, éste contará con: i) un sistema de aseguramiento de la calidad plenamente institucionalizado y coordinado con la Agencia de Calidad, ii) planes de valorización y prestigio social de la FTP, iii) un programa institucionalizado de mejoramiento de la gestión y el liderazgo en las instituciones de FTP, iv) un sistema de incentivos que incluya criterios de gestión e incentivos a las buenas prácticas, v) un observatorio permanente de la oferta de FTP y la demanda de capital de personal técnico, con especial énfasis en los clusters incluidos en la estrategia nacional de innovación y desarrollo productivo, y vi) un sistema de orientación vocacional para todas las personas. 4. Currículum y pedagogía: la transformación del sistema de FTP implica asumir la necesidad de realizar ajustes curriculares con el fin de proveer las orientaciones y señales tendientes a que todos los estudiantes logren el desarrollo del conjunto de competencias necesarias en el nivel de la FTP secundaria, para la continuación de estudios, inserción al mercado laboral y el aprendizaje a lo largo de la vida. Y en el caso de la FTP terciaria y la capacitación laboral, para mejorar su inserción al mercado 9

10 laboral y el aprendizaje a lo largo de la vida. Lo anterior permitirá contar en el futuro, entre otros elementos, con la plena aplicación del currículum por competencia en todo el sistema de FTP, el desarrollo de un programa nacional permanente de formación y perfeccionamiento técnico y pedagógico, y contar con un sistema de evaluación del currículum por competencias. 5. Financiamiento: el adecuado funcionamiento del sistema de FTP requiere definir mecanismos de participación estatal y privada que permitan una mayor diversificación de fuentes y formas de financiamiento para posibilitar la participación de las personas interesadas en recibir formación técnica. El financiamiento del sistema de FTP permitirá asegurar: i) el acceso de los postulantes a becas y créditos, focalizados según los niveles de ingreso y condicionados a los rendimientos académicos, ii) el desarrollo de incentivos para la permanencia en el sistema y la reducción del rezago educativo (extra edad), y (iii) el financiamiento de la certificación de competencias. 10

11 ÍNDICE PRESENTACIÓN 14 JUSTIFICACIÓN Desde la perspectiva de los desafíos del desarrollo económico, la competitividad, el empleo y la equidad social El contexto internacional 22 DIAGNÓSTICO Descripción del sistema de formación técnica FTP secundaria 1.2. FTP de educación superior 1.3. FTP capacitación laboral 2. El mercado del trabajo y la formación técnico-profesional Institucionalidad: descripción y gobierno del sistema de formación técnico-profesional La oferta programática actual Ministerio de Educación 4.2. Otras ofertas públicas 4.3. El programa ChileCalifica 5. Las revisiones de la política Comisiones y estudios 5.2. Bases para una política de formación técnico-profesional en Chile 6. Síntesis: nudos problemáticos de la FTP 55 ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL SISTEMA DE FORMACIÓN TÉCNICO-PROFESIONAL La necesidad de una estrategia y orientaciones generales para su desarrollo Enfoque para una estrategia de desarrollo del sistema nacional de formación técnico-profesional Principios ordenadores Ámbitos de desarrollo del sistema nacional articulado de formación técnico-profesional 63 DOCUMENTOS Y ESTUDIOS DE REFERENCIA 75 11

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13 PRESENTACIÓN 13

14 1. JUSTIFICACIÓN Presentación Son muchos los jóvenes y adultos que estudian carreras técnicas. Buscan prepararse para participar activamente en el mundo del trabajo. Algunos tienen una vocación especial: quiero ser eléctrico, me gusta la mecánica, soy bueno para la cocina, me salen bien los trabajos en el laboratorio. Otros necesitan y quieren insertarse rápidamente en un trabajo y tienen expectativas de seguir estudiando en un futuro cercano. Qué es lo que le estamos hoy ofreciendo a estos estudiantes? Cuál es nuestra respuesta como país a sus anhelos y esfuerzos? El aumento de la matrícula de formación técnica de nivel superior, el crecimiento de la disponibilidad de becas para estudiar tanto en el país como en el extranjero, la actualización del currículum de enseñanza media técnica profesional, entre otras iniciativas y reformas, dan cuentan de importantes avances. La necesidad de analizar tanto las limitaciones como lo avanzado a la fecha y situar ambas en una perspectiva de mediano y largo plazo se ha materializado en un conjunto de trabajos que constituyen la base de lo que hoy presentamos en el documento: Antecedentes y Estrategia para la Implementación de la Política de Formación Técnico Profesional en Chile. La Política de Formación Técnico Profesional (FTP) da cuenta de importantes consensos - que nos dan fuerza y fundamento- y desafíos, que aportan sentido de urgencia y llaman a la acción. Este documento presenta los elementos centrales de la Política; se caracteriza la situación actual, se propone una estrategia general de implementación y se identifican el conjunto de proyectos y acciones con los que debe iniciarse su implementación. En materia de consensos vale la pena destacar que la Política parte por reconocer que la FTP es importante para el desarrollo de nuestro país y que para su fortalecimiento requerimos el compromiso decidido tanto del mundo de la educación como del trabajo. Un nuevo ajuste institucional en el MINEDUC, la creación de la Secretaría Ejecutiva y Comisión Asesora de FTP, constituye un avance en esta materia. 14

15 En el centro de los desafíos se reconoce la urgencia de asegurar que los estudiantes tengan la oportunidad de desarrollar aprendizajes relevantes y que ellos se expresen en la formación de técnicos con competencias de empleabilidad y emprendimiento, con capacidades para el aprendizaje permanente y excelencia en su área específica. La otra cara de la medalla de este desafío es la necesidad de contar con formadores actualizados y con maestría en el proceso de enseñanza aprendizaje. Confiados en que la necesidad de avanzar en el perfeccionamiento y articulación del sistema de formación técnico profesional es una urgencia nacional, entregamos este documento, instrumento decisivo para responder con perspectiva estratégica al desafío de profundizar el progreso de todos los chilenos y chilenas y contribuir así al desarrollo y crecimiento del país. 15

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17 JUSTIFICACIÓN 17

18 1. JUSTIFICACIÓN Chile necesita crecer y progresar para que todos sus ciudadanos desarrollen en plenitud sus potencialidades. Para ello requiere, entre otros aspectos, de una política y una estrategia de formación técnica y profesional (FTP). La cantidad y calidad del capital humano y la generación de conocimiento son requisitos básicos para afrontar los múltiples desafíos que se presentan hoy desde la perspectiva del desarrollo económico, la competitividad, el empleo, el ejercicio de los derechos ciudadanos y la equidad social. Este capítulo aborda dichos aspectos y describe algunas experiencias de países exitosos que ilustran cómo se han encarado procesos similares orientados a potenciar la FTP. 1. Desde la perspectiva de los desafíos del desarrollo económico, la competitividad, el empleo y la equidad social Hoy en día no existen dudas sobre la rol central de la FTP en la perspectiva de enfrentar exitosamente los desafíos del desarrollo económico y social. En efecto, el desarrollo de competencias generales y específicas adquiridas a lo largo de la vida resulta determinante para lograr un mayor bienestar económico, mejorar la calidad de vida de las personas y avanzar en la conformación de una sociedad más justa y equitativa. Es un hecho que Chile debe fortalecer significativamente la capacidad de generación y renovación de sus técnicos como pilar para la innovación, el desarrollo tecnológico, la competitividad, la productividad, la igualdad de oportunidades y el desarrollo social. Sin excepción los diagnósticos y estudios recientes 3 sobre innovación para la competitividad, trabajo, salario, competitividad y equidad social, y formación técnico-profesional para el Chile del futuro, coinciden en que la oferta actual de formación y perfeccionamiento de la fuerza laboral presenta serias falencias, y que ello constituye una limitante para convertirnos en un país desarrollado. En consecuencia, contar con un sistema de formación técnico-profesional que permita desarrollar una fuerza laboral altamente calificada tiene efectos decisivos en varios planos: incide en el desarrollo económico, mejora la capacidad de innovación para la competitividad, contribuye al mejoramiento de la productividad y la aplicación de nuevas tecnologías, aumenta la capacidad de adecuación de la fuerza de trabajo a los cambios en el mercado del empleo, favorece la movilidad social y disminuye 3 Comisión Asesora Presidencial Equidad y Trabajo (2008), Consejo Nacional de Innovación (2006, 2007 y 2008) y Comisión Externa de Formación Técnico-profesional del MINEDUC (2009). 18

19 la vulnerabilidad al aumentar la empleabilidad de las personas. Esto sólo es posible mediante la construcción, en forma progresiva, de un sistema de formación técnicoprofesional articulado, con el concurso de todos los actores involucrados. El informe ejecutivo Bases para una Política de Formación Técnico-profesional en Chile del Ministerio de Educación (2009) ha señalado con fuerza que la asociatividad pública y privada es condición para la creación de un sistema articulado de FTP que potencie la contribución de la formación técnica al desarrollo del país y las personas. Así, contar con un sistema articulado de FTP constituye una necesidad y su desarrollo resulta claramente beneficioso para el país en distintos ámbitos, a saber: a) Desarrollo económico. En términos de competir con éxito en una economía globalizada, el crecimiento económico está estrechamente ligado a la productividad laboral. El informe del World Economic Forum sobre Competitividad Global y Clima de Inversiones del Banco Mundial indica, al analizar el Índice sobre Economía del Conocimiento para Chile, que el capital humano es un elemento clave y que el número insuficiente de técnicos y profesionales es uno de los mayores obstáculos para el crecimiento. En términos de competitividad, Chile ocupa el lugar 26 entre 131 países y es la economía más competitiva de América Latina; sin embargo, en desarrollo de capacitación entendida como formación de reservas de trabajadores bien calificados que sean capaces de adaptarse rápidamente a un entorno cambiante ocupa el lugar 42. b) Desarrollo de la capacidad de innovación para la competitividad. En su informe, el Consejo Nacional de Innovación señala: i) que es un imperativo invertir en capital humano para competir con éxito en el proceso de globalización, ii) que el fortalecimiento del capital humano es particularmente importante para un país que, hasta ahora, ha basado gran parte de su desarrollo en las rentas que produce la exportación de commodities relacionadas con nuestros recursos naturales, iii) la necesidad de asociar la formación de capital humano especializado al fortalecimiento de los clusters de alto potencial exportador por sectores ya identificados, y iv) que la formación técnico-profesional es el sector educativo con mayores potencialidades para fomentar una cultura del emprendimiento y la innovación tecnológica en las pequeñas y medianas empresas, y en el propio sector informal. En esta perspectiva, y a partir de los múltiples avances en nuestro sistema educativo, Chile requiere dar un salto significativo en la calidad y pertinencia de la FTP como apoyo a los procesos de innovación, el mejoramiento de la competitividad y la productividad. Más aún si se toma como referente a países hoy altamente competitivos e innovadores, como Australia, Irlanda, Dinamarca o Suecia, que han perseverado en la formación y capacitación del capital humano. 19

20 1. JUSTIFICACIÓN c) Procesos de producción y aplicación de nuevas tecnologías. Los procesos productivos para la competitividad e inserción exitosa en la economía global requieren, necesariamente, la aplicación de procesos intensivos en tecnologías de mayor sofisticación en áreas estratégicas de la economía. Esto supone, entre otros aspectos, el incremento de la productividad y el desarrollo de nuevas actividades relacionadas con la base exportadora, mediante la adopción y difusión de nuevas prácticas productivas y la aplicación de tecnología de excelencia; ello exige contar con técnicos calificados, en tanto actores relevantes en los procesos de producción que deben compartir y contribuir a este desafío mediante el dominio de las competencias laborales con una sólida base de destrezas generales que les permitan adaptarse a condiciones tecnológicas cambiantes. d) Acceso al mercado de trabajo. En opinión de algunas asociaciones gremiales de empleadores, como la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), y de empresas públicas, como CODELCO, en Chile existen vacantes para técnicos y trabajadores calificados en todos los sectores productivos, pero es muy difícil encontrar el personal requerido porque la oferta es escasa. Esto se debe, en parte, a que el sistema educativo no ha sido capaz de adecuarse a esos requerimientos del mercado laboral. En la Revisión de Políticas Nacionales de Educación (OCED 2004) se señala que un porcentaje importante de jóvenes (30%) no encuentra empleo porque su nivel educativo y destrezas son irrelevantes para las necesidades del mercado laboral. Por otra parte, también un alto porcentaje de los que se encuentran empleados (55%) no está aplicando las destrezas adquiridas. Avalando esta situación, en este mismo informe la SOFOFA plantea la necesidad de fortalecer: i) la integración de la capacitación vocacional a un sistema de educación permanente, ii) el número de técnicos capacitados en la educación superior y la capacitación técnica basada en competencias, iii) la participación empresarial en la definición de perfiles de los técnicos de nivel superior en base a competencias laborales, y iv) el desarrollo de destrezas para la globalización (básicas, lenguaje, matemáticas e inglés). e) Fortalecimiento de la política y movilidad social. Como consecuencia del crecimiento económico y la construcción de un sistema de protección social, en las últimas dos décadas el porcentaje de chilenos que vive en condiciones de pobreza se ha reducido significativamente. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos, los niveles de desigualdad aún son inaceptables. Esta situación de inequidad tiene efectos múltiples que están afectando nuestra convivencia democrática, limitando la construcción de un sistema de relaciones laborales solidario, reduciendo las posibilidades de competitividad y, consecuentemente, minando nuestro potencial de desarrollo. 20

21 Constituir un sistema de FTP de calidad, además de permitir sentar las bases para un decidido incremento de las capacidades productivas del país, es uno de los medios más efectivos para reducir la inequidad, toda vez que este segmento del sistema educativo, al atender mayoritariamente a la población más vulnerable, se constituye en un vehículo privilegiado para que la provisión de oportunidades llegue preferentemente a quienes más las requieren, apalancando desde allí la mejora de la distribución del ingreso y el incremento en la productividad. En tal sentido, un rasgo clave de la FTP como instrumento de movilidad social lo constituye su plasticidad, ya que puede constituirse tanto en una alternativa formativa que permita complementar estudios y acceder a certificaciones progresivas a lo largo de la vida, como en un medio de acceso a la educación superior y de inserción al mercado de trabajo. Esta característica, asociada al concepto de educación permanente y reconocimiento de aprendizajes previos, crea las condiciones necesarias para el desarrollo de competencias relevantes para el mundo del trabajo y la progresión de las personas de acuerdo a las oportunidades que se generan en el mercado de trabajo formal y/o por cuenta propia. f) Vulnerabilidad y empleabilidad. Los diversos estudios señalan que la vulnerabilidad social está asociada, principalmente, a la falta de empleo, ya sea éste formal o informal. Por su parte, el logro de un empleo de calidad se halla relacionado, básicamente, al nivel educativo. En efecto, siendo Chile un caso exitoso de reducción de la pobreza, el informe Hacia un Chile más justo (Consejo sobre Trabajo y Equidad, 2008) indica que, a pesar de los bajos indicadores, un gran porcentaje de los chilenos no pobres vive al borde de serlo, siendo una de las principales razones de riesgo y vulnerabilidad las bajas tasas de ocupación que aún genera nuestra economía; señala además que la productividad, los salarios y el acceso a los empleos de calidad se ven negativamente afectados por los preocupantes rezagos en escolaridad y competencias de la fuerza laboral. Complementariamente, el informe indica que los estratos más vulnerables son los jóvenes y las mujeres, cuya participación laboral es de 54% y 20% en el primer decil, respectivamente. Por tanto, resulta evidente que para el mejoramiento de las condiciones de vida de los sectores más pobres y vulnerables resulta necesario implementar un conjunto de medidas (en educación, empleo, ingreso, salud, vivienda) entre las cuales ocupa un lugar prioritario el acceso a una FTP de calidad. 21

22 1. JUSTIFICACIÓN g) Asociatividad pública y privada. La experiencia de varios países que han logrado o que se proponen alcanzar dentro de poco tiempo avances significativos en sus niveles de desarrollo, ha hecho evidente la relación FTP-sector productivo. En estos países, la colaboración activa del Estado, las organizaciones empresariales y de trabajadores, han resultado vitales para el desarrollo de un modelo productivo basado en la capacidad de agregar valor en la producción de bienes y servicios a partir del trabajo. El reto de disminuir la brecha, en cantidad y calidad, entre la oferta y la demanda de trabajadores calificados expresión de la inconsistencia entre el perfil requerido por el sector productivo y el que proporciona la FTP sólo es posible de enfrentar en tanto, entre otras condiciones relevantes, operen relaciones flexibles y rápidas entre el Estado, las instituciones formadoras y el mundo del trabajo. En efecto, los países que han logrado desplegar sistemas de formación técnicoprofesional con alto impacto en el desarrollo, consideran la participación de los actores en la institucionalidad de gobierno del sistema de formación técnico-profesional. Esta participación se orienta, entre otras tareas principales, hacia: i) el establecimiento de un Marco de Cualificaciones, ii) el diseño y actualización curricular, iii) la definición de trayectos o rutas formativas, iv) el ejercicio de la práctica profesional, v) el desarrollo de programas de alternancia institución educativa-empresa (educación dual), vi) la práctica profesional para el perfeccionamiento y actualización de profesores y directivos docentes, vii) la definición de dotaciones y equipamiento, viii) la aplicación de estrategias y metodologías de enseñanza que ponderen el desarrollo de competencias generales y específicas, ix) la orientación profesional, x) la evaluación de los egresados y del impacto de la FTP en los procesos productivos, y xi) la conformación de redes por sector productivo y/o territorial que atiendan de forma coordinada las demandas de personal calificado y técnico. El siguiente apartado presenta, a modo de referencia, las características de algunos países con interesantes procesos de desarrollo de la FTP. 2. El contexto internacional Numerosos son los países que han adoptado medidas de orden político, estratégico, institucional, estructural, técnico-pedagógico y financiero (a nivel nacional, sectorial y regional) para dar una respuesta integral a las demandas de personal calificado y técnico reclamadas por los procesos de globalización de la economía, los cambios tecnológicos y las aspiraciones económicas y de promoción social de los ciudadanos. 22

23 En esta perspectiva, a continuación se describen algunos ejemplos de implantación reciente de orientaciones de política, marco institucional y articulación en el ámbito de la FTP de estos países. País Orientaciones de Política Marco Institucional Articulación Reino Unido Fortalecimiento de la participación del mundo productivo para: (i) asegurar que las instituciones formadoras de recursos humanos dispongan de información confiable sobre los requerimientos de capital humano en los sectores claves de la economía; y (ii) generar diálogo con el Gobierno en torno a políticas públicas de educación, productividad e inversiones asociadas. El Departamento de Educación y Habilidades crea en 2002 el programa Skills for Business. 1. Con el Sistema Nacional de Calificaciones y los Sistemas de Financiamiento, para la educación superior y educación continua; 2. Sectorial, mediante una red de 25 Consejos de Habilidades Sectoriales (CHS) autorizados por la Secretaría de Educación y liderados por los empleadores; y 3. Con la Agencia Nacional para el Desarrollo de Habilidades Sectoriales, que financia, asesora y supervisa a la red de CHS. Dinamarca Institucionalización de la asesoría de los actores al Ministerio de Educación en todas las materias relacionadas con la FTP y monitoreo de la relación de los programas de enseñanza con las necesidades y tendencias del mercado de trabajo. Constitución del órgano asesor denominado Danish Advisory Council for Initial Vocational Education and Training, (legislación de 2003 y 2007). A través del órgano asesor, constituido por 25 miembros representantes de los actores sociales, directores de los centros educativos, las asociaciones de profesores y el Ministerio de Educación. Estados Unidos Afrontar las demandas de nuevas competencias requeridas por las transformaciones tecnológicas e innovaciones de alto impacto en sectores clave de la economía. En 2003 se lanza la iniciativa High Growth Job Training. 1. Con el sector empresarial, para diagnosticar las brechas de capital humano, el diseño de estrategias formativas y la definición de perfiles; y 23

24 1. JUSTIFICACIÓN 2. Con la estructura institucional, para la acreditación de la oferta, la provisión de subsidios y la intermediación laboral. Suiza Integración de esfuerzos entre la confederación (el Estado nacional), los cantones y los actores sociales, como pilar fundamental de la FTP. Vocational and Professional Education and Training Act (ley de agosto de 2003). 1. Con las organizaciones de empleadores, en la definición de políticas; 2. Con la confederación, en la planeación estratégica; 3. Con los cantones, en la implementación y supervisión; y 4. Con las empresas, en la definición del contenido de los cursos y el control de la calidad de los estudiantes, de acuerdo a rigurosos criterios preestablecidos. Australia Asegurar un marco de calidad garantizado para las cualificaciones que se entregan en los sectores escolares, de educación técnica y universitaria. En 2009 se estableció el Consejo Ministerial para la Educación Superior y Empleo, del cual depende el Australian Qualification Framework (AQF), responsable de: i) proporcionar directrices a nivel nacional para cada una de las cualificaciones nacionales, ii) dar orientaciones para la articulación, transferencia de créditos y reconocimiento de aprendizajes previos, iii) mantener un registro de las instituciones acreditadas, iv) proveer los protocolos para otorgar cualificaciones, y v) monitorear la implementación del marco de cualificaciones. Con los sectores, a través del Australian Industry Skills Council (ISC), comandado por un directorio basado en la industria y financiado mayoritariamente por el Gobierno, para asesorar a este último sobre las necesidades de personal calificado y técnico, y apoyar el mejoramiento continuo de la formación. Argentina Generar propuestas que favorezcan la construcción de trayectos Ley de Educación Técnico-profesional de La ley prescribe, abarca, articula e integra a todas las instituciones del Sistema Educativo 24

25 formativos, facilitando la continuidad de estudios y evitando la especialización temprana. Nacional, sean éstas públicas o privadas, favorece las prácticas en las empresas e instituye el Catálogo Nacional de Títulos y Certificaciones. Colombia Articular la oferta con la demanda; reglamentar la creación y funcionamiento de las instituciones que proporcionan servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano; fortalecer el tránsito de la educación media a la superior en general, y en particular para el área técnica; y articulación con el mundo productivo. En el periodo diversas disposiciones legales van estableciendo el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo. Ampliación, en proceso, del convenio entre el Ministerio de Educación Nacional (MEN) y el Sistema Nacional de Aprendizaje (SENA), para que éste asuma, según el caso, la formación técnicoprofesional en la educación media, sin afectar a la formación científico-humanística prescrita en la estructura curricular de niveles y grados adoptada por el MEN. Fuente: Elaboración propia a partir de fuentes segundarias. Todos los cambios, tanto implementados como en proceso, tienen un denominador común: sustentan y apoyan políticas nacionales que, según las particularidades de cada país, apuntan a: i) el desarrollo científico, cultural, económico y ético a nivel nacional y regional, ii) fortalecer la diversificación y el desarrollo productivo, iii) el mejoramiento de la capacidad exportadora, competitividad e innovación, iv) la adecuación a los nuevos requerimientos tecnológicos, v) el fortalecimiento de la regionalización y la contención de la migración interna, iv) la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la equidad social, v) las exigencias impuestas por los tratados de libre comercio, y vi) la igualdad de oportunidades de empleo propiciada por la asociación regional de países. 25

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27 DIAGNÓSTICO 27

28 DIAGNÓSTICO 1. Descripción del sistema de formación técnica La FTP en Chile se materializa en una educación formal secundaria (de niños, jóvenes y de adultos) y terciaria y una no formal o de capacitación laboral FTP secundaria La FTP secundaria, conocida como la modalidad de enseñanza media técnicoprofesional (EMTP), está constituida por un tipo de formación especializada que ocupa los últimos dos años de la escolaridad obligatoria y que es conducente tanto a la licencia de enseñanza media como a la certificación de técnico medio en una especialidad. a) Matrícula y establecimientos En los ocho años de implementación del nuevo marco curricular ( ) la matrícula de la formación diferenciada técnico-profesional se incrementó en cerca de estudiantes y, aunque su crecimiento fue menor al experimentado por la modalidad científico-humanista (EMCH) que aumentó en más de estudiantes, su cobertura actual sobre la matrícula de 3 y 4 año de enseñanza media (EM) alcanza el 44,7%, tal como se aprecia en los cuadros nº 1 y 2. Cuadro nº1: Participación en enseñanza media técnico-profesional Matrícula de enseñanza media (3 y 4 ) por modalidad, Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas Mineduc,

29 Cuadro nº2: Tasa de participación en la matrícula de enseñanza media Sólo 3 y 4 por modalidad, Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas Mineduc, En una mirada histórica se observa que durante los ochenta y noventa la enseñanza media técnico-profesional experimentó un fuerte incremento, tanto en términos absolutos como relativos. En efecto, según cifras del Ministerio de Educación, durante el período la matrícula de EMTP creció en alumnos, lo que significó un incremento de su participación en la matrícula total de la enseñanza media del 29% al 44%. Según el Informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) sobre el sistema educacional en Chile (2004), este crecimiento está relacionado, básicamente, con incrementos en la inclusión y retención de jóvenes de las familias de quintiles más pobres en la educación media. A partir de 1998 los indicadores de matrícula de la enseñanza media, en general, señalan un decrecimiento de la proporción de estudiantes insertos en la EMTP (un 37,6% del total, de acuerdo a los datos correspondientes al año 2007). Sin embargo, la importancia de esta modalidad de enseñanza no ha variado significativamente en los últimos años, manteniéndose en torno al 45% en 3º y 4º medio, donde se produce, en sentido estricto, la separación formativa por modalidad de enseñanza media. Por otra parte, en el mismo período de tiempo el número de establecimientos que ofrecen esta modalidad de enseñanza aumentó de 675 a 920, debido fundamentalmente a la presencia de un mayor número de establecimientos polivalentes que imparten tanto la EMTP como la EMCH. En 2001, sólo el 37% de los establecimientos que ofrecía la formación diferenciada técnico-profesional tenía esta característica, mientras que en 2008 esta proporción asciende al 55%. A diferencia de la modalidad científico-humanista, la matrícula EMTP concentra una mayor proporción de hombres (53% vs. 48% de mujeres) y de estudiantes que viven en áreas rurales (7% vs. 3% que viven en áreas urbanas). Asimismo, la distribución regional de la oferta de las distintas especialidades sigue de cerca a la distribución geográfica de las principales actividades productivas de Chile. Así, se tiene que la matrícula del sector minero se concentra principalmente en la zona norte (esencialmente minera), mientras que la de los sectores marítimo y maderero se concentra en la zona sur. 29

30 DIAGNÓSTICO En cuanto a los antecedentes socioeconómicos de la matrícula EMTP, según los datos del SIMCE 2006 el 88% de los estudiantes de esta modalidad de enseñanza asisten a establecimientos clasificados en los grupos socioeconómicos A y B, que agrupan a las familias de menores ingresos, mientras que este porcentaje se reduce a un 25% en el caso de los estudiantes de la modalidad científico-humanista. Esta tendencia es también confirmada al analizar los datos de la encuesta CASEN 2006, que muestran que el 64% de la matrícula técnico-profesional proviene de los dos quintiles de ingresos más bajos, patrón que se mantiene al interior de los establecimientos de distintas dependencias. En el caso de la matrícula científico-humanista, la distribución general por quintil de ingresos es más homogénea, aunque se registran marcadas diferencias al interior de los establecimientos. Cuadro nº3: Número de liceos según dependencia, 2008 Dependencia CH TP Polivalentes Total Corporación Municipal Municipal DAEM Particular Subvencionado Particular Pagado Corporación de Administración Delegada Total Fuente: elaboración propia a partir de estadísticas Mineduc, Los Liceos TP pueden ser de dependencia municipal, particular subvencionada con financiamiento vía subvención por alumnos, particular pagada o integrar el sistema de administración delegada (SAD). A través del SAD, creado mediante Decreto Ley nº 3166 de 1980, una institución pública o una persona jurídica sin fines de lucro administra alguno de los 70 establecimientos educacionales de propiedad del Ministerio de Educación, para lo cual se le transfieren los recursos correspondientes a gastos corrientes. Estos liceos están administrados preferentemente por corporaciones dependientes de las asociaciones gremiales del sector productivo, por lo que poseen un vínculo aventajado y muy expedito con el mundo de la producción de bienes y servicios. b) Sobre los docentes Actualmente, según la Encuesta de Idoneidad Docente 2008, cerca de profesores imparten clases en las especialidades de la formación diferenciada de la EMTP (3 y 4 medio). Ellos representan el 16% de la población docente de enseñanza media y a diferencia de lo que sucede en la carrera magisterial, donde el 72% de los docentes 30

31 son mujeres, se presenta entre ellos una predominancia masculina (59%). En cuanto a su formación, según datos de la base de Idoneidad Docente 2008, el 52,7% de los docentes TP son titulados en educación, el 43,8% posee algún título en otra área de formación y el 3,4% carece de éste. Esta situación es notoriamente distinta a lo que se observa en el sistema educativo chileno en general, donde más del 90% de los docentes de aula cuenta con preparación pedagógica. c) Sobre acreditación de especialidades En 2003, y en el marco del Programa ChileCalifica, se estableció un mecanismo de acreditación de las especialidades TP como parte de las iniciativas para mejorar la calidad de la educación técnica. Así, para cada especialidad de la EMTP se ha establecido un estándar de calidad que permite iniciar nuevas ofertas educativas técnicas, así como mejorar las actuales; considera aspectos como la organización y gestión del cuerpo docente, currículum, espacios educativos y recursos de aprendizajes y se constituye en el referente básico sobre los requisitos necesarios para impartir una especialidad. Desde su puesta en marcha se han sometido al proceso de acreditación de especialidades el 71,6% de los establecimientos, y se han acreditado el 57,7% de las especialidades ofrecidas, según los reportes de ChileCalifica. La participación de los liceos en el procedimiento es voluntaria y no tiene efectos vinculantes para el establecimiento. d) Sobre los egresados Más de jóvenes egresan anualmente de la EMTP. No existe información consolidada respecto de las tasas de realización de práctica laboral, ni de titulación de los egresados de esta modalidad de estudios 4. Igualmente, se carece de un sistema de seguimiento que dé cuenta de sus trayectorias laborales y educacionales. Sin embargo, una serie de antecedentes relevantes en estos ámbitos pueden ser extraídos de los resultados de una encuesta de seguimiento a egresados de la EMTP efectuada en La encuesta es representativa a nivel nacional y considera una muestra de egresados del año 2003 pertenecientes a los sectores económicos de administración y comercio, metalmecánica, minería y agropecuario que, en conjunto, representan el 50% de la matrícula TP. Adicionalmente, la encuesta consideró una muestra de egresados de la EMCH con características socioeconómicas similares a las de los egresados de la EMTP, con el objeto de establecer comparaciones pertinentes entre ambos grupos. 4 Esta información se encuentra sin sistematizar en las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación, a las cuales los establecimientos de EMTP entregan los registros de sus egresados que aprobaron sus prácticas laborales. 5 La encuesta fue realizada por el Centro Microdatos de la Universidad de Chile y consideró una muestra representativa a nivel nacional de egresados de EMTP y egresados de EMCH. 31