MEDIO AMBIENTE EN EL MERCOSUR

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1 MEDIO AMBIENTE EN EL MERCOSUR ROSARIO SILVA GILLI SUMARIO: 1 Introducción. 2 El medio ambiente en el Mercosur. 2.1 El Tratado de Asunción. 2.2 La Declaración de Canela. 2.3 La normativa relativa al medio ambiente en el Mercosur El proceso en lo institucional El Acuerdo Marco UE Mercosur El Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente El contenido El alcance. 3 Dimensión comercial de la protección al medio ambiente. 3.1 La incidencia sobre los mercados. 4 Dimensión propiamente humana de la protección al medio ambiente. 4.1 El derecho al desarrollo los derechos humanos. 5 Conclusión. Precisiones Una primera precisión corresponde realizar respecto al tema: el mismo se abordará desde una óptica general, de criterios orientadores, sin analizar la problemática medioambiental en si, ni el contenido de normas específicas. Una segunda precisión se añade: se procurará básicamente dar un panorama del proceso seguido por los cuatro países miembros plenos 1 del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) en cuanto al tratamiento del tema. Finalmente, se considerará la dimensión comercial y la propiamente humana de la protección ambiental. 1 Introducción Desde que el Informe Brundtland 2 advirtió sobre la inescindibilidad entre desarrollo y medio ambiente, entre crecimiento, utilización de los recursos y cuidado del medioambiente, acuñando el concepto de desarrollo sostenible, se selló en forma definitiva, aunque dinámica el matrimonio entre crecimiento/desarrollo y preservación ambiental. Desarrollo y tutela ambiental no pueden ser contradictorios. Como algunos autores 3 señalan estamos hoy ante el paradigma ambientalista de sostenibilidad productiva. Rosario Silva Gilli é Investigadora da Faculdade de Direito da Universidade da República Uruguai. 1 Chile en 10/96 y Bolivia en 4/97 se constituyeron en miembros asociados con distintos niveles de participación a los cuatro países signatarios del Tratado de Asunción. 2 (1987 CMMAD) Al que podría reconocérsele como antecedente la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano en 1972 que introdujo el tema del medio ambiente en la esfera internacional, jerarquizado después por la creación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 3 Casella Aldo, Ambiente, Sostenibilidad, Derecho Agrario, en Derecho Agrario 5º Congreso de UMAU, Porto Alegre, 5/98. 1

2 En 1992 la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo 4, subrayó la imperiosa necesidad de que la totalidad de los países adoptaran medidas globales para la protección de la biodiversidad y el clima que se resumieron en la llamada Agenda XXI contenedora de un programa de acción para detener la degradación ambiental con la meta de alcanzar el desarrollo sustentable. Aparece así con fuerza en la comunidad internacional, el concepto de la preservación ambiental en tanto estrategia para el desarrollo. Este planteamiento convierte al tema ambiental como todos los demás de la agenda internacional en un problema mundial a afrontar por todos los países y bloques regionales, pero con acciones y consecuencias distintas según se lo aborde desde el mundo desarrollado o desde el mundo en desarrollo. Esta perspectiva de abordaje desde esas dos diversas realidades que es insoslayable no debe no obstante, ser percibida en términos de oposición o contradicción sino de necesaria complementariedad, partiendo del reconocimiento de las reales asimetrías para implementar las medidas adecuadas compatibles con las mismas. Y es desde esta lógica de realidades diversas, en la cual están inmersos los países del Mercosur en tanto partícipes del mundo en vias de desarrollo, que se enfocará este tema. 2 El medio ambiente en el Mercosur 2.1 El Tratado de Asunción El criterio del desarrollo formulado específicamente como objetivo, fue recogido en el Tratado de Asunción 5 que da inicio al proceso para la formación de un mercado común entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El Preámbulo del Tratado establece que el objetivo del desarrollo económico con justicia social, debe ser alcanzado a través del aprovechamiento mas eficaz de los recursos disponibles y de la preservación del medioambiente. Dicho en otros términos: la preservación ambiental está señalada desde el inicio del camino Mercosur como uno de los medios para llevar a cabo los procesos de desarrollo económico con justicia social. Si bien es en el Preámbulo del Tratado que consta dicha formulación, conforme a la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados el preámbulo forma con el Tratado un único cuerpo, por tanto debe entenderse que la optimización de los recursos y la tutela del medioambiente es criterio rector de las acciones a llevarse a cabo en el proceso de integración. El Tratado de Asunción no incluyó en el Capítulo de Propósitos, Principios e Instrumentos al medio ambiente como objeto de diseño de una política especial. Señala en cambio que el mercado común implica la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales mencionando entre estas: al comercio exterior, la agrícola, industrial, monetaria, etc. y otras que se acuerden para asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados. 4 CNUMAD-Rio 1992 que incluyó: Convención sobre cambio climático recomendando retrotraer valores de emisión de CO 2 para el en los situados en 1990, Convención sobre la Biodiversidad reconociendo la soberanía de cada Estado en cuanto a su patrimonio biogenético; Declaración de principios sobre manejo, conservación y desarrollo sustentable de los bosques; Agenda XXI plan de acción mundial para el nuevo siglo. 5 Tratado de Asunción 26/3/91. 2 SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

3 En consecuencia, las restantes políticas a coordinar por posterior acuerdo, serán aquellas que incidan sobre las condiciones de competencia entre los países miembros. Acaso podría desprenderse que el medio ambiente no está en juego en las condiciones de competencia intramercosur? Aunque justo es recordar que el Mercosur está aun hoy en franco incumplimiento de coordinación siquiera mínima de cualquiera de las políticas nacionales de los Estados. Cómo podría mantenerse el tema ambiental al margen del proceso de integración? Los pasos siguientes al Tratado de Asunción, aunque lentos y aun tímidos se encargan de demostrar que la consideración de lo ambiental ha ido cobrando gradual importancia en el proceso Mercosur y las normas emanadas revelan preocupación por asegurar en lo relativo al medio ambiente, condiciones equitativas de competitividad dentro del Mercosur. 2.2 La Declaración de Canela Luego del Tratado de Asunción y previo a la celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo (Rio 92 Cumbre de la Tierra), los presidentes del Cono Sur efectuaron en 2/92, la Declaración de Canela la primera voz que se hizo sentir respecto al tema en el joven proceso Mercosur, y permitió avizorar la orientación política respecto al mismo. En ella, advirtieron sobre las necesarias diferenciaciones a la hora de implementar la participación concreta de los países, porque distinta es la contribución a la generación de los problemas ambientales, y también la disponibilidad de los recursos financieros y tecnológicos. Señalaron que el esfuerzo que deben realizar los países en desarrollo requiere el aporte de fondos nuevos, adicionales, continuos y en condiciones especialmente favorables de acuerdo con las distintas capacidades de los países desarrollados y de los países en desarrollo. La Declaración subrayó la necesidad del afianzamiento de los medios científicos y tecnológicos en los países en desarrollo y la cooperación de los países desarrollados para transferir tecnologías ambientalmente saludables. También la necesidad de perfeccionar instrumentos jurídicos internacionales que contemplen la integridad de los recursos, sistemas de observación ambiental y cooperación permanente frente a los cambios que se producen en el medio ambiente. Pero quizás el contenido mas importante de la Declaración, se halle en el reconocimiento de que si bien la economía de mercado puede proveer mecanismos eficientes para estimular conductas ambientales saludables, las fuerzas del mercado, por si solas, no son suficientes para el establecimiento del desarrollo sustentable. Con este reconocimiento se abría el camino para una regulación del tema medio ambiental, enfocándolo desde el siempre imperioso objetivo del desarrollo. 2.3 La normativa relativa al medio ambiente El proceso en lo institucional No es del caso, relevar aquí toda la normativa medioambiental existente en el Mercosur, sino señalar aquellas normas que de algún modo han plasmado los 3

4 lineamientos y la orientación que se ha seguido en el proceso de integración. En cuanto a la normativa Mercosur, los primeros pasos en lo concerniente al medio ambiente, se traslucieron en la Dec. 1/92 6 que encomendó medidas para distintos Subgrupos de Trabajo (SGT). Así para el Subgrupo de Política Agrícola: el relevamiento de la legislación y política, la elaboración de una propuesta y un documento final respecto a la sostenibilidad de los recursos naturales y la protección ambiental en el sector agropecuario; para el de Política Energética: la identificación de asimetrías, el análisis de propuestas de armonización y su remisión al Grupo Mercado en lo relativo a la legislación y marco ambiental del sector energético; para el de Política Industrial y Tecnológica: la armonización de la legislación nacional y provincial. La Res. GMC 22/92 creó la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) posteriormente derogada por Dec.CMC 20/95 con el cometido de analizar las normativas vigentes en los cuatro países y efectuar Recomendaciones al GMC sobre las acciones a tomar para cumplir con el objetivo de la preservación ambiental en las diferentes áreas de trabajo. La Res. GMC 62/93 instruyó a la REMA la confección de un cronograma de eliminación de restricciones no arancelarias, las que se identificaron en la Dec. CMC 3/94. Por Res. CMC 10/94 se aprobó las Directrices Básicas en Materia Ambiental. Entre ellas: 1) La armonización de las legislaciones de los cuatro países. 2) Asegurar condiciones equitativas de competitividad entre los Estados partes a través de la inclusión del costo ambiental en el costo total de los procesos productivos. 3) La adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en la utilización de los recursos naturales. 4) Asegurar la sustentabilidad de los recursos naturales renovables para garantizar su utilización futura. 5) Evaluación y habilitación ambiental para todas las actividades potencialmente degradantes. 6) Adopción de tecnologías limpias, de reciclado, de adecuada gestión de residuos procurando la minimización o eliminación de lanzamiento de sustancias poluentes. 7) Promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión ambientalmente sustentable. En 6/1995 la lª Reunión de Ministros de Medio Ambiente del Mercosur que aprobó la Declaración de Taranco resaltó la importancia de a) armonizar los procedimientos concernientes a actividades pasibles de causar impactos ambientales en ecosistemas compartidos, b) incentivar una posición común del Mercosur en los foros internacionales de medio ambiente, en especial en la implementación de la Agenda XXI (Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas), c) los estudios de impacto ambiental vinculados a la hidrovia Paraguay Paraná. Un aspecto a remarcar y sobre el que se volverá al tratar la dimensión comercial de la protección al medio ambiente es la preocupación relativa a la aplicación de las normas ISO y su impacto como factor diferenciador de competitividad en el mercado internacional. Gradualmente, el Mercosur fue formando la convicción de la necesidad de fortalecer el marco institucional para el tratamiento de la temática del medio ambiente, lo que se tradujo en la transformación de la Reunión Especializada de Medio Ambiente (REMA) en un Subgrupo específico de Trabajo 7 (SGT 6 Medio ambiente). 6 CMC Dec. 1/92 del 27/6/92 Cronograma de Medidas de Las Leñas. 7 GMC Res. 20/95, CMC Dec. 59/00. 4 SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

5 La Res. GMC 38/95 8 encomendó al SGT 6, Tareas Prioritarias en siete áreas específicas: 1) La identificación y propuesta de armonización o eliminación de las restricciones no arancelarias vinculadas al medio ambiente. 2) En cuanto a competitividad y medio ambiente: la inclusión del costo ambiental dentro de los costos de los procesos productivos. 3) Acompañamiento en la elaboración e implantación de las Normas ISO ) Implementar las propuestas en materia ambiental de los demás subgrupos de Trabajo. 5) Proyectar un Instrumento Jurídico de Medio Ambiente para el Mercosur. 6) Diseñar un Sistema de Información Ambiental. 7) Proponer un sistema de Sello verde Mercosur. Por Dec. CMC 9/95 se adoptó el Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000 que en lo concerniente a la Dimensión global de la integración y respecto al medio ambiente recoge los principios del desarrollo sostenible emanados de la Conferencia de Naciones Unidas (Rio/92) y las directrices básicas de política ambiental para el Mercosur aprobadas (Res. GMC 10/94) con el objetivo de formular y proponer estrategias que garanticen la protección del medio ambiente de los Estados partes en un contexto de libre comercio y consolidación de la unión aduanera Acuerdo marco de cooperación UE Mercosur En diciembre/95, la UE y el Mercosur firman el Acuerdo Marco de Cooperación que se inscribe dentro de la política de la UE de cooperación para el desarrollo 9. En el se incluyó 10 la Cooperación en materia de protección al medio ambiente para el logro del desarrollo sustentable, promoviendo que la utilización racional de los recursos naturales sea tenida en cuenta en los distintos ámbitos de la cooperación interregional. El intercambio de información (reglamentaciones, normas, etc.); la capacitación, educación, la asistencia técnica, ejecución de proyectos conjuntos de investigación y si procede asistencia institucional, se señalaron como formas de cooperación. Las partes acordaron prestar especial atención a las medidas que conciernen a la dimensión mundial de los problemas medioambientales. En el presente se está llevando a cabo cooperación en materia de medio ambiente en el Mercosur con instituciones de países europeos Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente En junio de 1999 se elevó a la reunión del GMC en Buenos Aires, un Protocolo de Medio Ambiente para el Mercosur, con carácter de adicional al Tratado de Asunción, y que reconocía su antecedente en el art. XX del Acuerdo general de aranceles aduaneros y la jurisprudencia del Organo de Apelación del Sistema de Solución de Disputas (SSD) de la OMC, en lo concerniente a la calificación de los requerimientos ambientales como encubiertas barreras no arancelarias o su efectiva búsqueda de protección de la salud y el medioambiente. 8 GMC Res. 38/95 Mandatos del GMC al Subgrupo de Trabajo No.6 Medio Ambiente. 9 Titulo XVII incorporado por el TUE art.130 U. Ver también 130 R Medio Ambiente. 10 Art.17 Acuerdo Marco UE Mercosur. 11 Vgr. Proyecto Mercosur GTZ de cooperación en medio ambiente y competitividad. 5

6 Dicho Protocolo nunca fue aprobado 12, y en su lugar se aprobó en el 2001 el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur 13. El Acuerdo reafirma su compromiso con la Declaración de Rio/1992. Es en si un enunciado de carácter genérico, de criterios orientadores que pueden resumirse en: a) Adopción de los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio en cuanto a la promoción de la protección medioambiental y el aprovechamiento mas eficaz de los recursos mediante la coordinación de políticas sectoriales. b) Fomento de la participación de la sociedad civil en las cuestiones ambientales. c) Complementariedad entre las políticas comerciales y las ambientales para evitar las distorsiones arbitrarias. d) Creación de instrumentos idóneos de gestión para incorporar los costos ambientales. e) Atención especial a las causas de los problemas ambientales. Se confeccionó un listado de áreas temáticas 14 de trabajo: 1) La gestión de los recursos naturales flora y fauna silvestres, bosques, áreas protegidas, diversidad biológica, recursos hídricos, ictícolas y acuícolas, conservación de suelo. 2) La calidad de vida y el planeamiento ambiental: saneamiento y agua potable, residuos y residuos y sustancias peligrosas, protección de la atmósfera, planificación del uso del suelo, transporte urbano, fuentes renovables o alternativas energéticas. 3) Instrumentos de política ambiental: legislación, medios económicos, educación y comunicación, instrumentos de control, impacto y evaluación ambiental, tecnologías, gerenciamiento ambiental de empresas, emergencias ambientales. 4) Actividades productivas ambientalmente sustentables: ecoturismo, agropecuaria, forestación, pesca. En materia de cooperación ambiental, se ciñe la misma al cumplimiento de los Acuerdos internacionales en que sean partes, y cuando se estime conveniente la adopción de políticas comunes de protección al medioambiente, conservación de recursos naturales, etc. Se enuncia una serie de acciones de carácter general a instrumentar relativas al intercambio de información, armonización de legislaciones, incentivo a la investigación científica, consideración de aspectos culturales, desarrollo de acuerdos sectoriales en temas específicos, etc. El Acuerdo no está en vigor, y no ha sido ratificado aun por ninguno de los países. (Entrará en 30 dias después del depósito de la cuarta ratificación.) El contenido Con carácter general las normas Mercosur referidas al medio ambiente, se centran en los aspectos aduaneros, los reglamentos técnicos, la política agrícola y la energética y el transporte. Existe normativa Mercosur que: a) regula el transporte de productos peligrosos 15 y determina procedimientos uniformes de control de los mismos 16 ; b) fija topes máximos de emisión de gases poluentes 17 ; y c) de contaminantes para 12 Debido entre otras a las discrepancias entre los países en la definición de biosfera 13 Dec. CMC 2/ Anexo al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente. 15 Dec. CMC 2/94 y 14/ Res. GMC 6/ Res. GMC 128/96. 6 SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

7 automotores pesados 18 ; d) establece directrices de política ambiental 19 ; y e) política energética 20 ; f) establece un Código de conducta para la importación y liberación de agentes exóticos de control biológico 21 ; e) propone creación de tratamiento de las emergencias ambientales 22. Pero mucha tarea resta por hacer. En materia de protección ambiental el Mercosur está en etapa de pre-producción normativa. Se ha identificado como se señaló la lista de temas a considerar y la fase actual es de relevamiento de información y regulaciones en los cuatro países. Además lo será con carácter permanente por la naturaleza dinámica de los temas ambientales, los constantes avances científicos, técnicos y también justo es decirlo los avatares políticos de este proceso de integración. El Programa de Trabajo 23 del Subgrupo de Medio Ambiente para el 2001 y llevarse a cabo también durante parte del 2002 incluye: a) la propuesta de un sistema integrado de información ambiental; b) la implementación del proyecto de cooperación 24 en materia de competitividad y medio ambiente; c) la propuesta de normas para dar destino ambientalmente adecuado a los neumáticos usados; d) la compilación legislativa e intercambio de información en cuanto:1) a la gestión integrada de residuos de puertos, aeropuertos y puestos de frontera; 2) gestión ambientalmente adecuada de sustancias y productos químicos y de envases líquidos Alcance Cierto es que existe normativa Mercosur en materia de medio ambiente, pero es imperioso analizar su alcance análisis que es igualmente válido para cualquiera sea la materia de regulación que se trate y que tiene que ver con la fragilidad jurídico-institucional de este proceso de integración. El Mercosur no ha instituido la supranacionalidad, no hay por tanto, normas supranacionales, ni derecho comunitario en sentido estricto. El derecho emana de órganos intergubernamentales que toman decisiones por consenso. El Protocolo de Ouro Preto 25 (POP) que diseñó la estructura institucional actual, a) enunció el carácter obligatorio de las normas emanadas de los órganos de decisión del Mercosur: Decisiones del Consejo Mercado Común (CMC), Resoluciones del Grupo Mercado Común (GMC) y Directivas de la Comisión de Comercio (CC), b) estableció el compromiso de los Estados partes de adoptar las medidas necesarias para asegurar en sus respectivos territorios el cumplimiento de las normas emanadas de dichos órganos 26, c) y dispuso que cuando sea necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales mediante los procedimientos establecidos por la legislación de cada país 27. Es decir, la internalización o internación de la normas Mercosur d) determinó el procedimiento 18 Res. GMC 29/97 y 1/ Res. GMC 10/ Res. GMC 57/ Dec. CMC 78/00 no vigente ni internalizada. 22 Res. GMC 7/ Dec. CMC 59/ A llevarse a cabo con la Agencia alemana de cooperación GTZ. 25 Protocolo de Ouro Preto, POP (17/12/94) Cap. IV, ratificado en Uruguay por ley del 1/9/ POP art POP art.41 Dec. CMC 23/00. 7

8 para la entrada en vigencia simultánea de las normas. Para ello se requiere 3 pasos 28 : 1) que cada Estado incorpore la norma a su ordenamiento interno y lo comunique a la Secretaría Administrativa del Mercosur, 2) una vez que ésta recibe las cuatro comunicaciones, comunica a su vez este hecho a cada Estado parte, 3) 30 días después de la antedicha comunicación se produce la entrada en vigor de la(s) norma(s). Expresado en estos términos, podría sostenerse que la normativa Mercosur posee un carácter marcadamente voluntarista, no jurídicamente vinculante, al carecer de la sanción que caracteriza a las normas jurídicas 29. No obstante, se impone realizar ciertas precisiones. En primer término: el carácter predominantemente comercial del Mercosur ha hecho que el núcleo del proceso se centrara en aspectos arancelarios y estos se implementaron y pusieron en vigencia por la via de Acuerdos de Alcance Parcial signados en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) al amparo del Tratado de Montevideo 30. En el campo del medio ambiente, se firmaron Acuerdos de Alcance Parcial sobre 1) transporte de mercaderías peligrosas en el Mercosur 31, 2) transporte de productos peligrosos 32, 3) transporte multimodal 33 (terrestre y marítimo). Una segunda precisión tiene que ver con la terminología empleada por el POP en cuanto a las normas Mercosur cuando sea necesario se incorporarán al orden jurídico interno. Y bien. Cuáles son los casos en que no es necesaria la incorporación? Un primer caso lo constituyen las normas concernientes al funcionamiento u organización interna del Mercosur, que entran en vigencia desde su aprobación. Asi puede citarse las Directrices Básicas en materia de medio ambiente y la norma que incluye para una propuesta de tratamiento de las Emergencias ambientales. Desde 6/ debe constar explícitamente en el texto, que la norma en cuestión no necesita incorporación. Un segundo caso: cuando las legislaciones internas de los Estados ya contemplan el contenido de la norma. Asi por ejemplo, normas Mercosur que contengan niveles de protección inferiores a los ya vigentes en los ordenamientos jurídicos internos no requieren incorporación. Esto puede involucrar especialmente a normas de protección ambiental, a reglamentos de calidad para productos o servicios. Pero aun con las precisiones efectuadas, debe reconocerse que en los hechos la internación de la normativa Mercosur es uno de los aspectos preocupantes del proceso de integración. Y ello por varias razones: es un mecanismo incumplido 28 POP art Silva Rosario, Diez años de Mercosur: una visión uruguaya, en Mercosur: un balance 10 años después. Anuario GEDIM Rio de Janeiro, en imprenta. 30 Los acuerdos de alcance parcial son aquellos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros y propenderán a crear las condiciones necesarias para profundizar el proceso de integración regional mediante la progresiva multilateralización. Los derechos y obligaciones que se establezcan en los acuerdos de alcance parcial regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriben o que a ellos se adhieran art. 7 Tratado de Montevideo de 1980 que instituye la Asociación Latinoamericana de Integración ALADI. 31 Dec. CMC 2/94 ALADI AAP.PC/ 7 30/12/ Dec. 14/94 ALADI AAP.PC/7 30/12/ Dec. 15/94 ALADI ACCP.PC/8 30/12/ Dec CMC. 23/00. 8 SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

9 con frecuencia y para el cual no se estableció sanciones 35. No existe un criterio uniforme en los cuatro países respecto a los mecanismos jurídicos para incorporar las normas, ni existe criterio seleccionador para la incorporación, la decisión de incorporar o no reside en cada país y no se conoce cuáles son las razones que habilitan una u otra postura 36. Baste referir que el porcentaje de normativa Mercosur incorporada a los ordenamientos internos es aproximadamente del 50% para ilustrar lo que se mencionó. Finalmente, y no menos importante, es la inexistencia aun hoy de un Tribunal jurisdiccional que interprete el derecho y dirima las controversias. El sistema de solución de controversias 37 diseñado y en vigor se caracteriza por la constitución de tribunales ad-hoc, para cada conflicto y se circunscribe a las controversias entre los Estados acerca de la interpretación, aplicación o incumplimiento de las normas emanadas de los órganos de decisión (decisiones, resoluciones, directivas) 38. Muy recientemente, en 2/2002 el CMC en reunión extraordinaria aprobó el Protocolo de Olivos 39 para la solución de Controversias que habrá de sustituir el procedimiento actual; pero no está en vigencia aun. 3 La dimensión comercial de la protección al medio ambiente 3.1 La incidencia sobre los mercados Innegablemente el tema del medio ambiente, tiene ínsito aspectos comerciales que preocupan por igual aunque por razones distintas al mundo desarrollado y al mundo en desarrollo. La declaración de los Ministros de Agricultura del Mercosur 40 en los trabajos preparatorios de la Conferencia de Seattle Ronda de Negociaciones agrícolas de la OMC, sostuvo que el tema del medio ambiente debía ser tratado en otros foros y en base a los acuerdos ya obtenidos en el marco de las Naciones Unidas, que han sido ratificados por los países miembros del Mercosur; y en consecuencia separado de los aspectos comerciales. De no lograrse esto, propiciaba que el tema del medio ambiente se analizara también bajo el aspecto de los subsidios a la producción y las prácticas desleales al comercio. Esta posición se fundamentó en que en sus países por oposición a lo que 35 Dec. CMC 23/00 dispuso que las fechas y los plazos fijados para la incorporación deben ser cumplidos efectivamente, pero se omitió determinar la sanción por incumplimiento. 36 Silva Rosario, op. cit. 37 Protocolo de Brasilia 17/12/ El POP confirió a la Comisión de Comercio la consideración de las reclamaciones presentadas al amparo del Protocolo de Brasilia, estableciendo la participación de un Comité Técnico, del GMC y eventualmente la creación de Tribunal arbitral. 39 CMC/EXT/Acta 1/2002 Protocolo de Olivos deroga el Protocolo de Brasilia, establece además de los Tribunales arbitrales ad-hoc, un Tribunal permanente de Revisión, el recurso de revisión, reglamenta su funcionamiento, abre el procedimiento a los reclamos de particulares (personas físicas o jurídicas) a través de la Sección nacional del GMC de cada Estado Parte. El Protocolo entrará en vigencia 30 dias después de la notificación de la cuarta ratificación (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay). 40 WT/GC/W/335 23/9/99. 9

10 sucede en el mundo desarrollado, se produce en condiciones mas naturales, extensivamente, sin uso indiscriminado de químicos, por lo que los planteos de la UE propugnando el mantenimiento de las medidas de ayuda a los agricultores en función de su rol en relación a la tutela medioambiental entre otros, lucia con fines proteccionistas 41. No obstante, no es en el análisis de la consideración de las medidas de protección ambiental en tanto legítimas o barreras encubiertas al comercio que nos detendremos largo, complejo y constante objeto de debate en el comercio mundial sino en otro aspecto de la protección ambiental de repercusión comercial y de trascendencia para nuestros países en desarrollo. La Declaración de Canela hecha por los presidentes del Mercosur al aludir a las normas ISO , puso de manifiesto en el proceso de integración una realidad: la incidencia cada vez mayor en el derecho todo, pero concretamente en el medioambiental, de normas voluntarias, que reconocen un origen privado de creación, profesional, consensuado, que responde a standares de calidad ambiental formulados a partir de requisitos que la sociedad civil va imponiendo. No es en sentido estricto un Derecho ambiental, pero sí normas consensuadas privadas sobre gestión ambiental 43, que especifican el tratamiento de los recursos naturales agua, suelo, flora, fauna de los residuos, reducción o eliminación de contaminantes, ordenamiento territorial, uso de tecnologías limpias, etc. y que se posicionan gradual y firmemente en lo concerniente a los aspectos comerciales del medio ambiente convirtiéndose en verdaderas reglas de mercado 44. Se va dando una convivencia cada vez mayor de la normalización jurídica, del Derecho propiamente dicho, de fuente pública estatal nacional, comunitario, internacional con la normalización privada nacional e internacional. La concepción tradicional kelseniana de norma jurídica 45 que subsiste ve en el presente que su protagonismo comienza a ser compartido. En el tema del medio ambiente es de trascendencia el esquema de la normalización y certificación en el ámbito comercial y acarrea una modificación sustantiva de las relaciones comerciales tanto públicas como privadas. Cada vez con mas frecuencia para ingresar bienes o servicios a los mercados nacionales, regionales o internacionales, se requiere no solamente el cumplimiento de normas jurídicas de diversa fuente y procedencia ( vgr. leyes, decretos, reglamentaciones) tanto en el ámbito interno como en el externo internacional, sino la certificación conforme a esas nuevas reglas, que reconocen un valor agregado ambiental. 41 V. Silva Rosario, El Mercosur ante las negociaciones agrícolas internacionales ponencia al VI Congreso Mundial de Derecho Agrario UMAU 4/00 Almeria, España. 42 En el Mercosur existe una Asociación de Normalización (AMN) con sede en San Pablo, que reúne a los organismos de normalización de los cuatro países 42, realiza su actividad a través de Comités Sectoriales (CSM), y ha elaborado normas de gestión ambiental. 43 Ej. Las normas ISO incluyen en los aspectos de la gestión ambiental a las actividades que conciernan a: emisiones a la atmósfera, descargas al agua, gestión de residuos, contaminación de suelo, empleo de materias primas y recursos naturales, identificación de otras cuestiones ambientales locales y que puedan afectar a la comunidad. 44 No obstante, el concepto de calidad certificada como preservación ambiental, debe ser cuidadosamente ponderado. La certificación conforme a las normas ISO puede ocultar desequilibrios existentes en los niveles de protección al medio ambiente de cada país, desde que se certifica la gestión ambiental sobre la base del acatamiento a las normas nacionales, es decir a las exigencias y política ambiental de cada país. 45 V. Kelsen Hanz, Teoría pura del derecho, edit. Eudeba, Bs. As SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

11 También cada vez más frecuentemente, las propias normas jurídicas van recogiendo esas nuevas reglas y dotándolas por tanto de carácter obligatorio. No obstante, el no acatamiento de las mismas, conlleva a sanciones diversas que las tradicionales (privativas de libertad, pecuniarias), destacándose el tan temido castigo en nuestros días de no ingreso a los mercados. Quizás un ejemplo claro de lo expresado, sea el relativo a la producción orgánica. La demanda mundial de alimentos orgánicos crece a tal nivel que la oferta se torna insuficiente. Y una de las grandes explicaciones es que el consumidor percibe hoy la calidad como seguridad sanitaria, y preservación ambiental. Las normas jurídicas han recogido los criterios emanados de organizaciones privadas; en el ejemplo dado, la IFOAM (Federación Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica), tornando obligatorias determinadas prácticas y usos o no usos de determinados productos para habilitar la certificación de orgánicos. Basta mencionar al Reglamento 2092/91 de la Comunidad Europea 46 como diáfana muestra de lo dicho, que además ha servido de base para muchas otras legislaciones nacionales. 4 La dimensión propiamente humana de la protección al medio ambiente 4.1 El derecho al desarrollo Los derechos humanos Pero ciertamente, es en la base de todo el sistema de Derecho, en el campo de los derechos fundamentales, de los derechos humanos, que la protección del medio ambiente y el Derecho Medioambiental encuentra su plena razón ser. Entre los llamados derechos humanos de la tercera generación, derechos de solidaridad, derechos reconocidos a los pueblos, se ha reconocido el derecho del hombre ser individual que integra la comunidad/pueblo a desarrollarse en un ambiente sano 47. Gelsi Bidart 48 hablaba del derecho humano a la adecuada conservación del ecosistema o mas simplemente de un ecosistema adecuado a la persona. Desde el punto de vista del pueblo, el ambiente y sus peculiaridades ingresan en el modo de vivir, en cierto modo de ser en el sentido de actuar, de conducirse 49, y por tanto integra el concepto y es materia de regulación legal, el entorno todo del hombre, la geografía, el ordenamiento del territorio, el paisaje, las condiciones naturales en que habita y manifiesta sus costumbres, sus hábitos, su vida. En este entendido, se trata de internalizar las externalidades, de valorar la naturaleza no solo en términos económicos 50, sino de salud, estética, paisaje, 46 También Reg. CCE 1804/99 sobre Producción animal. 47 Protocolo de San Salvador Adicional a la Convención Americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales art. 11 Derecho a un medio ambiente sano. 48 Gelsi Bidart Adolfo, Derecho Agrario y Ambiente, FCU, Mdeo, 1994 p Ibidem. 50 V. Victoria Adriana, Regulación legal de la actividad agraria como herramienta de una política con dimensión ambiental, 3er. Congreso UMAU, Paris, Nantes, Poitiers, 10/94. 11

12 recreación, diversidad biológica, recogiendo el derecho ambiental estos valores al regular la acción del hombre en su interacción con la naturaleza. Considerado desde esta dimensión humana propiamente dicha, de derechos del hombre, renace con bríos el campo del Derecho Ambiental propiamente dicho, de las normas jurídicas de protección al medio ambiente de origen público por oposición a las normas privadas que se posicionan mas firmemente en el ámbito comercial. Es en el marco por excelencia de los Acuerdos Multilaterales, las Convenciones, los Protocolos Internacionales, donde la primacía de los derechos del hombre, considerado como humanidad toda, se evidencia en toda su potencia y donde encuentra su justificación máxima. Y desde esta perspectiva, recobra fuerza el rol de los Estados en el cumplimiento de todas sus potestades: de mando, de reglamentación, gestión, contralor, fiscalización, jurisdicción, sanción 51. Potestades que deben ser empleadas en el ámbito nacional, también para la ejecución de los compromisos asumidos en los Acuerdos Multilaterales de Medio Ambiente, las Organizaciones mundiales, etc. En esa ejecución se evidencia el carácter transversal del Derecho Ambiental cortando, pasando por, comprendiendo todos los derechos: Constitucional, Administrativo, Agrario, Financiero, Penal, etc. 5 Conclusión La problemática del medio ambiente y su regulación está recién esbozada en el Mercosur. El proceso de integración tiene un marcado acento comercial y la preocupación por tanto sigue estando mayormente situada en los aspectos paraarancelarios del medio ambiente. Mas allá de los saludables compromisos que los países toman como integrantes de la comunidad internacional 52, la región 53 debe encontrar en la dimensión humana propiamente dicha de la protección ambiental, el fundamento para la regulación jurídica de la utilización de sus recursos naturales, el mantenimiento de la diversidad de la naturaleza en todas sus formas de manifestación, sin menoscabo de soberanías, la contaminación transfronteriza, la planificación territorial, etc. 54 ; en suma el establecimiento de una política de protección al medio ambiente. Y debe hacerlo con el mayor involucramiento posible de la sociedad civil pues lo que está en juego es el presente y el futuro de sus pueblos, y únicamente con su participación conciente y efectiva se podrá transitar hacia el desarrollo sustentable. El reconocimiento de que el desarrollo sustentable tiene límites impuestos por el estado actual de la tecnología y también de la organización social en lo relativo 51 Ibidem. 52 Vgr. Protocolo de Montreal, Convenio de Basilea, Convención sobre el Cambio Climático, Protocolo de Kyoto, Convenio de Rótterdam, de Estocolmo 2001 etc. Uruguay ha aprobado por ley El Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono, el Protocolo de Montreal y las enmiendas de Londres, Copenhague y Montreal, el Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de deshechos peligrosos y su eliminación, Convenio sobre diversidad biológica, Convenio sobre cambio climático, Protocolo de Kyoto. 53 Brasil y Uruguay firmaron el 28/12/92 un Acuerdo de Cooperación en materia ambiental (recogido por ley uruguaya No ). 54 V. Mauad Ana Maria, La agricultura el desarrollo de las ciudades y la protección del medio ambiente, en Congreso de la UMAU, Paris, Nantes, Poitiers, V. Olivar Jiménez Marta, El establecimiento de una política común de protección al medio ambiente, Revista de Derecho Agrario Uruguay, T. 7, FCU, Mdeo.9/ SÉRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

13 a los recursos ambientales, que pueden ser gerenciadas y mejoradas hace que las esperanzas se cifren en la cooperación internacional 55. En suma: Se requiere de un sistema renovado de cooperación internacional para que a un planeta ambientalmente sano corresponda un mundo social y económicamente justo 56. SUMÁRIO 55 CMMAD Brundtland Decl. de Canela. 13