En Chile no da lo mismo dónde se nace

Transcripción

1 Nueva Agenda Regional: En Chile no da lo mismo dónde se nace Ø Actualmente el des-no de las chilenas y chilenos depende en buena medida del lugar donde nacen, crecen y viven, y no tanto de sus capacidades y esfuerzo. Esto, porque las oportunidades de desarrollo y bienestar están concentradas en unos pocos territorios, en desmedro de otros. Ø Con esta premisa, el Programa de Cohesión Territorial para el Desarrollo, coordinado por Rimisp- Centro La-noamericano para el Desarrollo Rural, convocó a expertos de diversos ámbitos, para elaborar una serie de propuestas en materia de desarrollo económico y social y descentralización, que confluyen en la llamada Nueva Agenda Regional. El obje5vo de esta inicia5va es avanzar en soluciones contra las brechas territoriales, más allá de un proceso de descentralización. Rimisp propone que Chile requiere un desarrollo integral bajo el concepto de la cohesión territorial, es decir, que las personas tengan similares oportunidades de desarrollo sin importar el territorio del país en que viven y que ninguna localidad tenga niveles de bienestar por debajo de los mínimos que como sociedad consideremos indispensables. Fomentar la cohesión territorial en el diseño de polí5cas, significa otorgar a las regiones mayor autonomía, con derechos y responsabilidades en decisiones importantes que afecten su des5no o los del bien común del país. Esto requiere un sistemá5co esfuerzo de apoyo a sus capacidades colec5vas, de emprendimiento, innovación, ejercicio de la ciudadanía y de una eficiente y transparente ges5ón pública. Las propuestas de la Nueva Agenda Regional han sido elaboradas por Andrea Bentancor, en Empleo; Hernán FrigoleX, Desarrollo Produc5vo; Juan Carlos Feres, en Pobreza; Ricardo Fábrega, en Salud; Miguel Crispi, en Educación Superior; Gonzalo Muñoz y César Muñoz, en Educación Escolar; Gonzalo Delamaza en Capacidades Territoriales; Egon Montecinos en Descentralización Polí5ca y Capacidades Públicas; y Sergio Granados y Jorge Rodríguez, en Descentralización Fiscal. Estas propuestas están siendo presentadas a dis5ntos actores sociales y polí5cos, incluyendo a los candidatos presidenciales oficialistas y de oposición, así como a candidatos al Congreso que han manifestado una sensibilidad especial por el desarrollo regional y territorial. La intención es que el tema del desarrollo territorial ocupe un lugar importante en el debate programá5co con mo5vo de la campaña electoral 2013 y, luego, sea incorporado como parte de las prioridades del nuevo gobierno. agenda- regional Síguenos en: Coordinado por: Financiado por: Contacto: Danae Mlynarz Secretaria Ejecu5va NAR dmlynarz@rimisp.org

2 Fortalecimiento de las Capacidades Territoriales y Cohesión Territorial Gonzalo Delamaza CONTEXTO La creciente demanda por descentralización y autonomía regional está siendo reconocida en la sociedad chilena, sin embargo, los posibles caminos de solución no deben limitarse exclusivamente al proceso de reforma ins5tucional del Estado ni tampoco a transferencias de competencias entre niveles de la administración. Siendo ello indispensable, debe acompañarse de la modificación de las interrelaciones entre los actores sociales, la ins5tucionalidad y los agentes polí5cos que pueden conducir las transformaciones desde los territorios. La desigualdad social y la economía desregulada son condicionantes relevantes en la configuración de los actores sociales y sus capacidades para promover la descentralización, redundando en un desgaste de la cohesión social y en importantes grados de desar5culación de los actores sociales, especialmente en los sectores populares. Si bien el impacto ha afectando de manera diferenciada a cada una de las regiones, el panorama en su conjunto impone el desaao de avanzar en el fortalecimiento de las capacidades regionales, especialmente las capacidades sociales, entendidas como voz propia, organización, propuesta y espacios de par5cipación. En las regiones, la capacidad organiza5va de los actores sociales es diversa, pero muchas veces se verifica una baja capacidad de concertación intrarregional y la prevalencia de una fragmentación dependiente de los esbmulos e incen5vos provenientes de actores de mayor peso, como son el ejecu5vo central o la gran inversión privada. La existencia de una masa crí5ca de actores regionales actores con capacidades propias de vincularse entre sí de modo proac5vo y de modificar sus relaciones con actores externos relevantes, convir5éndose en interlocutor válido- es un requisito fundamental para el despliegue de la descentralización desde abajo, por lo que es indispensable potenciar las capacidades de los actores para llevar a cabo procesos de ar5culación. DIAGNÓSTICO Situación de las capacidades regionales La prolongada dictadura militar y las enormes transformaciones socioeconómicas que produjo, así como el proceso polí5co- ins5tucional de la transición democrá5ca que lo siguió, han Gonzalo Delamaza Sociólogo por la Universidad Católica de Chile. Obtuvo su D.E.A. en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales en París y es Doctor en Sociología por la Universidad de Leiden, Holanda. Especialista en sociedad civil, par-cipación ciudadana, relaciones Estado sociedad y programas sociales. Profesor universitario y consultor en diseño y evaluación de proyectos para ins-tuciones públicas y no gubernamentales. Inves-gador de la Universidad de Los Lagos en San-ago, donde dirige el Centro de Inves-gación Sociedad y Polí-cas Públicas. Autor de numerosos artculos y libros en su especialidad. conducido a una diversificación y desar5culación rela5va de la sociedad civil, surgiendo una mul5plicidad de grupos, con mayor dispersión de demandas y diferentes grados de ar5culación con el sistema polí5co (estructura 5po archipiélago ). En general las capacidades sociales actuales de intervención en el territorio son escasas para quienes no poseen poder económico o polí5co ni están cerca de él. Ello sucede a pesar de la existencia de múl5ples organizaciones y agrupaciones de diverso orden, principalmente porque la agenda de la par5cipación está desacoplada de las agendas de la polí5ca. 1. Muchas organizaciones, poco poder En términos compara5vos y u5lizando la misma metodología, Chile muestra aproximadamente igual número de organizaciones que Argen5na, a pesar de tener la mitad de la población 1. Vale decir que el problema no es de número absoluto de asociaciones, en el caso chileno ese número representa un panorama de fragmentación, antes que de fortaleza organizacional y polí5ca. Un estudio realizado durante en tres regiones de Chile indicó el predominio de las juntas de vecinos, que actúan en el ámbito barrial y un gran número de organizaciones territoriales, pero con baja ar5culación entre ellas. Delamaza, G. (2010) Construcción Democrá5ca, par5cipación ciudadana y polí5cas públicas en Chile. Publicado en el si5o web de la Universidad de Leiden: hxps://openaccess.leidenuniv.nl/handle/1887/

3 Organizaciones Territoriales en Tres Regiones de Chile Nº de Organizaciones Arica- Parinacota Coquimbo Los Lagos Juntas de Vecinos / 380** 534 Uniones Comunales y Agrupaciones de JV 8 34 Centros de Madres y organizaciones de 120** mujeres Organizaciones de Adultos Mayores / 247** 160 Organizaciones Gremiales 265* 62**** 37 Organizaciones Deportivas ** 80 Organizaciones Juveniles / 148** 54 Organizaciones productivas 36 27*** 212**** Comunidades Agrícolas 179 Organizaciones Indígenas Otras 417** * Incluye muchas organizaciones productivas que se constituyeron formalmente como asociaciones gremiales por motivos políticos (Tabilo y Gallardo, 2009: 23) **Comprende sólo comunas de Coquimbo, La Serena y Ovalle, las más pobladas de la región ***Pequeños mineros y regantes **** Pescadores artesanales Fuente: Delamaza, 2012 p. 262 En el caso del sindicalismo, la fragmentación parece ser la norma, por cuanto la can5dad absoluta de sindicatos no cesa de crecer, mientras que la can5dad de afiliados y la tasa de sindicalización lo hace de un modo mucho más moderado. Incluso dentro de este panorama general, las diferencias entre regiones indican una clara mayor ar5culación del sindicalismo en la RM y, en algunas variables, de la Región de, indicando una pauta reitera5va de mayor debilidad en la mayoría de las regiones. En relación al promedio nacional, la RM aparece por encima de éste en todas y cada una de las variables. La desigualdad social y la economía desregulada son condicionantes relevantes en la configuración de los actores sociales y sus capacidades para promover la descentralización Variable Porcentaje de Población Sindicalizada Afiliada a Sindicatos de Empresa Porcentaje de Población Sindicalizada Afiliada a Sindicatos Interempresa Porcentaje de Sindicatos de Empresa Activos (sobre total de sindicatos en la región) Porcentaje de Sindicatos Interempresa Activos (sobre total de sindicatos en la región) Tasa de Sindicalización sobre Fuerza de Trabajo Ocupada Tasa de Sindicalización sobre Fuerza de Trabajo ocupada susceptible de sindicalizarse Sindicalización y Regiones. Variables Seleccionadas Región Metropolitana Regiones con mejor desempeño que la Metropolitana Promedio Nacional Regiones con mejor desempeño que el promedio 69,7% 63,6% Metropolitana 19,9% Ninguna 14,6% Metropolitana 68,4% 57,2% Metropolitana Magallanes 16,7% Ninguna 11,2% Metropolitana O higgins Valparaíso 14,8% 17,2% 11,8% Metropolitana 14,1% Metropolitana Magallanes Arica y Parinacota Tasa de Sindicalización sobre Fuerza de Trabajo Asalariada (sin sindicatos independientes) 20,1% 15,7% Metropolitana Magallanes Tarapacá Fuente: Elaboración propia sobre datos de Dirección del Trabajo (2011) 2. Débil voz pública de la sociedad civil Más allá del número de organizaciones en dis5ntos ámbitos, el problema parece ser que la organización no le otorga voz regional a quienes en ella par5cipan. Un estudio sobre el origen de las no5cias en un diario regional (El Día), a par5r del seguimiento durante un semestre, mostró que sólo el 3,7% de las no5cias se originaban en las organizaciones de la sociedad civil, contra un 35% de los servicios del gobierno central, un 21,5% de los municipios y un 20,7% del gobierno regional 2. El diario El Día, con todo, es un medio regional, muchas regiones no cuentan siquiera con un medio como ese, debiendo conformarse con lo que publique la cadena El Mercurio en prensa escrita y lo que emita TVN (que 5ene franjas regionales) y los demás canales nacionales. Así, no es de extrañar que las propuestas regionales y territoriales sean débiles en su impacto y precarias en su elaboración, y que cueste cons5tuir una opinión pública regional. Poblete, M. (2009). Presencia de las polí5cas públicas en el discurso periodís5co regional. Estudio de Caso: Diario El Día de La Serena, Región de Coquimbo. La Serena: Universidad de La Serena. A similares conclusiones llega el Informe de Desarrollo Rural del PNUD: los medios rurales no cuentan con agendas propias, sino que más bien repiten los mensajes originados principalmente en los organismos del gobierno (56,2%)(PNUD, 2008). 3

4 3. Falta de espacios insdtucionales de pardcipación No hay espacios ins5tucionales de par5cipación adecuados para ejercer las capacidades e influir en la marcha de los asuntos locales y regionales por parte de la sociedad civil. En el nivel regional no existe instancia alguna diseñada para el tales efecto y solo se espera la par5cipación social en la elaboración de las Estrategias Regionales de Desarrollo (ERD), donde ésta no está normada en sus estándares, su amplitud ni, lo que es más grave, sus consecuencias concretas. De allí que la percepción más o menos generalizada es que no hay tal par5cipación o que, de haberla, ella no es ú5l. De hecho, el proceso delibera5vo sobre polí5cas y orientaciones regionales (Estrategias y Planes de Desarrollo Regional) se realiza por fuera de las instancias ins5tucionales y 5ende a involucrar principalmente a los actores de la elite regional: autoridades regionales, actores del mundo empresarial y medios de comunicación. Los factores más incidentes en la dinámica regional son la gran inversión privada y sus externalidades (posi5vas o nega5vas), que ordenan en gran medida el empleo, los ingresos, las oportunidades y muchas de las caracterís5cas de territorios y medio ambiente; y las decisiones de las principales polí5cas sectoriales (OOPP, Vivienda, Educación) que ar5culan las polí5cas públicas, en las cuales no existen instancias de par5cipación en el ámbito local, ni con poder resolu5vo (o de veto) en el nivel nacional. El contexto de insuficiente descentralización de la ges5ón pública resulta una dificultad para impulsar procesos de concertación efec5vos, especialmente en el nivel regional, dado que los actores estatales no pueden adoptar compromisos significa5vos y creíbles frente a sus contrapartes. No obstante, a nivel municipal, la transferencia creciente de funciones a las administraciones locales genera condiciones favorables para el surgimiento de variadas dinámicas de concertación, entre organizaciones civiles y de éstas con organismos públicos. 4. Dinámicas de ardculación local de escaso alcance y sostenibilidad Las dinámicas de ar5culación local comparten mayoritariamente varias caracterís5cas: son informales o débilmente ins5tucionalizadas, como ocurre por ejemplo con las Mesas Terri- toriales; son comandadas por la autoridad sectorial responsable del o los proyectos, lo que las hace funcionales o instrumentales a los propósitos de esta autoridad y poco sustentables en el 5empo (no necesariamente sobreviven al cambio de autoridad); son polifuncionales y están sobrecargadas, pues no cuentan con diseño previo, recursos acordes con dicha polifuncionalidad, ni estrategia de desarrollo y aprendizaje; en ellas par5cipan principalmente dirigentes de organizaciones formales de los involucrados directos en el proyecto; 5enen una débil presencia en el espacio público (local y regional); su incidencia sobre orientaciones de polí5ca y programas es baja, ya que reúnen a los actores de implementación más que de decisión (Delamaza y Ochsenius, 2007). 5. Oferta de educación superior está concentrada y universidades regionales no cumplen un rol respecto de las necesidades de su región Un actor decisivo en la formación de las capacidades regionales son las universidades y más ampliamente, las ins5tuciones de educación superior, sin embargo, tanto su presencia como su potencia están inequita5vamente distribuidas en el territorio. La oferta de educación superior está fuertemente concentrada en los sectores urbanos y especialmente en las tres grandes conurbaciones del país, San5ago, Valparaíso y Concepción que matriculan el 67,3% de los alumnos teniendo sólo el 48% de la población (CNED, 2011) y lo mismo ocurre respecto de inves5gación cienbfica, la cual se concentra en las universidades complejas, una sola de las cuales la Universidad de Concepción- está fuera de San5ago. Igual cosa sucede con los programas de formación doctoral: el 62% de los programas doctorales está concentrado en San5ago y un 24% entre Concepción y Valparaíso, lo que totaliza el 86% de la oferta doctoral acreditada en el país. La realidad de las universidades regionales es inequita5va y no alcanzan a cumplir un rol relevante en la creación de capacidades regionales que equiparen al centralismo. La dinámica de mercado que las universidades públicas están obligadas a sostener las ha llevado a alejarse de cumplir un rol respecto de las necesidades de la región. Doctorados Acreditados por Región Universidades Cantidad de Doctorados Acreditados Santiago CRUCH (UCH, PUC, USACH) 91 Santiago Privadas (UAI, UAB, UAH, UAndes) 5 Concepción (UDEC) 22 Valparaíso (PUCV, UTFSM, UV) 15 Valdivia (UACH) 7 Otras ciudades (Talca, Coquimbo,, Temuco) 14 TOTAL 154 Fuente: Conicyt, Listado de Programas de Doctorado Acreditados. conicyt/files/2012/08/articles _anexo1.pdf (consultado el 6 de mayo 2013). 4

5 PROPUESTAS 1. Promover una polídca de fortalecimiento del rol público de la sociedad civil. Se propone la ampliación y fortalecimiento de la asocia5vidad; incorporar el criterio de impacto sobre las capacidades sociales en los sistemas de evaluación y asignación de la inversión pública; cons5tución de un Consejo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil de carácter mixto y dotado de una estructura opera5va regionalizada, como un interlocutor de las polí5cas públicas en la materia, que de seguimiento y cautele el cumplimiento de la ley y administre el Fondo de Fortalecimiento; y establecimiento de la Formación Ciudadana como materia obligatoria del curriculum escolar. 2. Desarrollar programas de formación de la dirigencia social para capacitar líderes sociales en regiones. El gran ausente de las polí5cas de par5cipación ha sido el componente de fortalecimiento de la sociedad civil, cues5ón fundamental en el marco de una estrategia de fortalecimiento de las capacidades regionales para el desarrollo. Es necesario capacitar líderes para la actuación pública: esto puede canalizarse a través del Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público y debiera permi5r abrir un espacio en las universidades para la formación de la dirigencia social. 3. Perfeccionar, potenciar y monitorear las herramientas legales para la pardcipación. Monitorear la aplicación integral por parte de los servicios y repar5ciones públicas de las herramientas legales de par5cipación ciudadana, generando información periódica, realizando capacitación a servidores públicos, acogiendo denuncias ciudadanas, realizando indicaciones y planteando reorientaciones a la acción pública; modificar la Ley General de Urbanismo y la Ley de Bases del Medio Ambiente en lo rela5vo a par5cipación (estableciendo par5cipación an5cipada; mecanismos de involucración ac5va y dotación de soportes técnicos a disposición de la ciudadanía); en el caso de la Ley N al menos incorporar el nivel regional dentro de las repar5ciones que deben contar con Consejos de OSC (al igual que los municipios); aprobar una ley para permi5r la realización de plebiscitos comunales con menores barreras de entrada, asegurando una par5da de financiamiento público para ello (por ejemplo, una vez durante el período alcaldicio); establecer las materias y regulaciones que deben ser some5das a plebiscito para su entrada en vigencia legal, entre ellas los Planes Reguladores Comunales; y promover la asignación de atribuciones resolu5vas a los Consejos Escolares de los establecimientos educacionales públicos, tal como lo permite la ley del Crear sistemas territorializados de información y estadísdcas para la deliberación pública. En el marco de la necesaria reforma del INE, incorporar una División Regional que se ocupe de diseñar y perfeccionar la estadís5ca e información regionalizada y a escala comunal a disposición de la ciudadanía; desarrollar estudios de opinión y encuestas regionales y locales periódicas (barómetros regionales) para la deliberación pública y la toma de decisiones, a cargo de las universidades regionales. Una figura ins5tucional que podría contener lo anterior podría ser la propuesta de Red Regional de Observatorios Ciudadanos centrados en descentralización y desarrollo territorial (CIDER, 2013: 80). 5

6 5. Promover Consejos de Desarrollo Territorial Público- Privados. Sobre la base de lo avanzado con las Agencias Regionales de Desarrollo, hoy Corporaciones Regionales de Desarrollo, se propone cons5tuir Consejos de Desarrollo Territorial que permitan ar5cular actores y orientar acciones de desarrollo para territorios específicos. Éstos estarán conformados por el GORE, el estamento municipal, los actores produc5vos - tanto inversores externos como empresas del territorio- y representantes de la ciudadanía organizada. Para ello, debe contarse con recursos orientados a los territorios (provenientes de un mayor royalty o canon a las ac5vidades extrac5vas). 6. Fortalecer la comunicación regional para la deliberación pública. Para asegurar la comunicación y deliberación de contenidos regionales como parte del debate democrá5co y de desarrollo, es necesario profundizar aspectos específicos relacionados a la legislación sobre telecomunicaciones, radiodifusión, etc., entre los cuales se puede avanzar en: incorporar un representante de las universidades públicas regionales al Consejo Nacional de Televisión, con la finalidad de cautelar la presencia de puntos de vista regionales en esta instancia reguladora; introducir cláusulas de incen5vo a contenidos, locaciones y proyectos regionales en los fondos que administra al efecto tanto el CNTV como la CORFO; establecer fondos estables de incen5vo a la comunicación de alcance local y regional, tanto escrita, como audiovisual; y establecer un Observatorio de Medios de Comunicación, como organismo independiente, con financiamiento público y presencia de representantes regionales, que tenga por misión establecer las caracterís5cas y evolución del sistema de medios en términos de los requerimientos de comunicación pública que 5ene el país. 7. Fortalecer el rol de las Universidades Regionales del Estado en la producción de bienes públicos regionales. Para ello, se propone establecer Fondos Basales para Universidades Regionales en función del fomento de la producción de bienes públicos en espacios regionales y macro regionales (definiendo de manera par5cipa5va algunos bienes públicos que es necesario proveer en las regiones y en función de ellos determinar fondos orientados a su producción por parte de las universidades regionales, ya sea individualmente o bien asociadas entre sí, dependiendo del tema que se aborde); reformar los gobiernos corpora5vos de la universidades públicas regionales, creando un mecanismo de par5cipación de las sociedades regionales en los Consejos Superiores, que reemplace al actual de nombramientos presidenciales y discrecionales, y estableciendo par5cipación estatal regional en las Juntas Direc5vas de las universidades que reciben financiamiento público. 8. Reformar el Sistema Nacional de InvesDgación: Conicyt para las regiones. Se propone modificar la composición de los Consejos de Conicyt asegurando la presencia de cienbficos de regiones y crear una división de ciencia regional de Conicyt. Esta división debiera elaborar y promover las agendas macrorregionales de inves5gación y educación superior; financiar una línea de las alianzas entre universidades y sociedad civil organizada; y apoyar la creación y desarrollo de los centros de pensamiento estratégico regional. Se propone adicionalmente desarrollar un procedimiento de adscripción de inves5gadores/as a un Sistema Regional de Inves5gación, con incen5vos específicos y mecanismos concursables y no concursables de financiamiento (lo cual supone redefinir el papel de Fondecyt). 6