ANTECEDENTES DE HECHO

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1 Dictamen nº: 193/09 Consulta: Alcalde de Madrid Asunto: Responsabilidad Patrimonial Sección: I Ponente: Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz Aprobación: DICTAMEN de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, emitido por unanimidad en su sesión de 22 de abril de 2009, a solicitud del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, al amparo del artículo 13.1.f) 1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, Reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, sobre reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por A.S.M., por las lesiones, secuelas y daños sufridos tras accidente ocurrido el 12 de marzo de 2004, al caer con su motocicleta en zanja no señalizada en la C/ Miguel Angel, esquina con la C/ Rafael Calvo, de Madrid. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- El día 23 de marzo de 2009 tuvo entrada en el registro del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid solicitud de dictamen preceptivo, cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, en relación con una serie de cinco expedientes de responsabilidad patrimonial procedentes del Área de Gobierno de Obras y Espacios Públicos del Ayuntamiento de Madrid, remitidos por el Vicealcalde de la capital, por delegación del Alcalde en virtud de Decreto de 1 de septiembre de 2008, mediante escrito de 10 de marzo de Entre esos expedientes, se encuentra éste que ahora nos ocupa. 1

2 Admitida a trámite dicha solicitud con la fecha aludida, se le procedió a registrar de entrada con el número 127/09, iniciándose el cómputo del plazo para la emisión del dictamen, tal y como dispone el artículo 34.1 del Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 26/2008, de 10 de abril, del Consejo de Gobierno, venciendo el plazo para la emisión del dictamen el próximo 29 de abril de Su ponencia ha correspondido, por reparto de asuntos, a la Sección I, cuyo Presidente, el Excmo. Sr. D. Jesús Galera Sanz, firmó la oportuna propuesta de dictamen, la cual fue deliberada y aprobada por unanimidad, en la sesión de la Comisión Permanente del Consejo Consultivo, celebrada el día 15 de abril de SEGUNDO.- El expediente de responsabilidad patrimonial remitido trae causa del escrito presentado por el interesado el día 26 de junio de 2006, en que, muy brevemente, solicita ser indemnizado de los daños y perjuicios sufridos, y que cuantifica en ,39 euros, a consecuencia del accidente que tuvo el día 12 de marzo de 2004 (en que contaba 34 años de edad), cuando, circulando con su motocicleta por la C/ Miguel Angel, esquina con la C/ Rafael Calvo, se cayó en una zanja de obra no señalizada. TERCERO Interpuesta la anterior reclamación, el Ayuntamiento de Madrid procede a incoar expediente de responsabilidad patrimonial el día 28 de junio de 2006 (folios 2 y 3) mediante la remisión de la reclamación a la entidad A, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3º del Pliego de Condiciones Técnicas que rige la póliza del Seguro de Responsabilidad Civil que el Ayuntamiento tiene suscrita con la compañía de seguros B. 2.- Asimismo, en fecha 4 de agosto de 2006 (folios 16 y 17), se requiere al interesado para que aporte los justificantes que acrediten la realidad y 2

3 certeza del hecho lesivo y su relación con la obra o el servicio público; declaración en que manifieste expresamente que no ha sido indemnizado (no va a serlo) por Compañía o Mutualidad de Seguros, ni por ninguna otra entidad pública o privada, como consecuencia del accidente sufrido; aportación del poder del representante; fotocopia del permiso de circulación del vehículo perjudicado para justificar su propiedad; indicación detallada del lugar donde sucedió el accidente, adjuntando croquis; descripción de los daños sufridos, con aportación de partes de baja y alta médicas; y evaluación económica de la indemnización solicitada, aportando presupuesto o factura, en su caso. En el mismo escrito, se le realiza la advertencia de que, en caso de no cumplimentar el requerimiento en el plazo de diez días, se le tendrá por desistido de su solicitud, en aplicación de los artículos 70 y 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC), en relación con el artículo 6 del Reglamento de Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo; RPRP). Dicho escrito se le notifica al interesado el 2 de agosto de 2006 (folio 8). Dicho requerimiento se le vuelve a realizar al interesado mediante escrito de fecha 23 de octubre de 2006 (folios 9 y 10), notificándoselo el día 8 de noviembre de 2006 (folio 11). 3.- El reclamante, mediante escrito presentado el día 22 de noviembre de 2006, cumplimenta el trámite conferido, aportando documentación, y en particular, la siguiente: - Atestado de la Policía Municipal de Madrid (nºaaa), instruido a raíz de la denuncia presentada por el perjudicado el 16 de julio de

4 En dicho atestado, se da cuenta de que, el día 12 de marzo de 2004, mientras circulaba el mismo en la motocicleta de su propiedad, por la C/ Miguel Ángel, procedente del Paseo de la Castellana, en dirección a la glorieta de Rubén Darío (calle de doble sentido, con dos carriles en su sentido, además del carril bus, circulando el interesado por el carril del centro), al llegar a la altura de la C/ Rafael Calvo, circulando con el semáforo en su fase verde, observa que el vehículo de delante aminora la velocidad, debido a un socavón que no había sido visto por el interesado, de tal manera que, cuando se quiso dar cuenta, se metió dentro de él con su motocicleta, perdiendo el control y cayendo sobre la calzada. A resultas del accidente, sufrió lesiones en su rodilla izquierda, siendo trasladado en ambulancia hasta el Hospital Clínico, en que permaneció ingresado cinco o seis días, desde donde fue trasladado a la Clínica La Luz, donde estuvo hospitalizado tres semanas más. Fue operado de rodilla el día 14 de marzo en el Hospital Clínico. - Acompaña también parte de accidente de tráfico levantado por la Policía Municipal en el momento del accidente. En él figura la siguiente descripción del accidente: A la llegada de los agentes actuantes, y según manifestaciones del conductor del vehículo (ciclomotor), el accidente se pudo producir como consecuencia de que al frenar el ciclomotor su rueda delantera se insertó en una zanja existente en la vía, lo que produce el desequilibrio del mismo y posterior caída de su conductor. - Por los hechos descritos, se siguió Juicio de Faltas nº 1011/2004, ante el Juzgado de Instrucción nº 20 de Madrid, que dictó Auto de sobreseimiento provisional en fecha 27 de junio de En dicho Auto se hacía expresa reserva al perjudicado de las acciones civiles. 4.- El 5 de diciembre de 2006 (folios 64 y 65), se requiere al Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, a fin de que informe sobre determinados extremos: 4

5 - En caso de tratarse de obras promovidas por el Ayuntamiento de Madrid, se le pide copia de los informes emitidos por la entidad responsable de seguridad y salud en las obras municipales correspondientes a la fecha indicada, si aportasen información complementaria sobre la señalización y condiciones de seguridad de aquéllas. Asimismo, deberá identificarse a la empresa adjudicataria de las obras, así como los preceptos del Pliego de Condiciones Técnicas que imponen la obligación de señalizar las obras, adoptando las medidas de seguridad necesarias, y de suscribir una póliza de seguro de responsabilidad civil para cubrir los posibles daños a terceros en la ejecución del contrato. - Si la señalización de la obra era deficiente y si los servicios técnicos tenían conocimiento de ello. - Actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero (con indicación de si el lugar en el que ocurren los hechos es adecuado para la circulación de peatones; en caso de daños a vehículos por baches o socavones, indicación de si existen señales de limitación de velocidad). - Imputabilidad a la Administración. - Imputabilidad a la empresa concesionaria o contratista o, en su caso, a quien ejecutaba la obra por cuenta de entidad distinta del Ayuntamiento. - En caso de imputabilidad a la empresa, indicación de la denominación del contrato del que es adjudicataria, y artículo/s del Pliego de Prescripciones Técnicas que se considera/n incumplido/s. Indicar, también, en ese caso el nombre y domicilio de la empresa concesionaria, contratista o encargada de la conservación. 5

6 - Cualquier otro extremo que se considere oportuno y sea de interés para determinar la existencia de responsabilidad, y a quién debe ser imputada. 5.- En fecha 12 de julio de 2007, el Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas emite el informe requerido (folio 68), en el que da cuenta de lo siguiente: 1. Las obras realizadas corresponden a la conservación ordinaria de pavimentos, realizadas por este Departamento. 2. Se desconoce la señalización que existía en la reparación efectuada. 3. Se desconoce la actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero. 4. No es imputable a la Administración. 5. En caso de imputabilidad a la empresa, el contrato se denomina Gestión del servicio público de conservación de los pavimentos de las vías y espacios públicos municipales (Zona 1), siendo el nombre de la empresa C Visto el informe anterior, se da trámite de audiencia a la empresa C, por plazo de diez días, en fecha 9 de agosto de 2007 (folios 70 y 71), notificado a la empresa el día 11 de septiembre (folio 72). No consta que por la empresa se formularan alegaciones. 7.- En fecha 30 de abril de 2008 (folios 75 y 76), se da trámite de audiencia a B por plazo de quince días, a fin de que manifieste su conformidad con la cantidad reclamada ,71 euros, en concepto de daños personales, y 657,68 euros, por daños materiales-, con la advertencia de que, de no hacerlo, se le tendrá por decaído de su derecho al referido 6

7 trámite, y por aceptado el importe solicitado, de conformidad con lo establecido en los artículos 76 de la LRJAP-PAC y 11 del RPRP. B cumplimenta el trámite anterior, presentando escrito el 23 de junio de 2008 (folios 80 y 81), en que recoge la valoración cuantitativa de los daños sufridos, una vez examinado el interesado por médico de la compañía, y que cifra en un total de ,79 euros, comprensivos de la incapacidad temporal y de las lesiones permanentes. 8.- A la vista del informe anterior, se da trámite de audiencia al interesado mediante escrito de 4 de julio de 2008, notificado el 21 de julio siguiente (folios 82 a 85). El reclamante formula alegaciones en fecha 1 de agosto de 2008 (folios 88 y 89), manifestando su disconformidad con la valoración realizada por los peritos de B en lo tocante a las secuelas de carácter funcional que padece, y sosteniendo, en lo demás, su pretensión indemnizatoria. 9.- Recabado informe del Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas del Ayuntamiento de Madrid el 23 de septiembre de 2008 (folio 107), en relación con el concreto artículo del Pliego de Prescripciones Técnicas que se habría incumplido por parte de la empresa contratista, y sobre si existía informe de Seguridad y Salud de las obras, se evacua dicho informe en fecha 20 de febrero de 2009 (folio 112), dando cuenta de que en virtud del actual contrato de conservación de pavimentos, el artículo incumplido es el 14.2 del P.P.T. Este Departamento no tiene documentación referente a Seguridad y Salud en la fecha en la que ocurrió el accidente (12 de marzo de 2004). CUARTO.- Concluida la instrucción del expediente, por la Jefa del Departamento de Relaciones Institucionales y Reclamaciones Patrimoniales del Ayuntamiento de Madrid, se emite propuesta de resolución el 3 de marzo de 2009, en la que se concluye que concurren los 7

8 requisitos para apreciar la responsabilidad de la Administración municipal, con imputación a la UTE C y D, adjudicataria del contrato de conservación y renovación de pavimentos en la zona 1, por los daños ocasionados al reclamante; cuantificándose la indemnización en ,56 euros, a abonar al reclamante por la citada Unión Temporal de Empresas. A los hechos anteriores, les son de aplicación las siguientes CONSIDERACIONES EN DERECHO PRIMERA.- El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid emite su dictamen preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.1.f) 1º de la Ley 6/2007, de 21 de diciembre, Reguladora del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid (en lo sucesivo, LCC), según el cual: 1. El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid deberá ser consultado por la Comunidad de Madrid en los siguientes asuntos ( ) f) Expedientes tramitados por ( ) las entidades locales ( ) sobre: 1º Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a euros o cuando la cuantía sea indeterminada. En el caso que nos ocupa, el interesado ha cifrado el importe de su reclamación en ,39 euros, por lo que resulta preceptivo el dictamen del órgano consultivo. Por otra parte, la solicitud de dictamen ha sido cursada a través del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, de conformidad con el artículo 14.3 de la LCC ( Las solicitudes de dictamen de las entidades locales se efectuarán por los Presidentes de las mismas, y se cursarán a través del Consejero competente en relaciones con la Administración local ), en relación con el artículo 32.2 del Decreto 26/2008, de 10 de 8

9 abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo. Es el Ayuntamiento de Madrid el legitimado, pues, para recabar dictamen del Consejo Consultivo, habiéndose en el caso presente hecho llegar la solicitud al Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, mediante oficio del Vicealcalde de 10 de marzo de 2009, adoptado por delegación en virtud de Decreto del Alcalde de 1 de septiembre de SEGUNDA.- A. S. M. formula su pretensión indemnizatoria, al haber sido él quien sufrió la caída en una calle madrileña a consecuencia de introducirse con su motocicleta en una zanja no señalizada, concurriendo en él la condición de interesado, ex artículo 31 de la LRJAP. La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento de Madrid, en cuanto que Corporación municipal titular de la vía pública donde tuvo lugar el accidente. Habida cuenta que el artículo 25.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LBRL) atribuye a los Municipios competencias en materia de pavimentación de las vías públicas urbanas, este título competencial justifica sobradamente la interposición de la reclamación contra el Ayuntamiento. También en este caso aparece como interesado en el procedimiento la empresa C, en calidad de adjudicataria, junto con la otra empresa integrante de la UTE, D, del contrato de conservación y reforma de los pavimentos de la zona 1 de Madrid, y cuya actuación, según el relato del reclamante, se encuentra en el origen causal de los daños y perjuicios sufridos. Dada su condición de interesado en el procedimiento, se ha dado a C trámite de audiencia de conformidad con lo preceptuado en los artículos 84 de la LRJAP-PAC y 11 del RPRP, por lo que no se le ha causado 9

10 indefensión, sin que conste que por la misma se haya presentado escrito de alegaciones. Respecto de la segunda empresa integrante de la UTE, D, no consta habérsele conferido trámite de audiencia, pese a que la propuesta de resolución declara la obligación de la UTE de abonar al reclamante la cantidad correspondiente, al darse los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Por ello, y pese a no contar con la oferta realizada, entendemos que esta omisión se debe a que C es la empresa designada como representante frente a la Administración, con la cual deben entenderse todas las comunicaciones e incidencias que surjan en la relación contractual. Esta conclusión se ve corroborada se observa por el primer informe evacuado el 5 de julio de 2007 por el Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, obrante a los folios 68 y 69, en el que se menciona a la empresa adjudicataria del contrato C, sin hacer referencia a la otra empresa integrante de la UTE. De modo que se considera que el trámite de audiencia ha sido correctamente efectuado, mediante el traslado del expediente a la primera empresa citada, que, no obstante, no ha hecho uso de su derecho al referido trámite. También se ha dado audiencia a la compañía aseguradora B, con la que el Ayuntamiento tiene suscrita la póliza del seguro de Responsabilidad Civil, a efectos de que manifieste su conformidad con la cantidad reclamada por el interesado. B, tras ser reconocido el lesionado por sus servicios médicos, manifiesta en escrito presentado el 23 de junio de 2008 (a los folios 80 y 81), que el importe de los daños (personales) sufridos asciende a un total de ,79 euros, comprensivos de la indemnización por la incapacidad temporal más la cantidad a abonar por las lesiones permanentes sufridas. 10

11 El plazo para el ejercicio de la acción es de un año, contado desde que ocurrió el hecho o el acto que motive la indemnización, o de manifestarse su efecto lesivo (cfr. artículo de la LRJAP-PAC). En el caso que nos ocupa, se incoó Juicio de Faltas nº 1011/2004, seguido ante el Juzgado de Instrucción nº 20 de Madrid, que concluyó por Auto de sobreseimiento provisional de 27 de junio de La reclamación se interpone frente al Ayuntamiento de Madrid el 23 de junio de El artículo de la LRJAP-PAC establece que «La exigencia de responsabilidad penal al personal al servicio de las Administraciones Públicas no suspenderá los procedimientos de reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan ni interrumpirá el plazo de prescripción para iniciarlos, salvo que la determinación de los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial». En interpretación del precepto transcrito, tiene declarado nuestro Alto Tribunal (vid. por todas, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6ª, de 2 de octubre de 2001; RJ 2001\9189) que ( ) esta Sala viene declarando reiteradamente, constituyendo verdadera doctrina legal, «que la caducidad a que alude el artículo 40.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es un plazo de prescripción, por lo que admite causas de interrupción, entre ellas la existencia de unas diligencias penales dirigidas a la determinación de posibles responsabilidades de tal naturaleza por el mismo hecho, de manera que iniciado el proceso penal se interrumpe el plazo de prescripción, que no comienza a correr de nuevo sino cuando recae resolución firme en la causa criminal» (sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de octubre de 1984 [RJ 1984, 5098], 31 de julio de 1986 [RJ 1986, 7059], 27 de mayo de 1988 [RJ 1988, 4208], 25 de octubre de 1989 [RJ 1989, 7243] y 10 de mayo de 1993 [RJ 1993, 6375]). 11

12 Así pues, de acuerdo con esta doctrina legal, el dies a quo para el cómputo del plazo prescriptivo es el de la firmeza del Auto de sobreseimiento provisional de la causa, que se desconoce en el presente caso; en todo caso, interpuesta la reclamación el 23 de junio de 2006 (cuando la fecha del Auto es 27 de junio de 2005), es evidente que, a la fecha de la interposición de la reclamación, no habría transcurrido aún el plazo de un año que marca el artículo de la LRJAP-PAC. TERCERA.- En la tramitación del procedimiento, se han seguido los cauces previstos tanto en la LRJAP-PAC como en el RPRP. Ya hemos hecho mención al trámite de audiencia otorgado a todos los que en el procedimiento aparecen como interesados, así como el informe evacuado por el Departamento de Conservación y Renovación de Vías Públicas, exigido por el artículo 10.2 de la misma norma reglamentaria. Llama la atención sobremanera, aun cuando se trate de una mera irregularidad no invalidante, la injustificada dilación en la tramitación del procedimiento, que ha rebasado con creces el plazo máximo de seis meses, previsto en el artículo 13.3 del RPRP. Incoado el 4 de agosto de 2006, no se formula propuesta de resolución sino hasta el 3 de marzo de 2009, dos años y medio más tarde. En cualquier caso, ello no es óbice para que subsista la obligación de la Administración de dictar resolución expresa, ex artículo 42 de la LRJAP-PAC. CUARTA.- Entrando ya a considerar el fondo de la pretensión que formula el reclamante, debemos partir de la consideración de que el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que tiene su fundamento en el artículo de nuestra Carta Magna, y su desarrollo en los artículos 139 y siguientes de la LRJAP, como bien se razona en la propuesta de resolución, supone la concurrencia de los siguientes requisitos, según una constante y reiterada jurisprudencia: 1 ) La efectiva realidad de un daño, evaluable económicamente e individualizado 12

13 con respecto a una persona o grupo de personas que no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley (vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2003 [RJ 2003\6721], 12 de julio de 2005 [RJ 2005\5337] y 31 de octubre de 2007 [RJ 2007\7266], entre otras); 2 ) Que entre el evento lesivo y el funcionamiento del servicio público medie una relación directa de causa a efecto, con exclusión de los supuestos en que el daño se haya producido por fuerza mayor (vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2003 [RJ 2003\886], 9 de mayo de 2005 [RJ 2005\4902] y 16 de octubre de 2007 [RJ 2007\7620], entre otras); y 3º) Que la reclamación se formule en el plazo de un año desde que se produjo el evento lesivo o, en su caso, desde la curación o estabilización de las secuelas, si se trata de daños físicos o psíquicos (vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2003 [RJ 2003\8308], 25 de enero de 2005 [RJ 2005\728] y 21 de mayo de 2007 [RJ 2007\3226], entre otras). Dichas notas han de completarse con la consideración de que la responsabilidad de la Administración es una responsabilidad objetiva o de resultado, de manera que lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión, siendo imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) de 5 de junio de 1998 (RJ 1998\5169), se pronunció al respecto del carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración, previniendo frente al riesgo de erigir dicho principio de responsabilidad objetiva en un sistema providencialista que llevaría a la Administración a responder de cualesquiera daños que se produjesen como consecuencia del funcionamiento de un servicio público o de la utilización por los ciudadanos de bienes de titularidad pública, sin exigir la presencia de ese nexo causal de todo punto imprescindible para la apreciación de dicha 13

14 responsabilidad. El fundamento primero de dicha Sentencia se pronunciaba en los siguientes aclaratorios términos: La prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. QUINTA.- La particularidad en el caso planteado es que los daños ocasionados al particular perjudicado se imputan a un contratista de la Administración, la UTE integrada por C y D, adjudicataria del contrato de conservación y pavimentación de la zona 1 de Madrid (donde se encuentra el punto en el que tuvo lugar el accidente sufrido por el reclamante). En tales casos, en que la posible responsabilidad de la Administración para con los terceros surja en el marco de una relación contractual previa de aquélla con empresario particular, prescribe el artículo 1.3 del RPRP lo siguiente: Se seguirán los procedimientos previstos en los Capítulos II y III de este Reglamento para determinar la responsabilidad de las Administraciones públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos, cuando sean consecuencia de una orden directa e inmediata de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, con arreglo a la legislación de contratos de las Administraciones públicas, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso, dicha legislación establece. En todo caso se dará audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el 14

15 procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios. Esta norma reglamentaria supone el reconocimiento de la necesidad de tramitar el correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando se den los requisitos establecidos en la legislación contractual de las Administraciones Públicas, procedimiento en el que, ineludiblemente, deberá darse trámite de audiencia al contratista. En interpretación del antiguo artículo 134 del Reglamento General de Contratación del Estado sustituido después por el artículo 97 de la LCAP, y hoy por el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público-, ha dicho la Sentencia del Tribunal Supremo Sala Tercera) de 6 de octubre de 1994 (RJ 1994\7399), lo siguiente: Cualquiera que sea la tesis que se siga en torno al alcance de la acción que confiere al lesionado el párrafo tercero del tan repetido artículo 134, es decir, si la misma habilita al particular lesionado para exigir de la Administración contratante, titular de la obra pública, en régimen objetivo y directo, la indemnización por los daños derivados de la obra en trance de ejecución, realizada a través de contratista interpuesto, debiendo la Administración, si se dan los requisitos de la responsabilidad patrimonial, abonar la indemnización al dañado, sin perjuicio de que aquélla pueda repetir frente al contratista, si el daño no fue debido a órdenes inmediatas y directas de la Administración ni a vicios del proyecto técnico (tesis mantenida por el Consejo de Estado en Dictámenes de 18 junio 1970 y 12 junio 1973), como si se interpreta el precepto, atenidos a su literalidad, como acción dirigida a obtener un pronunciamiento sobre el responsable en atención al reparto de la carga indemnizatoria en los términos que dice el precepto, en cualquier caso lo cierto es que lo primero que ha de indagarse es si ha nacido o no responsabilidad patrimonial con 15

16 independencia del sujeto, Ente público o contratista, al que proceda imputarla, lo que requiere examinar la concurrencia de los requisitos para el éxito de la acción resarcitoria y fundamentalmente, como el que aquí aparece cuestionado, si se da la relación o nexo causal entre las acciones u omisiones derivadas de la obra en curso y el daño sufrido Habrá que estar a lo que, para estos casos, se establece en los artículos correspondientes de la legislación contractual administrativa, constituida básicamente por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aplicable en el caso sometido a dictamen ratione temporis (Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 26 de junio; LCAP), así como en los pliegos que rigen la contratación, en aplicación del aforismo pacta sunt servanda, que encuentra su plasmación en el artículo 94 de la LCAP, según el cual: Los efectos de los contratos administrativos se regirán por la presente Ley, sus disposiciones de desarrollo y por los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas, generales y particulares. En interpretación de este precepto legal, la jurisprudencia viene señalando, sin solución de continuidad, que los pliegos, tanto de cláusulas administrativas como de prescripciones técnicas, constituyen la ley del contrato, cualquiera que sea el objeto de éste (vid. por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 1999). En primer lugar, pues, por expresa disposición del artículo 94 de la LCAP, habrá que estar a lo que esta Ley disponga sobre la responsabilidad por los daños y perjuicios causados a terceros por contratista de la Administración. Por ello, es obligada la cita del artículo 97 de la misma norma legal (reproducido, en los mismos términos, en el artículo 198 de la Ley de Contratos del Sector Público). Este precepto, que contiene una regulación sustancialmente idéntica a la del artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa, es del siguiente tenor: 16

17 1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato. 2. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las Leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación. 3. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción civil. 4. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto. Entiende la jurisprudencia (por todas, la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 1998 [RJ 1998\1810]), que la finalidad del surgimiento del instituto de la responsabilidad de la Administración permite constatar que el título de imputación, aparte de otros que lo complementan, es el de la integración del servicio público en la organización administrativa, de forma que sólo cuando el agente dañoso aparezca obrando dentro de la propia estructura organizativa administrativa, podrá ser posible atribuir a aquélla el resultado dañoso; en consecuencia, hay que considerar como idea rectora en esta materia la de que en toda clase de daños producidos por servicios y obras públicas en sentido estricto, cualquiera que sea la modalidad de la prestación directamente, o a través de entes filiales sometidos al Derecho privado o 17

18 por contratistas o concesionarios, la posición del sujeto dañado no tiene porqué ser recortada en su esfera garantizadora, frente a aquellas actuaciones de titularidad administrativa, en función de cuál sea la forma en que son llevadas a cabo, y ello sin perjuicio, naturalmente, de que el contratista y el concesionario puedan resultar también sujetos imputables. En suma, pues, como se desprende tanto del artículo 97.3 de la LCAP como del artículo 123 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (LEF), el particular perjudicado debe dirigirse necesariamente a la Administración titular de la obra o el servicio público, la cual debe resolver tanto sobre la procedencia de la indemnización, como sobre su cuantía y quién deba pagarla. Del artículo 97 de la LCAP, se sigue la idea de que es efectivamente el contratista de la Administración el que responde de los daños y perjuicios causados con lo que es objeto de dicho contrato, salvo que «los daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración», en cuyo caso, es ésta la responsable de los mismos. En cuanto a los pliegos que rigen la contratación, en los mismos se dispone sobre el particular lo que sigue: de una parte, el artículo 4.3 ( Alcance de los trabajos ) del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) establece que el adjudicatario del contrato viene obligado a inspeccionar periódicamente el estado de los firmes y pavimentos. También en el primer apartado del mismo artículo 4 se alude a las operaciones no programables, es decir, aquellas que surgen con motivo de cualquier incidencia o daño que sea preciso reparar de forma inmediata o no. Entre ellas, se encuentran la reparación de hundimientos o socavones. Cuando una incidencia requiera de actuación inmediata, el adjudicatario deberá iniciar los trabajos de protección, señalización y, en su caso, de 18

19 reparación en el plazo máximo de una hora desde que tenga conocimiento de tal incidencia, con independencia de que exista orden de trabajo. A tal efecto, el adjudicatario dispondrá de un servicio de retén en las condiciones que se recogen en el artículo 15 del Pliego, que estará disponible las 24 horas de todos los días del año. El artículo 14.2 del PPT, relativo a la Inspección periódica del estado de los pavimentos, establece que el adjudicatario deberá inspeccionar semestralmente la totalidad de los pavimentos objeto del contrato, con el fin de detectar posibles anomalías en su estado. En este sentido, indicará los daños que sea necesario reparar de forma inmediata. Si durante la inspección se detectasen deficiencias que pudieran originar riesgos para los usuarios de la vía pública, comenzarán los trabajos de reparación de forma inmediata, informando a los servicios municipales. El artículo 10 del PPT, que lleva por rúbrica Indemnizaciones por cuenta del adjudicatario, prevé que serán de cuenta del adjudicatario, conforme al artículo 97 de la LCAP, los daños que se originen a terceros cuando se den las circunstancias indicadas en dicho artículo. Asimismo, en lo que se refiere a la adopción de las medidas de señalización y seguridad durante la ejecución de las obras, el artículo 23 del PPT ( Protección de las obras y medidas de seguridad ), contempla la protección de dichas obras mediante vallas, según Anexo citado en el Pliego, balizas luminosas, etc. Los defectos de señalización serán objeto de sanción, sin que ello exima al adjudicatario de las responsabilidades en caso de accidente, debiendo estarse a lo dispuesto en las Ordenanzas municipales (Obras en la vía pública y Señalización y balizamiento). Por último, el artículo 21 ( Seguro de responsabilidad civil general ), prescribe la obligación del adjudicatario de suscribir una póliza de seguro de responsabilidad civil general por el periodo de vigencia del contrato, que 19

20 cubra los daños a obra civil e instalaciones, así como los posibles daños a personas o cosas con ocasión de la ejecución de los trabajos, en la que se extenderá la condición de asegurado al Ayuntamiento. SEXTA.- Aplicando las anteriores consideraciones al caso sometido a dictamen, de lo primero que hay que cerciorarse es de si concurren o no los requisitos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial. No hay duda de la presencia del elemento del daño sufrido por el reclamante, el cual, a resultas del accidente sufrido, hubo de ser intervenido quirúrgicamente de su rodilla derecha, permaneciendo hospitalizado tres semanas, aparte de los daños materiales de su motocicleta, y por los que también pide ser resarcido. El segundo elemento fundamental que hay que considerar es si se da el imprescindible nexo de causalidad entre los daños sufridos y el funcionamiento de los servicios públicos municipales, independientemente del modo de prestación de éstos (directamente por la propia Administración, o mediando la actuación de contratista interpuesto, como es éste el caso). El interesado aporta, junto con escrito presentado el 22 de noviembre de 2006, atestado instruido por la Unidad de Investigación de Accidentes de la Policía Municipal de Madrid, a raíz de la denuncia interpuesta por el mismo el día 26 de julio de 2004, en el que queda constancia del modo en que, según el propio interesado, sucedió el accidente. Acompaña también a dicho escrito parte de accidente, suscrito por Agentes de la Policía Municipal el mismo día y en el mismo lugar de los hechos, en que queda reflejo de cómo tuvo lugar la caída. Así, en la descripción del accidente, se da cuenta de que el accidente se pudo producir como consecuencia de que, al frenar el ciclomotor, su rueda delantera se inserta en una zanja existente en la vía, lo que produce el desequilibrio del mismo y posterior caída de su conductor. En la parte inferior del parte, el agente que suscribe, señala con una cruz, entre las causas probables conductor, el 20

21 despiste y otros. Asimismo, entre los factores concurrentes, se tacha con un aspa el estado/condiciones de la vía. También se da cuenta de que en el momento del accidente estaba lloviendo. De la lectura del referido parte de accidente, se extrae la conclusión de que, en efecto, había un socavón o zanja en la vía pública, en la cual se introdujo la rueda delantera de la motocicleta del conductor, pudiendo haber influido también, como factores determinantes o concurrentes en el accidente, el despiste del mismo conductor, así como la lluvia que caía en ese momento. Si acudimos al artículo 97 de la LCAP, en relación con las previsiones contenidas en los pliegos contractuales, la responsabilidad de la Administración sólo se dará en los supuestos en que los daños y perjuicios causados a terceros sean debidos a una orden directa e inmediata de la Administración ya que en el resto de los casos, responderá el contratista, siempre que los daños se produzcan como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato-. Además, en virtud del propio pliego, el contratista asume la obligación de revisión periódica al menos semestralmente- del estado de los pavimentos, y la consiguiente obligación de repararlos de forma inmediata, en el caso de que las deficiencias advertidas pudiesen originar riesgos a los usuarios de las vías públicas. En el caso examinado, se dan los presupuestos para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, si bien la obligación de indemnizar deberá ser de cuenta de la UTE adjudicataria del contrato de conservación de las vías públicas, la cual deberá resarcir al perjudicado en la cantidad global y actualizada de euros, a la que se llega después de moderar equitativa y prudencialmente la cantidad reclamada por aquél, y considerando la propuesta de resolución de la instructora del expediente. En mérito a todo lo anterior, este Consejo Consultivo es de 21

22 CONCLUSIÓN La reclamación presentada por A.S.M. contra el Ayuntamiento de Madrid por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de accidente al caerse con su motocicleta en zanja existente en la calle Miguel Angel, esquina con la calle Rafael Calvo, de Madrid, el día 12 de marzo de 2004, debe ser parcialmente estimada, reconociéndose el derecho del mismo a ser indemnizado por la UTE integrada por C y D adjudicataria del contrato de conservación y pavimentación de la zona 1 de Madrid, en la cantidad global y actualizada de euros. A la vista de todo lo expuesto, el Órgano consultante resolverá según su recto saber y entender, dando cuenta de lo actuado, en el plazo de quince días, a este Consejo Consultivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 3.7 del Decreto 26/2008, de 10 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico del Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid. Madrid, 22 de abril de

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