INVERSIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN SOCIAL Y POLÍTICAS PRODUCTIVAS

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1 MARZO 2015 INVERSIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN SOCIAL Y POLÍTICAS PRODUCTIVAS LA EXPERIENCIA ARGENTINA CATERINA COLOMBO - KARINA RODRÍGUEZ - DOLORES ZAGAGLIA SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA ECONOMÍ A Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

2 MARZO DE 2015 INVERSIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN SOCIAL Y POLÍTICAS PRODUCTIVAS. LA EXPERIENCIA ARGENTINA Caterina Colombo - Karina Rodríguez - Dolores Zagaglia Este trabajo pretende contribuir al análisis de las políticas de protección social en la Argentina durante los últimos años, sobre la base de los recursos públicos que se destinan a su financiamiento. Para ello se estudia la evolución y composición del gasto público del gobierno nacional en protección social de la Argentina entre 1995 y 2011 y su relación con las transformaciones ocurridas en la esfera económica y social, como consecuencia de las políticas económicas y productivas aplicadas en el transcurso de esos años. En particular, se analiza cómo dichas transformaciones han redundado en la implementación de políticas de protección social acordes con los supuestos imperantes en cada modelo económico y la concepción del rol del Estado en la economía, así como su incidencia en la estructura y magnitud del gasto público en protección social. A lo largo del documento se hace mención al concepto Gasto Social siguiendo la clasificación tradicional de las finanzas públicas. No obstante, este universo abarca los servicios sociales entendidos como Inversión Social en tanto dichos bienes no desaparecen cuando se consumen sino que una vez consumidos se reproducen. La política social se inscribe en este marco de análisis. PALABRAS CLAVE: GASTO PÚBLICO, PROTECCIÓN SOCIAL, MERCADO DE TRABAJO, ESTRUCTURA PRODUCTIVA. CÓDIGOS JEL: H5, H55, E24 y O4. Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretaría de Programación Macroeconómica durante el año 2012 y coordinado por Fernando Toledo. Como es habitual en estos casos, las opiniones vertidas en el presente documento no necesariamente representan a las instituciones de pertenencia de sus respectivos autores

3 1. INTRODUCCIÓN 1 La reflexión sobre el papel de la protección social en el L marco de las políticas públicas en contextos económicos cambiantes y de vertiginosa transformación está adquiriendo una relevancia creciente a nivel mundial, regional y nacional. Múltiples factores están impulsando reestructuraciones en los sistemas de protección social: la globalización y el cambio tecnológico, los cambios demográficos, la reconfiguración del modelo familiar tradicional, las transformaciones en el mercado de trabajo y la desigualdad y polarización económica y social. A efectos de conceptualizar la protección social el presente trabajo toma como referencia la definición y clasificación desarrollada por el Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Social (ESSPROS, por sus siglas en inglés), como así también la de la OIT. De acuerdo con la definición del ESSPROS, la protección social se refiere a todas las intervenciones de entes públicos y privados que buscan aliviar a los hogares y a los individuos de la carga que significa un conjunto de riesgos y necesidades, donde no está presente ni una reciprocidad simultánea ni un acuerdo individual. Por su parte, la OIT define al sistema de protección social como el conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, con especial atención en los grupos vulnerables y en la protección y el empoderamiento de las personas a lo largo del ciclo de vida (OIT, 2011). el papel de la protección social en el marco de las políticas públicas en contextos económicos cambiantes y de vertiginosa transformación está adquiriendo una relevancia creciente a nivel mundial. Actualmente, uno de los temas de debate sobre los sistemas de protección social se refiere a su viabilidad financiera, económica y política, que en el marco de la crisis económica internacional adquiere mayor trascendencia. Las transformaciones demográficas, económicas, sociales y laborales de los últimos años han configurado núcleos duros de vulnerabilidad y han acelerado el surgimiento de nuevos riesgos sociales para los que no está preparado el modelo clásico contributivo de empleo y protección. La protección social clásica descansa en la constitución de categorías homogéneas y estables de población, que brinda sus prestaciones de una manera automática y anónima, lo que las haría no aptas para atender la diversidad de las situaciones y de los perfiles individuales (Castel, 2003). Entre los nuevos riesgos sociales que enfrentan los sistemas de protección actualmente vigentes puede mencionarse la transición hacia una economía del conocimiento y los servicios, el nuevo rol de las mujeres y la igualdad progresiva entre géneros, el aumento de la esperanza de vida y envejecimiento de la población, la desigualdad social persistente, y la crisis del modelo familiarista de bienestar (Ochando Claramunt, 2011). Por su parte, la marginalidad del mercado laboral, particularmente notoria en países de alta heterogeneidad productiva, ha derivado en el desarrollo de polí- 1. Este documento ha sido elaborado hacia fines de A los efectos de su comparabilidad, se ha procedido a la actualización de los datos con la nueva serie de PIB año base

4 ticas muy diversas para proteger a importantes sectores que, por distintos motivos, han quedado fuera de la ecuación clásica de empleo y acceso a protección social. El modelo socio-productivo se ha ido transformando, y buena parte de las acciones de las políticas en materia de protección social han extendido su alcance a una base de derechos y prestaciones (en muchos casos universales) que parcialmente desligan los beneficios de la pertenencia o nivel de jerarquía en el mercado laboral. Con el crecimiento de este pilar no contributivo de protección social ha surgido un nuevo escenario. La matriz original asociada al pleno empleo y con una amplia base contributiva sigue siendo el instrumento central del sistema protección social, pero coexiste con las distintas políticas desplegadas para compensar y corregir las insuficiencias del modelo clásico. Por tal motivo, surge la necesidad de adaptar los sistemas de protección al nuevo contexto que imponen los mercados de trabajo y reorientarlos para aumentar y mejorar el empleo, así como generar políticas destinadas a incorporar al mercado laboral a personas que, por distintos motivos, no han ingresado en él (CEPAL, 2012). Este trabajo pretende contribuir al análisis de las políticas de protección social en la Argentina durante los últimos años, sobre la base de los recursos públicos que se destinan a su financiamiento. Para ello se estudia la evolución y composición del gasto público del gobierno nacional en protección social de la Argentina entre 1995 y 2011 y su relación con las transformaciones ocurridas en la esfera económica y social, como consecuencia de las políticas económicas y productivas aplicadas en el transcurso de esos años. En particular, se analiza cómo dichas transformaciones han redundado en la implementación de políticas de protección social acordes con los supuestos imperantes en cada modelo económico y la concepción del rol del Estado en la economía, así como su incidencia en la estructura y magnitud del gasto público en protección social. Actualmente, uno de los temas de debate sobre los sistemas de protección social se refiere a su viabilidad financiera, económica y política, que en el marco de la crisis económica internacional adquiere mayor trascendencia. El documento se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se presenta un marco general de las estrategias económicas aplicadas en América Latina, poniendo énfasis en el caso argentino, las principales políticas económicas ejecutadas por las distintas gestiones de gobierno en las últimas décadas, priorizando el análisis de los cambios ocurridos a partir de En la segunda sección se describen las políticas de protección social implementadas en el mismo período y su vínculo con el proceso de crecimiento, el comportamiento del empleo y la productividad. La tercera sección muestra la evolución del gasto público en protección social bajo diversas clasificaciones. También se identifican las principales modificaciones del esquema de protección social, sobre todo de aquellas dirigidas a los sectores más vulnerables de la población. El análisis se concentra en la evolución del gasto en protección social y los correspondientes programas presupuestarios y la creciente participación que han adquirido en los últimos años los esquemas no contributivos, a diferencia de lo observado en décadas anteriores. Por último, en las reflexiones finales se indaga sobre las vinculaciones entre las políticas económicas y los esquemas de protección social implementados en el período bajo análisis. El recorrido por los cambios en los programas y recursos orientados a la protección social en la Argentina permite visualizar los avances logrados en los últimos años. En particular, se destaca el desarrollo de los sistemas de protección social con un enfoque de derechos y, por lo tanto, basados en mecanismos de financiamiento tanto contributivos como no contributivos. En el Anexo se incluye una serie de cuadros con los principales programas de protección social para 2011 y la evolución del gasto de la Administración Pública Nacional en este sector - 4 -

5 2. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN EL CONTEXTO DE AMERICA LATINA Y ARGENTINA: Las políticas económicas aplicadas en los países de América Latina hasta la década del 2000, tal como afirman Abeles, Pastrana y Toledo (2011), han producido que las economías de dichos países experimentaran una volatilidad macroeconómica mucho mayor que la de los países desarrollados, en parte por los limites al crecimiento que impusieron las restricciones de origen externo: en la posguerra (el período de industrialización sustitutiva) debido a la recurrencia de déficits comerciales relacionados con limitaciones originadas del lado de la oferta; a fines de los setenta debido a la crisis de la deuda (década de 1980) y luego (en la década de 1990) como consecuencia de las políticas de desregulación financiera y liberalización de los flujos internacionales de capital y las crisis cambiarias/financieras concomitantes. Si bien se han producido avances en las estrategias adoptadas a comienzos de este milenio, continúa latente el desafío de establecer un sendero de crecimiento que permita articular las políticas macroeconómicas con las industriales y, al mismo, tiempo avanzar en la inclusión social. En el caso concreto de la Argentina, a principios de la década de 1990 se pone en marcha un modelo económico basado en políticas de corte neoliberal y un estricto control monetario para combatir la inflación con la intención de dar, al mismo tiempo, una señal a los mercados y a la sociedad de que no habría políticas masivas de transferencias de ingresos. Con este propósito, el valor del peso argentino sería igual al del dólar estadounidense. Estas medidas fueron acompañadas por otras que respondían al denominado Consenso de Washington: apertura irrestricta de la economía a la competencia externa, privatización de empresas y servicios públicos, desregulación del mercado de trabajo, flexibilización del mercado laboral y menor frecuencia en la negociación colectiva. En este esquema, el Estado abandonó su rol de promotor del desarrollo para constituirse en el generador de condiciones que aseguraran el crecimiento a partir de las leyes del libre mercado. Las políticas económicas aplicadas en los países de América Latina hasta la década del 2000 han producido que las economías de dichos países experimentaran una volatilidad macroeconómica mucho mayor que la de los países desarrollados. El desempleo-subempleo, la pobreza, la indigencia y la exclusión de amplios grupos del mercado laboral fueron algunas de las principales consecuencias de la aplicación de estas políticas, afectando seriamente el mercado de trabajo a través de la precarización y flexibilización de la mano de obra así como también la reducción continua de su participación en la distribución del ingreso, transformando a la fuerza laboral en la principal variable de ajuste de los desequilibrios macroeconómicos (Panigo y Neffa, 2009). Las políticas instrumentadas a partir de 2003, por el contrario, se han orientado principalmente a controlar y sustituir el régimen de acumulación financiera pre-existente y a promover un régimen de acumulación con crecimiento sostenido de la producción que genere empleos e incremente la equidad en la distribución del ingreso. Uno de los ejes centrales de estas políticas ha sido el sostenimiento de los niveles de empleo y la mayor fiscalización del Estado en el cumplimiento de los derechos laborales y sociales. El sostenimiento de un tipo de cambio competitivo ha incentivado la sustitución de importaciones y promovido el crecimiento de las exportaciones, el su

6 perávit en la cuenta corriente y la reconstrucción de las condiciones de oferta necesarias para desarrollar la industria y expandir el empleo. También debe considerarse el efecto positivo de la renacionalización de empresas públicas que habían sido privatizadas en la década de El reordenamiento de las cuentas públicas, con una estructura tributaria más progresiva y una estrategia de desendeudamiento del sector público, ha permitido recuperar la autonomía política para impulsar el empleo y la equidad distributiva. Asimismo, el apoyo gubernamental a las negociaciones colectivas y el aumento del salario mínimo vital y móvil han permitido que el incremento de la rentabilidad del sector industrial se logre sin reducir el poder adquisitivo de los trabajadores. Esta es una particularidad central del actual proceso: el mejor desempeño fiscal no se logra a costa de la contracción del consumo interno sino en el marco de una recomposición del ingreso de los asalariados (Abeles, 2009). Los principales resultados de este programa macroeconómico se asocian a altas tasas de crecimiento, basadas en el fomento al mercado interno, la creación de empleo, la mejora los indicadores fiscales y de balanza de pagos, así como un proceso de desendeudamiento público y un mayor saneamiento del sistema financiero. El crecimiento basado en mayores niveles de empleo requiere políticas activas de redistribución de ingresos para que los frutos de dicho proceso se canalicen de forma equitativa. La política de redistribución de ingresos llevada adelante desde 2003 se basa en tres instrumentos: salario mínimo, impulso a la negociación colectiva y seguridad social. En particular, ésta incluye una mejora de las jubilaciones mínimas y el incremento de la cobertura, con la facilitación del acceso al sistema para una parte importante de la población que había sido excluida por las reformas de la década de Al igual que América Latina, Argentina atraviesa actualmente una transformación estructural de su sistema productivo, revirtiendo la tendencia a la desindustrialización derivada de las reformas estructurales de los años noventa. Sin embargo, persiste la heterogeneidad estructural 2 y es necesario avanzar hacia una estructura productiva equilibrada que genere crecimiento sostenido en el mediano y largo plazo, empleos de calidad en sectores de mayor productividad. Al respecto, el informe de CEPAL (2012), Eslabones de la desigualdad, incluye a la Argentina junto con Chile, México, Costa Rica y Uruguay en el grupo de países con un nivel moderado de heterogeneidad estructural. En este grupo se observa un desempeño mejor que en los otros países de la región, con una estructura productiva mas balanceada, menores diferencias de productividad entre los diferentes estratos productivos y un mercado laboral mas equilibrado. Asimismo, en este grupo de países la distribución del ingreso es más equitativa y los niveles de pobreza (absoluta y relativa) son más bajos. En la transición hacia una economía más homogénea y con menores asimetrías productivas intersectoriales, los mecanismos de protección social son de singular importancia para resguardar a los sectores que aún permanecen excluidos del mercado de trabajo formal. Asimismo, resulta necesario fortalecer instrumentos de protección social de carácter redistributivo, esencialmente transferencias, que atiendan las necesidades de grupos más vulnerables el mejor desempeño fiscal no se logra a costa de la contracción del consumo interno sino en el marco de una recomposición del ingreso de los asalariados. 2. El pensamiento estructuralista latinoamericano le debe a Aníbal Pinto el haber precisado el concepto de heterogeneidad estructural y, sobretodo, el haber puesto de manifiesto su importancia para el análisis del subdesarrollo o de la condición periférica. La heterogeneidad estructural se puede definir atendiendo a la estructura productiva o a la estructura ocupacional. La estructura productiva se dice heterogénea cuando coexisten en ella sectores, ramas o actividades donde la productividad del trabajo es alta o normal (es decir, alcanza los niveles que permiten las tecnologías disponibles), con otras en que la productividad es mucho más baja. Pinto indica también que esa diferencia es mucho mayor en la periferia que en los centros. A esta estructura productiva corresponde cierto tipo de estructura ocupacional. ( Heterogeneidad estructural y modelo de desarrollo reciente de la América Latina, Inflación: raíces estructurales, México, D.F., Fondo de Cultura Económica. 1976)

7 3. LAS POLITICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA: RESEÑA HISTÓRICA Desde el último tercio del siglo XIX y hasta los años setenta, el desarrollo de los distintos sectores de política social en Argentina alcanzó cierto nivel en la institucionalidad de la protección principalmente basada en la figura del trabajador asalariado formal, que incluía un sistema educativo con una importante orientación universalista. Esto hizo que la amplitud de las prestaciones y de su cobertura generara una cultura de derechos sociales (Hintze y Danani, 2011). 3 En los años ochenta la herencia que dejó la dictadura entre otros, un Estado con bajas capacidades institucionales y desintegración social demandaba tiempo y esfuerzo para su reversión (Golbert, 2010). El nuevo gobierno democrático que asume en 1983 se encuentra ante un círculo vicioso. La crítica situación económica y social dejó a las autoridades vigentes con escasos grados de libertad para ejecutar políticas tendientes a reparar el daño causado a la sociedad por la dictadura, y que permitieran transitar el camino del crecimiento con inclusión social. El aumento de la deuda externa generada por la dictadura y la deuda social interna reflejaban de forma dramática esta situación. Sin perjuicio de ello, se implementaron algunos programas para paliar la situación de vulnerabilidad social. Tal es el caso del Programa Alimentario Nacional (PAN), destinado a familias carenciadas, que se inició en 1984 como un programa de emergencia y continuó hasta Además de proveer alimentos, el PAN comprendía aspectos relativos a la educación para la salud, desarrollo de los niños, compras comunitarias, huertas, saneamiento básico y provisión de agua potable. Si bien no se conocen evaluaciones del programa, una encuesta realizada en 1987 por el INDEC reveló que en el conurbano bonaerense 42% de los pobres estructurales y 19% de las familias pauperizadas recibían cajas PAN (INDEC, 1990). Se calcula que las cajas PAN llegaron a hogares (Golbert, 2010). En la década de 1990 los seguros sociales de tipo corporativo se incorporaron como modalidad en los mercados de seguros individualizados. Por su parte, la focalización y la tercerización pasaron a ser rasgos característicos de numerosas políticas de protección social. Una de las principales reformas del sistema de protección social llevada a cabo durante los años noventa fue la privatización de la seguridad social. Se estableció un sistema de dos pilares que mantenía el sistema de reparto estatal y creaba un sistema de cuentas individuales de capitalización, gestionadas de forma privada a través de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) ligadas, en su gran mayoría, a los principales bancos de plaza. Este cambio generó que los aportes de los trabajadores fueran derivados a fondos de capitalización individual. 4 Además se dictó la Ley de Solidaridad Previsional que congeló los haberes jubilatorios, se amplió la edad para jubilarse y la cantidad mínima de aportes se elevó a treinta años. Como señalan Golbert y Roca (2010), los cambios en los parámetros del sistema sumados al crecimiento en los niveles de desempleo y precarización laboral, produjeron una importante reducción en la cantidad de las prestaciones y en sus montos. Para contrarrestar este contexto negativo, se implementó el seguro de desempleo y la flexibilización de los contratos laborales, mediante la Ley de Promoción del Empleo y se pusieron en marcha una serie de programas de fomento del empleo, capacitación laboral y servicios de empleo. Su evaluación muestra que tuvieron serios problemas de gestión: discontinuidad, superposición entre objetivos y beneficiarios, y baja cobertura. Por último, la escasez de recursos, en buena parte ocasionada por la reducción de los aportes patronales, incidió en la calidad de los beneficios brindados. Más aún, La crisis de cuestionó la concepción de las políticas de reforma estructural, y dio pie a una revisión política y teórica que incluyó el papel y la relevancia de la protección social. 3. Para mayores detalles, véase Hintze y Danani; coord. (2011), Protecciones y desprotecciones: la seguridad social en Argentina , Colección Política, Políticas y Sociedad Nº 08. UNGS. 4. En este punto, resulta interesante hacer referencia a las conclusiones del trabajo de Cesaratto (2005), quien compara las diversas interpretaciones que hace la teoría neoclásica, así como los análisis históricos y sociológicos de los sistemas de reparto. Según el autor, los economistas neoclásicos han justificado la existencia de los sistemas públicos de pensiones como consecuencia de fallas de mercado relacionadas con los seguros privados de retiro. Sin embargo, este argumento no parece muy sólido, ya que el Estado podría hacer que la participación en un sistema privado de seguros fuese obligatoria. La importancia económica, política y social de la seguridad social es lo que justifica la intervención estatal

8 los ingresos percibidos por los beneficiarios eran bajos, el período de percepción del beneficio muy escueto y, salvo en aquellos programas que otorgaban alguna cobertura de salud, no permitían acceder a bienes y servicios de la seguridad social. La crisis de cuestionó la concepción de las políticas de reforma estructural, y dio pie a una revisión política y teórica que incluyó el papel y la relevancia de la protección social. El gobierno nacional impulsó la puesta en marcha de un programa de transferencias de ingresos condicionados destinado a Jefas y Jefes de Hogares Desocupados, en medio de un ambiente político convulsionado. En menos de dos meses de implementación el programa (que otorgaba $150 por familia) su cobertura llegaba a más de dos millones de personas. Como consecuencia de este rápido crecimiento de la cobertura el gobierno se vio obligado a cerrar la inscripción de beneficiarios e incumplió el objetivo de universalización establecido en su diseño. Sin embargo, en términos relativos, el plan fue el más importante en cuanto a cobertura de la población vulnerable de América Latina, y permitió a tales sectores solventar sus necesidades más elementales. Además, Frenkel, Damill y Maurizio (2007) advierten que los efectos multiplicadores de este programa operaron a nivel macroeconómico para conseguir una recuperación del crecimiento más rápida y homogénea. Las características principales del modelo de protección social actual son la inclusión social y la igualdad. Otras de las reformas importantes en el área de protección social que tuvieron lugar a la salida de la crisis fueron la política de medicamentos, específicamente el Programa Remediar, y la Ley de Salud Reproductiva. En particular, la política de medicamentos se basó en tres pilares: 1) prescripción por nombre genérico; 2) financiamiento selectivo; y 3) provisión pública para sectores de la población sin cobertura sanitaria ni recursos. Asimismo, en 2002 se implementó el Plan de Emergencia Alimentaria, que posteriormente se transformó en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria respaldado por una ley propia, que agrupó y unificó todas las acciones en materia nutricional bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. A partir de 2003 el vínculo y trabajo conjunto de las políticas económicas, sociales y laborales ha sido fundamental para modificar la situación social argentina. En efecto, el empleo pasó a ser concebido como el eslabón central de las políticas públicas y el trabajo como eje articulador de la sociedad (MTEySS, 2010). La política social se considera como un instrumento reactivador de gran importancia, puesto que los recursos destinados al pago de apoyos y prestación de bienes y servicios, pueden trasladarse con gran rapidez al consumo de alimentos, servicios y productos industriales básicos que dinamizan la producción, estimulan el empleo, multiplican el ingreso y reducen la pobreza extrema. 5 Los lineamientos de la política social implementada en Argentina en esta última década reflejan la revalorización de los sistemas de protección social fuertes, característicos de los Estados de Bienestar. En ellos, la preocupación estatal se centra en elevar el nivel de protección, garantizar la sustentabilidad del crecimiento y mejorar la equidad y la distribución del ingreso. Las características principales del modelo de protección social actual son la inclusión social y la igualdad. Este nuevo modelo se basa en los siguientes pilares: incremento de la inversión social, sostenimiento del empleo, mejora en la distribución del ingreso, introducción de políticas públicas con enfoque de derechos humanos, reducción de las brechas educativas, incremento de la inversión en actividades productivas y de capital nacional. Las políticas sociales se abordan desde una perspectiva de reconocimiento de derechos, y su carácter es universal en vez de focalizado 5. En este marco puede citarse a Stiglitz (2009), quien afirma que cuando la economía se debilita debería aumentar automáticamente el gasto en protección social y las prestaciones de desempleo para estabilizar la situación. El autor menciona el caso de Estados Unidos, donde no se ha aplicado este principio, sino que por el contrario se han debilitado los estabilizadores automáticos, degradando el carácter progresivo de la fiscalidad y se ha pasado de un sistema de jubilación de prestaciones definidas a sistemas de cotizaciones definidas, lo cual resta eficacia a los estabilizadores y en algunos casos los convierte en desestabilizadores automáticos

9 4. PROGRAMAS DE PROTECCION SOCIAL : CUANTIFICACIÓN Y EVOLUCIÓN La cantidad de recursos que el Estado asigna a su esquema de protección social es un indicador de suma importancia para analizar la relevancia que reciben las políticas públicas. Las transformaciones experimentadas por las políticas de protección social tienen su correlato en el gasto y la inversión que realiza el Estado en los diferentes programas. Al respecto, a continuación se presenta la cuantificación del Gasto de la Administración Nacional en los programas de Protección Social, así como los cambios que se han producido en las diferentes áreas que lo componen. De esta manera, es posible visualizar cómo las distintas políticas económicas implementadas a partir de la década del ochenta en estas tres décadas fueron incidiendo y modificando el esquema protección social y, consecuentemente, el gasto destinado a tal fin y su composición. Para el período no se cuenta con información sobre gasto en protección social específicamente. Los datos están agregados dentro del Gasto Público Social clasificado por sectores y seguros sociales. Los primeros se refieren al gasto en educación, cultura, ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda, trabajo y promoción y asistencia social. Los seguros sociales comprenden la previsión social, las obras sociales, las asignaciones familiares y el seguro de desempleo. 6 En este sentido, los seguros sociales serían la clasificación más asimilable a los programas de protección social, aunque quedarían fuera aquellos de las áreas de trabajo, educación y salud. Por lo tanto, no resultaría totalmente válido extraer conclusiones al comparar con el gasto en protección social de , por lo cual se tratará su análisis por separado y de manera más general. Para el período se analiza, con mayor nivel de detalle, la evolución del gasto en protección social de la Administración Pública Nacional bajo diversas clasificaciones. En particular, para el período se considera el estudio realizado conjuntamente por el entonces Ministerio de Economía y Producción y la OIT. 7 Los datos del lapso forman parte de un proyecto de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos en el ámbito de la Subsecretaría de Programación Macroeconómica, perteneciente a la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas destinado a actualizar la serie de Gasto Público en Protección Social a cargo de la Nación (GPPSN). 8 Para cuantificar el GPPSN y elaborar una serie compatible con la del estudio OIT-MECON (2005), se ha trabajado sobre una extensa base de programas presupuestarios desagregados al máximo nivel de detalle con el fin de identificar las iniciativas de la Administración Nacional, cuyos objetivos y acciones están vinculados con la protección social, y clasificado a partir de las siguientes categorías: Salud: acciones de asistencia sanitaria necesaria para mantener, restaurar o mejorar la salud de las personas. Discapacidad: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie para las personas con discapacidades físicas o mentales, relacionadas con su inhabilidad para ocuparse en actividades sociales y económicas. Las transformaciones experimentadas por las políticas de protección social tienen su correlato en el gasto y la inversión que realiza el Estado en los diferentes programas. 6. DGSC (1999), Caracterización y Evolución del Gasto Público Social Secretaría de Política Económica. Buenos Aires. 7. MECON-OIT (2005), Protección Social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño OIT: Santiago de Chile. 8. En el trabajo de la OIT (2005) se analiza, fundamentalmente, el gasto en protección social consolidado, es decir el gasto que realizan los distintos niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. En el presente trabajo se analiza solamente, el gasto en protección social correspondiente a la administración nacional

10 Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con los accidentes de trabajo. Vejez, invalidez y sobrevivencia: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con la edad adulta mayor, la muerte o invalidez de un miembro del hogar generador de ingresos. Familia e hijos: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con los costos del embarazo, nacimiento, adopción, crianza de niños y cuidado de los miembros de la familia. Desempleo y mercado laboral: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con el desempleo. Vivienda y saneamiento: acciones para afrontar los costos de la vivienda y obras de saneamiento. Educación básica: acciones para las transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con el acceso a la educación de personas en condiciones desfavorables. Alimentación y nutrición: acciones para las transferencias en efectivo y en especie, para mejorar, restaurar o mantener la condición nutricional de las personas en condiciones de vulnerabilidad social. En el período que abarca desde 1995 hasta 2011, el GPPSN asciende de $ millones en 1995 a $ millones en 2011, con una tasa promedio de crecimiento nominal de 16,47%. Asistencia social y otros: acciones para las transferencias en efectivo y en especie, dirigidas a aliviar la pobreza y la exclusión social, no comprendidas en las áreas mencionadas anteriormente. Incluye los programas de Economía Social. Con referencia al Gasto Público Social Consolidado (GPSC) como porcentaje del PIB, en la década de 1980 oscila entre un mínimo de 11,01% en 1982 y un máximo de 16,58% en Entre 1990 y 1994, estos porcentajes se ubican entre 15,39 y 16,95% del PIB. La información del GPSC en este período permite observar los cambios ocurridos entre las dos décadas en cuanto a las políticas de descentralización de los servicios de educación y salud ejecutadas a partir de En este sentido el GPS de la Nación representa 62,70% del GPSC en 1980 y desciende a 52,61 % en 1994, mientras que el gasto provincial pasa de 31,69 a 40,14% en el mismo período. Estos porcentajes evidencian la transferencia de las escuelas de enseñanza media y terciaria y de los hospitales nacionales que se encontraban en la órbita del gobierno nacional a las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, los sectores de mayor peso son educación y salud que junto con previsión social durante todo el período concentran más de 80% del GPS del gobierno nacional. En el período que abarca desde 1995 hasta 2011, el GPPSN asciende de $ millones en 1995 a $ millones en 2011, con una tasa promedio de crecimiento nominal de 16,47%. 9 La serie muestra dos etapas claramente diferenciadas: una situada entre 1995 y 2001, y otra entre 2002 y La primera se relaciona con la implementación de las políticas neoliberales y su impacto en el esquema público de protección social, donde no se observan incrementos interanuales relevantes del GPPSN. La segunda fase comienza en 2002 con el inicio de la salida de la crisis socioeconómica y particularmente, a partir de 2003, con el modelo de crecimiento económico con inclusión social. En efecto, en esta etapa, el GPPSN crece en promedio 28,05% con extremos de 44,93% en 2007 y 14,38% en Para los años se deducen las transferencias por leyes especiales (como el Fondo Nacional de la Vivienda) que a partir de 2007 no se reflejan en el Sistema de Información Financiera

11 4.1 PRINCIPALES CAMBIOS DEL GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL DESAGREGADO POR ÁREA La evolución de las diversas áreas del GPPSN durante el período refleja que el rasgo más sobresaliente es el aumento de la participación del área Asistencia Social y Otros, en detrimento de Vejez. La incidencia de dicha área crece de 3,54% en 1995 a 11,15% en 2011 como reflejo de la transición desde los programas focalizados en los sectores vulnerables hacia las políticas dirigidas a diversos colectivos con derechos vulnerados: familias con ingresos insuficientes, niños sin cuidado parental y jóvenes en situación de vulnerabilidad, adultos mayores sin cobertura previsional y emprendedores de la economía social. Entre las iniciativas más sobresalientes cabe señalar: el Plan Familias por la Inclusión Social, las Pensiones no Contributivas, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y el Programa Ingreso Social con Trabajo Argentina Trabaja. Como contraparte, el peso relativo de Vejez pasa de 60,81% en 1995 a 50,14% en El mayor retroceso se produce entre 2001 y 2005 debido al creciente avance de las políticas de transferencia de ingresos por sobre aquellas de carácter contributivo. Durante el bienio la participación se recupera parcialmente por el fuerte impacto del Plan de Inclusión Previsional, la unificación del sistema previsional en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y la sanción de la Ley de Movilidad Jubilatoria, en octubre del Sin embargo, durante los años siguientes el peso relativo del área Vejez disminuye de forma progresiva debido al lanzamiento de la AUH que por su relevancia presupuestaria ($9.000 millones en 2011) modifica las participaciones de las diversas áreas del GPPSN. por medio de programas masivos de transferencias de ingresos se están ampliando los derechos de las personas pertenecientes a los deciles de ingreso más bajos que frecuentemente se refugian en el sector informal de la economía. La dinámica contrapuesta de Asistencia Social y Otros y Vejez da cuenta del avance de los programas no contributivos dentro del GPPSN. A su vez, este progreso marca la transformación que se está llevando a cabo en el sistema de protección social, ya que la heterogeneidad del sistema productivo exige replantear el esquema tradicional concebido en torno al trabajador formal inserto a tiempo completo. En efecto, por medio de programas masivos de transferencias de ingresos se están ampliando los derechos de las personas pertenecientes a los deciles de ingreso más bajos que frecuentemente se refugian en el sector informal de la economía, caracterizados por bajos niveles de productividad. En materia de Alimentación y Nutrición, a comienzos del período bajo análisis , las principales iniciativas (Prohuerta y Apoyo Solidario a los Mayores, Programa Alimentario Nutricional Infantil) no contaban con partidas presupuestarias importantes. El cambio fundamental en esta área se observa en 2002 con la puesta en marcha del Programa de Emergencia Alimentaria, posteriormente devenido en el actual Plan de Seguridad Alimentaria que transfiere recursos al nivel provincial. En este sentido, el GPPSN en Alimentación y Nutrición crece casi 8 veces entre 2001 y 2002: de $55 millones a $428 millones. Además del considerable aumento en los recursos asignados a los programas de Alimentación y Nutrición, se fueron modificando y mejorando las estrategias para combatir los problemas alimentarios y favorecer la autonomía de los destinatarios y la comensalidad familiar. La participación de esta área pasa de 0,04% en 1995 a 1,42% en 2002 y alcanza su máximo en 2005 con 1,50%. Posteriormente con la mejora de la situación social, su peso relativo fue disminuyendo hasta 0,73% en

12 En el área Educación Básica también se han producido modificaciones importantes. A partir de 1997, las becas a estudiantes secundarios en condiciones vulnerables absorben buena parte del GPPSN destinado a educación básica. En 2003 comienza a ejecutarse el programa Más Escuelas, Mejor Educación con el fin de mejorar las condiciones de infraestructura escolar en todas las provincias. Dicha iniciativa junto con la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo a fines de 2005 incrementan el peso relativo del sector hasta 1,27% en En 2010 se lanza el programa Conectar Igualdad, destinado a promover el uso de tecnologías de la información y comunicación en las escuelas secundarias. Este programa contaba en 2011 con $3.600 millones de asignación presupuestaria y la incidencia de esta área alcanza a 1,84% del GPPSN dicho año. De esta forma, la participación de Educación Básica en el GPPSN asciende de 0,36% en 1995 a 1,84% en En cuanto a Vivienda y Saneamiento, su participación relativa en el GPPSN comienza a dinamizarse en 2004 con la ejecución de los Planes Federales de Vivienda, cuyo propósito consiste en reducir el déficit habitacional y también generar nuevos puestos de trabajo. Sus diversas iniciativas: Programa Federal de Construcción de Viviendas (Etapas I y II), Programa Federal de Solidaridad Habitacional, Programa Federal de Emergencia Habitacional y Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda (Mejor Vivir), entre otros, han revitalizado la política habitacional. Según datos censales, en 2001, un 22% de los hogares habitaban viviendas precarias mientras que en 2010 esta proporción se redujo a 17,6%. El GPPSN en Vivienda y Saneamiento aumenta de 0,78% en 1995 a 6,48% en 2006, aunque después se reduce hasta 2,66% en la participación de Educación Básica en el GPPSN asciende de 0,36% en 1995 a 1,84% en En lo que respecta al área de Protección contra el Desempleo y Mercado Laboral, su mayor peso relativo se observa entre 2002 con la ejecución del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y 2004, debido a los diversos programas diseñados para impulsar el empleo. 11 La magnitud y el peso relativo del GPPSN en Protección contra el Desempleo y Mercado Laboral dan cuenta de los cambios ocurridos en la situación laboral de la Argentina y en el modelo socio-productivo vigente en cada etapa. Entre 1995 y 2001, cuando el mercado de trabajo estaba altamente desregulado y la negociación colectiva descentralizada, esta área concentraba cerca de 2% del gasto total; en 2002, con el aumento del desempleo y el incremento de la informalidad laboral su participación crece a 9,34% y alcanza su máximo valor al año siguiente (11,64%). A partir de 2004, a medida que se fue reactivando la economía y, por ende, la demanda laboral 12, su peso comienza a reducirse, y en 2011 se observa el menor valor del período (1,25%). La trayectoria de esta área a partir de 2004 muestra los resultados positivos de la aprobación de un nuevo marco jurídico de relaciones laborales basado en la promoción del salario mínimo, la negociación colectiva y la resolución de conflictos del trabajo. De hecho, en la medida que se comenzaron a generar nuevos puestos de trabajo la incidencia de esta área comienza a disminuir por la menor relevancia de los programas de empleo. 10. Si bien la participación relativa de Educación Básica en el GPPSN es baja, la implementación de programas orientados a reducir las desigualdades y la brecha digital, así como aquellos abocados a mejorar la infraestructura escolar refleja la evolución que ha experimentado el Ministerio de Educación desde un rol subsidiario al comienzo de la serie a uno de mayor protagonismo desde Para mayor detalle, véase MECON-OIT (2005). 12. De acuerdo con datos del INDEC, en el primer trimestre de 2003 la tasa de desempleo urbana era 20,4% y en el mismo trimestre de 2011, 13 puntos porcentuales más baja

13 GRÁFICO 1 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL POR ÁREA, En porcentaje Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos el peso relativo del GPPSN en protección contra el desempleo y mercado laboral dan cuenta de los cambios ocurridos en la situación laboral de la Argentina y en el modelo socio-productivo vigente en cada etapa. Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de

14 4.2 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL COMO PORCENTAJE DEL PIB Al medir la participación del GPPSN en el PIB se aprecia una tendencia decreciente entre cuyos retrocesos más pronunciados se aprecian en el período Durante la década de 1990 y comienzos de 2000, el Gasto en Protección Social se mantuvo en porcentajes cercanos a 8,5 y 7,5% del PIB como correlato de una política social donde los trabajadores desempleados o que pertenecían al sector informal no fueron cubiertos masivamente por el Estado. En 2006 dicha tendencia se revierte y el GPPSN en términos del PIB crece en forma sostenida hasta lograr su máximo valor en 2011: 11,89%. Este desempeño muestra el nuevo rol del Estado, que frente al problema de la heterogeneidad productiva, impulsó políticas de ingresos destinados a población vulnerable concebidas como un eslabón clave del modelo de crecimiento económico con inclusión social. Si bien los incrementos porcentuales más destacados se observan en las áreas comentadas anteriormente Alimentación y Nutrición, Educación Básica, Asistencia Social y Otros, merece especial atención el desempeño de las áreas Vejez, Salud y Familia e Hijos. Estas tres áreas junto con Asistencia Social y Otros, explican 11,11% de la participación del GPPSN en el PIB para Vejez es el principal rubro del GPPSN y crece de 5,17 a 5,96% del PIB entre 1995 y En particular, Vejez es el principal rubro del GPPSN y crece de 5,17 a 5,96% del PIB entre 1995 y Entre 2002 y 2006 su participación se reduce a 4,05% en promedio. Sin embargo, esta situación se revierte en 2006, como ya se mencionó, por el fuerte impacto del Plan de Inclusión Previsional, la unificación del sistema previsional y la sanción de la Ley de Movilidad Jubilatoria. Por su parte, el área Salud asciende de 2,16 en 1995 a 2,94% del PIB en El gasto asociado a las prestaciones médicas de las Obras Sociales Nacionales y del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) explican más de 85% de este componente en Con relación a Familia e Hijos, que contempla el gasto en asignaciones familiares y en políticas destinadas a los niños, niñas y adolescentes, se observa un ligero aumento en términos del PIB. El GPPSN en Familia e Hijos crece de 0,62 en 1995 a 0,89% en 2011, con algunas fluctuaciones. Esto se debe al incremento de las prestaciones y del tope máximo de las asignaciones familiares; y, sobre todo a la implementación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) a fines de 2009 y de la AUH para embarazadas en mayo de A través de la AUH, que otorga una prestación monetaria mensual de $340 por hijo hasta 18 años y de $1.200 por hijo discapacitado (sin límite de edad) 13 para trabajadores de la economía informal que posean una remuneración menor al Salario Mínimo Vital y Móvil, se ha incorporado un pilar solidario no contributivo al sistema de asignaciones familiares (Agis, Cañete y Panigo, 2010). Más aún, se ha redefinido el sistema de protección social argentino, al igualar los derechos de los hijos de los trabajadores informales con los de los formales. Esta redefinición, además, aborda el problema de la heterogeneidad del sistema productivo puesto que al expandir sus prestaciones a los trabajadores informales, incorpora a la red de seguridad a quienes trabajan en los sectores de menor productividad. En cuanto al diseño de las políticas sociales, su influencia se advierte en las modificaciones realizadas a algunos programas nacionales. En particular, el componente de ingresos del Plan Familias Asistencia Social y otros y el Plan Jefes de Hogar Desocupados Desempleo y Mercado de Trabajo han sido discontinuados y se han reasignado los recursos del área de Discapacidad. 13. Valores vigentes a

15 GRÁFICO 2 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL POR ÁREA, Como porcentaje del PIB Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos. a través de auh se ha incorporado un pilar solidario no contributivo al sistema de asignaciones familiares. Más aún, se ha redefinido el sistema de protección social argentino. Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de

16 4.3 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL SEGÚN SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO También se puede analizar la evolución del GPPSN desde la perspectiva de su carácter contributivo y no contributivo ; es decir, si los destinatarios de la prestación deben realizar o no aportes para su financiamiento. Las jubilaciones y pensiones, entre otros, forman parte del gasto contributivo, mientras que la AUH se incluye en el gasto no contributivo. La desagregación del GPPSN refleja una importante caída en la proporción de gasto contributivo, ya que su incidencia disminuye casi 35 puntos porcentuales entre 1995 y 2011: de 96,35 a 62,73%. Durante el período dicha participación cae sólo 2 puntos porcentuales; sin embargo a partir de 2002 se observa una tendencia decreciente. Esto refleja el impacto de la política de redistribución de ingresos hacia los hogares más desfavorecidos y la incorporación de políticas sociales basadas en un enfoque de ampliación de derechos. La desagregación del GPPSN refleja una importante caída en la proporción de gasto contributivo. Como contraparte, se observa el avance del gasto no contributivo y del componente denominado ambos gasto que no ha sido posible clasificar en las restantes categorías. 14 Los programas no contributivos representan 3,51% al inicio de la serie (1995) y se mantienen por debajo del 6% hasta 2001, mientras que en 2002 representan 14,37%. La implementación del PJJHD, PEA y Remediar, entre otros, comenzaron a cambiar la conformación tradicional del esquema de protección social en Argentina. El avance del gasto no contributivo se intensifica a partir de 2003 y sugiere la conformación un nuevo perfil de protección social. De hecho, entre las categorías ambos y no contributivo concentran 37,27% del GPPSN en Este cambio en la composición del GPPSN es producto de las reformas del sistema previsional y del sistema de asignaciones familiares, que a través de la moratoria previsional y de la AUH, respectivamente, agregan un pilar solidario no contributivo al sistema de seguridad social. 14. A partir de 2007 se incorpora el concepto ambos debido a que las prestaciones previsionales incluyen un componente no contributivo que no se puede discriminar. Este conjunto de políticas pudieron ser financiadas gracias al reordenamiento de las cuentas públicas, el desendeudamiento del sector público, y el crecimiento de la actividad económica, que generó una dinámica positiva en el empleo en términos de creación de puestos de trabajo y mejoras en las remuneraciones