FODEPAL PROYECTO REGIONAL PARA LA FORMACION EN ECONOMIA Y POLITICAS AGRARIAS Y DE DESARROLLO RURAL EN AMERICA LATINA

Transcripción

1 FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Universidad Politécnica de Madrid AECI Agencia Española de Cooperación Internacional FODEPAL PROYECTO REGIONAL PARA LA FORMACION EN ECONOMIA Y POLITICAS AGRARIAS Y DE DESARROLLO RURAL EN AMERICA LATINA Curso sobre POLÍTICAS ECONÓMICAS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Héctor Maletta Una nota sobre los conceptos de Seguridad e Inseguridad Alimentarias Marzo 2003

2 El concepto de seguridad alimentaria ha sido usado con muy diferentes sentidos a lo largo del tiempo y por parte de diferentes autores. En sus primeras utilizaciones el concepto se refería casi exclusivamente a la seguridad alimentaria de los países, sin referencia a la seguridad alimentaria de las personas individuales o de las familias. Esta seguridad era concebida, sobre todo, en términos de que el país no dependiese de las importaciones de alimentos. Un país, según este enfoque, tendría seguridad alimentaria cuando puede producir todos los alimentos (o al menos los alimentos básicos) que requiere su población, sin tener que recurrir a la importación. Esta visión del asunto se basa en una idea subyacente: depender del exterior es peligroso, porque en cualquier momento puede haber problemas en el mundo, desde un bloqueo marítimo del país en caso de guerra, o una brusca escasez de alimentos en el mercado mundial, o una inesperada suba en los precios internacionales. Descansar sobre la propia producción parecería más seguro. Este concepto, sin embargo, sólo tendría sentido en países amenazados por guerras y bloqueos, o en una situación de enormes altibajos del mercado internacional. Esta no es la situación que existe en la actualidad en América Latina. Por otra parte, la producción interna no es tan segura como se deduciría de este concepto primario de seguridad alimentaria. En casi todos los países en desarrollo la producción depende sobre todo de las condiciones climáticas, y está afectada por sequías, inundaciones, plagas y otros problemas que pueden causar fuertes fluctuaciones de un año al otro. Lejos de ser un factor de inestabilidad, el mercado mundial puede ofrecer una forma de suavizar las fluctuaciones internas, ya que un déficit inesperado de producción en el país puede compensarse con un incremento de las importaciones. Aparte de esta idea subyacente que privilegia la autarquía alimentaria y ve el mercado como una amenaza, este concepto tradicional de seguridad alimentaria tiene otras limitaciones. No considera, por ejemplo, la posibilidad de que el país tenga alimentos y la población no pueda acceder a ellos; en otros términos, no considera la seguridad alimentaria de las familias e individuos, sino sólo la del país en su conjunto. Tampoco se fija en la calidad y variedad de los alimentos, o en la posibilidad de que algunas personas tengan alimentos suficientes pero sufran enfermedades (como las diarreas) que dificulten la utilización biológica de los alimentos por parte de su organismo. No distingue asimismo entre situaciones transitorias y situaciones permanentes de inseguridad alimentaria. Todas estas consideraciones fueron ampliamente discutidas en diferentes reuniones de expertos y conferencias internacionales, hasta que a mediados de los años noventa se llegó a un cierto consenso. Quizá deberíamos centrarnos en la definición acordada en los últimos años por la Cumbre Alimentaria Mundial y por otras conferencias y reuniones internacionales. Esa definición es la que figura en el Glosario del SOFI en sus distintas ediciones a partir del año Dice así: 1 SOFI es la sigla en inglés con que se conoce al informe anual de la FAO El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo. Aparece anualmente desde

3 "Seguridad Alimentaria : Situación que se da cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos ino cuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana" (SOFI 2000, Glosario, pag. 26). También es interesante la definición de la inseguridad alimentaria : "Inseguridad alimentaria: Situación que se da cuando las personas carecen de un acceso seguro a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos para un crecimiento y desarrollo normales y una vida activa y sana. Puede deberse a la no disponibilidad de alimentos, el insuficiente poder adquisitivo, la distribución inapropiada o el uso inadecuado de los alimentos en el hogar. La inseguridad alimentaria, las malas condiciones de la salud y el saneamiento, y las prácticas de atención y alimentación inapropiadas son las principales causas de un estado nutricional deficiente. La inseguridad alimentaria puede ser crónica, estacional o transitoria" (SOFI 2000, Glosario, pag. 26). Estas definiciones son sumamente completas y complejas, y tocan diferentes aspectos de la seguridad (o inseguridad) alimentaria. A continuación se analizan algunos de ellos. Totalidad de referencia. Antes que nada conviene establecer que las definiciones, aunque no lo dicen explícitamente, se refieren a una situación que se da en un país, o en una determinada región o territorio. También podría referirse a un determinado grupo socioeconómico aunque éste no habite en forma exclusiva un determinado territorio (por ejemplo la seguridad alimentaria de los desempleados). El atributo de tener seguridad alimentaria, según esta definición, no es un atributo de cada persona, sino un atributo de una determinada región o país, o de un determinado grupo, en el cual todas las personas que lo integran tienen acceso a los alimentos. Se podría entonces hablar de la seguridad alimentaria de un país, de una provincia o región, o la seguridad alimentaria de los grupos aborígenes, o de los hogares con jefatura femenina. La definición, tomada literalmente, no permitiría hablar de la seguridad alimentaria de una persona individual, aunque teóricamente podría extenderse hasta ese nive l individual. Del mismo modo cabe la conclusión de que la seguridad o inseguridad alimentaria puede ser predicada de un país completo, de una subdivisión cualquiera de ese país (provincia, estado, departamento, municipio) o de una colectividad cualquiera (aborígenes, hogares bajo la línea de pobreza, hogares encabezados por una mujer, etc.). Existen varios niveles de agregación posibles para definir la totalidad de referencia sobre la cual se predica la existencia o inexistencia de seguridad alimentaria. Seguridad alimentaria de la gente. Ambas definiciones, sin embargo, no definen la seguridad alimentaria sobre la base de los alimentos producidos o existentes en los países como tales, sino que definen la seguridad alimentaria de los países o territorios en función de la situación alimentaria de las personas. La situación de seguridad o inseguridad alimentaria en un país (o en una región) se define por lo que le ocurre a las personas que habitan en ese territorio. 2

4 Esta seguridad alimentaria, basada en la situación de las personas en una determinada área geográfica o en un agregado social cualquiera, sólo existe cuando es universal, es decir, cuando no excluye a nadie. Según la definición, un país tiene seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen acceso a los alimentos. El porcentaje de personas afectadas por un acceso insuficiente a los alimentos es lo que determina la mayor o menor carencia de seguridad alimentaria. Seguridad alimentaria permanente. La definición de seguridad alimentaria indica que esa situación se da cuando todas las personas tienen en todo momento acceso a los alimentos. La definición de inseguridad especifica que el no cumplimiento de esa condición puede ser permanente, estacional o transitorio. Hay grupos sociales que permanentemente padecen insuficiente acceso a la alimentación, como por ejemplo las personas que permanecen crónicamente en condiciones de extrema pobreza. Hay algunos grupos que padecen esa situación cíclicamente o en forma estacional cada año, por ejemplo los campesinos de subsistencia en los últimos meses antes de la próxima cosecha, o en ciclos más largos como por ejemplo los campesinos afectados por sequías que reaparecen cada tres o cinco años. Hay también situaciones transitorias que afectan el acceso a los alimentos, como las consecuencias ocasionadas por un terremoto, una guerra u otra situación similar. Esto permite identificar un atributo de la seguridad alimentaria: la estabilidad. La disponibilidad de alimentos debe ser estable, el acceso a los alimentos debe ser estable, la utilización adecuada de los alimentos debe ser estable. Acceso físico y acceso económico a los alimentos. La falta de acceso económico se produce cuando las personas no pueden producir sus propios alimentos ni tampoco comprarlos en el mercado u obtenerlos regularmente por algún otro método. La falta de acceso físico se da cuando los alimentos simplemente no existen en cantidad suficiente allí donde se necesita consumirlos. Una persona extraviada en el desierto puede tener dinero en el bolsillo pero quizá no hay nadie capaz de venderle alimentos. Esa persona tendría posibilidades económicas de acceso pero carecería de acceso físico a los alimentos, que quizá se encuentran en localidades muy lejanas. Lo mismo pasa con poblaciones blo queadas por la nieve durante el invierno en países montañosos o muy fríos, o bloqueados por otros fenómenos naturales como las inundaciones. Una forma más sutil de falta de acceso físico es la que afecta a las poblaciones de ciertos países cuya capacidad de producción les impide producir todos los alimentos que necesitan, y cuya situación económica les impide importar alimentos faltantes. En estos casos lo que falla es la disponibilidad de alimentos. En general, la falta de acceso físico a los alimentos tiene que ver con su insuficiente disponibilidad u oferta, mientras que la falta de acceso económico se refiere a una insuficiente demanda por falta de poder adquisitivo. Esto permite identificar dos de los aspectos principales de la seguridad alimentaria: La disponibilidad de alimentos y el acceso a los alimentos. Alimentos inocuos: Ambas definiciones hablan de alimentos inocuos, es decir, que no causen daño, o seguros (safe en el original en inglés). Esto hace alusión a la calidad y sanidad de los alimentos, y a la condición de que las cantidades sean suficientes pero no excesivas. Muchas sustancias alimenticias pueden ser extremadamente dañinas cuando se 3

5 consumen en exceso, comenzando por las que proveen energía y cuyo exceso conduce a la obesidad. Un exceso de hierro, vitamina A o muchos otros nutrientes puede ser también dañino para la salud. N o puede existir seguridad alimentaria si los alimentos causan daño, aun cuando haya acceso a ellos en cantidad suficiente. Sin embargo, debe distinguirse claramente la seguridad alimentaria (food security) de la inocuidad de los alimentos (food safety). Esta última es una condición necesaria para que haya seguridad alimentaria, pero es sólo un aspecto. De nada valdría tener alimentos inocuos si éstos no existen en la cantidad suficiente o si la población no tiene acceso a ellos. Alimentos nutritivos: Las definiciones subrayan que los alimentos en cuestión deben ser nutritivos. Esto significa que deben contener todas las sustancias que el organismo necesita tomar del medio ambiente mediante la alimentación. Estas sustancias incluyen: (a) aquellas sustancias que el organismo puede utilizar para proveerse de energía, como por ejemplo carbohidratos o grasas; (b) proteínas; (c) vitaminas; y (c) minerales (como el hierro, el calcio, el fósforo y muchos otros). Estos elementos (llamados nutrientes ) deben estar presentes en los alimentos en cantidades y calidades adecuadas, no insuficientes ni excesivas. Normalmente se distingue entre los macro-nutrientes (los que proveen energía y las proteínas) y micro-nutrientes (es decir las vitaminas y minerales). Satisfacción de necesidades alimenticias. La definición de seguridad alimentaria especifica que todas las personas deben tener acceso a alimentos suficientes para satisfacer sus necesidades alimenticias. Esta afirmación parece obvia, pero resulta que científicamente es muy difícil decidir cuáles son las necesidades alimenticias. Hay alguna evidencia, por ejemplo, de que el organismo puede adaptarse a diferentes condiciones alimentarias, aumentando o disminuyendo la eficiencia con la cual transforma los alimentos en energía, y la eficiencia con que usa esa energía, de modo que en lugar de haber un nivel exacto de necesidades de ingesta, podría haber un rango relativamente amplio de ingesta de alimentos a lo largo del cual un individuo podría estar satisfaciendo sus necesidades. Ese mismo rango, además, podría variar de individuo a individuo, de modo que la determinación de las necesidades de toda una población podría volverse problemática. 2 Asimismo hay que señalar que hay otros factores que inciden sobre las necesidades alimentarias, como por ejemplo el estado de salud y el nivel de actividad física que las personas realizan cotidianamente, factores que a menudo no se pueden determinar correctamente para toda una población. Preferencias en cuanto a los alimentos. La definición de inseguridad alimentaria, que es la más explícita de las dos definiciones reproducidas arriba, también especifica que las personas deben tener acceso a alimentos acordes con sus preferencias. Esto se debe a que la gente tiene muy diferentes costumbres en cuanto a la alimentación. Algunas personas no comen carne, los pueblos musulmanes no comen carne de cerdo, muchas personas adultas tienen intolerancia a la leche, algunos pueblos basan su alimentación en el arroz mientras otros la basan en el maíz o el trigo, y así sucesivamente. La seguridad alimentaria de un pueblo musulmán no se garantiza ofreciéndole grandes cantidades de carne porcina, como 2 Véase H. Maletta, Cálculo de las necesidades alimentarias, Nota metodológica No.1, Curso sobre Políticas de Seguridad Alimentaria, FEDEPAL,

6 tampoco la seguridad alimentaria de la India podría basarse en el consumo de carne vacuna o de otro tipo, cuando gran parte de la población se niega a consumirla. Sin embargo, estas consideraciones reconocen cierta flexibilidad en situaciones de emergencia: para asegurar la alimentación de las víctimas de un terremoto podría ser aceptable una dieta no necesariamente usual en la zona, aunque tampoco radicalmente inaceptable. Por otra parte, para proveer seguridad alimentaria a esa misma población en forma permanente deberían tomarse en cuenta más estrictamente sus preferencias alimentarias. Este respeto a las preferencias tiene, no obstante, sus límites. Algunos pueblos consumen insectos, o carne de perro, pero hasta ahora ningún programa de seguridad alimentaria se ha basado en esas peculiares preferencias. El supuesto subyacente para ello es que esas preferencias son el fruto de la carencia de mejo res alimentos, y no el resultado de una opción deliberada entre opciones igualmente factibles. Alimentos suficientes para un crecimiento y desarrollo normales. En la definición de inseguridad alimentaria se indica que los alimentos deben alcanzar para sostener un crecimiento y desarrollo normales. Esto alude a la utilización biológica de los alimentos por parte del organismo, en este caso el organismo in fantil, que debe aprovecharlos para crecer y desarrollarse. La noción de crecimiento alude sobre todo al crecimiento longitudinal, es decir el aumento de la estatura. La noción de desarrollo (en este campo de la pediatría) alude a la capacidad del niño para realizar las actividades propias de cada edad, tales como erguirse, caminar, hablar, entender, etc. De esta manera en la definición ingresa el concepto de estado nutricional. Los niños que no alcanzan los niveles esperados de crecimiento y desarrollo evidencian deficiencias nutricionales que se deben a problemas alimentarios (poca o mala alimentación) y problemas de salud (infeccio nes que restan apetito o que impiden la asimilación de los alimentos). En realidad no sólo los niños pueden tener un deficiente estado nutricional, pero ordinariamente se considera sobre todo el estado nutricional de los niños pues las carencias de alimentación o de salud en esa edad tienen graves consecuencias de largo plazo. Por otra parte, la existencia de niños con deficiencias nutricionales es un indicio muy fuerte de que existen problemas alimentarios en la población como un todo. Factores de inseguridad alimentaria: La definición de inseguridad alimentaria especifica que ella puede deberse a la no disponibilidad de alimentos, el insuficiente poder adquisitivo, la distribución inapropiada o el uso inadecuado de los alimentos en el hogar. Estas cuatro condiciones se refieren a los aspectos o factores más importantes que determinan la inseguridad alimentaria. La no disponibilidad, como se ha mencionado antes, se refiere a la escasez física de alimentos en la región considerada. El insuficiente poder adquisitivo, obviamente, alude a la incapacidad de acceder económicamente a los alimentos disponibles. El poder adquisitivo es un atributo no ya de los individuos sino de los hogares: normalmente varios individuos que no perciben ingresos dependen para su alimentación de lo s ingresos ganados por algunos miembros del hogar que se dedican a la actividad económica. Ahora bien, una vez que el ingreso es obtenido y los alimentos son adquiridos 5

7 por el hogar, todavía algunos miembros del hogar pueden acabar con problemas alimentarios o de nutrición por dos clases de factores: una distribución inapropiada de los alimentos en el seno del hogar (por ejemplo, en algunos pueblos de Africa y Asia existe la costumbre de dar más alimentos a los niños varones que a las niñas), o bien el uso inadecuado de los alimentos en el hogar. Este concepto un poco vago se refiere a varias clases de problemas: por una parte al desperdicio o pérdida de alimentos en el hogar una vez adquiridos; en segundo lugar, a la defectuosa utilización biológica de los alimentos por parte de algunos miembros del hogar debido a infecciones intestinales u otros problemas de salud. Seguridad, vulnerabilidad y riesgo. En la definición de inseguridad alimentaria se especifica que debe haber acceso seguro a los alimentos. Esto alude a una dimensión crucial del problema. Para que haya seguridad alimentaria no basta con que exista hoy la disponibilidad y acceso a los alimentos, y su buena utilización. Tiene que haber además cierta seguridad de que eso va a continuar así. La seguridad alimentaria no sólo trata de la situación actual, sino del riesgo de que aparezcan problemas en el futuro. Las poblaciones pertenecientes a diferentes grupos tienen diferentes niveles de riesgo de enfrentar problemas alimentarios. Algunos grupos tienen alto riesgo y por lo tanto se consideran como grupos vulnerables. Hay sociedades o categorías sociales enteras en condiciones de vulnerabilidad, como por ejemplo los campesinos de subsistencia en zonas agrícolas de baja productividad. También a menudo se identifican sub-categorías específicas afectadas por una mayor vulnerabilidad, como los niños, las madres que son jefas de hogar, los hogares encabezados por ancianos que no gozan de beneficios de Seguridad Social, y así sucesivamente. Los riesgos enfrentados pueden ser de diferente tipo. Por una parte muy frecuentemente se trata de riesgos climáticos (sequías, inundaciones); otras veces se trata de riesgos económicos o socioeconómicos (el riesgo de quedar sin trabajo, o de ser afectado por un proceso inflacionario). En ocasiones se trata de riesgos asociados al conflicto social o militar, o a la inestabilidad política, como es el caso de las familias que deben abandonar sus hogares escapando de la violencia o la represión. Los alcances del SOFI. Los informes de la FAO sobre inseguridad alimentaria en el mundo (SOFI) tienen sobre todo información acerca de la cantidad o porcentaje de personas que no llegan a consumir alimentos suficientes para proveerles de la energía necesaria para una vida sana y activa. Los datos del SOFI, por lo tanto, se refieren principalmente a la insuficiente alimentación en términos de energía (que se mide en calorías), y no informan de manera permanente o sistemática sobre la insuficiencia de nutrientes específicos (proteínas, vitaminas, minerales) aunque hacen referencia a ellos con frecuencia. Tampoco incluyen datos sistemáticos sobre otros aspectos de la Seguridad Alimentaria que están mencionados en las definiciones pre cedentes, como por ejemplo el estado de salud de las personas que puede dificultad la utilización biológica de los alimentos, o el estado nutricional de las personas que se detecta a través de datos antropométricos (sobre todo estatura y peso) y otros métodos. Podría decirse que el titulo del SOFI (El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo) es un poco pretencioso. Debería titularse más humildemente "El estado del consumo de energía alimentaria en el 6

8 mundo", porque ese es el contenido principal de sus tablas estadísticas, aunque en el texto se alude a otros aspectos aunque éstos no son informados cuantitativamente en los cuadros. La FAO produce, sin embargo, información habitual sobre la disponibilidad de macronutrientes por países, indicando la disponibilidad de carbohidratos, grasas y proteínas por habitante en sus hojas de balance de alimentos (que se pueden encontrar en las bases de datos de la FAO, para cada país desde 1961 hasta la actualidad, en las bases de datos estadísticos FAOSTAT que se pueden consultar en el sitio Web de la FAO. Asimismo, otros organismos especializados de las Naciones Unidas como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) publican habitualmente datos sobre el estado nutricional de los niños y las condiciones nutricionales en el mundo. Muchos países mantienen por su parte sistemas nacionales de información sobre la seguridad alimentaria, que proporcionan información detallada (a menudo por zonas o regiones y por grupos sociales) sobre la disponibilidad, acceso y utilización de los alimentos, y el estado nutricional de la población. De todas maneras, la necesidad de energía es la necesidad alimentaria más importante, y usualmente una provisión adecuada de energía también asegura una adecuada ingesta de proteínas y micro-nutrientes, siempre que la dieta sea suficientemente variada. Después de muchos años en que los programas de ayuda alimentaria se basaban en la provisión de proteínas, o de alimentos fortificados con vitaminas y minerales, en la actualidad esos programas apuntan primordialmente a asegurar una ingesta suficiente de calorías, y sólo supletoriamente se ocupan de garantizar la disponibilidad de otros nutrientes. Por tal motivo, la opción de la FAO en cuanto a ocuparse principalmente de las deficiencias de aporte energético pueden tener justificación. 7